Upphävning av bestämmelserna om utredningsskyldighet

Regeringen föreslår att 1 a kap. i kommunstrukturlagen (1698/2009), som är temporärt i kraft till utgången av 2019, ska upphävas. Bestämmelserna i kapitlet gäller bland annat kommunernas skyldighet att utreda sammanslagningar samt villkoren för utredningsskyldigheten och tidsfristerna för utredningarna.  

I förvaltningsutskottets betänkande om kommunstrukturlagen (FvUB 11/2013 rd) har med anledning av grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 20/2013 rd) bestämmelsen om tidsfristen för kommunernas utredningsskyldighet, vilken är av central betydelse för hur kommunreformen framskrider, bundits till riksdagens godkännande av lagen om ordnandet av social- och hälsovården. Det skulle särskilt genom lag föreskrivas när bestämmelserna om tidsfristen för utredningarna träder i kraft. Regleringen är fortfarande öppen, eftersom propositionen om ärendet förföll i förvaltningsutskottet då förra valperioden gick ut (RP 299/2014 rd).  

Enligt statsminister Sipiläs regeringsprogram bygger reformen av social- och hälsovården på självstyrande områden som är större än en kommun. Till följd av detta har kopplingen mellan kommunstrukturlagen och reformen av social- och hälsovården brutits. Utskottet anser det därför motiverat att bestämmelserna om kriterierna och tidsfristerna för utredningsskyldigheten i kommunstrukturlagen upphävs.  

Det är likaså motiverat att kommunsammanslagningar ska bygga på frivillighet och att staten förbinder sig att också ekonomiskt stödja frivilliga kommunsammanslagningar. De gällande bestämmelserna om sammanslagningsunderstöd och ersättning för minskning av statsandelar innebär att understöd och ersättningar enligt nuvarande form betalas ut sista gången i samband med kommunsammanslagningar som träder i kraft 2017. I budgetpropositionen för 2016 (RP 30/2015 rd) har 25,574 miljoner euro reserverats för sammanslagningsunderstöd och ersättning för minskning av statsandelar. Sammanslagningsunderstöd betalas till en ny kommun under tre år från det att kommunsammanslagningen trädde i kraft, och eventuell minskning av statsandelar ersätts fram till utgången av 2019. Det belopp som anslagits för understöd har beaktats i ramarna för statsfinanserna 2017—2019 (SRR 1/2015 rd).  

I den nu aktuella propositionen har regeringen inte tagit ställning i frågan om ekonomiskt stöd till kommunerna efter tillämpningen av de temporärt gällande bestämmelserna. Utskottet vill poängtera att frivilliga kommunsammanslagningar också i fortsättningen bör stödjas utifrån separat lagstiftning och vid behov också genom budgeterad finansiering, till exempel genom behovsprövade understöd. Det är särskilt viktigt för kriskommunerna. Med tanke på kommunernas vilja att gå samman är det enligt utskottet dessutom viktigt att ändringarna i kommunstrukturen inte medför minskade statsandelar. 

Upphävning av bestämmelserna om uppsägningsskydd för personalen

I propositionen föreslås att 29 § 2 mom. i kommunstrukturlagen ska upphävas. I momentet ingår bestämmelser om ett särskilt femårigt uppsägningsskydd för personalen vid ändringar i kommunindelningen. Enligt momentet får en ny kommun inte säga upp personal av produktionsorsaker eller ekonomiska orsaker under fem år från det att ändringen i kommunindelningen har trätt i kraft.  

Den begränsning som ingår i ikraftträdande- och övergångsbestämmelsen är enligt utskottet motiverad. Enligt den ska bestämmelsen om uppsägningsskydd i 29 § 2 mom. likväl tillämpas vid kommunsammanslagningar som träder i kraft före 2016. Bestämmelsen ger skydd för berättigade förväntningar på så sätt att en person som redan omfattas av det särskilda uppsägningsskyddet inte ska förlora denna ställning i efterhand.  

Enligt propositionen ska det särskilda uppsägningsskyddet likväl inte med stöd av ikraftträdande- och övergångsbestämmelsen tillämpas på kommunsammanslagningar som träder i kraft 2016 och 2017. På sådana sammanslagningar tillämpas inte heller sådana villkor i sammanslagningsavtalet som kommunerna beslutat om innan den föreslagna lagen trätt i kraft. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att det inte handlar om retroaktivt ingripande eftersom försvagningen av uppsägningsskyddet inte gäller redan genomförda kommunsammanslagningar. Grundlagsutskottet påpekar dock att lagen bör träda i kraft i god tid under 2015 eftersom regleringen kommer att beröra kommunsammanslagningar som träder i kraft i början av 2016. Förvaltningsutskottet uppskattar att det i praktiken är möjligt att föreskriva att lagen ska träda i kraft tidigast vid ingången av december 2015. Kommuner som går samman har därför de facto inte möjlighet att behandla sammanslagningsavtal som gäller sammanslagningar som träder i kraft vid ingången av 2016. Förvaltningsutskottets slutsats är att det så här långt in på året inte längre är möjligt föreskriva att lagen på det sätt som avses ovan träder i kraft i god tid under 2015. 

Med tanke på de berättigade förväntningarna i fråga om det särskilda uppsägningsskyddet anser förvaltningsutskottet vidare att det så här långt in på året inte heller annars är skäligt ur personalens synvinkel att i fråga om de kommunsammanslagningar som ska träda i kraft i början av 2016 på det sätt som föreslås i propositionen möjliggöra ingrepp i sammanslagningsavtalets särskilda uppsägningsskydd, vilket baserar sig på lagstiftning som fortfarande är i kraft. 

De beslut om kommunsammanslagningar som träder i kraft 2016 har fattats medan 29 § 2 mom. om uppsägningsskydd i kommunstrukturlagen gällde. Lagförslaget innebär således i detta avseende ett ingripande genom lag i kommunsammanslagningar som kommunerna redan har förhandlat om och fattat beslut om. Med avseende på den kommunala självstyrelsen som tryggas i 121 § i grundlagen framgår det av grundlagsutskottets utlåtande att det är relevant att alla kommuner som sammanslås i början av 2016 har ställt sig bakom att det särskilda uppsägningsskyddet upphävs. Dessutom kan dessa kommuner trots lagändringen om de så vill ändra sitt sammanslagningsavtal i fråga om uppsägningsskyddet innan sammanslagningen träder i kraft. Grundlagsutskottet anser att lagen också av den orsaken bör träda i kraft i god tid under 2015 för att de kommuner som sammanslås 2016 ska få tillräckligt med tid för att fatta eventuella beslut om precisering av sammanslagningsavtalet innan sammanslagningen träder i kraft.  

Förvaltningsutskottet noterar att det utkast till proposition som var på remiss hos kommunerna avviker från den proposition som nu behandlas. I utkastet var utgångspunkten att det lagstadgade särskilda uppsägningsskyddet skulle slopas först i samband med sammanslagningar som träder i kraft 2017. I fråga om sammanslagningar som träder i kraft 2016 skulle kommunerna enligt utkastet kunna avtala om ändring av sammanslagningsavtalet så att bestämmelsen om uppsägningsskydd inte tillämpas på avtalskommunernas sammanslagning. Att ett utkast till proposition ändras efter remissförfarandet har i regel ingen betydelse för behandlingen av ett lagförslag. Det är snarare normalt att utkastet ändras till följd av de inkomna utlåtandena. I det här fallet är det likväl frågan om en situation som är såtillvida exceptionell att grundlagsutskottet fäst uppmärksamhet vid kommunernas utlåtanden med avseende på den kommunala självstyrelsen. Enligt förvaltningsutskottets uppfattning kan man dock inte dra några slutsatser om lagstiftningsordningen utifrån grundlagsutskottets ställningstagande utan ett nytt utlåtande från grundlagsutskottet, och det finns tidsmässigt inga möjligheter till detta. I vilket fall menar förvaltningsutskottet att utlåtande har begärts av kommunerna om ett utkast som väsentligen avviker från propositionen. I detta enskilda fall är det motiverat att fästa större vikt än normalt vid kommunernas synpunkter. Med hänsyn till tidsplanen för behandling av lagförslaget verkar det inte möjligt med en ny, korrekt genomförd remissbehandling. 

Med hänsyn till de omständigheter som framkommit har utskottet efter en helhetsbedömning kommit fram till att personalen i samband med sammanslagningar som träder i kraft 2016 ska ha kvar det särskilda uppsägningsskydd som avses i 29 § 2 mom. i kommunstrukturlagen. Utskottet föreslår därför att ikraftträdande- och övergångsbestämmelsen i lagförslag 1 ändras. 

Utskottet konstaterar att det i samband med kommunsammanslagningar i regel är svårt att undgå bland annat organisatoriska överlappningar. Även om det särskilda uppsägningsskyddet också kan förväntas främja uppkomsten av sammanslagningar – vilket var ett av målen med det – har skyddet enligt utskottets uppfattning å andra sidan också försvårat och fördröjt reformer och utvecklingsåtgärder som utgjort centrala motiv till sammanslagningarna.  

De ändringar utskottet föreslår betyder att ingrepp i det särskilda uppsägningsskyddet kan göras endast i samband med kommunsammanslagningar som träder i kraft 2017. Vid kommunsammanslagningar är det enligt utredning till utskottet för personalens del fråga om överlåtelse av rörelse. En ändring i kommunindelningen som leder till att personalen byter arbetsgivare betraktas enligt 29 § 1 mom. i kommunstrukturlagen som överlåtelse av rörelse. Arbetstagarna i den nya kommun som bildas genom sammanslagning ställs inte utan sedvanligt uppsägningsskydd, utan i fall av uppsägning tillämpas lagen om kommunala tjänsteinnehavare (304/2003) och arbetsavtalslagen (55/2001). Ett lagstadgat uppsägningsskydd är nödvändigt, eftersom 18 § 3 mom. i grundlagen föreskriver att ingen får avskedas från sitt arbete utan laglig grund.  

Utskottet understryker i detta sammanhang särskilt att omställningsskyddet för personalen är viktigt. Också i kommunerna är personalen en central resurs som arbetsgivaren måste respektera och ha omsorg om. Omställningsskyddet gäller inte enbart vid sammanslagningar. Hela kommunsektorn och på ett vidare plan hela den offentliga förvaltningen står inom kort inför kraftiga förändringar i och med att det kommer att inrättas nya självstyrelseområden för bland annat social- och hälsovården. Utifrån en allmänt hållen utredning till utskottet föreskrivs det om omställningsskydd i samband med uppsägningar av produktionsorsaker eller ekonomiska orsaker i 7 och 9 kap. i arbetsavtalslagen och i lagen om kommunala tjänsteinnehavare. Utskottet har inte i detta sammanhang haft tillfälle att närmare analysera dessa bestämmelser. Däremot understryker utskottet att det måste säkerställas, vid behov genom lagstiftningsåtgärder, att omställningsskyddet i alla förändringssituationer omfattar lämpliga och tillräckliga förpliktelser att sysselsätta, utbilda och hjälpa de uppsagda att hitta nytt jobb. Kommunerna och staten måste åläggas en stark skyldighet att se till att förändringarna inte leder till arbetslöshetsperioder eller till mänskliga och ekonomiska svårigheter till följd av arbetslöshet. I synnerhet måste man beakta att arbetslöshet ofrånkomligen leder till betydande kostnader för den offentliga sektorn. Ett välfungerande omställningsskydd är av stor vikt för personalens arbetshälsa och arbetsmotivation. Ett lyckat genomförande av en förändringsprocess förutsätter i allmänhet att personalen är engagerad och motiverad.  

Lagstiftningsordning

Av grundlagsutskottets utlåtande framgår det att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.  

Sammanfattning

Sammantaget sett anser utskottet lagförslagen vara behövliga och angelägna. Utskottet tillstyrker lagförslag 1 med ändringar och lagförslag 2 utan ändringar men med de ställningstaganden som framgår av betänkandet. Det är viktigt att lagförslagen träder i kraft så snart som möjligt, det vill säga i praktiken vid ingången av december i år.