Betänkande

Regeringen föreslår att det stiftas en helt ny lag om penninginsamlingar som ersätter den gällande lagen om penninginsamlingar (255/2006). Lagförslaget har sin grund i regeringsprogrammets mål att frivilligverksamhet ska förenklas i betydande grad genom att den administrativa bördan görs lättare och tillståndsprocesser görs smidigare. Med hänsyn till detta syftar reformen till ett smidigare penninginsamlingsförfarande och till att utnyttja normavveckling i samband med anordnandet av penninginsamlingar. 

Lagen om penninginsamlingar utgör nationell lagstiftning som tillämpas på penninginsamlingar i Finland. Utskottet konstaterar att man utifrån den lagstiftning som ska revideras kan urskilja fyra kategorier av penninginsamling. Dessa är tillståndspliktig penninginsamling, penninginsamling på basis av anmälan, valinsamling och insamling som inte omfattas av tillämpningsområdet för lagen om penninginsamling, exempelvis grannhjälp kollektinsamling eller insamling av motsvarande penningdonationer bland deltagarna i offentlig religionsutövning som ordnas av religionssamfund som avses i religionsfrihetslagen (453/2003). 

Tillstånd för penninginsamling söks hos Polisstyrelsen, medan anmälan om penninginsamling görs hos en polisinrättning. Valinsamling får ordnas utan tillstånd eller anmälan. I likhet med tillståndspliktig och anmälningsbaserad penninginsamling ska uppgifter om valinsamling redovisas till Polisstyrelsen inom den tid som anges i lagen. Till tillståndet till penninginsamling ska Polisstyrelsen foga ett tillståndsnummer som identifierar tillståndshavaren. När anmälan om en småskalig insamling har gjorts, ska polisinrättningen på motsvarande sätt tilldela anordnaren ett nummer för den småskaliga insamlingen. Utskottet noterar i detta sammanhang att den nationella lagstiftningen om penninginsamlingar föreslås få bestämmelser om ett helt nytt element, i och med att det i den nya lagen om penninginsamlingar föreslås att lagen ska tillämpas också på insamlingar som avser virtuella valutor. 

Ett mål för totalreformen är att utöka tredje sektorns möjligheter i fråga om penninginsamling genom att skapa ett myndighetsförfarande med separata förfaranden för aktörer som fortlöpande ordnar penninginsamlingar och aktörer som ordnar insamlingar av engångsnatur, vilka bättre motsvarar deras behov. Ett ytterligare syfte med den föreslagna lagstiftningen är att främja det civila samhällets verksamhet genom att i större utsträckning möjliggöra oregistrerade medborgargruppers och små föreningars medelsanskaffning genom penninginsamlingar för olika ändamål, och genom att göra det möjligt att ordna penninginsamlingar betydligt snabbare än nu när ett samhälleligt finansieringsbehov har uppstått. Revideringen syftar också till att svara på de möjligheter som digitaliseringen medför genom att utveckla den elektroniska kommunikationen, avstå från myndigheternas regionala behörighetsfördelning i anslutning till penninginsamlingar samt regleringen om insamlingssätt. Den nya lagstiftningen ska stärka tredje sektorns möjligheter att utnyttja företagssamarbete som en del av sin verksamhet genom att lätta upp villkoren för företagssamarbete i lagen om penninginsamlingar. 

Lagstiftningen ska också förhindra eventuell kriminell verksamhet i anslutning till penninginsamlingar och bidra till att Finland fullgör sina internationella förpliktelser att bekämpa terrorism och terrorfinansiering. Med hjälp av polisens tillståndsförvaltning och tillståndstillsyn utvecklas efterhandstillsynen över penninginsamlingar. Tillsynen över penninginsamling omfattar bland annat laglighetskontroll av insamlingar och användningen av insamlingsintäkterna. Utskottet konstaterar att tillsynen måste ske på förhand och inriktas på tillstånds- och anmälningsförfarandet. I mån av möjlighet ska den ske i realtid, under insamlingstiden, och i efterhand i samband med bland annat granskningen av redovisningarna. 

Tillstånd till penninginsamling söks hos Polisstyrelsen. Ett syfte med den nya lagen om penninginsamling är att stödja verksamhetsbetingelserna för den tredje sektorn. Enligt huvudregeln är det därför fortfarande en förutsättning för tillstånd till penninginsamling att syftet med insamlingsanordnarens verksamhet samt insamlingsändamålet är allmännyttigt. Lagen får mer detaljerade bestämmelser om vilka som kan beviljas tillstånd. Av propositionen framgår att tillstånd inte kan ges staten, landskap, kommuner eller samkommuner. Den som fått tillstånd för penninginsamling och den som gjort en anmälan om småskalig insamling kan likväl ordna penninginsamlingar för verksamhet vid dessa offentliga samfund. Avsikten är att högskolorna och Nationalgalleriet också i fortsättningen ska ha rätt till penninginsamling. Inom den evangelisk-lutherska kyrkan i Finland och den ortodoxa kyrkan i Finland anvisas rätten till penninginsamling församlingarna i stället för stiften. Dessutom ges anordnare av penninginsamling fortlöpande rätt att samla in pengar för att tillföra kapital för verksamheten. 

De tidsbundna tillstånd som tillåts enligt den gällande lagen slopas, och tillstånden gäller i fortsättningen alltid tills vidare. Ansökningsförfarandet enligt förslaget till ny lag om penninginsamling är avsevärt lättare än det nuvarande. Den sökande behöver inte längre meddela myndigheten vilka insamlingssätt som används. Myndigheten ska inte heller längre bedöma om verksamheten är etablerad eller om insamlingen överensstämmer med allmänt intresse. 

Anordnare av penninginsamlingar ska årligen till Polisstyrelsen göra en anmälan om anordnandet av penninginsamlingar, intäkterna av insamlingarna och användningen av intäkterna. Anordnaren ska också lämna in en riktgivande plan över det kommande årets penninginsamlingar. 

Med småskalig insamling avses en anmälningspliktig penninginsamling som pågår en begränsad tid och där maximibeloppet för insamlingsintäkterna har begränsats. En anmälan om småskalig insamling ska en skriftlig anmälan göras hos polisinrättningen minst fem vardagar innan insamlingen inleds. Bestämmelser om vilka uppgifter som ska lämnas i anmälan finns i lagen. Anmälan kan också göras elektroniskt. Utskottet anser att tidsfristen på fem dagar är motiverad, eftersom den säkerställer att anmälan behandlas på behörigt sätt och lagras i informationssystemet för penninginsamlingsärenden. Inom dessa fem dagar ska polisinrättningen kontrollera att insamlingen uppfyller de lagfästa villkoren för småskalig insamling och vid behov reagera exempelvis på brister i anmälan. 

I den nya lagen förutsätts inte att den som ordnar småskalig insamling bedriver allmännyttig verksamhet eller att insamlingens ändamål är allmännyttigt. Avsikten är dock att genom avgränsningar som preciserar insamlarna gynna insamlingar som stöder allmännyttig verksamhet. Ett företag kan inte anordna småskalig insamling. 

Småskalig insamling får inte anordnas för att stödja affärsverksamhet eller utöka en juridisk persons förmögenhet. Vid småskalig insamling får högst 10 000 euro samlas in. En småskalig insamling får pågå i högst tre månader, och insamlingar får ordnas högst två gånger per kalenderår. Efter en småskalig insamling ska redovisning lämnas till polisinrättningen inom två månader från det att insamlingen avslutas. 

Med anledning av den nya lagen om penninginsamling föreslår regeringen att bestämmelserna om penningsinsamlingsbrott i 17 kap. 16 c § i strafflagen ändras. De nya bestämmelserna beaktar det nya tillståndsförfarandet och det nya förfarandet för anmälan om småskalig insamling samt upphävandet av bestämmelserna om den som i praktiken anordnar en penninginsamling. I den mån det snarare är fråga om överträdelse av administrativa skyldigheter i anslutning till penninginsamlingar, ska gärningarna bedömas som penninginsamlingsförseelser enligt den föreslagna lagen om penninginsamlingar. 

Arbetsfördelningen mellan Polisstyrelsen och polisinrättningarna blir tydligare genom den nya lagstiftningen. Reformen har konsekvenser också för myndighetsuppgifternas art och antal. Polisstyrelsen får i praktiken inga nya uppgifter, men dess uppgifter förändras genom det nya tillståndsförfarandet, och vissa moment i det nuvarande förfarandet faller bort. I vilket fall leder den nya penninginsamlingslagen till omfattande ändringsbehov i det nuvarande systemet för behandling av penninginsamlingsärenden. 

Polisstyrelsen är med stöd av den föreslagna lagen den myndighet som beslutar om tillstånd för penninginsamling. Polisstyrelsen svarar för tillsynen över efterlevnaden av denna lag och för styrningen av anordnandet av penninginsamlingar. Polisstyrelsen svarar också för att åtgärder enligt lagen vidtas om en penninginsamling som kräver tillstånd till penninginsamling eller anmälan om småskalig insamling ordnas utan sådant tillstånd eller sådan anmälan. Polisstyrelsen svarar för att det offentliggörs uppgifter om beviljade och återkallade tillstånd till penninginsamling, småskaliga insamlingar och förbud mot penninginsamling samt av årsanmälnings- och redovisningsuppgifter. 

Polisinrättningarna får nya uppgifter till följd av anmälningsförfarandet för småskaliga insamlingar, men samtidigt försvinner det nuvarande förfarandet med tillstånd till penninginsamling. Penninginsamlingsärenden kan i fortsättningen behandlas effektivare tack vare att förfarandet blir lättare och utvecklas. Till följd av att antalet årsanmälningar ökar väntas personalresursbehovet vid Polisstyrelsen öka med ett årsverke. Konsekvenserna för personalresurserna hänför sig till polisens avgiftsbelagda verksamhet, och kostnaderna i enlighet med lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992) huvudsakligen täcks genom tillstånds- och anmälningsavgifter. 

Den nya lagen om penninginsamling syftar bland annat till ökad användning av digitala tjänster vid skötseln av penninginsamlingsärenden. Målet är att minska den administrativa börda som de administrativa förfarandena medför för både insamlingsanordnare och myndigheter. Utskottet understryker att det måste vara enkelt och smidigt för dem som ordnar insamlingar att sköta sina ärenden hos myndigheterna. Det är samtidigt viktigt att förbättra och underlätta arbetsförhållandena hos myndigheterna själva. Det förutsätter dock att det reserveras tillräckliga medel för utvecklingen av ärendehanteringssystemet och för införandet av digitala tjänster. Utan uttrycklig och särskilt garanterad finansiering finns det enligt inkommen utredning risk för att den digitala tjänsten för anmälan av penninginsamling inte kan genomföras. 

Vid sidan av den utveckling och modernisering som de digitala tjänsterna kräver, ser förvaltningsutskottet det som nödvändigt att också finansieringen av det penninginsamlingsregister som avses i 32 § säkerställs till fullt belopp. Den nya lagen om penninginsamlingar kräver enligt inkommen utredning i praktiken omfattande ändringar av systemet för behandling av penninginsamlingsärenden. I propositionsmotiven föreslås ingen som helst särskild finansiering för de nödvändiga ändringar som föranleds av den nya lagstiftningen. Det betyder att it-kostnaderna i praktiken måste täckas genom de också annars knappa medlen för utveckling och underhåll av polisens informationssystem. I propositionen har finansieringsbehovet uppskattats till 480 000 euro, med den reservationen att uppskattningen preciseras när arbetet med att definiera ändringarna i informationssystemen fått klarare former. 

I takt med att definitionsarbetet framskridit har kostnadsförslaget justerats och är enligt uppgift cirka 650 000 euro, i vilket utöver informationssystemsarbetet även ingår genomförandet av en digital tjänst. Kostnaderna är betydligt högre än i propositionens ursprungliga uppskattning. Genom den nya lagen skulle de nödvändiga ändringarna av informationssystemet ta i anspråk en avsevärd del av de medel som reserverats för underhållet av polisens samtliga datasystem. Det leder i sin tur till risk för att datasystemen inte kan underhållas tillräckligt väl eller i rätt tid, och så småningom till att de inte längre fungerar korrekt. Till följd av den snabba tekniska utvecklingen av den teknik som används i polisens datasystem är en sådan utveckling oroväckande och kan ha konsekvenser för den operativa verksamheten. Det är enligt utskottet nödvändigt att genomförandet av de it-ändringar som den nya lagen kräver säkerställs fullt ut genom särskild finansiering. 

I 37 § föreskrivs det om lagens ikraftträdande. Enligt detaljmotiven räcker det med en övergångsperiod på cirka ett halvt år efter att lagen har godkänts. En så kort övergångsperiod är otillräcklig med tanke på att ändringarna i datasystemen uppskattas kräva åtskilliga månader mer än så. Om lagen träder i kraft innan datasystemen har uppdaterats, kommer myndigheterna inte att ha något system för att behandla de ansökningar och anmälningar som avses i lagen. 

Leverantören av det nuvarande systemet för behandling och övervakning av penninginsamlingsärenden har sagt upp underhållsavtalet från och med augusti 2019. Polisens informationsteknologicentral har inlett en konkurrensutsättning av underhållstjänsterna. Om leverantören byts genom konkurrensutsättningen, kommer ändringsarbetena att fördröjas avsevärt. Den nuvarande leverantören bedömer att ändringarna kräver cirka nio månaders arbete. Med en ny leverantör måste ytterligare tid reserveras för ändringarna. Ikraftträdandet av lagen bör därför ske så långt in på år 2020 att de digitala tjänsterna och ändringarna av datasystemet med säkerhet hinner genomföras. 

Kulturutskottet har i sitt utlåtande anfört att förvaltningsutskottet som betänkandeutskott allvarligt bör överväga att foga Nationalteatern till 5 § 1 mom. 8 punkten i den föreslagna lagen om penninginsamling som en aktör för vilken tillstånd till penninginsamling kan beviljas. Nationalteaterns verksamhet är enligt kulturutskottets bedömning uppenbart av en sådan karaktär att den uppfyller kriterierna för allmännytta och är på så sätt helt jämförbar med Nationalgalleriet. Kulturutskottet betonar Nationalteaterns särställning i vårt lands nationella teaterfält och dess särskilda stabilitet och kontinuitet. Teatern eftersträvar inte vinst. 

Utifrån inkommen utredning konstaterar förvaltningsutskottet att det under beredningen av propositionen har gjorts en omfattande bedömning av huruvida allmännyttiga aktiebolag och så kallade sociala företag ska få rätt att ordna penninginsamling. I propositionsmotiven konstateras det att begreppet sammanslutning i 7 § i den gällande lagen om penninginsamlingar anger att tillstånd till penninginsamling också kan ges exempelvis ett aktiebolag eller ett andelslag. I motiven avgränsades då begreppets tillämpningsområde likväl så att det hänvisade till föreningar, stiftelser och partier som införts i partiregistret (RP 102/2005 rd). Förvaltningsutskottet ser det som motiverat att allmännyttiga aktiebolag inte kan beviljas tillstånd till penninginsamling eller ordna småskalig insamling. Det beror bland annat på att det i fråga om företag är svårare att bedöma huruvida om det är frågan om allmännyttig verksamhet, eftersom företagens främsta uppgift är att eftersträva vinst och eftersom de ofta bedriver näringsverksamhet. Vidare finns det ett stort antal sociala företag, men alla kan inte anses vara allmännyttiga. Enligt en utredning av Näringslivets forskningsinstitut fanns det år 2015 mer än 19 000 sociala företag i Finland. 

När det gäller Nationalteatern konstaterar utskottet att det i föreslagna 5 § i lagförslaget finns bestämmelser om vilka som kan beviljas tillstånd till penninginsamling. I paragrafen föreskrivs dessutom om insamlingsrätt för sådana som inte kan ges tillstånd med stöd av lagens allmänna bestämmelser om mottagare av tillstånd till penninginsamling. Till dessa hör också aktörer som i sig kan anses ha rätt till insamling med stöd av de allmänna bestämmelserna. De här aktörernas verksamhet är dock förknippade med egenskaper (budgetfinansiering eller utövande av offentlig makt) som gör att de kan jämställas med offentliga samfund. De här omständigheterna kunde ha konsekvenser åtminstone för universitetens, yrkeshögskolornas och Nationalgalleriets rätt att få tillstånd till penninginsamling. Syftet med bestämmelserna om dessa aktörer är att säkerställa att deras rätt att ordna penninginsamlingar inte ändras. Penninginsamlingslagens reglering av vilka som kan ges tillstånd till penninginsamling kan anses vara i viss mån splittrad, eftersom undantagen i fråga om tillståndsmottagare har gjorts ett i sänder utan någon samlad bedömning av undantagen, exempelvis för de offentliga samfundens del. I en förstudie ansågs det dessutom att det inte är motiverat att utöka antalet särskilt namngivna aktörer. 

Enligt den föreslagna lagens allmänna bestämmelser om vilka som kan beviljas tillstånd till penninginsamling kan Nationalteatern inte ges tillstånd, eftersom teatern är ett aktiebolag. Enligt uppgift finns det i Nationalteaterns bolagsordning inga bestämmelser om begränsning av bolagets möjlighet att dela ut vinst. Det föreslås också att det i den nya lagen om penninginsamlingar ska föreskrivas om yrkeshögskolornas rätt till penninginsamling på samma sätt som i den gällande lagen. Yrkeshögskolorna är liksom Nationalteatern aktiebolag, men deras bolagsordningar tillåter inte vinstutdelning. Därigenom säkerställs att de insamlade medlen går till det ändamål donatorerna avsett både så länge bolaget är verksamt och vid upplösning av bolaget. 

Nationalteaterns verksamhetsform möjliggör att de insamlade medlen delas ut till ägarna såväl så länge bolaget är verksamt som vid upplösning av bolaget. Den ändring gällande Nationalteatern som föreslogs i kulturutskottets utlåtande kunde försätta teatern i en bättre ställning än andra kulturinrättningar som är aktiebolag. 

Nationalteatern kan, trots att det är ett aktiebolag, dock anses ha ett allmännyttigt syfte. Den föreslagna lagen hindrar inte att en förening eller stiftelse som stöder Nationalteatern ges tillstånd till penninginsamling i syfte att stödja teaterns allmännyttiga verksamhet. Enligt en uppfattning som utskottet tagit del av ställer den föreslagna lagen inga hinder för sådana insamlingar ens i det fallet att Nationalteatern jämställs med ett offentligt samfund på grund av att den får budgetmedel. I den föreslagna paragrafen föreskrivs nämligen att de som kan ges tillstånd får ordna penninginsamlingar för statens, ett landskaps, en kommuns eller en samkommuns verksamhet. 

Förvaltningsutskottet konstaterar utifrån sakkunnigutfrågningen att det är positivt att propositionen har beretts i ett brett samarbete med intressentgrupperna. Utskottet anser att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslag 1 med ändringar och med de ställningstaganden som framgår av detta betänkande samt lagförslag 2—4 utan ändringar.