Allmänt
I propositionen föreslås bestämmelser om att grunda ett nytt stiftelseuniversitet i Tammerfors. Det nya universitetet ska bildas genom att Tammerfors universitet och Tammerfors tekniska universitet går samman. Målet är att skapa en högskolekoncern som utöver det nya universitetet även omfattar Tammerfors yrkeshögskola, som huvudsakligen ska ägas av det nya universitetet. Enligt propositionen ska det nya universitetet inleda sin verksamhet den 1 januari 2019. Det är fråga om en omfattande reform som måste förberedas i god tid.
Lagförslaget syftar också till ett allt mer omfattande undervisningssamarbete mellan landets alla universitet och högskolor. Också vissa andra ändringsförslag ingår i propositionen. Den nya lagstiftningen ändrar inte på universitetens och yrkeshögskolornas lagstadgade uppgifter. Högskoleväsendet ska också i framtiden bestå av universitet och yrkeshögskolor med egna uppdrag och profiler som kompletterar varandra. Propositionen innehåller inte heller några förslag till ändring av examenssystemet eller målen med examina.
Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Kulturutskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.
Grundlagsutskottets utlåtande
Grundlagsutskottet har lämnat ett utlåtande (GrUU 43/2017 rd) om propositionen. I utlåtandet tar utskottet närmast avstamp i 123 § 1 mom. i grundlagen som säger att universiteten har självstyrelse enligt vad som närmare bestäms genom lag. Yrkeshögskolorna omfattas däremot inte av den bestämmelsen. Grundlagsutskottets konstitutionella bedömning inskränker sig därför delvis till ändringen av universitetslagen. Självstyrelsens innehåll och dimensioner läggs också fast i grundlagens 16 § 3 mom., som säger att vetenskapens, konstens och den högsta utbildningens frihet är tryggad. I sitt utlåtande konstaterar grundlagsutskottet att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagförslag 3 bara om utskottets konstitutionella invändningar mot 3 § 1 mom. beaktas på behörigt sätt.
Organiseringen av universitetet
I grundlagsutskottets utlåtande fäster man uppmärksamhet vid 3 § i lagförslag 3 (införandelagen) som handlar om organiseringen av det nya universitet. I paragrafen föreslås bestämmelser om organiseringen av det nya stiftelseuniversitetet. I förslaget föreskrivs om valet av det nya universitetets lagstadgade organ och om de åtgärder som det nya universitetets organ och de samgående universiteten ska vidta för att Tammerfors nya universitet ska kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2019.
Enligt 1 mom. ska styrelserna för de samgående universiteten välja Tammerfors nya universitets första styrelse så att den kan inleda sin verksamhet senast den 1 januari 2018. Samtidigt ska det beslutas om mandattiden för styrelsen. Mandattiden för minst två av styrelsens medlemmar ska gå ut senast den 31 december 2019 och för två av medlemmarna senast den 31 december 2020. Enligt paragrafens 3 mom. ska ett nytt kollegialt organ enligt 26 § i universitetslagen väljas så att det kan inleda sin verksamhet snarast möjligt, men senast den 1 april 2018.
Grundlagsutskottet anser att 3 § 1 mom. i lagförslag 3 måste ändras så att den tidsmässiga varaktigheten för de övergångsarrangemang som innebär ett undantag från det som föreskrivs om styrelsen för ett stiftelseuniversitet i 24 § i universitetslagen begränsas enbart till det nödvändiga. Ändringen är en förutsättning för att lagförslag 3 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Kulturutskottet föreslår i sin detaljmotivering preciseringar i 3 § i lagförslag 3.
Undervisningssamarbete
Grundlagsutskottet tar i sitt utlåtande upp förslagen till bestämmelser om undervisningssamarbete. Det föreslås att universiteten ska ha möjlighet att ordna den undervisning som hör till deras utbildningsansvar genom att anskaffa undervisning direkt från en annan högskola samtidigt som de själva avstår från att ge undervisning i en obligatorisk del av examen. De beslut som detta samarbete kräver ska vid varje universitet fattas av och ansvaret för dem ligga hos det organ som anges i universitetets instruktion och i universitetslagen.
Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska all utövning av offentlig makt bygga på lag. Utövning av offentlig makt ska alltid ha en behörighetsgrund som i sista hand återgår på en av riksdagen stiftad lag. För lagar gäller det allmänna kravet på att en lag ska vara exakt och noga avgränsad. Grundlagsutskottet anser att regleringen om undervisningssamarbete därför bör kompletteras med en bestämmelse om grunden för förvaltningsbehörigheten.
Kulturutskottet föreslår i detaljmotiven preciseringar i 7 a § i lagförslag 1 och i 8 a § i lagförslag 2.
Studerandes rättsliga ställning och rättssäkerhet
Grundlagsutskottet tar i sitt utlåtande ställning till studerandes rättsliga ställning och rättssäkerhet i situationer där utbildningen upphör. Enligt propositionen kan ett universitet eller en yrkeshögskola, när dess utbildning läggs ned, avtala med ett annat universitet eller en annan yrkeshögskola om att överflytta studerande för att avlägga samma examen vid det universitetet eller den yrkeshögskolan. De studerande har dock rätt att fortsätta studera för sin examen vid sin egen högskola i tre års tid från det att utbildningen lagts ned. Övergångstidens längd begränsas av längden på den studerandes personliga studierätt.
De studerandes rättsliga ställning vid nedläggning förblir enligt grundlagsutskottets åsikt i vissa avseenden oklar, vilket är ett problem. I propositionsmotiven sägs exempelvis att vid den treåriga övergångsperiodens utgång överförs studierätten för de studerande som ännu studerar vid den högskola där utbildningen läggs ned till den mottagande högskolan utan ett separat samtycke av de studerande. För de studerandes rättssäkerhet i fråga om studierätten, som är av fundamental betydelse för grunderna i livet, talar att studierätten inte ska upphöra utan separata åtgärder. Grundlagsutskottet anser att bestämmelserna om övergångsperioden i sig är korrekta men menar att med avseende på de studerandes rättssäkerhet är det väsentligt att det om utbildningen läggs ner fattas ett förvaltningsbeslut om beviljande av studierätt i den mottagande högskolan och om förlust av studierätt i den högskola där undervisningen läggs ner.
Också kulturutskottet ser det problem som grundlagsutskottet lyft fram. Kulturutskottet omfattar grundlagsutskottets syn på att studierättens upphörande är ett synnerligen betydelsefullt avgörande med tanke på den studerandes rättssäkerhet, och därför bör denne ges ett förvaltningsbeslut om saken. Utifrån utredning konstaterar utskottet att det inte är fråga om en situation som kräver lagändringar. Lagstiftningen om högskoleundervisning reglerar inte i vilka situationer det ska fattas administrativa beslut utan utbildningsanordnaren ska själv identifiera dem.
Grundande av Tammerfors högskolehelhet
Ett av syftena med propositionen är att stödja det starka högskolekomplex som ska grundas i Tammerfors. Enligt propositionen ska det nya universitetet och yrkeshögskolan ledas som en strategisk helhet. Reformen är sprungen ur utbildningsanordnarnas initiativ och är tänkt att förverkligas genom den lagstiftning som nu föreslås samt med respekt för universitetens autonomi.
Meningen är att ge högskoleutbildningen i regionen ökad internationell respekt och att betjäna det finländska samhället och arbetslivet. Förhoppningen är att en mångsidig och stark högskolehelhet ska locka till sig internationella forskare, lärare, experter och studerande, vilket förväntas förbättra kvaliteten och genomslaget för utbildning och forskning, menar regeringen. Målet är att de samgående universitetens verksamhet, personal, studerande och egendom övergår till Tammerfors nya universitet vid ingången av 2019.
Kommunikationsutskottet anser reformen vara motiverad och bra. Enligt propositionen resulterar en sammanslagning av universitetens och yrkeshögskolans resurser till högre effektivitet och kvalitet i utbildning och forskning. Det här är också ett sätt att stärka regionens näringsliv.
Utskottet förhåller sig positivt till reformen bland annat med hänsyn till att den främjar globaliseringen. Reformen förväntas göra Tammerforshögskolorna allt attraktivare för utländska studerande och dito forsknings- och undervisningspersonal, vilket är ett av högskoleutbildningens mål i globaliseringens tidevarv.
Trots att utskottet understöder propositionen konstaterar det att det är en utmaning för det nationella högskoleutbudet samt styrningen och utvecklandet på lång sikt att lagstiftningen om högskolorna bereds utifrån enskilda fall, såsom projektet Tampere3 och undervisningssamarbetet. Utvecklingsprojekten är förvisso motiverade, men om man enbart genomför isolerade reformer går det lätt så att spelreglerna för högskolesamarbetet inte ses som en del av ett större sammanhang. Sammantaget kan detta leda till ett resultat som är svårt att hantera. Utskottet understryker att universitetens och yrkeshögskolornas specifika kompetenser inte får försvagas eller högskolesystemet naggas i kanterna av enskilda regionala projekt. Utskottet påminner om betydelsen av det pågående arbetet med visionen för högskolorna (Visionen för högskoleutbildningen och forskningen år 2030) och betonar att högskolelagstiftningen måste utvecklas utifrån en målbild där man ser till helheten.
Projektet Tammerfors3 främjar samarbetet mellan de involverade högskolorna, reformerar strukturerna och verksamhetsformerna och möjliggör ett lättare innovationsekosystem, eftersom den nya högskolekoncernen kommer att behärska hela FUI-kedjan från grundforskning till praktisk tillämpning. Utskottet påpekar att fokuseringen på utveckling och innovation inte får inkräkta på förutsättningarna för långsiktig grundforskning.
Under utfrågningen av sakkunniga i utskottet föreslogs det att stiftelseuniversitetets styrelse skulle bestå av sju till nio personer i stället för sju. Utskottet konstaterar att det i 24 § 2 mom. i universitetslagen sägs att styrelsen för ett stiftelseuniversitet ska ha sju medlemmar. Utskottet ser ingen orsak att ändra förslaget på denna punkt. Styrelsen måste ha en sådan storlek att hela högskolan och inte bara delar av den är representerad. Varje enskild styrelsemedlem ska i styrelsen arbeta för hela universitets bästa.
Under utfrågningen föreslog man att det kollegiala organets ställning borde stärkas exempelvis genom att ge det utökade uppgifter. Kulturutskottet påpekar att frågan inte berörs i den aktuella lagändringen men anser det viktigt att inkludera hela universitetssamfundet samt uppmuntrar universiteten att satsa på det. En lyckad reform kräver att hela universitetssamfundet är med om den och att alla och envar i den kretsen ges tillfälle att bli hörd.
Yrkeshögskolornas ställning i högskolesammanhanget
Det är mycket viktigt, menar utskottet, att högskolorna också i framtiden arbetar utifrån en lagstiftning där yrkeshögskolor och universitet behandlas jämlikt och där deras uppgifter har definierats och regionala olikheter möjliggjorts.
Under sakkunnigutfrågningen sågs det som ett orosmoment att yrkeshögskolans behörighet överförs till universiteten när högskolekoncerner bildas, varvid yrkeshögskolan överförs i universitetens ägo. Utskottet påpekar att en yrkeshögskola har sina egna lagstadgade uppgifter. Enligt yrkeshögskolelagen (932/2014) är yrkeshögskolorna aktiebolag, och deras ställning som juridisk person regleras i lagens 5 §. I den föreskrivs det bland annat om yrkeshögskolornas medelsanvändning i överensstämmelse med 4 §. I lagen föreskrivs det också om yrkeshögskolornas förvaltning och organ och om deras behörighet. Utskottet stödjer samarbetet mellan universitet och yrkeshögskolor men betonar att yrkeshögskolornas självständiga beslutsrätt i ärenden som berör dem måste garanteras i högskolekoncernerna. Samarbetet måste läggas upp så att den ekonomiska vinningen fördelas jämnt mellan alla högskolor som deltar i det. Utskottet föreslår ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande 1.)
Undervisningssamarbete
Ett av propositionens syften är att skapa tydligare villkor för undervisningssamarbete inom universitets- och högskoleutbildningen och även för samarbetet med andra inhemska högskolor som inte hör till undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. Bland dessa kan nämnas Försvarshögskolan, Polisyrkeshögskolan och Högskolan på Åland. En högskola ska enligt lagförslaget för att fullgöra sitt utbildningsansvar inte längre själv behöva ge all undervisning som ingår i examina som obligatorisk, utan får anskaffa undervisning som ersätter den egna undervisningen från ett annat finländskt universitet eller en annan finländsk yrkeshögskola. Högskolan ska dock själv ge största delen av den undervisning som omfattas av dess utbildningsansvar.
Enligt propositionen kan högskolorna efter lagändringen fördjupa sitt undervisningssamarbete och utnyttja lämplig expertis för yrkeshögskole- och universitetsexamina. Målet är att stärka utbildningens kvalitet och bättre utnyttja kunskapsresurser, också i digital form. Reformen ger de studerande möjligheter att i sina examensprogram utnyttja sådan kompetens som förenar högskolesektorerna.
Utskottet understöder en lagstiftning som bidrar till ett strategiskt och praktiskt samarbete i överensstämmelse med yrkeshögskolornas och universitetens respektive profiler i syfte att förverkliga deras lagstadgade grundläggande uppdrag och ser positivt på att den föreslagna reformen skapar bättre möjligheter för internationellt undervisningssamarbete.
Propositionen innehåller inga förslag till ändring av universitetens eller yrkeshögskolornas examenssystem eller examensmål. En följd av ett ökat undervisningssamarbete mellan yrkeshögskolorna och universiteten kan enligt utskottet vara att innehållet i examina tillnärmas på ett sätt som minskar mångfalden i utbildningen. Det finns skäl att undvika en sådan utveckling. Ett sätt att påverka utvecklingen är genom resultatstyrning av universiteten och högskolorna.
Vid utfrågningen av sakkunniga talades det om behovet att begränsa undervisningssamarbetet så att universiteten endast ska kunna upphandla sådan undervisning av yrkeshögskolor som hänför sig till kandidatexamen. Utskottet menar att universitets- och yrkeshögskoleexamina också i fortsättningen ska hållas i sär men att begränsande av undervisningssamarbetet till kandidatfasen på ett konstgjort sätt skulle kringskära högskolornas rätt att besluta om hur undervisningen ska ordnas. Rätten att själv besluta om undervisningen ingår i universitetsautonomins kärna, och universiteten måste få fatta sina beslut självständigt. Examensmålen är i dagens läge kompetensbaserade, och bevisad kompetens kan redan nu godkännas som en examensdel oberoende av var och hur kompetensen skaffats. Enligt utskottet ger undervisningssamarbete på det föreslagna sättet synergieffekter som kan förbättra utbildningens kvalitet.
Undervisningssamarbetet påverkar de studerandes ställning när undervisningen flyttas till ett universitet eller en yrkeshögskola på en annan ort. Utskottet framhåller att de studerande måste underrättas om detta i god tid och, om möjligt, redan när de söker sig till den aktuella utbildningen. Det här är särskilt viktigt om utbildningen flyttas långt från den upphandlande högskolan. Det är likaså viktigt, menar utskottet, att såväl den upphandlande högskolan som den högskola som ger undervisningen samarbetar om att undervisning i en annan högskola inte försämrar den studerandes ställning när det gäller de tjänster som högskolorna erbjuder de studerande.
De sakkunniga ställde sig också frågande till hur den upphandlande högskolan ska kunna svara för undervisningens innehåll och kvalitet om den ges i en annan högskola. Utskottet poängterar att undervisningssamarbetet måste hålla hög kvalitet och det bör ses till att den upphandlade undervisningen motsvarar examensmålen. Upphandlingarna grundar sig på avtal mellan utbildningsanordnarna. Innehållet i avtalen och hanteringen av dem kommer att inta en central ställning när det gäller att trygga en kvalitativ undervisning. Utskottet föreslår ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande 2.)
Förvaltningsspråket i yrkeshögskolorna
I propositionen föreslås en komplettering av 24 § i yrkeshögskolelagen som går ut på att var och en har rätt att i egen sak använda finska eller svenska och att få expeditioner på det språk han eller hon använder. Syftet med bestämmelsen är att regleringen av förvaltningsspråket ska motsvara regleringen av universitetens förvaltningsspråk. Ändringen gäller inte undervisningsspråket. Utskottet finner förslaget nödvändigt för att trygga de språkliga rättigheterna.