Tillsättning av en tjänst som inrättats i stället för en tjänst för viss tid

Enligt det gällande 6 b § 1 mom. i statstjänstemannalagen (750/1994) kan en tjänst som inrättats i stället för ett tjänsteförhållande för viss tid som överstiger ett år första gången tillsättas utan att tjänsten förklaras ledig, om den tjänsteman som är anställd i tjänsteförhållandet för viss tid utnämns till tjänsten. Det föreslås att bestämmelsen ändras så att tjänsteförhållandet för viss tid ska ha varat över två år i stället för nuvarande ett år. Enligt propositionsmotiven säkerställs det genom förlängningen av tidsfristen att lagstiftningen och andra anvisningar om saken också fortsättningsvis bildar en helhet som innebär att endast sådana tjänsteförhållanden för viss tid senare kan göras permanenta utan ett offentligt ansökningsförfarande där utnämningen har gjorts genom ett offentligt förfarande. 

Syftet med de föreslagna ändringarna i 6 b § 1 mom. är att utveckla rekryteringen inom statsförvaltningen så att den bättre motsvarar ämbetsverkens faktiska behov, kraven på planenlighet för en längre tidsperiod, vid behov den form som förutsätts för projekt och planer och även behoven när projekt genomförs med extern finansiering. Målet är att genuint tidsbegränsade utnämningar vid behov ska kunna göras för en ännu längre tid än tidigare också utan ett offentligt ansökningsförfarande. 

Utifrån det som sägs ovan anser förvaltningsutskottet att det kan anses motiverat att förlänga tiden på ett år i den gällande lagen så att den ska vara över två år. 

Komplettering av det lagstadgade omställningsskyddet för en tjänsteman som sagts upp av produktionsorsaker eller ekonomiska orsaker

Syftet med det nya 5 mom. som föreslås i 6 b § i statstjänstemannalagen är att komplettera det lagstadgade omställningsskyddet så att en utnämning till en tjänst kan göras utan offentligt ansökningsförfarande, om en person som av produktionsorsaker eller ekonomiska orsaker har sagts från en tjänst vid ett annat statligt ämbetsverk utnämns till tjänsten under uppsägningstiden. 

Den nya bestämmelsen ska att stödja statsanställda och trygga att deras anställningsförhållande fortsätter någon annanstans inom statsförvaltningen i situationer där en myndighet måste säga upp personal av produktionsorsaker eller ekonomiska orsaker. Tjänstemännen avses få bättre möjligheter än enligt den gällande lagstiftningen att i stället för att bli uppsagda få jobb direkt i nya uppgifter på annat håll inom statsförvaltningen. Samtidigt är det meningen att det ska gå smidigare att övergå från ett jobb till ett annat genom att påskynda och förenkla processen på så sätt att det endast krävs ett beslut av den utnämnande myndigheten. 

Förvaltningsutskottet välkomnar målet att stödja möjligheterna att få jobb samt kontinuiteten i anställningsförhållandet för en tjänsteman som sagts upp av produktionsorsaker eller ekonomiska orsaker. Utskottet anser dock att tillämpningsområdet för den föreslagna bestämmelsen är rätt omfattande. Enligt bestämmelsen kan en tjänsteman utan offentligt ansökningsförfarande utnämnas till vilken statlig tjänst som helst och enligt motiveringen också till en väsentligen annorlunda statlig tjänst, med undantag för de allra högsta tjänsterna. Utskottet anser att den föreslagna bestämmelsen bör preciseras på det sätt som anges nedan i detaljmotiveringen. 

Anmälan om bindningar

Syftet med de föreslagna ändringarna i 8 a § i statstjänstemannalagen är att genomföra de åtgärdsrekommendationer som Europarådets organ mot korruption Greco har gett Finland. Det föreslås att innehållet i anmälan om bindningar utvidgas så att uppgifter som ska anmälas enligt bestämmelsen också är beloppet av och grunden för skulder och andra ekonomiska åtaganden för den person som föreslås bli utnämnd samt hans eller hennes förtroendeuppdrag och förvaltningsuppdrag. Enligt vad utskottet erfar har motsvarande uppgifter redan nu begärts i blanketten för anmälning av bindningar, men nu föreskrivs det i lag uttömmande om vilka uppgifter som ska anmälas, och anmälaren får inte längre göra någon egen prövning i frågan. 

Skyldigheten att redogöra för bindningar ska enligt förslaget utvidgas till att gälla även ministrarnas specialmedarbetare. Specialmedarbetarna har tillgång till så gott som alla samma uppgifter som den minister som är deras chef, och de ska bistå ministern i ett nästan lika brett spektrum av ärenden. Utskottet anser att de ändringar som föreslås i 8 a § i propositionen är motiverade. 

Förlängning av karenstiden enligt karensavtalet

I 44 a § i den gällande statstjänstemannalagen föreskrivs det om karensavtal som kan ingås med statstjänstemän, om en särskild karenstid efter det att anställningsförhållandet upphört och om den ersättning som ska betalas under karenstiden. Enligt 3 mom. i den paragrafen får karenstiden avtalas att omfatta högst sex månader efter det att anställningsförhållandet har upphört. Enligt bestämmelsen ska under karenstiden betalas en ersättning som motsvarar lönen, och i avtalet kan tas in en bestämmelse om avtalsvite, som får vara högst dubbelt så stort som den ersättning som betalas under karenstiden. Enligt den gällande lagen omfattas alla statstjänstemän av bestämmelserna om karensavtal. Ingående av ett karensavtal förutsätter dock att personen i sin tjänst, uppgift eller ställning har tillgång till sådan information som är sekretessbelagd eller skyddas av bestämmelser vilka i övrigt begränsar offentligheten, och som på ett väsentligt sätt kan utnyttjas i ett nytt anställningsförhållande eller en ny verksamhet för att skaffa sig själv eller någon annan fördel eller för att skada någon annan. Detta villkor begränsar naturligtvis kretsen av personer med vilka man för närvarande kan ingå karensavtal. 

I sitt betänkande om en proposition med förslag till ändring av statstjänstemannalagen (FvUB 17/2016 rd — RP 90/2016 rd) ansåg förvaltningsutskottet att den karenstid på tolv månader som föreslogs då var för lång. Grundlagsutskottet konstaterade då i sitt utlåtande (GrUU 35/2016 rd — RP 90/2016 rd) att begränsningarna följaktligen måste uppfylla proportionalitetskravet. Det hänvisade till tidigare utlåtanden (t.ex. GrUU 10/2016 rd, s. 2, och de utlåtanden som nämns där). 

Grundlagsutskottet sade då i sitt utlåtande att begränsningen i lagförslaget tidsmässigt harmonierade med proportionalitetskravet och att tjänstemannen får en ersättning motsvarande lön under karenstiden. Karensavtalet är inte heller bindande för tjänstemannen om tjänsteförhållandet har avslutats av skäl som beror på myndigheten. Enligt grundlagsutskottets åsikt var det väsentligt att karensbegränsningen bara var möjlig i situationer enligt 44 a § 2 mom. som i och för sig var relaterade till begränsningssyften som bedömts vara godtagbara. Tillämpning i kombination med 6 § om grunderna för god förvaltning i förvaltningslagen hindrar att bestämmelsen tillämpas schablonmässigt exempelvis på alla tjänstemän som arbetar med databehandling, eftersom bestämmelsen i förvaltningslagen allmänt kräver att myndigheterna utövar sina befogenheter uteslutande för syften som är godtagbara enligt lag. Med denna tolkning är lagförslaget inget konstitutionellt problem, menade grundlagsutskottet. Förvaltningsutskottet ansåg dock att det gick att uppfylla syftena med propositionen även om den maximala karenstiden var kortare. Utifrån förvaltningsutskottets betänkande föreskrevs det om en maximal karenstid på sex månader. 

I propositionen föreslås det nu att karenstiden i 44 a § 3 mom. förlängs från sex till tolv månader. I den nu aktuella propositionen har karenstiden på tolv månader preciserats betydligt jämfört med 2016 års proposition så att den endast är möjlig för vissa tjänster. När karensavtal ingås ska den maximala karenstiden på tolv månader kunna tillämpas på personer som innehar en tjänst inom statsförvaltningens högsta ledning eller en så kallad specificerad tjänst inom Försvarsmakten eller som utnämnts till eller föreslås bli utnämnda till ett motsvarande tjänsteförhållande för viss tid. Det uppskattas att det finns cirka 140 sådana personer. På övriga statstjänstemän tillämpas fortfarande den maximala karenstiden på sex månader. 

Det framgår av propositionen att det när karenstiden förlängs till högst tolv månader för de ovannämnda tjänstemännen går bättre att säkerställa att sådan information som är viktig, sekretessbelagd eller skyddas av bestämmelser som i övrigt begränsar offentligheten, när informationen erhållits i dessa anställningsförhållanden, förlorar sin betydelse inom karenstiden, så att den inte längre kan utnyttjas i det nya anställningsförhållandet. Avsikten med karensavtalet är samtidigt att i förebyggande syfte se till att man inte från de uppgifter inom statsförvaltningen som föregår karensen direkt övergår till uppgifter där den information som skyddas genom karensen kan utnyttjas. 

Enligt vad utskottet erfar är en karenstid på sex månader efter det att anställningsförhållandet upphört inte tillräckligt lång i vissa projekt, som till exempel fleråriga upphandlingsprocesser av betydande ekonomiskt värde. Maximitiden på sex månader motsvarar inte heller de praktiska behov som särskilt anknyter till att upprätthålla och trygga tilltron till den högsta tjänstemannaledningens opartiskhet och oberoende, när man beaktar dessa tjänstemäns möjligheter att få information som är väsentlig för den nationella säkerheten och samhällets vitala funktioner. 

Som det konstateras ovan kan det i vissa situationer vara nödvändigt att ingå ett karensavtal för tolv månader. Förvaltningsutskottet vill dock betona den prövning från fall till fall som görs hos myndigheten när ett karensavtal och karenstiden enligt avtalet fastställs. Myndigheten ska vid prövningen beakta grunderna för god förvaltning i 2 kap. i förvaltningslagen, såsom proportionalitet, ändamålsbundenhet, opartiskhet och likabehandling. Utskottet anser att myndigheten från fall till fall bör överväga innehållet i den information som personen eventuellt får behandla samt verksamhetsmiljön och utifrån dessa uppgifter bedöma behovet av ett karensavtal och längden på karenstiden. 

Förvaltningsutskottet anser det vara viktigt att myndigheten utifrån denna prövning från fall till fall också kan besluta att inte alls fastställa någon karenstid enligt karensavtalet eller att fastställa en karenstid som är betydligt kortare än den maximala tiden. 

Förvaltningsutskottet vill också betona att trots att det i fortsättningen är möjligt att ingå karensavtal på tolv månader med denna grupp av tjänstemän, ska även beslut om tillämpningen av avtalsvillkoret alltid fattas särskilt i varje enskilt fall. Bedömningen av huruvida avtalsvillkoret ska tillämpas ska göras av den överlåtande myndigheten. Om en tjänsteman antingen genast eller under den tid som tjänstemannen är skyldig att informera myndigheten ämnar övergå till uppgifter där tjänstemannen inte kan utnyttja den information som han eller hon fått, eller om det inte annars finns något behov av en karenstid med tanke på myndighetens verksamhet, kan myndigheten bestämma att karensavtalets villkor om en karenstid inte gäller. 

Förvaltningsutskottet anser med beaktande av det som sägs ovan att en förlängning av karensavtalets längsta giltighetstid till tolv månader är motiverad. 

Uppföljning

Förvaltningsutskottet konstaterar att den tolv månader långa karenstiden i det föreslagna 44 a § 3 mom. innebär en ganska lång paus i arbetslivet. Utskottet anser det viktigt att ingåendet av karensavtal inte blir ett alltför stort hinder på arbetsmarknaden. Utskottet lyfter också fram att ersättningen under karenstiden enligt den utredning som utskottet fått inte är löneinkomst och att den således inte heller till exempel utgör grund för pension eller semesterersättningar. 

Förvaltningsutskottet anser det vara viktigt att statsrådet efter det att bestämmelsen trätt i kraft noga ger akt på antalet karensavtal som fastställs samt målgruppen och på vilka grunder avtalen ingås. Utskottet anser det vara befogat att statsrådet följer verkställigheten av lagen till exempel genom att med 2—3 års mellanrum göra en enkät bland ämbetsverken om hur karenstider använts i karensavtalen och vilka konsekvenser avtalen haft för exempelvis tjänstemännens rättsliga ställning, ersättningar och karriärplanering samt för utövningen av yrke och näringsverksamhet och rörligheten på arbetsmarknaden. 

Övrigt

Det finns inga bestämmelser på lagnivå om ansökningsförfarandet för ett tjänsteförhållande för viss tid (6 b § 1 mom.). Ledigförklaring av ett tjänsteförhållande för viss tid grundar sig på finansministeriets anvisningar, och bestämmelser om detta får enligt 6 a § 3 mom. i statstjänstemannalagen vid behov utfärdas genom förordning av statsrådet. Utskottet anser att frågan om att lyfta upp anvisningarna på författningsnivå bör granskas närmare i kommande projekt för ändring av statstjänstemannalagen.