Allmänt
Kulturutskottet ser det som ytterst viktigt att den föreslagna nya lagen om småbarnspedagogik slutför överföringen av småbarnspedagogiken från social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde till undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. Bestämmelserna om klienter i ett flertal lagar som gäller socialväsendet har, med behövliga ändringar, samlats i lagen om småbarnspedagogik. Det är en klar förbättring jämfört med den röriga och föråldrade lagstiftningen, som utgick från socialväsendets perspektiv.
Propositionen integrerar småbarnspedagogiken med utbildningssystemet i övrigt och bildar ett fundament för att säkerställa en jämlik utbildning med fokus på goda småbarnspedagogiska metoder och relevant kompetens. Utskottet framhåller att en högkvalitativ småbarnspedagogik effektivt kan förebygga social utsatthet och förbättra barnens inlärningsmöjligheter i skolgången.
Propositionen betonar att barnets bästa ska prioriteras när småbarnspedagogik planeras och ordnas och när det fattas beslut om den. I den nya lagen om småbarnspedagogik lyfts barnets bästa fram genom en starkare formulering i en särskild paragraf. På så vis betonas barnets bästa synligt som en allmän princip som styr ordnandet av den småbarnspedagogiska verksamheten och lagtolkningen. Bestämmelsen tryggar genomförandet av artikel 3 i Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter, enligt vilken barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ.
Utskottet betonar att den förpliktelse till mångprofessionellt samarbete vid planering av tjänster för barn som i dag finns i många social- och hälsovårdsbestämmelser kommer att finnas också i lagen om småbarnspedagogik. Samarbetsstrukturernas betydelse kommer enligt utskottet att betonas i situationer där social- och hälsovårdstjänsterna ordnas av någon annan instans än den som anordnar småbarnspedagogiken. Utskottet framhåller att det finns stora skillnader i hur barn växer upp, och uppväxtförhållandena har relevans för barnets framtid. Därför måste alla barn få tillgång till en högklassig och målinriktad småbarnspedagogisk verksamhet som bygger på ett fungerande mångprofessionellt samarbete.
Förslaget att skapa större reda i fråga om de olika yrkesgruppernas arbetsuppgifter och uppgiftsbenämningar har blivit en av de största tvistefrågorna kring reformen. Utskottet lyfter fram att det är fråga om en skyldighet att på lång sikt utveckla personalens kompetens. Det är förenligt med barnets bästa att barnen får en högklassig småbarnspedagogik, och enligt undersökningar kan kvaliteten höjas genom utbildning. Reformen försvagar inte den nuvarande personalens behörighet under den långa övergångsperioden och inte heller därefter. Också de studerandes ställning tryggas. Utskottet understryker att en högklassig småbarnspedagogik förutsätter att samtliga yrkesgrupper är involverade och samarbetar nära och mångprofessionellt för barnets bästa nu och i framtiden. Ledningsarbetet kommer att vara avgörande för genomförandet av reformen och måste därför fokusera på det gemensamma arbetet för barnets bästa och på att befrämja arbetshälsan.
Bestämmelserna om tystnadsplikt närmar sig det som gäller för den grundläggande utbildningen, och en klientrelation inom småbarnspedagogiken kommer inte längre att per automatik vara sekretessbelagd. Målet är att förbättra informationsgången mellan å ena sidan småbarnspedagogiken, förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen och å andra sidan övriga tjänster för barn och familjer. Ändringen gör det möjligt att skapa enhetligare informationssystem för småbarnspedagogiken och den grundläggande utbildningen.
I propositionen föreskrivs det om en informationsresurs inom småbarnspedagogik. Den ska innehålla den information om anordnare av småbarnspedagogik, personal, familj och barn som myndigheterna behöver för att utföra sina lagstadgade uppgifter. Målet med propositionen är att med hjälp av den nya informationsresursen samla in och lagra information elektroniskt för att användas av myndigheter och berörda medborgare. Kulturutskottet understryker att den föreslagna informationsresursen för småbarnspedagogiken i enlighet med konventionen om barnets rättigheter och EU:s mål ska utveckla informationsproduktionen och uppföljningen för att uppfylla barnens rättigheter.
Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.
Grundlagsutskottets utlåtande
Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande (GrUU 17/2018 rd — RP 40/2018 rd) att regleringen om småbarnspedagogiken också enligt tidigare praxis i första hand ska bedömas som reglering om socialtjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen. Den utgångspunkten har inte förändrats trots att benämningen dagvård i lagen ersatts med småbarnspedagogisk verksamhet och småbarnspedagogiken samtidigt administrativt sett har överförts från social- och hälsovårdsministeriets till undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. Grundlagens terminologi är autonom i förhållande till klassificeringar som görs i vanlig lagstiftning (GrUU 12/2015 rd, s. 3). Genom den småbarnspedagogiska verksamheten fullgör det allmänna också sin skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster, främja befolkningens hälsa och stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn, så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt (GrUU 21/2016 rd, s. 2). Som regeringen säger i propositionen hör jämlikhet, sociala och kulturella rättigheter, rättssäkerhet och respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna till de grundläggande fri- och rättigheter som särskilt bör beaktas med avseende på småbarnspedagogiken.
Grundlagsutskottet har i detalj behandlat förslaget i fråga om skyddet av personuppgifter. Utskottet understryker vikten av de sekretessbestämmelser som regeringen gått in för, nämligen att dels uppgifter om ett barns behov av stöd, stödåtgärder och hur de har genomförts, dels bedömningar av barnets personliga egenskaper och planer för småbarnspedagogik är sekretessbelagda. Behandlingen av sådana uppgifter kan enligt utskottet innefatta så stora risker att de i första hand måste bedömas som känslig information. Bestämmelserna om behandling av uppgifter om hälsotillstånd och andra känsliga personuppgifter i informationsresursen måste vara detaljerade och heltäckande, inom den ram som dataskyddsförordningen tillåter. Enligt utskottet måste förslaget till lag om småbarnspedagogik kompletteras i väsentlig grad för att kravet ska bli uppfyllt. Ett annat alternativ är att bestämmelserna om informationsresursen ändras så att inga uppgifter om hälsotillstånd eller andra känsliga uppgifter får behandlas där.
Grundlagsutskottet anför i utlåtandet att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagförslag 1 bara om utskottets konstitutionella anmärkningar om komplettering av bestämmelserna om barn med funktionsnedsättning och av bestämmelserna om informationsresursen för småbarnspedagogiken och om 44, 62 och 66 § beaktas på behörigt sätt. I detaljmotiven nedan föreslår kulturutskottet ändringar som beaktar grundlagsutskottets ståndpunkt.
Grundlagsutskottet framför också vissa anmärkningar som inte anknyter till lagstiftningsordningen, men som kulturutskottet understöder. De behandlas särskilt i de allmänna motiven och detaljmotiven i detta betänkande.
Barnets bästa har företräde
Kulturutskottet bedömer att propositionen i många avseende lyfter fram barnets bästa på det sätt som FN-konventionen om barnets rättigheter (FördrS 59 och 60/1991) förutsätter. En viktig förutsättning för att barnets rättigheter ska tillgodoses är att all personal inom småbarnspedagogiken har kompetens i människorättsfrågor.
Det är särskilt motiverat att målen för småbarnspedagogiken omfattar att främja likställdhet (3 §). Kravet på likabehandling är en genomgående princip i konventionen (artikel 2). Konventionen förutsätter att inget barn får diskrimineras på något sätt på grund av någon egenskap eller omständighet eller någon annan orsak som är förknippad med barnet eller dess föräldrar eller vårdnadshavare. Det är exempelvis viktigt att lagen om småbarnspedagogik befrämjar en positiv attityd till att barn växer upp i mycket varierande familjeformer och kan ha varierande bakgrund. Utskottet påpekar dock att likabehandlingen i praktiken har kopplingar också till annan lagstiftning och till hur lagstiftningen utvecklas. Brister i annan lagstiftning kan för vissa barns del leda till en oklar praxis som kan försvaga likabehandlingen av dem.
Kulturutskottet framhåller att alla barn har lika rätt till småbarnspedagogiska tjänster och att barnets bästa måste beaktas på lika grunder överallt i landet. Utskottet föreslår ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande 1)
Förslaget till lag om småbarnspedagogik betonar att man i första hand ska se till barnets bästa när småbarnspedagogik planeras och ordnas och när det fattas beslut om den (4 §). Prioriteringen av barnets bästa skrevs in också vid 2015 års revidering av lagen, men lyfts nu fram genom en starkare formulering. På så vis betonas barnets bästa än kraftigare som en allmän princip som styr ordnandet av småbarnspedagogik och tolkningen av lagen. När det bestäms vad som är barnets bästa ska barnets egen åsikt respekteras klarare än hittills.
Utskottet upprepar sitt konstaterande i ett tidigare utlåtande (KuUU 17/2017 rd) att kvaliteten och tillgången till småbarnspedagogik också påverkar hur stor andel av barnen som deltar i verksamheten. En kompetent personal och tillräckligt små grupper har prioritet med avseende på kvaliteten på småbarnspedagogiken och föräldrarnas förtroende. Utskottet understryker att barnets ålder och behov av omsorg, uppfostran och undervisningen måste beaktas i all verksamhet och i personaldimensioneringen och vara i linje med barnets bästa. Sakkunniga har när det gäller de minsta barnen lyft fram vikten av att de känner sig trygga och att det uppstår en känslomässig relation mellan barnet och personalen.
I 5 § i lagförslaget finns en ny bestämmelse om att kommunen ska eftersträva att ordna småbarnspedagogik nära dem som anlitar tjänsten med beaktande av hur bosättningen är förlagd och vilka trafikförbindelser som finns. Syftet med det är att påverka serviceplaneringen i kommunerna så, att barnets möjligheter att få en plats inom småbarnspedagogiken nära hemmet blir bättre och de dagliga restiderna ger barnet och familjen mer gemensam fritid.
Kulturutskottet framhåller att tillgången till småbarnspedagogik har stor betydelse för familjens vardag. Det är likaså viktigt för såväl barnet som familjen i stort att det erbjuds tillräcklig och smidig barnomsorg på obekväm tid. När det ordnas småbarnspedagogik bör man gärna ta hänsyn till att den ska möjliggöra en smidig övergång till förskola och vidare till den grundläggande utbildningen. Det är viktigt för barnet och familjen att såväl småbarnspedagogiken som skolan finns nära hemmet.
Det förekommer dock tillgänglighetsproblem särskilt i stora kommuner och i fråga om service på svenska och samiska. De här problemen måste tas på större allvar än tidigare. Genom den nya lagen om småbarnspedagogik förutsätts att den som fattar beslut om småbarnspedagogik utreder varje enskilt fall noggrannare än tidigare och motiverar besluten bättre.
I 7 § i lagförslaget föreskrivs det om mångprofessionellt samarbete och utveckling. Bestämmelserna förpliktar relevanta aktörer att samarbeta och hjälpa varandra till exempel i en situation där barnet behöver stöd för sin utveckling, sitt lärande och sitt välbefinnande. Ett enskilt barn gynnas av att en anordnare av småbarnspedagogik enligt behov ska samarbeta med de ansvariga inom social- och hälsovården för att utvärdera, planera och genomföra den helhet av stöd och olika tjänster som barnet behöver. I och med den omfattande vårdreformen får denna samarbetsplikt ökad tyngd. Den främsta samarbetspartnern kommer att bli landskapet, som ansvarar för organiseringen av social- och hälsovårdstjänsterna.
Sakkunniga har lyft fram den föreslagna bestämmelsen om avvikelser från dimensioneringen vid daghemmet (36 §) och dess betydelse för barnen. Den rätt till en tillfällig avvikelse som avses i bestämmelsen kan exempelvis gälla en situation där barn som använder samma plats på ett daghem oregelbundet och kortvarigt närvarar samtidigt till exempel på grund av överraskande förändringar i föräldrarnas arbetsskiften. Barn som deltar i småbarnspedagogiken under samma tider kan inte placeras på samma plats. Enligt propositionsmotiven kan avvikelser från det föreskrivna relationstalet på det sätt som avses i paragrafen inte vara fortgående och dagliga och kan inte pågå under hela arbetsdagen utan får bara vara kortvariga och sporadiska. Anordnaren av småbarnspedagogik ska se till att det finns ett tillräckligt vikariesystem, med hjälp av vilket man kan säkerställa att den lagstadgade personaldimensioneringen kan uppnås snabbt även i situationer som är svåra att förutse.
Utfrågade sakkunniga framhöll att avvikelser från dimensioneringen vid daghemmet hindrar en högklassig och trygg småbarnspedagogik. Bestämmelsen om avvikelse tolkas okontrollerat trots ministeriets anvisningar. Dagens förfarande försvagar enligt yttrandena småbarnspedagogikens kvalitet i stället för att möjliggöra att målen för småbarnspedagogiken uppnås. Det är utmattande för personalen och utgör en klar säkerhetsrisk. De sakkunniga ser inte att 36 § i lagförslaget skulle medföra någon förbättring på den här punkten. Kulturutskottet omfattar bedömningen att bristen på vikarier äventyrar en högklassig och trygg småbarnspedagogisk verksamhet. Utskottet förutsätter att statsrådet i fortsättningen bevakar och bedömer hur bestämmelsen om avvikelser från dimensioneringen av personal vid daghemmet fungerar och vid behov gör de lagstiftningsändringar som behövs för att garantera barnets bästa. (Utskottets förslag till uttalande 2)
Enligt den föreslagna paragrafen om den småbarnspedagogiska miljön (10 §) ska barnen skyddas från våld, mobbning och andra former av trakasserier. Även om identifiering och förebyggande av mobbning samt ingripande i mobbning har ansetts ingå i en trygg småbarnspedagogisk miljö, är avsikten med tillägget att betona barnets rätt till integritet. Det kan antas bidra till en större medvetenhet om förebyggande av mobbning, trakasserier och våld och ett mera systematiskt ingripande i dessa inom småbarnspedagogiken. Det är angeläget att den småbarnspedagogiska miljön är trygg särskilt ur barnens synvinkel, så det gäller att lyssna till och beaktar deras åsikter.
Den preciserade ordalydelsen i 11 § bidrar enligt utskottet till att barn på lika villkor får delta i bespisningen med andra barn när de är på plats i daghemmet eller familjedagvården oberoende av den tid barnet deltar i småbarnspedagogiken. Bestämmelsen säkerställer också att till exempel ett barn som deltar i annan småbarnspedagogik än heldagsverksamhet inte förs någon annanstans när de andra barnen äter. I småbarnspedagogiken ska lösningarna kring barnets bespisning i första hand beakta barnets bästa och främjandet och tryggandet av barnets välbefinnande.
Utvecklingsbehov.
Med tanke på barnets bästa är den största bristen i propositionen att den saknar särskilda bestämmelser om ordnandet av stöd till barnet. I ett flertal sakkunnigyttranden har det framförts önskemål om en snabb översyn av bestämmelserna om stöd och särskilt stöd och om en övergång till en liknande stödmodell i tre steg som den som tillämpas inom den grundläggande utbildningen. Det har kopplingar till frågan om huruvida psykolog- och kuratorstjänster bör utgöra en lagfäst del av stödet inom småbarnspedagogiken och till det närmare ordnandet av det stöd som ges av speciallärare inom småbarnspedagogik. Grundlagsutskottet lyfte i sitt utlåtande fram att det i lagförslaget saknas bestämmelser om möjliga inskränkningar i barnets självbestämmanderätt. Kulturutskottet kopplar med hänsyn till barnets ålder och småbarnspedagogikens karaktär de fortsatta övervägandena om detta till den övriga utvecklingen av stöd och uppfostran och de praktiska förfarandena i samband med detta. Enligt propositionen kommer det att inledas en separat beredning av stödfrågorna som helhet. Kulturutskottet ser detta som absolut nödvändigt och föreslår ett uttalande i frågan. (Utskottets förslag till uttalande 3)
Utskottet konstaterar att småbarnspedagogiken på sjukhus och de olika formerna för stöd som ordnas inom småbarnspedagogiken har kopplingar till varandra. Det är lika viktigt att säkerställa tillgången till småbarnspedagogik som till grundläggande utbildning vid sjukhusskolor. Barnet har subjektiv rätt till småbarnspedagogik, och denna rätt måste tillgodoses också i sjukhusförhållanden, om barnet vill delta och dess vårdnadshavare samtycker till det och om barnets hälsotillstånd tillåter det. Det är ytterst viktigt att regeringen är medveten om detta behov av lagberedning i samband med den nämnda beredningen av stödet som helhet.
Det är också mycket viktigt att särskilt utreda rätten till småbarnspedagogik för de i kommunen boende barn som saknar hemkommun, i de fall där det inte är frågan om en kortvarig vistelse. Utifrån de gällande bestämmelserna har det ansetts vara oklart huruvida dessa barn har rätt till småbarnspedagogik, och det nu aktuella lagförslaget skapar ingen klarhet i frågan. Det gäller exempelvis barn vars asylansökan eller uppehållstillståndsprocess av en eller annan anledning fortfarande pågår och även andra särskilt utsatta barn.
Kulturutskottet hänvisar i detta sammanhang till grundlagsutskottets uppmaning att kulturutskottet bör utreda hur de rättigheter som ingår i lagförslaget förverkligas i fråga om småbarnspedagogik för särskilt utsatta barn.
Utskottet understryker rätten till service på sitt modersmål för teckenspråkiga barn, antingen på finskt eller på finlandssvenskt teckenspråk. De teckenspråkiga familjernas behov måste tillgodoses och även andra med syn- eller hörselnedsättning måste få möjlighet till likvärd service. I samband med behandlingen av teckenspråkslagen 2015 underströk kulturutskottet i sitt utlåtande (KuUU 16/2014 rd) betydelsen av ett eget språk för bland annat barnets utveckling och skolgång, för möjligheterna att få ett yrke och för livet i dess helhet och ansåg också att det är viktigt att trygga rätten till ett eget språk, särskilt i den småbarnspedagogiska verksamheten och i utbildningen. På utskottets förslag fogade grundlagsutskottet i det sammanhanget ett förslag till uttalande till sitt betänkande (GrUB 10/2014 rd). Enligt uttalandet förutsatte riksdagen att regeringen vidtar åtgärder för att de språkliga rättigheterna för dem som använder teckenspråk ska tillgodoses i hela landet på det sätt som avsetts när lagstiftningen om rättigheterna utarbetades. Riksdagen godkände uttalandet (RSv 346/2014 rd). Kulturutskottet förutsätter att statsrådet vidtar åtgärder för att säkerställa rätten för teckenspråkiga att delta i småbarnspedagogisk verksamhet på sitt modersmål, antingen på finskt eller på finlandssvenskt teckenspråk. (Utskottets förslag till uttalande 4)
Det har i sakkunnigyttranden påpekats att bestämmelserna om privata tjänsteproducenter främst gäller administrativa frågor men däremot inte de privata producenternas pedagogiska eller stödrelaterade lösningar. I remissyttranden har det framhållits att privata tjänsteproducenter måste ha samma skyldighet som kommunala producenter att ordna behövligt stöd och speciallärarservice för barnet. Enligt utskottet måste privata tjänsteproducenter absolut ge barnen lika god och omfattande småbarnspedagogisk service som den kommunala småbarnspedagogiken, så att likabehandlingen av barnen säkerställs. Kulturutskottet framhåller att offentliga och privata tjänsteproducenters lika skyldighet att ordna det stöd barnet behöver måste behandlas också när regeringen inleder en separat och samlad beredning av lagstiftningen om stödformerna inom småbarnspedagogiken.
Under sakkunnigutfrågningen har det påpekats att bestämmelserna i den föreslagna lagen inte tillräckligt noggrant definierar olika former av småbarnspedagogisk verksamhet. Det är enligt utskottet angeläget att olika former av småbarnspedagogik och målen för dem definieras i fortsättningen. Kulturutskottet understryker att också de grunder för planen för småbarnspedagogik som görs upp av Utbildningsstyrelsen måste uppdateras och utvidgas så att de gäller olika former av småbarnspedagogik inklusive familjedagvård. Sakkunniga har också påtalat behovet av kvalitetskriterier för småbarnspedagogiken. Kriterierna ska syfta till att nå jämnare servicekvalitet och till att miniminivån uppnås i varje enhet och barngrupp under hela dagen. Utskottet ser det som viktigt att det i framtiden fastställs kvalitetskriterier för småbarnspedagogiken.
Personalen inom småbarnspedagogiken
I propositionen föreslås det bestämmelser om personalens behörighet och om personaldimensioneringen. Enligt propositionen ska de nya uppgiftsbenämningarna inom småbarnspedagogiken vara lärare, speciallärare, socionom eller barnskötare inom småbarnspedagogik, familjedagvårdare och daghemsföreståndare.
I den gällande lagen tar uppgiftsbenämningarna inte hänsyn till den varierande utbildningsbakgrunden. Barnträdgårdslärarbehörighet kan i nuläget erhållas antingen genom att vid ett universitet avlägga en pedagogie kandidatexamen, där barnträdgårdslärarutbildning ingår, eller genom att vid en yrkeshögskola avlägga en yrkeshögskoleexamen inom social- och hälsovård där studier på minst 60 studiepoäng inom småbarnspedagogik och socialpedagogik ingår.
Den kanske största kritiken har bland sakkunniga framförts mot den ställning socionomerna och andra med yrkeshögskoleexamen kommer att få efter reformen. Kritikerna menar att lagförslaget är diskriminerande, eftersom en socionom (YH) inte kan avancera i karriären och utnyttja sin yrkeskompetens och kapacitet i arbetet. Det uppstår en ojämlikhet då lagen om småbarnspedagogik skapar klara strukturer enbart för pedagogie kandidaters avancemang i yrket och karriären. Reformen skapar på så sätt utbildningsmässiga återvändsgränder. Enligt de kritiska yttrandena erkänner reformen inte den pedagogiska kompetens och den ledarskapsförmåga som inhämtas vid yrkeshögskolorna, då den utesluter såväl lägre som högre yrkeshögskoleexamen från behörighetsvillkoren för lärare och föreståndare inom småbarnspedagogik.
Utskottet stöder regeringens förslag, eftersom höjningen av utbildningsnivån hos daghemmens personal och breddningen av den pedagogiska kompetensen är en viktig nyhet som syftar till att stärka kvaliteten på småbarnspedagogiken. Alla yrkesgruppers rätt till en egen yrkesbenämning stärker det mångprofessionella arbetssättet och bidrar till att de krävande mål som fastställs i lagen och grunderna för småbarnspedagogiken kan realiseras. Då yrkesbenämningarna grundar sig på utbildningen får dessutom barnens vårdnadshavare en bättre bild av det varierande och krävande arbete som utförs i daghemmen. Kulturutskottet ser det som nödvändigt att frågan bevakas och bedöms och föreslår ett uttalande i frågan. (Utskottets förslag till uttalande 5)
Personalstrukturen.
Preciseringen av uppgiftsbenämningarna och behörighetsvillkoren är nära kopplad till bestämmelsen i 37 § om personalens sammansättning. Enligt bestämmelsen ska minst två tredjedelar av den daghemspersonal i fostrings-, undervisnings- och vårduppgifter som avses i 35 § ha behörighet som lärare eller socionom inom småbarnspedagogik, och minst hälften av de senare ska ha behörighet som lärare i småbarnspedagogik. De övriga i personalen ska minst ha behörighet för barnskötare inom småbarnspedagogik. Enligt förslaget ska bestämmelsen om personalens sammansättning träda i kraft först den 1 januari 2030.
Utskottet konstaterar att debatten om paragrafen om personalens sammansättning delvis beror på oklara formuleringar i propositionens detaljmotiv. Motiven till paragrafen återges i och för sig korrekt, men man har helt glömt bort att hänvisa till lagens övergångsbestämmelse och till vad det betyder för personalstrukturen och personer med olika utbildningsbakgrund att behörigheterna bevaras. Det har i onödan lett till uppfattningen att förändringen för den befintliga personalen blir mycket större än den på basis av lagförslaget sammantaget blir.
Kulturutskottet vill med kraft understryka att lagförslagets övergångsbestämmelse (75 §) trots ordalydelsen i motiven till bestämmelsen om personalens sammansättning garanterar att en person som uppnått behörighet som barnträdgårdslärare enligt den gällande lagen, oberoende av om han eller hon är pedagogie kandidat eller socionom, är behörig att också i fortsättningen, det vill säga efter den 1 januari 2030, arbeta såväl som lärare inom småbarnspedagogik (26 §) och som socionom inom småbarnspedagogik (27 §). En sådan person är också behörig för de uppgifter för vilka det krävs behörighet enligt 26 §. Sådana uppgifter är uppgiften som daghemsföreståndare fram till år 2030 och för uppgiften som speciallärare inom småbarnspedagogik.
Enligt propositionen finns det uppskattningsvis cirka 14 000 behöriga lärare och socionomer inom småbarnspedagogik. Ändringarna i personalstrukturen kräver sammanlagt 18 000 behöriga lärare och socionomer inom småbarnspedagogik. För att höjningen av kompetensnivån ska lyckas kommer antagningen till universitetens kandidatutbildning i pedagogik att höjas med ettusen nybörjarplatser under åren 2018—2021. År 2017 var antalet platser 658. Propositionen skulle inte ha någon direkt verkan på antalet socionomutbildade.
Det faktum att de nuvarande behörigheterna kvarstår permanent för såväl lärare som socionomer inom småbarnspedagogik, kombinerat med att antalet personer med behörighet som lärare och socionom inom småbarnspedagogik klart underskrider det totala antal som enligt propositionen krävs (18 000), innebär enligt utskottet att propositionens flexibla 1+1+1-modell de facto kommer att bli verklighet först i ett mycket långt tidsperspektiv (20—30 år). Ett annat problem är risken för att många som utbildat sig på området går över till andra branscher. Enligt utredningar bland personalen funderar många på att byta bransch på grund av det tunga arbetet och den relativt låga lönenivån. För att uppnå en höjning av personalens utbildningsnivå måste småbarnspedagogiken garanteras tillräckliga resurser.
I det här sammanhanget vill utskottet lyfta fram frågan om kommunernas behov och möjligheter att omedelbart ändra rekryteringsgrunderna, exempelvis så att de i jobbannonserna efterlyser endast pedagogie kandidater antingen för dagens uppgift som barnträdgårdslärare eller, när reformen trätt i kraft, för uppgiften som lärare eller socionom inom småbarnspedagogik. Utskottet är medvetet om att frågan ligger inom kommunens behörighet, men framhåller att övergångsbestämmelsen i det föreslagna 75 § 1 mom. bevarar behörigheten för båda uppgifterna på lika grunder. Den här övergångsbestämmelsen kommer att beröra väldigt många sökande under övergångsperioden och även senare. Utskottet betonar att det måste göras en övergripande bedömning av förtjänsterna hos alla sökande som uppfyller behörighetsvillkoren. I den bedömningen beaktats givetvis också de sökandes utbildning. Utskottet betonar vikten av att bästa möjliga kompetens kan rekryteras och att kretsen av möjliga sökande inte bör begränsas genom jobbannonsen.
Kulturutskottet konstaterar än en gång att en högklassig småbarnspedagogik kräver ett starkt mångprofessionellt grepp, det vill säga stark och bred pedagogisk expertis, välfärds-, omsorgs-, service- och nätverkskompetens samt kompetens inom barnskydd, föräldraskap och familjeperspektivet. Småbarnspedagogikens educare-modell tillgodoses också framöver genom en god kombination av omsorg, fostran och undervisning.
Utvecklingen av antalet barnskötare.
Kulturutskottet har begärt en särskild utredning av hur antalet barnskötare kommer att utvecklas under reformens övergångsperiod. Propositionen har som mål att höja utbildningsnivån. På lång sikt minskar andelen barnskötare bland daghemspersonalen. En av de grundläggande förutsättningarna för reformen är dock att reformen tack vare den långa övergångsperioden, de bevarade behörigheterna och de flexibla möjligheterna till tilläggsutbildning och fortbildning inte ska leda till arbetslöshet inom någon av personalgrupperna.
Enligt utredningen bör cirka 9 000 befattningar som barnskötare ändras till lärare eller socionom inom småbarnspedagogik senast år 2030. Också inom den nya personalstrukturen kommer en tredjedel, det vill säga cirka 9 000, av de anställda att vara barnskötare.
En avsevärd del av minskningen av antalet barnskötare följer av pensioneringar. Enligt uppgift från Kommunernas pensionsförsäkring kommer 29,4 procent av daghemmens barnskötare att avgå med ålderspension under perioden 2017—2031. Kommunernas pensionsförsäkring uppger att antalet barnskötare är 23 164, men i den siffran ingår också andra barnskötare än de som jobbar på daghem, och det framgår inte av statistiken om siffran inkluderar deltidsanställda.
I tilläggsutredningen används siffran 18 150 barnskötare, under antagandena att de är heltidsanställda och att barnens tid i småbarnspedagogik motsvarar barnskötarnas arbetstid.
Av barnskötarna (18 150) skulle alltså 5 336 bli pensionerade senast 2031 (29,4 %, 356 skötare per år) under antagandet att samma antal går i pension varje år. Kvar i arbetslivet blir 12 814 anställda, av vilka minst 9 080 heltidsanställda behövs inom småbarnspedagogiken.
Om man utöver dem som avgår med ålderspension beaktar också Kommunernas pensionsförsäkrings prognos för antalet som avgår med sjukpension, kommer under perioden 2017—2031 sammanlagt 10 024 (43,3 %) av de 23 164 barnskötarna att gå i pension. Om samma procentuella andel tillämpas på det antal barnskötare som anges i propositionen, kommer sammanlagt 7 859 barnskötare att avgå med ålderspension eller sjukpension fram till utgången av övergångsperioden. År 2031 är alltså 10 291 barnskötare kvar i arbetslivet.
I sakkunnigyttranden har det bland annat varnats för att det under övergångsperioden inte kommer att finnas tillräckligt många lärare inom småbarnspedagogik för att ersätta de barnskötare som går i pension. Under övergångsperioden kommer det därför att rekryteras nya barnskötare inom den kommunala småbarnspedagogiken. Den föreslagna omläggningen av personalens sammansättning kan bland annat av det skälet leda till att tusentals barnskötare sägs upp när övergångsperioden går ut. Vidare har det framförts att barnskötarna till följd av den kommande vård- och landskapsreformen inte kommer att kunna hitta något annat jobb som motsvarar deras utbildning, yrkeskompetens och erfarenhet.
Kulturutskottet konstaterar att en beräkning av exakta uppgifter för antalet pensionerade och arbetande barnskötare fram till år 2031 utgör en tämligen osäker grund för vilken beslutsprocess som helst. Storleksordningen för pensioneringar bland barnskötare möjliggör dock i förening med andra åtgärder att den kompetenshöjning som reformen syftar till kan uppnås. Utöver pens-ioneringarna bör det noteras att en del av barnskötarna byter bransch och yrke eller blir företagare. Under övergångsperioden kommer en del av barnskötarna dessutom att omskola sig, varvid en del blir lärare eller socionomer inom småbarnspedagogik. Men om nativiteten samtidigt börjar stiga eller deltagandet i småbarnspedagogisk verksamhet annars ökar under övergångsperioden, kommer behovet av barnskötare att öka i motsvarande grad. Om de mål som ställts upp för antalet barn som deltar i småbarnspedagogisk verksamhet uppfylls, kommer personalbehovet att öka mer än uppskattat.
Kulturutskottet konstaterar dessutom att de närvårdare som avlagt grundexamen inom social- och hälsovårdsbranschen har goda grundläggande förutsättningar för olika uppgifter inom branschen och mer specialiserad kompetens inom minst ett arbetslivsområde. En närvårdare kan arbeta med uppgifter inom vård och omsorg, äldreomsorg och service för personer med funktionsnedsättning, mental- och drogarbetet, hemvården, småbarnspedagogiken, barnskyddet, service för barnfamiljer och i olika uppgifter inom social- och hälsovårdens öppna vård och institutionsvård. Det kan också finnas jobb för dem inom primärvården eller den specialiserade sjukvården, och arbetsgivaren kan vara en offentlig eller privat enhet eller höra till tredje sektorn.
Utskottet känner dock stor oro för hur uttryckligen barnskötarnas ställning utvecklas genom reformen och hänvisar också till denna del till det ovan föreslagna uttalandet om uppföljning av reformen. Längre fram i betänkandet behandlar utskottet vad småbarnspedagogikens utvecklingsforum kan göra för barnskötarna.
Uppgiftsbeskrivningarna inom småbarnspedagogiken.
Utfrågade sakkunniga framförde önskemål om mer detaljerade uppgiftsbeskrivningar i lagen om småbarnspedagogik. Önskemålet gäller i synnerhet uppgiftsbeskrivningen för socionomer och har framför allt sin bakgrund i den redan nämnda föreslagna 37 § och i en allmän oro för vad reformen kommer att leda till när det gäller socionomernas arbetsuppgifter och karriärmöjligheter.
I den gällande lagen sägs inget annat om personalens uppgiftsbeskrivningar än att en person med behörighet som barnträdgårdslärare ska göra upp den individuella planen för småbarnspedagogiken. Arbetsgivaren beslutar om uppgiftsbeskrivningarna.
Regeringen föreslår inga ändringar i denna huvudregel. Jämfört med annan lagstiftning är det mycket exceptionellt att förslaget till lag om småbarnspedagogik innehåller vissa definitioner av uppgifterna för socionomer inom småbarnspedagogik och att motiven till viss del ger laguttolkarna anvisning om att styra in socionomerna inom småbarnspedagogik på vissa ansvarsområden (23 och 27 § och motiven till dessa).
Ett problem med gällande praxis har enligt uppgift varit att en odefinierad arbetsfördelning vid vissa enheter har lett till att alla gör allt, oberoende av utbildning och särskilda kompetensområden. Det står dock klart att olika utbildningar ger viss kompetens som är gemensam med andra utbildningar, men också kompetens som skiljer sig från andra.
Kulturutskottet menar att det inte finns anledning att föreskriva mer detaljerat om personalens uppgifter än vad som görs i propositionen. Socionomernas uppgifter skrivs delvis ut redan i nuvarande form, vilket är motiverat med tanke på den nya uppgiftsbenämningen. En närmare definition på lagnivå skulle enligt utskottet leda till en exceptionellt noggrann och stel reglering jämfört med andra branscher. De uppgiftsbenämningar som föreslås i lagen ger arbetsgivaren en grund för utformningen av uppgiftsbeskrivningarna. Utskottet vill också i det här sammanhanget lyfta fram hur viktigt det är med gott ledarskap för organiseringen av arbetet och uppgifterna och för ett gott samarbete mellan de olika personalgrupperna.
En särskild fråga som kopplats till uppgiftsbeskrivningarna är bestämmelsen om en individuell plan för småbarnspedagogik i 23 § i lagförslaget. I paragrafens 2 mom. finns bestämmelser om hur planen ska göras upp. Enligt vissa sakkunnigyttranden upplevs det att arbetet med att göra upp planen koncentreras enbart till lärare inom småbarnspedagogik och att det inte finns någon vilja att utnyttja socionomernas och barnskötarnas kompetens och kunskaper. Utskottet menar att denna uppfattning är felaktig och framhåller att en person som har behörighet som lärare i småbarnspedagogik visserligen ansvarar för att planen görs upp, men att bestämmelsen uttryckligen säger att planen ska göras upp i samarbete mellan personalen och barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare. Enligt inkomna yttranden är den individuella planen för småbarnspedagogik i praktiken ett dokument som utvecklas och kompletteras under den tid barnet deltar i småbarnspedagogik. All personal som deltar i omsorgen om barnet bidrar till planen genom sina observationer och uppfattningar. Utskottet ser därför inget behov av att ändra de föreslagna bestämmelserna om den individuella planen för småbarnspedagogik.
Finansieringen av reformen
Enligt propositionen leder reformen inte till några nya uppgifter för kommuner, samkommuner eller privata anordnare av småbarnspedagogik inom denna planeringsperiod, förutom i fråga om datamaterial om småbarnspedagogik, vilket tas upp senare. I övrigt tydliggörs de lagstadgade skyldigheterna genom ändrade bestämmelser utan att de olika aktörernas kostnader ökar. I bestämmelserna om stöd till barn föreslås inga ändringar som orsakar kostnader. Ett separat projekt kommer att startas för dessa ändringar. Vid sidan av datamaterialet och ändringen av personaldimensioneringen har reformen inga kostnadseffekter.
I fråga om ändringen av personaldimensioneringen har sakkunniga lyft fram att det är svårt att göra några kostnadskalkyler. Det är exempelvis omöjligt att bedöma löneutvecklingen fram till slutet av övergångsperioden. I vilket fall måste kommunerna genast när lagen träder i kraft göra upp sina personalplaner med sikte på utgången av övergångsperioden. Sakkunniga har påpekat att lagändringen leder till mer administrativt arbete för kommunerna och till ökat behov av personalutbildning. Likaså måste rutiner justeras och revideras så att de motsvarar lagen. Det är dock svårt att på förhand uppskatta kostnaderna för detta.
Kommunernas företrädare har föreslagit att det föreskrivs om kostnadsersättning för ordnandet av småbarnspedagogik för barn utan hemkommun, eftersom kommunen får statsandel för basservice endast på grundval av de bosatta i kommunen. Dessutom har det föreslagits att det till statsandelslagen fogas en bestämmelse om hur ersättningarna mellan kommuner ska fastställas i en situation där en kommun måste ordna småbarnspedagogik för ett barn som är bosatt i en annan kommun.
De utgifter som följer av skyldigheten att ordna service påverkar enligt uppgift till utskottet kostnadsunderlaget för basservicen, och efter justeringen av kostnadsfördelningen får kommunerna normal ersättning enligt det lagfästa förhållandet mellan stat och kommun. De föreslagna ändringarna skulle kräva ändring av och nya bestämmelser i lagen om statsandel för kommunal basservice (1704/2009).
Kulturutskottet ser det som nödvändigt att reformens konsekvenser för kommunens och andra anordnares kostnader bevakas genom tillräckligt ofta återkommande kontroller, särskilt med tanke på den långa övergångsperioden och de stora förändringar i personalstrukturen som eftersträvas och med tanke på att kostnaderna för dessa förändringar kan bli högre än uppskattat.
Reformens konsekvenser för utbildningssystemet
Målsättningen att genom reformen höja utbildningsnivån förutsätter att antalet utbildningsplatser vid högskolorna utökas och omfördelas. Detta genomförs under de första åren inom ramarna för de budgeterade medlen, medan befintliga resurser omallokeras från och med 2022. Undervisnings- och kulturministeriet har kommit överens om att antalet nybörjarplatser vid landets universitet för lärare inom småbarnspedagogik utökas med ettusen.
Kulturutskottet konstaterar att ett fler utbildningsplatser för pedagogie kandidatexamen enligt propositionen skulle innebära en betydande ökning av utbildningen inom pedagogik. Inom pedagogiken utbildas även klasslärare, speciallärare, studiehandledare och specialister i pedagogik och specialpedagogik, och det är inte ändamålsenligt att minska antalet utbildningsplatser inom dessa discipliner. De samlade resurserna för den pedagogiska utbildningen från och med 2022 måste därför omvärderas i samband med de uppdaterade bedömningarna av utvecklingsbehovet.
Kulturutskottet understryker med kraft behovet av utökad pedagogisk kandidatutbildning och annan tilläggsutbildning och fortbildning som anknyter till propositionen. Det gäller samtidigt att beakta den regionala dimensionen. I ett regionalt perspektiv korrelerar beviljandet av studieplats ofta med kommande sysselsättning. Den avsevärda kompetenshöjning som reformen syftar till får inte under övergångsperioden leda till att utbildningsplatserna koncentreras på så sätt att målen för reformen inte uppnås i vissa delar av landet. Enligt sakkunnigutfrågningen är dessutom den fortbildning för lärare inom småbarnspedagogik som vissa regioner erbjuder endast en tillfällig lösning på ett ständigt behov, om man jämför med att permanent examensinriktad utbildning skulle erbjudas. Utskottet vill här lyfta fram vikten av att undervisnings- och kulturministeriet genom styråtgärder säkerställer att de regionala behoven beaktas. Utskottet föreslår ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande 6)
I fråga om den svenskspråkiga småbarnspedagogiken kräver reformen likaså tillräckliga satsningar. Enligt yttranden till utskottet har nämligen andelen barnträdgårdslärare som uppfyller behörighetsvillkoren av alla barnträdgårdslärare inom småbarnspedagogiken under hela 2000-talet varierat mellan endast 60 och 80 procent. Samma underskott gäller även barnskötarna. Särskilt svårt har det varit att hitta svenskspråkiga med pedagogie kandidatexamen. Av alla svenskspråkiga barnträdgårdslärare i huvudstadsregionens fyra kommuner uppfyllde hela 36 procent inte behörighetsvillkoren i september 2017.
Propositionen har inga direkta konsekvenser för det totala antalet socionomstuderande. Reformen understryker dock behovet av att granska målen för och innehållet i socionomutbildningen så att den motsvarar målsättningarna för personalstrukturen enligt den nya lagen om småbarnspedagogik. I propositionen föreslås det inte heller några ändringar i den utbildning som ger behörighet som barnskötare.
I propositionen sägs det att studier för komplettering av behörigheten är ett alternativ för att säkerställa att det inom småbarnspedagogiken finns tillräckligt många anställda med behörighet. Propositionen motsvarar regeringens linje att behörighetsgivande studier borde kunna avläggas mer flexibelt än nu.
Enligt propositionen kan exempelvis de som har pedagogie kandidat-, magister-, licentiat- eller doktorsexamen men saknar studier i småbarnspedagogik ges möjlighet till kompletterande studier som ger yrkesfärdigheter för uppgifter inom småbarnspedagogiken och förskoleundervisningen.
Även den som avlagt en socionomexamen inom social- och hälsovård eller en högre yrkeshögskoleexamen vid en yrkeshögskola, men som saknar de småbarnspedagogiska studier som krävs, skulle kunna genomgå relevanta kurser omfattande 60 studiepoäng och därigenom erhålla behörighet som socionom inom småbarnspedagogik.
I förslaget ingår också en möjlighet för familjedagvårdare som har avlagt yrkesexamen för familjedagvårdare eller, från och med den 1 januari 2019, yrkesexamen inom pedagogisk verksamhet och handledning att komplettera sin behörighet och bli barnskötare inom småbarnspedagogiken.
Under sakkunnigutfrågningen har det starkt lyfts fram att det behövs nya och flexibla utbildningslösningar för att säkerställa att reformen inte leder till återvändsgränder för olika personalgruppers karriärutveckling eller till arbetslöshet. Sakkunniga har i fråga om definitionen av föreståndarens behörighet också kritiserat att villkoren inte beaktar den så kallade dualmodellen, det vill säga idén om två likvärdiga högskoleutbildningar, och att reformen glömmer bort socionomutbildningens pedagogiska betydelse och ledarskapsstudier och inte alls erkänner högre yrkeshögskoleexamen som en examen som ger ledarskapsbehörighet.
Det är enligt utskottet nödvändigt att alla personalgrupper ges möjlighet till flexibel tilläggsutbildning och fortbildning som svarar mot de strängare behörighetsvillkoren, samtidigt som man beaktar och erkänner den redan uppnådda kompetensnivån. Utbildningen ska säkerställa att företrädare för olika personalgrupper också i fortsättningen har realistiska möjligheter att avancera inom småbarnspedagogiken.
Utvecklingsforum för utbildningen.
Utskottet vill lyfta fram det som i propositionen sägs om att ministeriet tänker bilda ett utvecklingsforum för utbildningarna inom småbarnspedagogik för att sammanjämka yrkesutbildningen, yrkeshögskoleutbildningen och universitetsutbildningen inom småbarnspedagogik. Utskottet understryker att forumets uppgift bland annat är att utveckla och förnya utbildnings- och karriärvägarna inom småbarnspedagogiken för representanter för alla yrkesgrupper. Kulturutskottet ser detta som ytterst viktigt och föreslår ett uttalande i frågan. (Utskottets förslag till uttalande 7) Utskottet uppmanar forumet att bland annat bedöma hur den som avlagt högre yrkeshögskoleexamen så smidigt som möjligt kan få tillräcklig pedagogisk tilläggs-kompetens för att slutföra magisterstudier vid universitet och därigenom få behörighet som föreståndare inom småbarnspedagogik. Likaså bör de som avlagt socionomexamen få tillgång till flexibla studievägar för att avlägga pedagogisk examen vid universitet, varvid tidigare inhämtad kompetens beaktas och erkänns.
Utskottet understryker att forumets arbete är viktigt inte bara i samband med den nu aktuella reformen utan också i ett bredare perspektiv, exempelvis för aktiva initiativ i anknytning till förändringarna i arbetslivet och de flaskhalsar och omskolningsbehov som dessa förändringar orsakar inom olika branscher.
Lagmotionerna
Kulturutskottet tillstyrker propositionen med ändringar och föreslår att lagmotionerna förkastas.