Lagen om temporära åtgärder vid verkställighet av straff och häktning till följd av covid-19-epidemin

2 §. Begränsning eller inställande av sysselsättning i fängelset.

Grundlagsutskottet påpekade att nödvändighetskravet när det gäller inställande i 2—4 § (2 § 2 mom., 3 § 2 mom., 4 § 2 mom.) i bestämmelserna behöver bindas till regleringens syfte, till exempel på det sätt som föreskrivs i 1 mom. i de paragraferna. Lagutskottet föreslår att paragrafens 2 mom. kompletteras på det sätt som grundlagsutskottet avser. 

Dessutom påtalar grundlagsutskottet att det av lagförslaget eller motiveringen till det inte framgår hur man tänkt sig att fångarna ska använda den tid som frigörs på grund av begränsning eller inställande av sysselsättning och fritidsverksamhet (GrUU 3/2021 rd, s. 4). Detta påpekades också vid lagutskottets sakkunnigutfrågning. Enligt grundlagsutskottet gäller de beslut om begränsning och inställande som avses i 2 § i lagförslaget inte direkt under hur öppna eller slutna förhållanden fångarna ska tillbringa den tid som det är fråga om i beslutet om begränsning eller inställande. Den föreslagna regleringen har till denna del bedömts kunna leda till att fångarna är instängda ensamma i sina celler nästan dygnet runt, med undantag för den rätt till daglig motion under en timme som garanteras genom lag. Av motiveringen till lagförslaget framgår enligt grundlagsutskottet dock inte att förslaget skulle syfta till en sådan särskilt på grund av sin långvarighet synnerligen kraftig begränsning av fångarnas levnadsförhållanden. Enligt grundlagsutskottet måste bestämmelserna preciseras och förtydligas samt myndigheternas beslutanderätt tydligt framgå av lagen. 

Av propositionsmotiven framgår det att när sysselsättningen begränsas eller ställs in bör man bedöma behovet av att uppdatera fängelsets eller en eller flera fängelseavdelningars dagordning för den tid som begränsningsåtgärderna pågår (s. 34). På lagnivå finns det dock inga uttryckliga bestämmelser om till exempel hur många timmar ordnad sysselsättning eller ledig verksamhet utanför cellen som ska ordnas för fångarna. Enligt internationella rekommendationer ska fångarna ha möjlighet att tillbringa minst åtta timmar per dag utanför cellen. Enligt inkommen utredning varierar genomförandet av rekommendationen fängelsevis och avdelningsvis också under normala förhållanden, särskilt under veckoslut och helger. Huruvida det rekommenderade timantalet uppnås beror i synnerhet på antalet tillgängliga anställda. 

I propositionsmotiven betonas det att tröskeln för att all sysselsättning som anges i förteckningen i 2 § 1 mom. ska ställas in helt bör vara mycket hög (s. 26). Det kan enligt propositionen tänkas bli aktuellt om viruset redan har spridit sig mycket inom fängelset eller om epidemiläget i samhället annars är mycket svårt. Enligt inkommen utredning kan inställande av all sysselsättning beroende på fängelset och avdelningen i praktiken innebära att det för fångarna ordnas endast sådana funktioner som avses i fängelselagens 7 kap. om basvård, som till exempel daglig vistelse utomhus minst en timme, måltider och tvättning. I den föreslagna lagen säkerställs dock att utbildning enligt den grundläggande lärokursen inte kan begränsas eller ställas in, och avbrytandet av all sysselsättning inverkar inte heller på övervakade möten, eftersom inte heller dessa kan ställas in helt. 

Lagutskottet konstaterar att syftet med de föreslagna restriktionerna är att förebygga coronavirusinfektioner genom att minska antalet fysiska kontakter. Det kan bli svårt att uppnå om fångarna under den tid som frigörs sysselsättning ställs in får röra sig fritt på avdelningarna. Med hjälp av den föreslagna regleringen bör man också kunna reagera på olika epidemiologiska situationer, till och med mycket svåra situationer, där man kan bli tvungen att tillgripa också strikta begränsningar. 

På basis av det som anförs ovan och inkomna utredningar anser lagutskottet det motiverat att den föreslagna regleringen också gör det möjligt att ställa in all sysselsättning i fängelset eller på fängelseavdelningen. Det är dock lämpligt att uttryckligen föreskriva om de villkor under vilka detta är möjligt. Därför föreslår lagutskottet att det till slutet av 2 mom. i den föreslagna paragrafen fogas en uttrycklig avgränsning enligt vilken all sysselsättning kan ställas in endast i en situation som avses i 2 § 4 mom. Det innebär att all sysselsättning i fängelset eller på fängelseavdelningen kan ställas endast i det fall att ett betydande antal fångar eller personer som hör till personalen i det fängelse som beslutet gäller har konstaterats vara smittade av coronaviruset och infektionerna enligt en sakkunnigbedömning utgör en betydande risk för spridning av nya smittor i fängelset. I praktiken är man då nära en situation där det kan bli aktuellt att överväga att i större utsträckning sätta fångar och personal i karantän i enlighet med lagen om smittsamma sjukdomar. Utskottet anser det vara viktigt att ett avbrott i all sysselsättning inte leder till ett utdraget tillstånd som påminner om isolering. 

Såsom det konstateras ovan finns det för närvarande inga bestämmelser i lagen om hur fångarna ska tillbringa tiden utanför cellen. Utskottet anser att det finns skäl att bedöma behovet av och möjligheterna att utfärda närmare bestämmelser om saken i samband med den ovan avsedda helhetsöversynen av fängelselagen. 

3 §. Begränsning eller inställande av besök hos fångar.

Med hänvisning till detaljmotiven till det ovan föreslagna 2 § 2 mom. föreslår lagutskottet att paragrafens 2 mom. kompletteras med det krav på nödvändighet som grundlagsutskottet avser. 

Av det föreslagna momentet framgår att övervakade besök av personer utanför fängelset inte kan ställas in helt och hållet. Övervakade besök fångar emellan kan dock ställas in helt. Det är enligt lagutskottet varken konsekvent eller motiverat. Enligt 13 kap. 7 § i fängelselagen kan en fånge beviljas tillstånd till ett övervakat besök av en annan fånge eller en häktad som placerats i samma fängelse, om det är fråga om en nära anhörig till fången, någon annan närstående eller någon annan person som är viktig för fången och besöket är motiverat för bevarandet av fångens kontakter eller av något annat viktigt skäl. För att tillstånd till ett sådant besök ska beviljas förutsätts det att besöket inte äventyrar ordningen eller säkerheten i fängelset eller fångens eller någon annans säkerhet. En motsvarande bestämmelse finns också i 9 kap. 5 § i häktningslagen. Utskottet anser det vara motiverat att de övervakade besöken fångar emellan inte kan ställas in helt i de fall som avses i dessa bestämmelser. Utskottet föreslår därför att 2 och 4 mom. ses över. 

Av propositionsmotiven framgår det att i synnerhet när det gäller minderåriga fångar kan en begränsning av besöken bli kännbar, och när beslut om begränsningar fattas bör man sträva efter att minderåriga fångar ska kunna beviljas besök mer flexibelt än andra fångar (se RP, s. 29). Grundlagsutskottet anser dock att det i lagförslaget ska ingå en bestämmelse om att minderåriga har rätt att träffa sina föräldrar och andra närstående också under den tid åtgärderna för begränsning och inställanden pågår (GrUU 13/2021 rd, s. 5). 

Också lagutskottet anser att det med tanke på tillgodoseendet av barnens rättigheter är motiverat och behövligt att det i den föreslagna bestämmelsen uttryckligen föreskrivs om besök i fråga om fångar och häktade som inte fyllt 18 år. Utskottet föreslår därför att det till den föreslagna 3 § fogas ett nytt 5 mom. enligt vilket besök hos fångar och häktade som inte fyllt 18 år inte får begränsas eller ställas in. Utskottet anser det med tanke på barnets bästa motiverat att bestämmelsen hindrar en allmän begränsning av besöken hos minderåriga fångar. För tydlighetens skull konstaterar utskottet att besök hos en minderårig fånge ändå kan förhindras på grund av åtgärder enligt lagen om smittsamma sjukdomar. 

Enligt grundlagsutskottet bör lagutskottet också utreda om en motsvarande begränsning kan riktas till personer under 21 år utan att begränsningarnas och inställandenas effekt blir lidande (GrUU 13/2021 rd, s. 5). Enligt inkommen utredning finns det för närvarande sammanlagt 11 fångar och häktade under 18 år i fängelserna, medan det finns 69 fångar och häktade i åldern 18—20 år. Lagutskottet anser att det faktum att en så stor grupp kategoriskt utesluts från besöksbegränsningen kan äventyra lagens syfte att förebygga spridningen av coronaviruset i fängelserna och försvaga verkan av att besök begränsas och ställs in. Därför anser utskottet att det inte är motiverat att regleringen angående minderåriga utsträcks till att gälla även fångar under 21 år. Lagutskottet konstaterar dock att de som begått ett brott innan de fyllt 21 år redan nu har en särställning i påföljdssystemet, eftersom man vid verkställigheten av fängelse som dömts ut för dem enligt 1 kap. 5 § 3 mom. i fängelselagen särskilt ska beakta de behov som följer av fångens ålder och utvecklingsnivå. Vid tillämpningen av den nu aktuella temporära lagen ska bestämmelsen i fråga således beaktas när man överväger beviljande av besök hos fångar under 21 år. 

4 §. Begränsning eller inställande av permission för fångar.

Paragrafens 1 mom. gäller begränsning av permissioner för fångar. Enligt propositionsmotiven kan permissioner begränsas exempelvis så att andra permissioner i öppna anstalter förbjuds, men fångarnas regelbundna inköpsresor tillåts (s. 30). Enligt inkommen utredning har fångarna i en del öppna anstalter gjort inköpsresor utanför anstalten med stöd av ett sådant tillstånd till sysselsättning under övervakning utanför fängelset som avses i 8 kap. 9 § 3 mom. i fängelselagen. Denna praxis motsvarar dock inte den gällande lagen, eftersom det enligt förarbetena till fängelselagen (RP 263/2004 rd) kan vara fråga om permission enligt 14 kap. 6 § i fängelselagen till exempel när fångar i öppna anstalter besöker en affär. Butiksbesöken för fångar vid öppna anstalter ska således ordnas med stöd av den bestämmelsen. 

Med hänvisning till detaljmotiveringen till 2 § 2 mom. föreslår lagutskottet att 4 § 2 mom. kompletteras med det krav på nödvändighet som grundlagsutskottet avser. 

Liksom de begränsningar i fråga om besök som avses i den föreslagna 3 § kan också begränsningarna i fråga om permission för fångar som inte fyllt 18 år vara särskilt kännbara. Därför föreslår utskottet att det till den föreslagna 4 § fogas ett nytt 4 mom. om att permission för fångar under 18 år inte får begränsas eller ställas in. Permission för en minderårig fånge kan ändå förhindras på grund av åtgärder enligt lagen om smittsamma sjukdomar. 

Eftersom häktade inte har samma rätt att få permission som fängelsefångar, behöver det inte föreskrivas om permission för häktade som inte fyllt 18 år. 

5 §. Begränsningarnas och inställandenas konsekvenser för beslut som berör fångar.

I paragrafen föreskrivs det om vilka konsekvenser de begränsningar och inställanden som avses i den föreslagna lagen har för beslut som berör fångar. Enligt paragrafen kan fängelsedirektören eller en säkerhetsansvarig eller sysselsättningsansvarig återkalla ett redan beviljat tillstånd till civilt arbete, studier eller permission och återkalla besök. Ett sådant beslut om återkallande kan fattas på grundval av ett beslut som avses i 2—4 § medan det är i kraft. 

Grundlagsutskottet har noterat att i enlighet med 6 § i förvaltningslagen ska befogenheten i fråga utövas enbart för syften som är godtagbara enligt lag, och utövningen av befogenheten ska stå i rätt proportion till sitt syfte (se GrUU 13/2021 rd, s. 4). Enligt grundlagsutskottet står det klart att myndigheterna även under undantagsförhållanden är skyldiga att noggrant följa lagen och handla i enlighet med principerna för god förvaltning. Eftersom återkallelse av också ett behovsprövat beslut genom vilket någon beviljats förmåner är en åtgärd som i högre grad ingriper i individens rättigheter än ett beslut om att inte bevilja förmån, finns det enligt grundlagsutskottet skäl att komplettera den föreslagna regleringen med ett krav på att återkallelsen ska vara nödvändigt för att syftena i 2—4 § i lagförslaget ska uppnås. Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande föreslår lagutskottet att ett sådant krav fogas till 1 mom. 

Av propositionsmotiven (s. 31) framgår det att ett allmänt begränsningsbeslut som meddelats av Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet inte direkt leder till att alla beviljade permissioner och besök återkallas eller vägras. Ett beslut om begränsning som fattats av Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet, exempelvis om inställande av permissioner, innebär alltså inte att man kan ge fångarna en kategorisk anvisning om att inte ansöka om permission. Centralförvaltningsenhetens beslut ger fängelset möjlighet att avslå ansökningarna, men fångarna har fortfarande rätt att ansöka på sedvanligt sätt, och alla ansökningar ska behandlas och förutsättningarna för att bevilja permission ska bedömas individuellt. 

Av propositionsmotiven framgår det dessutom att man vid beviljandet av tillstånd ska fästa särskild uppmärksamhet vid konsekvenserna av att tillstånd vägras för en enskild fånges del. Ett exempel som nämns är att man när det gäller tillstånd för studier utanför fängelset bör se till att förvägran av ansökan om tillstånd i praktiken inte leder till att studierna avbryts helt. En sådan konsekvens bedöms kunna ha långvariga negativa konsekvenser för fångarnas möjligheter att återgå till samhället efter fängelsetiden (se RP, s. 31). Lagutskottet anser att också arbete utanför fängelset kan utgöra en grund för att fästa särskild uppmärksamhet vid konsekvenserna av att tillstånd vägras en enskild fånge, exempelvis om det i praktiken skulle leda till att arbetet avbryts helt. 

Enligt inkommen utredning genomförs också en del besök av barn utanför fängelset så att den förälder som är i fängelse beviljas permission. Det finns inga exakta uppgifter, men stiftelsen Kriminaalihuollon tukisäätiö har på förfrågan av justitieministeriet uppskattat att antalet sådana barn med en förälder är i fängelse för vilka det genom beslut av någon annan än fängelsemyndigheten bestäms att umgänget ska ske på någon annan plats än fängelset uppgår till cirka 170—530 på årsnivå. Det är viktigt att säkerställa att dessa besök kan äga rum, och därför anser utskottet att också ett besök utanför fängelset enligt ett avtal som fastställts av socialnämnden eller ett domstolsbeslut är en grund för att särskilt överväga konsekvenserna av att vägra tillstånd i syfte att trygga barnets bästa. Sådana besök bör också beaktas i anvisningarna till fängelserna. 

6 §. Vissa arrangemang i fängelset när ett beslut om begränsning eller inställande är i kraft.

I paragrafen föreskrivs det om arrangemang vars syfte är att säkerställa att begränsningar och inställanden så lite som möjligt försämrar fångarnas förhållanden och rättigheter. 

Enligt 4 kap. 6 § i fängelselagen ska en individuell plan för avtjänandet av straffet, frigivningen och den villkorliga friheten utarbetas för varje fånge. Planen för strafftiden omfattar placeringen av fången, verksamheten under strafftiden, den övervakade friheten på prov och den villkorliga frigivningen samt en permissionsplan. Genomförandet av planen för strafftiden kan försvåras inte bara genom beslut om begränsning eller inställande av Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet utan också av orsaker som följer av att samhället i övrigt stängs ned. Till exempel kan olika organisationers sedvanliga verksamhet i fängelset avbrytas på grund av en epidemi. På grund av det som anförs ovan föreskrivs det i 1 mom. i den föreslagna paragrafen att fångarnas sysselsättningsplikt kan fullgöras också i annan sysselsättning än sådan som främjar planen för strafftiden. Målet är att säkerställa att fången inte utsätts för negativa följder av att planen inte nödvändigtvis kan genomföras till alla delar under begränsningen (se RP, s. 32). 

Lagutskottet stöder målet för den föreslagna regleringen. Regleringen verkar dock möjliggöra att fångens skyldighet att delta kan fullgöras genom vilken annan sysselsättning som helst som ordnas i fängelset, och denna sysselsättning behöver inte ha samband med den plan för strafftiden som utarbetats för fången. Utskottet konstaterar att målet för verkställighet av fängelse enligt 1 kap. 2 § i fängelselagen är att öka fångarnas färdigheter för ett liv utan brott genom att främja deras livshantering och anpassning i samhället samt att förhindra brottslighet under strafftiden. Likaså föreskrivs det i 1 kap. 3 § 3 mom. i fängelselagen att fångarnas möjligheter att bevara sin hälsa och handlingsförmåga ska stödjas och att de skador som orsakas av förlusten av frihet om möjligt ska förebyggas. Utskottet betonar att de nämnda målen och skyldigheterna för verkställighet av straff enligt fängelselagen gäller också under de begränsningar som avses i den temporära regleringen. Med tanke på att planen för strafftiden är av betydelse vid verkställigheten av straff anser utskottet det vara viktigt att fängelserna även under undantagsförhållanden strävar efter att ordna sysselsättning som främjar genomförandet av fångarnas planer för strafftiden och som därigenom också i praktiken i så stor utsträckning som möjligt möjliggör en lämpligt riktad och ändamålsenlig skyldighet att delta. Dessa omständigheter bör beaktas i anvisningarna till fängelserna. 

Enligt inkommen utredning finns det inget behov av att i paragrafen särskilt föreskriva om religiösa tillställningar och ordnandet av dem, eftersom den gällande fängelselagen innehåller tillräckligt med flexibilitet i fråga om dem. 

I 3 mom. föreskrivs det om fångens kontakter med hjälp av videolänk eller något annat tekniskt kommunikationsmedel. Utskottet konstaterar att det med tanke på det praktiska genomförandet av kontakterna via videolänk är viktigt att fängelserna har faktiska möjligheter att ordna sådana möten. Det förutsätter att det finns tillräckligt med både videoutrustning och personal. 

Enligt 12 kap. 6 § i fängelselagen ska fången ges möjlighet att på egen bekostnad stå i telefonkontakt med personer utanför fängelset. I paragrafen föreskrivs det dessutom att kostnadsfri användning av telefon kan tillåtas för skötseln av nödvändiga ärenden eller av andra särskilda skäl. Den nämnda bestämmelsen gör det också under normala förhållanden möjligt att tillåta användning av telefon på ett flexibelt sätt i fängelserna, men som det konstateras i propositionsmotiven ska denna möjlighet också under begränsningen utnyttjas så flexibelt som möjligt (se RP, s. 32). Utskottet ser det alltså inte som nödvändigt att till exempel tillåta att fångarnas samtliga telefonsamtal är avgiftsfria under begränsningen, eftersom detta kunde medföra betydande kostnader för Brottspåföljdsmyndigheten. Behovet av avgiftsfria telefonsamtal minskar också genom möten som ordnas via videolänk. Det är viktigt att ordna sådana i tillräcklig utsträckning och så flexibelt som möjligt på det sätt som nämns ovan. 

Fångars telefonsamtal och samtalspriserna har också en mer allmän betydelse än vad som framgår av propositionen. Enligt inkommen utredning baserar sig de nuvarande priserna för fångarnas telefonsamtal på ett gällande upphandlingskontrakt. Vid den nya konkurrensupphandlingen av telefonsystemet har det beaktats att de samtalspriser som fångarna betalar inte får överstiga den allmänna prisnivån för telefonsamtal. Utskottet anser att detta är viktigt, eftersom det redan tidigare i ett annat sammanhang har betonat vikten av att säkerställa att samtalspriserna för fångar inte kännbart avviker från den gängse prisnivån (se LaUB 4/2017 rd, s. 3). 

10 §. Beslutanderätt.

Enligt paragrafens 1 mom. beslutar Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet om begränsningar och inställanden enligt 2—4 §. I 2 mom. föreskrivs det att beslutet i brådskande fall undantagsvis kan fattas av fängelsedirektören. Enligt inkommen utredning är fängelsedirektörerna inte skyldiga att vara anträffbara utanför tjänstetid. I sådana situationer utövas fängelsedirektörens beslutanderätt i ärenden som anges i lagen av den jourhavande tjänsteman inom brottspåföljdsregionen som avses i 1 kap. 9 § i fängelselagen. Lagutskottet anser det därför motiverat att ett beslut som avses i 2—4 § utöver av fängelsedirektören kan fattas av den ovan avsedda jourhavande tjänstemannen inom brottspåföljdsregionen. Enligt uppgift är den tjänstemannen alltid direktör för något fängelse. Den jourhavande tjänstemannen kan fatta beslut om fängelsedirektören i fråga inte har beredskap att fatta beslut utanför sin arbetstid. Tjänstemannen ska dock på motsvarande sätt som fängelsedirektören innan beslut fattas utreda om Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet har förutsättningar att fatta ett snabbt beslut i ärendet (se RP, s. 34). Liksom fängelsedirektören ska också den jourhavande tjänstemannen innan han eller hon fattar beslut höra en läkare angående beslutets nödvändighet. Det kan röra sig om en läkare i tjänsteförhållande vid Enheten för hälso- och sjukvård för fångar eller den läkare i tjänsteförhållande som i kommunen eller i samkommunen för sjukvårdsdistriktet ansvarar för smittsamma sjukdomar. 

Fängelsedirektören eller den ovan avsedd jourhavande tjänstemannen ska efter det att beslutet har fattats omedelbart föra ärendet till Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet för avgörande i enlighet med 1 mom. Fängelsedirektörens eller tjänstemannens beslut gäller således endast tills centralförvaltningsenheten har fattat sitt eget beslut i ärendet. Utskottet betonar betydelsen av att beslutet enligt bestämmelsen ska lämnas över till centralförvaltningsenheten ”omedelbart”, eftersom fängelsedirektörens beslut inte kan överklagas och det således inte heller kan yrkas att verkställigheten av beslutet ska förbjudas. Utskottet lyfter också fram Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhets beredskap att under lagens giltighetstid vid behov fatta snabba beslut i fråga om olika fängelser. 

11 §. Ändringssökande.

Enligt paragrafens 1 mom. får en fånge eller en häktad anföra besvär över ett beslut som Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet har fattat med stöd av 2—4 §. Även om endast fångar och häktade nämns som berättigade till ändringssökande, är syftet med propositionen enligt uppgift inte att utesluta exempelvis fångens besökare från rätten att söka ändring, utan på ändringssökande tillämpas på normalt sätt lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019), såvida inte sökande av ändring uttryckligen har förbjudits. För att det inte ska vara oklart vilka som har rätt att söka ändring, föreslår utskottet att ordalydelsen i momentet ändras.