Allmänt om den nya lagen om gödselmedel

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med de ändringar som anges nedan. 

Bakgrunden till den nya nationella lagstiftning om gödselmedel som föreslås i propositionen är EU:s förordning om gödselprodukter (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1009), som i huvudsak börjar tillämpas den 17 juni 2022. Förordningen ingår i kommissionens handlingsplan för cirkulär ekonomi. Att organiska och avfallsbaserade gödselprodukter tas in i EU:s lagstiftning om gödselmedel möjliggör lika marknadsförhållanden för dem i förhållande till gödselmedel och kalkningsämnen som tillverkats av oorganiska jungfruliga råvaror. Det är fråga om en partiell harmonisering av EU:s marknad för gödselprodukter. Tillverkarna av gödselprodukter kan besluta om den produkt de tillverkar är avsedd för den lokala marknaden eller för EU:s inre marknad som CE-märkt gödselprodukt. Utskottet välkomnar denna utgångspunkt i lagstiftningen om gödselprodukter och anser att man vid utvecklandet av lagstiftningen och tillsynen över gödselmedel bör sträva efter att säkerställa ett så jämlikt konkurrensläge som möjligt på EU-nivå. 

Enligt propositionen tillverkades det i Finland 2019 sammanlagt 1 948 miljoner kilogram oorganiska gödselmedel, 82 miljoner kilogram organiska gödselmedel och 165 miljoner kilogram gödselmedel av aska. Exportens andel av den totala tillverkningen av gödselmedel var omkring en tredjedel. År 2019 importerades det sammanlagt 191 miljoner kg gödselmedel till Finland från EU och länder utanför EU, av vilket knappt 2 procent var organiska gödselmedel. I ljuset av dessa siffror är den inhemska gödselmedelsindustrin betydelsefull för försörjningsberedskapen inom livsmedelsproduktionen och beroendet av importinsatser. Dessutom möjliggör användningen av aska som gödselmedel i skogar en betydande ökning av skogstillväxten och kolbindningen. Rysslands invasion av Ukraina har betydande konsekvenser både på kort och eventuellt på lång sikt för tillgången på gödselmedel och de råvaror som behövs för framställningen av dem på global nivå. Också de viktigaste råvarorna för gödselmedelsindustrin i Finland, såsom ammoniak och kalium, samt största delen av de konkurrerande färdiga gödselprodukterna har importerats uttryckligen från Ryssland. Detta framhäver ytterligare betydelsen av självförsörjning i fråga om gödselmedel i Finland. I sitt utlåtande om redogörelsen om förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön anser utskottet att målet på längre sikt bör vara självförsörjning i fråga om råvaror till gödselmedel (JsUU 11/2022 rd — SRR 1/2022 rd). Utskottet ser det som viktigt att reformen av lagstiftningen om gödselmedel bidrar till detta mål. 

De mest betydande ändringarna i lagen om gödselmedel är att typbeteckningarna och det nationella godkännandet av anläggningar slopas. Genom dessa ändringar kan man underlätta uppkomsten och utsläppandet på marknaden av nya slags gödselprodukter och tillverkningsmetoder samt lätta på aktörernas administrativa börda, dock utan att pruta på säkerheten hos komponentmaterialen. Typbeteckningsstrukturen har ansetts vara ett styvt system med tanke på produktutvecklingen och utsläppande på marknaden av nya slags produkter. I fråga om de nationella produktkraven för gödselprodukter föreslås en struktur som påminner om strukturen i förordningen om gödselprodukter, där en gödselprodukt ska uppfylla de krav som ställs på en produktkategori till exempel i fråga om skadliga ämnen och märkningar. Komponentmaterialen i gödselprodukter, det vill säga produktionsinsatserna, bör dock uppfylla de krav som ställs på komponentmaterialkategorin. Rena råvaror för gödselprodukter är viktiga för att skydda marken och därmed också för att trygga livsmedelskvaliteten och miljöns tillstånd i vidare bemärkelse. Avsikten med kraven på komponentmaterialkategorier är att säkerställa att komponentmaterialen inte innehåller sådana för miljön, växter, djur eller människor skadliga ämnen om vilka det inte föreskrivs i de produktkategorier som ingår i lagen. Syftet med lagstiftningsreformen är att underlätta uppkomsten av nya gödselprodukter och tillverkningsmetoder, men samtidigt säkerställa säkerheten av de komponentmaterial som används. Utskottet betonar att det utöver lagstiftningen behövs satsningar på forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet för att utveckla nya produktionssätt och inhemska gödselprodukter som förbättrar försörjningsberedskapen. 

Utskottet ser det som angeläget att man vid revideringen av lagstiftningen om gödselmedel beaktar den cirkulära ekonomin och möjliggör utvecklingen av olika nya återvinningsgödsel och nyttjande av olika biprodukter. Enligt propositionen har andelen produkter inom cirkulär ekonomi, dvs. produkter som antingen i sig är biprodukter eller avfall från industrin eller som innehåller sådana som råvaror, ökat i Finland under de senaste åren. Enligt utredning beräknas det i Finland vara möjligt att allt fosfor och en del av det kväve och kalium som behövs i matproduktionen ersätts med återvinningsbaserade gödselmedel. Lagstiftningen om gödselmedel har i fråga om produkter inom cirkulär ekonomi en stark koppling till avfallslagstiftningen. På EU-nivå är det förordningen om gödselprodukter som föreskriver om upphörandet att klassificeras som avfall. Nationella bestämmelser om upphörandet att klassificeras som avfall (End of Waste, EoW) utformas med stöd av avfallslagen under ledning av miljöministeriet. Vissa avfallsmaterial som för närvarande används som gödselprodukter kan falla utanför EoW-regleringen. Utskottet anser det vara viktigt att bevaka hur de komponentmaterial som godkänns till förteckningen över komponentmaterial enligt den nya lagen om gödselmedel förhåller sig till avfalls-, biprodukts- och EoW-klassificeringarna enligt miljölagstiftningen. Likaså är det angeläget att se till att lagstiftningen och myndighetsbesluten är konsekventa och heltäckande. 

När det gäller de nationella kraven på gödselprodukter bereder och upprätthåller Livsmedelsverket den ovan nämnda förteckningen över komponentmaterial. Där ingår de tillåtna och som säkra betraktade komponentmaterialen i komponentmaterialkategorierna för gödselmedel, med tillhörande kvalitetskrav. Förteckningen kommer att vara väsentlig för att lagen om gödselmedel ska fungera. När typbeteckningsstrukturen slopas och förteckningen över komponentmaterial införs bör man se till att den nya regleringen också möjliggör vidareutnyttjande av återvinningsgödsel. Man bör särskilt se till att fraktioner enligt den gällande lagstiftningen överförs flexibelt till förteckningen enligt den nya lagen. Också tillräckliga övergångstider för tillverkning och utsläppande på marknaden av gödselmedel är viktiga för att aktörernas investerings- och ändringsbehov ska kunna beaktas och tillräcklig tillgång till gödselprodukter som uppfyller lagens krav ska kunna garanteras. För att möjliggöra en flexibel övergång föreslås i lagen för den nuvarande typbeteckningsstrukturen en övergångsperiod till utgången av 2023, under vilken företag kan tillverka gödselprodukter enligt den gällande lagen. Gödselprodukter enligt den gällande lagstiftningen får enligt övergångsbestämmelserna släppas ut på marknaden fram till utgången av 2024. För tydlighetens skull konstaterar utskottet att gödselprodukter enligt den gällande lagstiftningen som släppts ut på marknaden får finnas på marknaden så länge de finns i lager. Utskottet betonar att verksamhetsutövarnas administrativa börda i samband med lagändringen bör vara så liten som möjligt. Vid beredningen av bestämmelser på lägre nivå som utfärdas med stöd av lagen bör det ses till att ersättandet av systemet för egenkontroll med ett kvalitetssystem inte kräver oproportionerligt stora ändringar i företagens funktioner. 

Användning av fosfor

I 6 § i den nya lagen om gödselmedel föreslås bestämmelser om användning av fosfor i gödselprodukter. Paragrafen gäller också naturgödsel och fosfor i naturgödsel. Uppföljningen och statistikföringen av mängderna fosfor som används tillsammans med gödselprodukter och naturgödsel gäller enligt propositionen också gödselprodukter som används vid anläggning av grönområden och miljöbyggande. Utskottet välkomnar det omfattande tillämpningsområdet för bestämmelserna om fosforanvändning. En omfattande reglering av användningen av fosfor behövs för att uppnå god status i yt- och grundvattnen i Östersjön och Finland. Eutrofieringen är fortfarande ett problem med avseende på god status i ytvattnet. Följaktligen är näringsbelastningen en fråga som kräver särskild uppmärksamhet. Regleringen ligger i linje med skrivningen i regeringsprogrammet om ett effektiviseringsprogram för vattenvården, där man strävar efter att minska de näringsämnen från jordbruket som hamnar i vattendragen för att vattnen ska uppnå en god ekologisk status. Utskottet konstaterar att enligt Naturresursinstitutets beräkningar räcker fosforn i gödseln från husdjursgårdarna till för hela den odlade åkerarealen i Finland. Cirka 20 procent av Finlands gödselfosfor bildas i områden där dess mängd är större än vad som behövs för växterna. Inom områden med koncentrerad husdjursproduktion har åkermarken fortsatt högt fosfortal på grund av spridningen av gödsel på åkrar, och detta ökar risken för näringsurlakning. En del av gödselfosforn bör således transporteras till andra områden för att ersätta de traditionella oorganiska fosforhaltiga gödselmedlen. För att kunna transporters måste naturgödseln i allmänhet bearbetas, till exempel genom att vatten avlägsnas. Utskottet anser det vara viktigt att utveckla incitamenten för bearbetning av naturgödsel så att naturgödseln och näringsämnena i den i större utsträckning än för närvarande kan utnyttjas i biogasanläggningar och växtodlingsområden. Också behandlingen av kommunalt avloppsvatten bör utvecklas så att näringsämnena i avloppsslammet kan återvinnas på ett säkert och effektivt sätt. För närvarande går cirka 70 procent av fosforn i avloppsvattnet och mindre än en tiondel av kvävet vidare via slammet för användning huvudsakligen inom anläggning av grönområden och inom jordbruket. Metoder för tillvaratagande av näringsämnen och slambehandling håller dock redan på att utvecklas. Med hjälp av metoderna kan upp till 90 procent av fosforn återvinnas. Det årliga avloppsslam som uppkommer innehåller cirka 2 880 ton fosfor, vilket enligt uppskattningar kan täcka cirka 12 procent av jordbrukets fosforbehov. 

I de sakkunnigyttranden som utskottet fått har principen om reglering av fosfor i 6 § 1 mom. i lagförslaget fått brett stöd. Principen går ut på att användningen av fosfor ska grunda sig på gödsling av växter enligt växtens behov, med beaktande av markens fosforklass. Avsikten är att närmare bestämmelser om användningen av fosfor och de maximala mängderna fosforgödsling ska utfärdas genom förordning av statsrådet med stöd av 6 § 3 mom. Utskottet betonar att man vid beredningen av förordningen bör utnyttja de senaste forskningsrönen om fosforhalter och bördighetsklasser på åkermark samt om upplösningen av fosfor i avrinningsvatten och bindning till växter och mark. Under de senaste 20 åren har åkrarnas bördighetsklasser enligt skördestatistiken i genomsnitt stadigt försämrats i Finland i fråga om fosfor. De högsta fosforklassernas andel har minskat, vilket är motiverat med tanke på miljön och bidrar till att minska näringsbelastningen i vattendragen. Samtidigt har dock också andelen klasser som representerar de lägsta fosforhalterna ökat, vilket kan anses oroväckande. Lagstiftningen om gödselmedel bör göra det möjligt att utnyttja de nuvarande odlingsväxtsorternas skördepotential och producera en hög kvalitet på åkerskiften med varierande fosfortal. Begränsningen av användningen av fosfor får inte äventyra strävan efter goda skördenivåer eller bidra till en försämring av odlingsmarkens bördighet. Utskottet konstaterar dessutom att stränga begränsningar av gödselspridning i kombination med det höga priset på åkermark kan leda till att åkermark röjs för gödselspridning, vilket strider mot målen för vattenskyddet. Behovet av sådan åkerröjning bör minskas genom att man på lämpliga områden stöder ägoregleringar och investeringar i utnyttjande av naturgödsel som energi i biogasproduktionen och i en form som är lättare att transportera till bearbetning. 

Utskottet lyfter fram förordningens förhållande till EU:s gemensamma jordbrukspolitik och systemet för miljöersättning inom jordbruket, vilket också nämns i specialmotiveringen till 6 § i lagförslaget. I praktiken har miljöersättningssystemet begränsat fosforgödslingen i Finland ända sedan 1995. Trots att systemet har varit frivilligt har 90 procent av odlingsarealen omfattats av det. Även under den pågående perioden 2014—2022 har miljöersättningssystemet inneburit ett krav på att begränsningar i användningen av näringsämnen ska iakttas. I statsrådets förordning om miljöersättning (235/2015) föreskrivs det om den maximala mängd fosfor som en jordbrukare som ingått en miljöförbindelse årligen får använda vid gödslingen. Denna maximala mängd fosfor har beroende på växtsort och bördighetsklass i allmänhet varierat mellan 0 och 63 kilogram per hektar och för trädgårdsväxter mellan 10 och 110 kilogram per hektar. Ingen ersättning har betalats för att uppfylla detta krav, utan ersättningen enligt miljöersättningssystemet har grundat sig på andra villkor i åtgärden. Enligt utredning till utskottet är avsikten att den förordning om användning av fosfor som ska utfärdas med stöd av 6 § i den nya lagen om gödselmedel ska samordnas med stödsystemen för jordbruket. När de grundläggande bestämmelserna om fosfor blir lagstadgade utesluts vissa minimikrav i miljöersättningen, men de väsentliga incitamenten finns kvar. Viktiga åtgärder är att stödja tagandet av markprov på gårdarna och att utfärda närmare bestämmelser om användningen av gödselmedel. Utskottet framhåller att det är nödvändigt att samordna förordningen om användning av fosfor med stödsystemen för jordbruket och att förordningen inte får leda till att stödnivån sjunker. 

Med tanke på EU:s gemensamma jordbrukspolitik är det motiverat att granska regleringen av fosforgödsling i olika EU-länder. Granskningen måste väga in att vissa faktorer försvårar jämförelsen. Specifika tal som anges i lagstiftningen eller anvisningarna avser sällan samma sak som i ett annat land. Lösligheten, halterna i marken och fosforhalterna i den gödsel som djuren producerar avviker ofta från varandra bland annat på grund av olika analysmetoder. Fosforregleringen påverkas dessutom ofta av olika miljötillstånd och täthetsbegränsningar för husdjursgårdar, vilket innebär att mängden fosfor som sprids tillsammans med naturgödsel begränsas. I andra EU-länder är hela landet sällan klassificerat som nitratkänsligt som i Finland, vilket innebär att de lagfästa begränsningarna inte gäller hela landet. Enligt utredning till utskottet går gränsen för fosforhalten i naturgödsel vid 22 kilogram per hektar i Sverige. Fosforutjämning på fem år kan tillämpas på detta. När det gäller mineralgödselmedel finns det i Sverige endast rekommendationer, inte begränsande lagstiftning. Estland har en liknande begränsning, dvs. 25 kilogram fosfor per hektar och år, men begränsningen gäller också mineralgödselmedel. Också i Estland tillämpas en fosforutjämning på fem år. Danmark har sedan 2018 haft gårdsspecifika fosforkvoter. I norra Belgien varierar den högsta tillåtna användningen av fosfor mellan 28 och 42 kilogram per hektar, och i Irland är den högsta tillåtna användningen 0—45 kilogram per hektar för spannmål, beroende på fosfornivån i marken. Också Nederländerna har på grund av den höga djurtätheten länge haft lagstiftning som begränsar användningen av fosfor. Utskottet konstaterar att många andra EU-länder enligt uppgift inte begränsar användningen av fosfor genom gränser som anges i lagstiftningen, utan begränsningarna baserar sig indirekt på de krav eller rekommendationer i lagstiftningen som begränsar användningen av kväve och därmed också naturgödsel. Till de här länderna hör England, Grekland, Italien, Lettland, Polen, Spanien, Ungern och Österrike. Utskottet betonar att målen i EU:s nitratdirektiv och ramdirektiv för vatten, som reglerar vattenvården, bör vara bindande för alla EU-länder på samma sätt. 

Enligt propositionen grundar sig regleringen av användningen av fosfor i Finland härefter direkt på lagstiftning i stället för på det frivilliga miljöersättningssystemet och kommer således att gälla alla jordbrukare. Enligt det utkast till förordning som lämnats till utskottet varierar maximimängderna för fosforgödsling inom jordbruket och trädgårdsodlingen beroende på markens bördighetsklass och de växtsorter som odlas mellan 5 och 63 kilogram per hektar. Enligt utkastet till förordning kommer maximimängden fosfor inom anläggning av grönområden och miljöbyggande att vara 15, 20 eller 60 kilogram per hektar beroende på användningsändamål och gödselprodukt. Utskottet anser att det inte är motiverat att direkt överföra begränsningarna i användningen av fosfor oförändrade från miljöersättningssystemet till en förordning som utfärdas med stöd av 6 § i den nya lagen om gödselmedel. Begränsningarna bör på det sätt som beskrivs ovan bygga på de färskaste uppgifterna om markens bördighet och förändringarna i fosforhalten. Utskottet anser att man vid beredningen och fastställandet av maximimängder för fosforgödsling bör utgå från de växtsortsspecifika maximimängderna i den sämsta bördighetsklassen. Närmare bestämmelser om maximimängderna per växtsort utfärdas genom förordning av statsrådet utifrån jordens fosforklass och med beaktande av utvecklingstrenderna för förändringarna i den fosforhalt som ökar jordmånens bördighet under mätperioderna. Utskottet anser dessutom att de begränsningar av användningen av fosfor i anläggning av grönområden och miljöbyggande som införs för att skydda ytvattnen bör utvecklas så att de motsvarar de begränsningar som gäller inom jordbruket. När det gäller anläggning av grönområden kan spridningen av slam per areal för närvarande vara mångdubbel jämfört med användningen inom jordbruket, vilket innebär att en betydligt större mängd näringsämnen och skadliga ämnen per spridning hamnar i miljön per areal. 

Utöver de maximala mängderna fosforgödsling utfärdas genom förordning av statsrådet också bestämmelser om beaktande av den totala mängden fosfor vid gödslingen. Enligt utkastet till förordning ska den totala mängden fosfor i gödsel och gödselprodukter beaktas i sin helhet vid gödslingen. Av totalfosforn i kött- och benmjöl samt av totalfosforn i behandlat slam från slamavskiljare och slutna tankar och slam från reningsverk beaktas dock 60 procent och av totalfosforn i aska och biokol endast 40 procent. Utskottet anser att 60 procent av totalfosforn i organiska gödselmedel bör beaktas på lika villkor för att återvunna näringsämnen ska främjas. Det är viktigt att regleringen av användningen av fosfor gör det möjligt att använda startfosfor för vissa växtsorter på åkrar med högt fosfortal. Vid sådd som genomförs så tidigt som möjligt är marken ofta ännu sval, vilket innebär att de plantor som börjar växa får ganska lite fosfor från marken. I sådana situationer är det viktigt att kunna använda startfosfor också i den högsta bördighetsklassen.