Allmänt
I statsminister Juha Sipiläs regeringsprogram avtalas om nödvändiga anpassningsåtgärder som omedelbart stärker de offentliga finanserna. Utskottet konstaterar att propositionens mest centrala och samtidigt mest problematiska förslag gäller en anslagsbesparing på 190 miljoner euro från och med 2017 för yrkesutbildning, som ska anvisas enligt planen för de offentliga finanserna 2017—2020. Besparingen föreslås bli genomförd så att det högsta antal studerande som läggs till grund för finansieringen fastställs till en nivå som ligger 12,44 procent under det totala antalet studerande enligt tillstånden att ordna utbildning. Kulturutskottet har i sina tidigare ställningstaganden starkt kritiserat schemaläggningen av besparingarna i relation till reformen av innehållet i yrkesutbildningen. Utskottet anser det fortfarande ytterst beklagligt att besparingarna genomförs från början av 2017 och före början av 2018 när lagstiftningen om reformen av yrkesutbildningen träder i kraft. Schemaläggningen av besparingarna gör 2017 till ett mycket krävande år för utbildningsanordnarna.
Genom propositionen genomförs de kostnadsnivåsänkande ändringar som konkurrenskraftsavtalet medför när det gäller finansiering av verksamheter som avses i finansieringslagen och finansiering av läroanstalter som avses i lagen om fritt bildningsarbete.
Propositionen innehåller vissa positiva förslag såsom ändringar som behövs för invandrarnas utbildningsbehov när det gäller anordnande av grundläggande yrkesutbildning och yrkesutbildning, att finansieringen av den förberedande undervisningen före den grundläggande utbildningen ska fastställas på basis av närvaromånaderna och förslag till fortsatt finansiering för kompetensprogrammet för unga vuxna. Utskottet stöder dessa förslag.
Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande synpunkter och ändringsförslag.
Yrkesutbildningsreformen
Inom ramen för regeringens spetsprojekt avseende yrkesutbildningen ska den lagstiftning som reglerar verksamheten ses över i sin helhet. Yrkesutbildningen ska avregleras så att utbildningsanordnarna får bättre möjligheter än för närvarande att genomföra sin verksamhet kostnadseffektivt och som en helhet. Finansieringssystemet omformas till en enhetlig helhet, verksamhetens genomslagskraft och effektivitet får större vikt inom utbildningsanordnarnas finansiering och begränsningarna för en kundorienterad, resultatrik och effektiv verksamhet avregleras. Målet är också att läroavtalsutbildning och inlärning på arbetsplatserna ska bli mer lockande. Vid sidan av att förbättra utbildningskvaliteten och öka arbetslivsmotsvarigheten är syftet att effektivisera utbildningsanordnarnas verksamhet och därigenom trygga utbildningens kvalitet och genomslagskraft trots minskade resurser. Reformerna träder i kraft från 2018. År 2017 ska besparingen genomföras genom det gällande finansieringssystemet.
Enligt propositionen kan utbildningsanordnarna anpassa sin verksamhet till den sjunkande anslagsnivån genom att minska antalet studerande eller sänka kostnaderna per studerande eller genom att kombinera dessa alternativ. De föreslagna sparalternativen gör att besparingen kan omsättas i praktiken på det sätt som är mest ändamålsenligt för varje utbildningsanordnare. Enligt vad anordnarna av yrkesutbildning meddelar anpassar de inte i någon betydande grad sin verksamhet genom att minska antalet studerande, utan genom att effektivisera sin verksamhet på andra sätt. Utifrån anordnarnas bedömningar kommer utbildningsutbudets volym att kvarstå på en hög nivå i förhållande till ungdomsåldersklassen och behoven hos den vuxna befolkningen i arbetsför ålder. Många utbildningsanordnare planerar till och med att utöka sitt utbildningsutbud under kommande år.
Vid utskottets utfrågning av sakkunniga har man allmänt uttryckt oro över schemaläggningen av besparingarna i relation till förnyandet av verksamheten. När besparingarna genomförs uppgår finansieringen av grundläggande yrkesutbildning till 316 miljoner euro, det vill säga 18,6 procent mindre än 2013. I vissa yttranden anses de föreslagna nedskärningarnas schemaläggning och belopp oskäliga eftersom den effektivare verksamheten kräver nya arbetssätt som ännu begränsas av den gällande lagstiftningen. Man befarar att förutsättningarna för att anordna utbildning differentieras starkt i olika delar av landet och att den nya finansieringsmodellen stärker denna utveckling. Dessutom har det betonats att besluten om utbildningsutbudet hösten 2017, som studerande antas till vid den gemensamma ansökan våren 2017, redan har fattats. I praktiken har utbildningsanordnarna förbundit sig att utbilda kommande studerande till våren 2020 utan att känna till sin kommande finansiering.
Det har betonats vid utfrågningen av sakkunniga att även om utbildningsanordnarna formellt kan rikta in nedskärningarna som de vill har de i praktiken ingen prövningsrätt när personal- och lokalkostnaderna utgör över 80 procent av kostnaderna. De största utbildningsanordnarna minskar möjligen inte nybörjarplatserna, så i själva verket kan nedskärningen minska finansieringen per studerande. Nybörjarplatser minskas främst i områden där de unga åldersklasserna minskar. Färre arbetsställen kommer att påverka nåbarheten och i de erhållna yttrandena beräknas läget vara sämst i östra och norra Finland. Kollektivtrafikens förmåga att ställa upp på de längre skolresorna är svag, särskilt i glesbygdsområden. Att skära ner finansieringen drabbar också utbildningsanordnare på olika sätt eftersom den riktas till den kommunala finansieringsandelen för yrkesutbildningen. Det betyder i praktiken de anordnare som huvudsakligen erbjuder utbildning som leder till yrkesinriktade grundexamina. Nedskärningen inverkar på dessa anordnares finansiering också framöver eftersom reformen föreslår 2017 års finansiering som beräkningsgrund. Yttrandena bedömer att till följd av nedskärningarna och det nya finansieringssystemet upphör en del utbildningsanordnare med sin verksamhet.
Kulturutskottet instämmer delvis med dessa farhågor om besparingarna i yrkesutbildningen särskilt för 2017. Utskottet konstaterar att i föregående regeringens strukturpolitiska program avtalades om besparingar på 260 miljoner euro i utbildningen på andra stadiet genom strukturella reformer. Dessa reformer och besparingar fälldes i riksdagen våren 2015. I programmet för Sipiläs regering avtalades om en reform av yrkesutbildningen och om betydande nedskärningar i yrkesutbildningen. Reformen och nedskärningarna separerades från varandra vilket tidsmässigt och operativt gör det möjligt för utbildningsanordnare att genomföra kostnadsbesparande förnyelser redan före reformen.
Kulturutskottet anser det fortsättningsvis ytterst angeläget att beslutanderätten vid inriktningen av de oundvikliga besparingarna och inledningen av reformerna finns hos utbildningsanordnarna som bäst känner till regionens utbildningsbehov och möjligheterna att förnya sin egen verksamhet. Att omvärdera funktionera och koncentrera undervisningen kan exempelvis genom bättre användning av lärarresursen också ge bättre och mångsidigare undervisning. Utskottet vill understryka att nybörjarplatserna inom yrkesutbildningen också i fortsättningen kvantitativt måste motsvara de ungas behov och på så sätt bidra till att säkerställa genomförandet av utbildningsgarantin.
Beredningen av reformen har varit öppen och de centrala riktlinjerna har beretts tillsammans med de olika parterna. Många utbildningsanordnare har därför föregripit reformen och förnyat sina utbildningsprocesser. Utskottet hyser bekymmer över situationen för de anordnare av yrkesutbildning som redan som följd av de föregående sparåtgärderna i stor utsträckning har utnyttjat sina eventuella möjligheter att effektivisera verksamheten och nu ställs inför ytterligare besparingar som innebär betydande utmaningar. Utskottet ser det som viktigt att ministeriet enligt propositionen inleder fortsatta diskussioner om de åtgärder som behövs för att trygga verksamhetsförutsättningarna.
Hur mycket personalen totalt minskar är svårt att bedöma eftersom det beror på utbildningsanordnarnas beslut. I propositionen bedöms enligt uppgifter från utbildningsanordnarna att man kommer att minska utgifterna för personalen inom undervisning med cirka 80 miljoner euro, dvs. knappa 10 procent, under perioden 2016—2018. Under samma period minskar hela personalstyrkan med cirka 1 400 lärare från 21 500 till 20 100, och fortsätter att minska med ungefär 200 fram till år 2020. För lärare i huvudsyssla innebär minskningen att antalet minskar med cirka 800 lärare 2016—2018. Om besparingen riktas enbart till personalutgifter, innebär sparbeloppet kalkylmässigt en minskning med 3 800 årsverken.
Utskottet understryker att kostnaderna för att ordna läroavtalsutbildning och priset per enhet för sådan utbildning är lägre än för utbildning vid läroanstalter. Sparbehovet kommer att sporra utbildningsanordnare att effektivisera användningen av läroavtalsutbildning i stället för att anordna utbildning vid läroanstalter, men det kräver nya läroavtalsplatser och förmåga hos företag och offentliga samfund att ta emot nya läroavtalsstuderande. Kulturutskottet vill betona betydelsen av en kompetent och tillräcklig närundervisning i all yrkesutbildning, också inom läro- och utbildningsavtalsbaserad utbildning som genomförs på arbetsplatserna. En kompetent närundervisning är nyckeln till kvalificerade studieresultat. När utvecklingen mot koncentration redan har avancerat starkt i landskapen kommer studier som tas till arbetsplatserna genom läro- och utbildningsavtal att öka och därmed återföra nyttan med att utbildning och arbete möts till arbetsplatser i olika delar av landskapet. Läroavtalsutbildning kräver ett gott samarbete mellan utbildningsanordnare och arbetsplats.
Utskottet anser det vara ytterst problematiskt att en del av besparingarna kan komma att genomföras genom att skära ner antalet studieplatser i branscher där kompetent folk behövs på arbetsmarknaden, men som inte lockar studerande. Minskningarna av studieplatser i och med nedskärningarna kan ytterligare försvåra tillgången på kompetent arbetskraft för företag och arbetsplatser regionalt och i viktiga nyckelbranscher. Utskottet ser det som nödvändigt att undervisnings- och kulturministeriet följer utvecklingen av nybörjarplatsernas branschvisa och regionala spridning och vidtar behövliga åtgärder för att säkerställa att de regionala utbildningsbehoven fortfarande kan uppfyllas och att tillgången på utbildning inom olika områden fortsatt är tillräcklig. Utskottet understryker att genom utbildningsanordnarnas profilering och arbetsfördelning kan utbildningens kontinuitet inom branscher som är viktiga för arbetslivet säkerställas och samtidigt kan näringslivets behov av specialiserat kunnande tillgodoses. Ett viktigt mått på att reformen lyckas blir i framtiden hur de unga som slutfört sin yrkesutbildning sysselsätts i sin egen bransch.
Det framhölls vid utfrågningen av sakkunniga att utbildningsanordnarna kommer att prioritera ungdomsutbildningen. Nedskärningen av finansieringen drabbar på så sätt vuxenutbildningen starkt. Konsekvenserna för arbetsmarknaden och för tillgången på kompetent arbetskraft av en sådan ändring och av den samtidigt pågående minskningen av yrkesinriktad arbetskraftspolitisk utbildning har enligt yttrande inte bedömts någonstans. Utvecklingen har redan i läroanstalter som erbjuder vuxenutbildning lett till samarbetsförhandlingar och uppsägningar. Genomförd i stor skala leder den till svårigheter för arbetskraften att flexibelt få vidareutbildning och examensinriktad utbildning. Kulturutskottet ser det som viktigt att i fortsättningen trygga också möjligheterna för vuxna till ett nytt yrke eller till utbildning i samband med arbetet.
Finanspolitiska ministerutskottet har innevarande år bestämt att utbildningsanordnare för utveckling av utbildningen kan anslå inkomster som fås av att avstå från läroanstaltsfastigheter som staten på 1990-talet överlät utan vederlag. Det kräver också i fortsättningen tillståndsförfarande där beslutet fattas av finansutskottet. Utskottet har ställt sig ytterst positivt till detta, men enligt erhållna uppgifter är 27 ansökningar aktuella, och vissa av dem har väntat på beslut redan i flera år. Utskottet understryker att det strider mot samhällets samlade intresse om regleringen eller resurserna för beslutsfattandet hindrar utbildningsanordnarna från att vidta ändamålsenliga effektiviseringsåtgärder under det rådande nedskärningstrycket. Beslutsfattandet måste absolut påskyndas i detta avseende, anser utskottet.
Utbildning för invandrare och kompetensprogrammet för unga vuxna
I propositionen föreslås lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (45 a §) bli ändrad temporärt så att statsunderstödet 2017 kan användas för att finansiera sådana invandrares studier som inte har fullgjort den grundläggande utbildningens lärokurs eller som saknar examen efter den grundläggande utbildningens lärokurs. Statsunderstödet kan användas för att finansiera yrkesinriktade grundexamina och utbildning som förbereder för dessa, handledande utbildning för grundläggande yrkesutbildning, utbildning som förbereder för yrkesexamen och specialyrkesexamen, examenstillfällen samt anordnande av stöd-, handlednings- och rådgivningstjänster. Samtidigt förlängs giltigheten för bestämmelsen om statsunderstödsfinansiering för kompetensprogrammet för unga vuxna med två år för att de som inlett studierna inom programmet åren 2013—2016 ska kunna slutföra studierna. Med hjälp av anslaget kan cirka 2 000 invandrare erbjudas yrkesutbildning. Utskottet stöder dessa förslag.
Vid utfrågningen av sakkunniga har det betonats att det är ytterst viktigt att utnyttja de verksamhetsmodeller som uppstått i kompetensprogrammet för unga vuxna för en invandrarmålgrupp och integrera undervisning för att stärka språkkunskaper i yrkesutbildningen. Sådana lösningar främjar effektivt integreringen av invandrare i det finländska arbetslivet och samhället.
Riksdagen behandlar också regeringens proposition med förslag till lagar om ändring av 1 och 46 § i lagen om grundläggande utbildning och av lagen om statsandel för kommunal basservice (RP 178/2016 rd). I propositionen föreslås att strukturen på den grundläggande utbildning som är avsedd för dem som passerat läropliktsåldern ska ändras. Den grundläggande utbildningen för dem som passerat läropliktsåldern ska enligt förslaget byggas upp av tre skeden, för vilka timfördelningarna förskrivs genom förordning av statsrådet. Undervisningen i läs- och skrivkunnighet ska utgöra en del av den grundläggande utbildningen.
I 46 § 6 mom. i lagförslag 1 i den aktuella propositionen föreslås bestämmelser om det högsta antalet kurser per studerande som berättigar till finansiering. Enligt momentet ska som grund för finansieringen kunna godkännas högst 100 kurser för sådana studerande som behöver undervisning i hela inlednings- och slutskedet och högst 130 kurser för sådana studerande som dessutom behöver undervisning i läskunnighetsskedet. Även ämnesstudier inom den grundläggande utbildningen ska räknas in i ovannämnda kursantal. Den gällande lagstiftningen innehåller inga motsvarande begränsningar.
Kulturutskottet anser att begränsningen som föreslås i paragrafen är problematisk. Utskottet vill betona att lärokursen för den grundläggande utbildningen är nödvändig för att kunna utnyttja möjligheterna till fortsatta studier och för att få jobb. Om det högsta antalet kurser är på väg att bli uppfyllt, men en studerande endast saknar en liten del av prestationerna och det är uppenbart att han eller hon kan prestera dem, bör det gå att finna ett sätt att avlägga lärokursen för den grundläggande utbildningen. Utskottet tar närmare ställning till frågan vid behandlingen av den ovan konstaterade propositionen om ändring av 1 och 46 § i lagen om grundläggande utbildning (RP 178/2016 rd).
Fritt bildningsarbete
Under utskottets sakkunnigutfrågning konstaterades det att nedskärningarna i statsandelarna och statsunderstöden för läroanstalterna för fritt bildningsarbete har försvagat och fortsätter att försvaga medborgarnas utbildningsmässiga jämlikhet eftersom utbudet på utbildning har minskat och priset på undervisning har stigit. Samtidigt har utbildningens regionala jämlikhet försvagats eftersom man i tilltagande utsträckning har tvingats koncentrera undervisningen till tätorter och centrum. Exempelvis medborgarinstitutens verksamhetsförutsättningar försvåras ytterligare 2017 när medborgarinstitutens statsandel skärs ner med cirka 5,4 procent, fritt bildningsarbete blir föremål för ett så kallat negativt index på -0,7 % procent och den så kallade konkurrenskraftsbesparingen sätts in. Medborgarinstitutens statsandelar har minskats också 2012 och 2015.
Också fastighetsunderhållet har blivit ett problem. Internatpedagogiken har varit en central metod för undervisning och fostran i folkhögskolor under mer än hundra år, och att tvingas avstå från fastigheter slår hårt mot folkhögskolepedagogikens kärna.
Kulturutskottet betonar betydelsen av en övergripande reform av grundläggande utbildning för vuxna också med avseende på det fria bildningsarbetet. Till exempel medborgarinstituten kommer i och med reformen att i tilltagande utsträckning ordna grundläggande undervisning för personer som passerat läropliktsåldern. Utskottet vill betona slopandet av eventuella hinder i anslutning till finansieringssystemet eller andra hinder så att behoven av utbildning regionalt och lokalt kan uppfyllas snabbt och effektivt. För att anordna en så ändamålsenlig utbildning som möjligt och för att undvika överlappande utbildning är det viktigt att överlag öka en omfattande kompetens i att identifiera och erkänna kompetens i utbildning för såväl invandrare, asylsökande som stambefolkningen.
Museer, teatrar och orkestrar
Det föreslås i propositionen att 35 a § i finansieringslagen ändras så att det från de priser per enhet för museer, teatrar och orkestrar som beräknas i enlighet med 35 § från och med 2017 årligen ska dras av 15 996 euro för museer, 10 323 euro för teatrar och 10 253 euro för orkestrar. Syftet med avdraget är att permanenta 2017 års besparing i enlighet med rambeslutet för 2016—2019.
På grund av erhållen respons från sakkunnigt håll uttrycker kulturutskottet oro över de fortlöpande sparbeslutens konsekvenser för möjligheterna för museer, teatrar och orkestrar att erbjuda publiken fullödiga och högklassiga konst- och kulturupplevelser. Enligt erhållet yttrande förhindrar exempelvis teatrarnas ekonomiska trångmål genomförandet av nyskapande teaterföreställningar som utmanar åskådarna, på grund av den involverade ekonomiska risken. Att enbart fokusera på repertoar som med säkerhet bär sig ekonomiskt tunnar således ut teatrarnas utbud innehållsligt.
Konstinstitutionernas betydelse för ortens vitalitet, dragningskraft och ekonomi är erkänd och bekräftad genom undersökningar. Serviceproduktionen och turismen finns bland de få växande branscherna i vårt samhälle. Människorna behöver framför allt i svåra tider få delta i kulturlivet, som tack vare subventioner är åtkomligt för alla. Det bevisas bland annat av publikrekordet för orkestrar 2015, fler än 1,2 miljoner lyssnare, och tiotusentals medverkande i publikarbetet.