Allmänt

Enligt Finlands strategi för civil krishantering har den civila krishanteringen som mål att återupprätta samhällets verksamhetsbetingelser genom att skicka utomstående icke-militär sakkunnighjälp till krisområden. Genom civil krishantering stöds utvecklingen av den mottagande statens viktiga samhällsfunktioner och stärks deras verksamhetsbetingelser. 

Deltagandet i krishantering gynnar demokrati, god förvaltning och mänskliga rättigheter. Att delta i krishantering är en central del av Finlands utrikes- och säkerhetspolitik. Utskottet konstaterar att civil krishantering har betydelse också med tanke på den inre och nationella säkerheten. Genom att utveckla förvaltningen och samhället i målländerna i fråga om säkerhetssektorn, laglighetsövervakningen, gränssäkerheten och rättsförvaltningen stöder krishanteringen samtidigt villkoren för all annan utveckling. Genom att stärka stabiliteten och säkerhetsmyndigheternas funktionsförmåga förebyggs också terrorism och internationell brottslighet samt okontrollerad migration. 

Finland deltar enligt propositionsmotiven i civil krishantering i cirka 25 länder. Av Finlands cirka 120 experter tjänstgör 20 i sekretariatuppgifter för EU eller internationella organisationer och resten i fältuppgifter inom olika operationer. Av experterna deltar 60 i EU-operationer. En stor del av den krishanteringspersonal som Finland sänder ut är personal inom området för rättsliga och inrikes frågor. En tredjedel av alla experter är poliser. Cirka 40 procent av experterna är kvinnor. Avsikten är att den årliga nivån på deltagandet i civil krishantering ska höjas till minst 150 experter. 

De föreslagna ändringarna av lagen om civilpersoners deltagande i krishantering (1287/2004, lagen om civil krishantering) syftar till att utveckla bestämmelserna om rekrytering av experter som stationeras utomlands. Avsikten är att Finland i förhållande till sina mål för deltagande i civil krishantering ska ha en tillräckligt stor, mångsidig och kunnig expertgrupp. Samtidigt försöker man ta hänsyn till hur deltagandet i civil krishantering påverkar personalresurserna hos experternas ordinarie arbetsgivare. Cirka hälften av experterna inom civil krishantering har övergått till civila krishanteringsuppgifter hos en statlig eller kommunal arbetsgivare. Andra har varit anställda inom den privata sektorn eller hos en civilsamhällesorganisation eller till exempel universitet när de övergått till civila krishanteringsuppdrag. 

Bestämmelser som tillämpas på förfarandet för utnämning till anställningsförhållande

Enligt 5 § 1 mom. i lagen om civil krishantering står den som deltar i krishantering utomlands i offentligrättsligt anställningsförhållande till staten. Det är alltså inte fråga om ett sådant statligt tjänsteförhållande som avses i statstjänstemannalagen (750/1994), utan om ett annat offentligrättsligt anställningsförhållande. Den rättsliga ställningen för personer i ett sådant annat offentligrättsligt anställningsförhållande avviker från statens tjänsteförhållande genom att anställningen på grund av uppgiftens art är tidsbunden. En annan skillnad jämfört med en statstjänstemans rättsliga ställning är att man inte kan avtala om villkoren för ett sådant anställningsförhållande genom tjänstekollektivavtal (FvUB 26/2004 rd — RP 206/2004 rd). 

Alla anställningsförhållanden enligt lagen om civil krishantering är tidsbundna. Anställningen är normalt för ett år i sänder. En utnämning till nationell expert kan dock gälla två år i sänder. Ett anställningsförhållande kan på begäran av EU, en internationell organisation eller den som föranstaltar operationen förlängas genom att personen på nytt utnämns till anställningsförhållandet. 

Enligt 5 § 1 mom. är personens arbetsgivare Krishanteringscentret. Utrikesministeriet är dock arbetsgivare, om det är ändamålsenligt med tanke på utrikes- och säkerhetspolitiken, eller inrikesministeriet, om uppdraget är betydande med tanke på den nationella beredskapen. I fråga om internationell räddningsverksamhet är Räddningsinstitutet arbetsgivare. Utskottet konstaterar att ordalydelsen i nämnda bestämmelse ändrades genom en lag som trädde i kraft den 1 januari 2019. Enligt utskottets uppfattning var avsikten då inte att ändra den grundläggande utgångspunkten att arbetsgivaren i ett anställningsförhållande enligt lagen om civil krishantering är den stat som dessa aktörer företräder. 

Bestämmelser om rättigheter och skyldigheter för personer i anställningsförhållande enligt lagen om civil krishantering finns i 5 § 2 mom. gäller vad som föreskrivs i den lagen. I övrigt föreskrivs det om den anställdas rättsliga ställning i statstjänstemannalagen. I den gällande lagen om civil krishantering finns utöver de allmänna bestämmelserna om indelningen i ansvarsområden inga bestämmelser om utnämningsprövning före anställningsförhållandet. Rekryteringen av experter inom civil krishantering baserar sig numera i stor utsträckning på etablerad praxis. Utskottet anser det viktigt att bestämmelser om rekryteringsförfarandet i högre grad utfärdas på lagnivå. Utskottet konstaterar dock att det i bestämmelserna om civil krishantering på grund av uppgifternas natur är motiverat att till vissa delar avvika från bestämmelserna i statstjänstemannalagen. 

De allmänna utnämningsgrunderna för offentliga tjänster är enligt 125 § 2 mom. i grundlagen skicklighet, förmåga och beprövad medborgerlig dygd. I förarbetena till lagen om civil krishantering har det ansetts att de allmänna utnämningsgrunderna ska tillämpas också när en person utnämns till ett sådant annat offentligrättsligt anställningsförhållande som avses i lagen om civil krishantering (RP 206/2004 rd). I propositionsmotiven anses det dock att de allmänna utnämningsgrunderna inte längre ska tillämpas på de offentliga anställningar som föreskrivs i lagen om civil krishantering. Det motiveras med att ordalydelsen i 125 § 2 mom. i grundlagen inte stöder tolkningen att med en offentlig tjänst även avses ett annat offentligrättsligt anställningsförhållande och att grundlagsutskottet inte har tagit ställning till om de allmänna utnämningsgrunderna är tillämpliga på sådana anställningsförhållanden. Eftersom det var oklart huruvida lagförslaget var förenligt med grundlagen har förvaltningsutskottet begärt grundlagsutskottets utlåtande om huruvida de allmänna utnämningsgrunderna enligt 125 § 2 mom. i grundlagen ska tillämpas när en person utnämns till ett offentligrättsligt anställningsförhållande enligt lagen om civil krishantering. 

Enligt inkommen utredning är utgångspunkten att de allmänna utnämningsgrunderna ska tillämpas på statens eller kommunens offentligrättsliga anställningsförhållanden oberoende av hur grunderna för anställningsförhållandet har definierats närmare. Syftet med 125 § 2 mom. i grundlagen är att trygga den grundläggande kompetensnivån för dem som utövar offentlig makt och sköter offentliga förvaltningsuppgifter och att fastställa de grundläggande kriterier som ska tillämpas vid utnämningsprövningen och därigenom trygga en god förvaltning. Enligt grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 9/2022 rd) har det i propositionen inte framförts några omständigheter som motiverar att man avviker från utgångspunkterna för tillämpningen av 125 § 2 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtandet att det är motiverat att de allmänna utnämningsgrunderna i 125 § 2 mom. i grundlagen fortfarande ska tillämpas också när en person utnämns till ett offentligrättsligt anställningsförhållande enligt lagen om civil krishantering. 

Såsom det konstateras i propositionsmotiven är utnämningsprövningen också bunden av de allmänna förvaltningsrättsliga principerna och ska beakta jämställdheten och förbudet mot diskriminering, som det föreskrivs om i diskrimineringslagen (1325/2014) och lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män (609/1986). Förvaltningsutskottet föreslår på det sätt som framgår av utskottets detaljmotiv att det för tydlighetens skull till lagen fogas uttryckliga hänvisningar till 6 § 1 och 2 mom. i statstjänstemannalagen. 

Det föreslås att det till lagen om civil krishantering fogas en ny 4 d §, enligt vilken 8 b och 8 c § i statstjänstemannalagen ska tillämpas på förfarandet för utnämning till anställning. I 8 b § i statstjänstemannalagen föreskrivs det om den sökandes skyldighet att lämna uppgifter om sina förutsättningar att sköta tjänsten med hänsyn till hälsan samt dessutom vid behov deltar i kontroller och undersökningar för bedömning av saken samt att lämna intyg över narkotikatest. I 8 c § i statstjänstemannalagen föreskrivs det å sin sida om myndighetens skyldighet att vid utnämningsprövningen beakta oförvitligheten hos den som ska utnämnas eller den som ska förordnas till ett uppdrag och säkerställa att denne inte har bindningar som äventyrar en behörig skötsel av tjänsteuppgifterna. Utskottet anser att ändringen är motiverad. Den säkerställer att myndigheten har tillräckliga hälsouppgifter om den sökande och att den som anställs har förutsättningar att sköta sina uppgifter på ett oberoende och tillförlitligt sätt. 

Av propositionsmotiven framgår det att det inte finns några andra bestämmelser i 3 kap. i statstjänstemannalagen, såsom bestämmelsen i 6 a § om ledigförklaring av en tjänst och om en ansökningstid på minst 14 kalenderdagar, som har ansetts vara tillämpliga på rekrytering enligt lagen om civil krishantering. Enligt motiveringen informerar Krishanteringscentret bland annat på sin webbplats om alla lediga uppdrag. Ansökningstiden för uppgifterna inom den civila krishanteringen varierar avsevärt beroende på den tidsplan som EU, den internationella organisationen eller den som föranstaltar operationen har fastställt. I vissa fall måste förslag om kandidater lämnas in så snabbt att uppgiften kan sökas nationellt under endast 1—4 vardagar. Kravet på ett offentligt ansökningsförfarande för alla anställningsförhållanden begränsar enligt inkommen utredning Finlands möjligheter att hitta experter för internationella uppdrag. 

Besvärsförbud

Enligt 4 d § 2 mom. i lagförslaget får den som ansökt om anställning inte söka ändring genom besvär i beslutet om nominering av kandidat eller utnämning till anställningsförhållande. Besvärsförbudet gäller utnämningar för viss tid, som i allmänhet är högst två år. Besvärsförbudet motsvarar i sak besvärsförbudet enligt 59 § 2 mom. 2 punkten i statstjänstemannalagen, som gäller en utnämning för högst två år. Utskottet anser att det föreslagna besvärsförbudet är lämpligt. 

Bestämmelserna om ersättningar i lagen om civil krishantering

Enligt uppgift har det under riksdagsbehandlingen av propositionen upptäckts ett behov av att förtydliga lagens bestämmelser om de förutsättningar under vilka ersättningar betalas ut när en expert inte befinner sig inom det verksamhetsområde som fastställts av EU, den internationella organisationen eller den som föranstaltar operationen. Utskottet föreslår att bestämmelserna preciseras på det sätt som framgår av detaljmotiven. De föreslagna bestämmelserna gäller situationer där en expert inte har fått tillträde till eller förordnats att avlägsna sig från verksamhetsområdet på grund av en pandemi, försämrat säkerhetsläge eller av någon annan orsak eller om experten själv har lämnat verksamhetsområdet exempelvis under tjänstledighet eller sjukledighet. 

Övrigt

Enligt lagförslaget har anställda vid staten, kommunen eller en samkommun fortfarande rätt till tjänstledighet eller befrielse från arbetet under tiden för den verksamhet som avses i lagen om civil krishantering pågår. Den gällande regleringen preciseras så att de som är anställda hos nämnda instanser har rätt att under en femårsperiod få tjänstledighet utan lön i sammanlagt tre år. Dessutom utvidgas rätten till tjänstledighet eller befrielse från arbetet till att gälla inte vara civil utbildning som ordnas av Krishanteringscentret utan också utbildning som anvisas av centret samt det responsmöte som följer på anställningsförhållandet. 

Enligt utrikesministeriets och inrikesministeriets rekommendationer bör man vid rekrytering av experter till civila krishanteringsuppdrag sträva efter att experterna håller en paus mellan anställningsförhållandena, så att de kan inhämta ny kompetens i hemlandet och arbetsgivaren får tillgång till hans eller hennes arbetsinsats i en uppgift i hemlandet. Dessutom har det för anställningsförhållandena fastställts en maximitid som varierar enligt uppgift och verksamhetsområde och som är två år i högriskuppgifter, tre år i andra uppgifter än högriskuppgifter och fyra år i sekretariatsuppgifter. Särskilt för dem som varit verksamma i en högriskoperation är pausen mellan anställningsförhållandena viktig också när det gäller att återhämta sig från den belastning som uppdraget medfört. 

Det föreslås att uppsägningstiden för den som står i anställningsförhållande enligt lagen om civil krishantering begränsas. När arbetsgivaren säger upp personen påverkas uppsägningstiden endast av det anställningsförhållande som avses i lagen om civil krishantering. Utskottet konstaterar för tydlighetens skull att bestämmelsen gäller eventuell uppsägning av ett anställningsförhållande inom civil krishantering, inte av en persons bakgrundstjänst. Anställningsförhållandena inom civil krishantering är ofta korta och i sällsynta uppsägningssituationer kan en lång uppsägningstid leda till situationer som är oskäliga för arbetsgivaren. 

Utskottet ser det som motiverat att förstagångssökande får bättre möjligheter att söka sig till vissa uppgifter inom civil krishantering som det föreskrivs närmare om genom förordning av inrikesministeriet. Syftet med regleringen är att trygga och utveckla resurserna för civil krishantering. Målet är att de nya experterna ska få möjlighet att delta i civil krishantering och därigenom få förutsättningar att senare söka mer krävande uppdrag. Utskottet vill ändå betona att förstagångssökande inte lämpar sig för alla uppgifter. 

Uppföljning

Utskottet anser det viktigt att man följer konsekvenserna av de föreslagna ändringarna av lagen om civil krishantering, särskilt när det gäller att stärka den nationella nivån för deltagande i civil krishantering.