Betänkande

I propositionen föreslås det att 2 c kap. 5 § i strafflagen ändras så att en fånge som under fem år före brottet inte avtjänat ett fängelsestraff i ett fängelse friges villkorligt när hälften av straffet har avtjänats eller en tredjedel av straffet för ett brott som han eller hon begått före 21 års ålder avtjänats. Enligt den gällande lagen är den tid under vilken fängelsestraff inte avtjänats bara tre år. Förslaget innebär således en skärpning av det straffrättsliga systemet. Det är fråga om situationer där en fånge kan anses vara en så kallad förstagångsbrottsling i förhållande till bestämmelserna om villkorlig frigivning. 

Sammantaget sett anser utskottet att propositionen behövs och är lämplig. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med anmärkningarna och ändringarna nedan. 

Propositionen har sitt ursprung i regeringen Sipiläs strategiska program. Syftet med förslaget är att förbättra systemet med villkorlig frigivning så att det blir rättvist och trovärdigt (s. 17 i RP). Den ovan beskrivna tiden på tre år utan brott enligt den gällande lagstiftningen har ansetts vara alltför kort ur rättvisehänsyn. Detta har också ansetts vara problematiskt med tanke på trovärdigheten, sägs det i propositionsmotiven. 

I det straffrättsliga systemet har det av hävd ansetts vara godtagbart att en förstagångsfånge friges efter att ha avtjänat en kortare del av sitt fängelsestraff än den som avtjänat flera fängelsestraff. Lagutskottet förenar sig om det som sägs i motiven (s. 16), dvs. att det kan anses vara motiverat att personer som efter det att de senast frigavs från fängelset inte under en lång tid har begått ett brott som leder till ett ovillkorligt fängelsestraff, friges villkorligt efter att avtjänat en kortare tid av sitt straff. 

Huvudregeln enligt gällande lag är att den som avtjänar ett fängelsestraff på viss tid friges villkorligt. Systemet med villkorlig frigivning är en viktig del av en kontrollerad och planmässig frigivningsprocess. Målet för differentierad frigivning av fångar är att för fångar skapa en så kallad väg till frigivning som ska leda till ett liv utan brott. Genom detta strävar man efter att främja gärningsmännens anpassning i samhället (1 kap. 2 § i fängelselagen 767/2005). Genom differentierad frigivning ökas också säkerheten i samhället, när intensiteten hos övervakningen av gärningsmannen sänks gradvis och gärningsmannens ansvar och beredskap att leva ett liv utan brott samtidigt ökar (se RP, s. 3) Möjligheten till villkorlig frigivning är en viktig del av ett fungerande straffsystem. 

I propositionen (s. 17) sägs det att när systemet granskas bör det bedömas huruvida den nu gällande tiden på tre år mellan den tidigare frigivningen och det nya brott som leder till ovillkorligt fängelse ska anses vara rättvist och proportionerligt. Det är fråga om längden på den tid som avtjänas i fängelse och därför är saken av central betydelse inte bara för individen utan också för påföljdssystemet. Tiden på tre år anses enligt propositionen vara kort t.ex. i sådana fall där personen begår ett allvarligt brott och friges efter att ha avtjänat halva straffet. Särskilt i fråga om långa straff är skillnaden mellan kvotdelarna, två tredjedelar av strafftiden och halva strafftiden, märkbar. Detta missförhållande kan enligt propositionen avhjälpas genom att förlänga tiden mellan den tidigare frigivningen och det nya brott som leder till ett ovillkorligt fängelsestraff. I systemet med regelmässig villkorlig frigivning framhävs proportionaliteten mellan kvotdelarna och förutsättningarna för tillämpning av dem (s. 17). 

Av propositionen framgår (s. 4 och 16) att den gällande tiden på tre år utan brott inte har motiverats i detalj. Före 1976 var tidsfristen fem år, dvs. samma som nu föreslås. 

Lagutskottet omfattar det som sägs i grundlagsutskottets utlåtande om propositionen (GrUU 56/2018 rd, s. 2), om det beklagliga i att propositionsmotiven delvis är ytliga.Men mot bakgrunden av det som sägs ovan och annan utredning anser lagutskottet sammantaget sett att den föreslagna ändringen är godtagbar. Enligt utskottets uppfattning gör ändringen inte heller straffverkställigheten så mycket strängare att den skulle kunna anses problematisk med hänsyn till proportionaliteten. 

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 56/2018 rd, s. 2) att lagutskottet har anledning att pröva om lagförslaget kan leda till en problematisk kumulering av sanktioner. 

Lagutskottet konstaterar att med det hänsyn till godtagbara grunder för brottsprevention samt proportionalitetsaspekter är sakligt att lagbestämmelser möjliggör en strängare straffrättslig behandling av återfallsbrottslingar än förstagångsbrottslingar. Sanktionskumulering innebär för den nu aktuella propositionens vidkommande att återfall i brott kan skärpa de straffrättsliga konsekvenserna på flera olika sätt. 

Enligt 6 kap. 5 § 1 mom. 5 punkten i strafflagen är gärningsmannens tidigare brottslighet en straffskärpningsgrund. Också i 2 c kap. 12 § i strafflagen beaktas återfall som en straffskärpningsgrund vid kombinationsstraff. Återfall kan också ha den konsekvensen att gärningsmannen döms till ett strängare straff inom straffarten, eftersom gärningsmannens tidigare brottslighet kan vara ett hinder för att döma till villkorligt straff på det sätt som sägs i 6 kap. 9 § 1 mom. Också för straffverkställigheten har återfall följder exempelvis när tidpunkten för villkorlig frigivning enligt den aktuella propositionen övervägs. I de situationer som avses i 2 c kap. 14 § i strafflagen spelar återfall roll vid verkställighet av reststraff. 

De straffskärpningsgrunder som nämns ovan ingår redan nu i den gällande lagstiftningen. Detsamma gäller kravet på en tid på flera år utan brott för att en tid som är kortare än den som bestäms enligt huvudregeln för villkorlig frigivning ska kunna tillämpas på återfallsbrottslingar. Efter att ha tagit ställning till propositionen och annan utredning anser lagutskottet att reformer som medför enstaka straffskärpande ändringar i det straffrättsliga påföljdssystemet är förknippade med en risk för att sanktioner kumuleras. Det här gäller även den aktuella propositionen. Men, såsom framgår av det som sägs ovan, anser lagutskottet emellertid inte att förslaget att förlänga bestämmelserna om tid utan brott i detta sammanhang är ogrundat eller leder till on oproportionell skärpning av systemet. Lagutskottet anser också efter övervägande att den föreslagna ändringen inte heller leder till en sådan risk för kumulering av sanktioner som kunde betraktas som ett sådan problem som skulle ha betydelse för att godkänna lagförslaget. 

Lagutskottet understryker emellertid vikten av att det straffrättsliga påföljdssystemet framöver granskas som en helhet. I det sammanhanget är det viktigt att se till att olika delar av påföljdssystemet bildar en konsekvent och proportionerlig helhet och att regleringen av påföljdssystemet sammantaget blir tydligare. Lagutskottet har redan tidigare påtalat vikten av att straffsystemet betraktas som ett komplex (LaUB 10/2018 rd, s. 11 och LaUB 9/2018 rd, s. 9). Enligt utredning till utskottet innefattar justitieministeriets resultatmål för2019—2022 en övergripande granskning av påföljdssystemet. Utskottet ser detta som positivt. I samband med översynen bör man enligt utskottet granska påföljdssystemet och kriminalpolitiken ur ett brett perspektiv och även beakta betydelsen av förebyggande verksamhet, såsom missbrukarvård. 

Av 2 c kap. 5 § i strafflagen följer att på personer som har begått brott före 21 års ålder tillämpas lindrigare kvotdelar för villkorlig frigivning än för andra. Detta föreslås inte bli ändrat i propositionen. Lagutskottet betonar att den tanke som ligger till grund för bestämmelsen hänger samman med godtagbara grunder för särbehandling av unga i straffrättsligt hänseende. I propositionsmotiven (s. 4) framhålls det att fängelsestraff innebär en allvarlig risk för utslagning för unga personer. Om en ung person döms till ett ovillkorligt fängelsestraff bör målet vara att begränsa tiden i fängelset så att den blir så kort som det med hänsyn till straffsystemets allmänna godtagbarhet är möjligt, för att förhindra utslagning och upprepade anstaltsplaceringar (s. 5). 

Den föreslagna ändringen leder emellertid i praktiken till att regleringen av villkorlig frigivning av barn och unga blir strängare. Detta kan enligt utskottet anses problematiskt med tanke på att artikel 37.b i konventionen om barnets rättigheter (FördrS 60/1991) föreskriver att frihetsberövande av ett barn endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. 

Lagutskottet noterar att grundlagsutskottet tidigare pekat på problem med regeringens proposition RP 262/2004 rd, som innefattade ett förslag som skulle ha försvårat för unga gärningsmän att bli villkorligt frigivna. I propositionen föreslogs det att den som dömts för ett brott begånget före 21 års ålder skulle försättas i villkorlig frihet när halva straffet avtjänats. Grundlagsutskottet ansåg då att lagutskottet bör överväga en sådan justering av regleringen att åtminstone de bestämmelser som tillämpas på barn inte kan leda till långvarigare frihetsberövande jämfört med det som gällde vid den aktuella tidpunkten (GrUU 21/2005 rd, s. 4/I). Också lagutskottet ansåg att förslaget i propositionen inte skulle godkännas. Lagutskottet föreslog att den som dömts för ett brott begånget före 21 års ålder ska kunna friges villkorligt när en tredjedel av straffet är avtjänat, förutsatt att han eller hon under tre år före brottet inte har avtjänat ett fängelsestraff i ett fängelse eller, om villkoret inte uppfylls, efter att ha avtjänat hälften av straffet (LaUB 9/2005 rd, s. 4). 

Det nu aktuella förslaget innebär att kravet på den tid också en person under 21 år ska ha levt ett liv utan att ha avtjänat ett fängelsestraff i fängelse förlängs till fem år. Den föreslagna ändringen har relativt sett större konsekvenser uttryckligen för unga brottslingar, eftersom en tid på fem år kan täcka in en förhållandevis lång tid i en ung persons liv, också med beaktande av bestämmelsen i 3 kap. 4 § 1 mom. i strafflagen om straffmyndighetsåldern.I praktiken skulle den föreslagna ändringen leda till att bestämmelserna om villkorlig frigivning av de som begått ett brott före 21 års ålder efter att den lindrigare kvotdelen av straffet avtjänats rätt sällan skulle bli tillämplig om personen i fråga tidigare har dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff. Kravet på en tid på fem år utan begångna brott täcker in perioden mellan 15 och 20 år. Det skulle således i praktiken nästan aldrig gå att tillämpa villkorlig frigivning efter att en tredjedel av straffet avtjänats på en återfallsbrottsling som inte fyllt 21 år. Om förslaget blir verklighet innebär det att de bestämmelser som ska tillämpas på barn och unga leder till längre frihetsberövande, vilket grundlagsutskottet tidigare ansett vara ett problem (GrUU 21/2005 rd, s. 45/II). 

När grundlagsutskottet tog ställning till den nu aktuella propositionen hänvisade den till sitt ovan nämnda utlåtande (GrUU 21/2005 rd) och till artikel 37.b i konventionen om barnets rättigheter och konstaterade att lagförslaget skulle innebära attde bestämmelser som ska tillämpas på barn och unga de facto leder till längre frihetsberövande (GrUU 56/2018 rd), s. 2—3). Enligt utlåtandet bör lagutskottet överväga att begränsa regleringen så att den föreslagna ändringen inte tillämpas på personer som dömts för brott begångna före 21 års ålder. 

Mot bakgrunden av det som sägs ovan anser lagutskottet att den föreslagna ändringen måste begränsas så att den inte tillämpas på personer som dömts för brott begångna före 21 års ålder. Lagutskottet föreslår därför att 2 c kap. 5 § 2 mom. ses över. Utskottet föreslår att bestämmelsen ändras så att kravet på den tid utan begångna brott som ska ha löpt före ett fängelsestraff fortsatt ska vara tre år i fråga om gärningsmän som inte har fyllt 21 år. I fråga om andra gärningsmän föreslås den nämnda tiden vara fem år. 

Såväl gällande som föreslagna 2 c kap. 5 § 2 mom. i strafflagen är rätt lång och lagtekniskt komplicerad. Momentet innehåller bestämmelser om både de kvotdelar som utgör huvudregel vid villkorlig frigivning och om de lindrigare kvotdelar som gäller såväl vuxna som personer under 21 år, som inte har avtjänat fängelsestraff i fängelse under en bestämd tid. I momentet finns dessutom närmare bestämmelser om tillämpningen och uträkningen av kvotdelarna.Det föreslås inte några strukturella ändringar i momentet. 

För att förtydliga momentet föreslår lagutskottet på det sätt som sägs nedan i detaljmotiven att 2 c kap. 5 § ändras så att det föreslagna 2 mom. delas in i tre moment. I utskottets utformning innehåller 2 mom. bestämmelser om villkorlig frigivning och om den kvotdel som utgör huvudregeln samt om den lindrigare kvotdel för vuxna som blir tillämplig när den dömde inte avtjänat ett fängelsestraff i fängelse under en bestämd tid före brottet. I detta fall är tiden utan begångna brott fem år, på det sätt som föreslås i propositionen. Det nya 3 mom. föreslås innehålla bestämmelser om både de kvotdelar som utgör huvudregel vid villkorlig frigivning och om de lindrigare kvotdelar på grundval av tid utan brott som gäller personer under 21. I fråga om denna grupp är tiden utan brott tre år, vilketöverensstämmer med den gällande lagen men avviker från propositionen. Ett nytt 4 mom. motsvarar till sitt materiella innehåll de gällande, närmare bestämmelserna om tillämpning och uträkning av kvotdelarna. På grund av den lagtekniska ändring som lagutskottet föreslår flyttas 3 mom. och blir 5 mom. Paragrafens 1 mom. ändras inte. 

Den ändring som lagutskottet föreslår kräver en ändring av strafflagens 2 c kap. 6 § samt 7 § 1 mom. I dessa bestämmelserna ska det hänvisas till inte bara till 2 c kap. 5 § 2 mom. utan också till det nya 3 mom. 

På grund av de förslagna ändringarna måste också ingressen och lagrubriken ändras.