Allmänt

I propositionen föreslås det en lag (lagförslag 1, nedan tillämpningslagen) om tillämpning av bestämmelserna om utlämning för brott och utbyte av straffregisteruppgifter i handels- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och Förenade kungariket (nedan handels- och samarbetsavtalet) och en lag (lagförslag 2) om ändring av lagen om internationell rättshjälp i straffrättsliga ärenden (4/1994). 

Som framgår av propositionsmotiven (RP, s. 3) ligger Förenade kungarikets (nedan Storbritannien) utträde ur Europeiska unionen den 1 februari 2020 bakom lagförslaget. Europeiska unionen och Storbritannien slutförde den 24 december 2020 förhandlingarna om ett nytt handels- och samarbetsavtal. Handels- och samarbetsavtalet kompletteras av separata avtal om datasäkerhet och samarbete inom kärnenergiområdet. Den 29 december 2020 fattade Europeiska unionens råd ett beslut i enlighet med artikel 218.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) om att underteckna och provisoriskt tillämpa avtalen från och med den 1 januari 2021. 

Rådet fattade ett enhälligt beslut om att underteckna avtalen endast på unionens vägnar som så kallade unionsavtal. Avtalen är direkt bindande för unionens institutioner och medlemsstater och sätts inte separat i kraft på nationell nivå. Avtalen kan enligt propositionen dock förutsätta genomförandeakter med koppling till sakområdena. 

I del tre (Brottsbekämpning och straffrättsligt samarbete) avdelning VII i handels- och samarbetsavtalet finns det bestämmelser om utlämning för brott och i avdelning IX om utbyte av straffregisteruppgifter. Bestämmelserna kan till vissa delar inte tillämpas självständigt, utan de förutsätter på det sätt som framgår av propositionen kompletterande nationell lagstiftning. Det finns enligt propositionen ett omedelbart behov av kompletterande nationell lagstiftning så att handels- och samarbetsavtalet till denna del ska kunna tillämpas fullt ut. 

I bestämmelserna om straffrättsligt samarbete i handels- och samarbetsavtalet ingår också bestämmelser om ömsesidig rättslig hjälp (avdelning VIII) och bestämmelser om frysning och förverkande (avdelning XI). I fråga om dessa bestämmelser finns det enligt propositionen (RP, s. 3) inget omedelbart behov av kompletterande nationell lagstiftning och behovet av sådan kompletterande nationell lagstiftning som eventuellt behövs i fråga om dem kommer att bedömas separat. 

Lagutskottet anser det viktigt att det finns praktiska arrangemang och lämpliga bestämmelser för det straffrättsliga samarbetet med Storbritannien. Eftersom handels- och samarbetsavtalet har till-lämpats provisoriskt sedan den 1 januari 2021 är det enligt utskottet nödvändigt att de nationella kompletterande bestämmelser som behövs för en korrekt tillämpning av avtalet snabbt sätts i kraft. 

Sammantaget anser lagutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Propositionens regleringslösning

I propositionsmotiven anses det på det sätt som konstateras ovan att avtalets bestämmelser om utlämnande för brott och utbyte av straffregisteruppgifter inte kan tillämpas fullt ut i Finland utan den kompletterande nationella lagstiftning som föreslås i propositionen. 

Enligt inkommen utredning motsvarar handels- och samarbetsavtalets detaljerade bestämmelserna om utlämning för brott mellan EU:s medlemsstater och Storbritannien i stor utsträckning bestämmelserna i rådets rambeslut 2002/584/RIF om en europeisk arresteringsorder och om utlämningsförfaranden mellan medlemsstaterna, med vissa undantag (se även RP, s. 4). Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder har i Finland genomförts genom lagen om utlämning för brott mellan Finland och de övriga medlemsstaterna i Europeiska unionen (1286/2003, nedan EU-utlämningslagen). 

Avtalets detaljerade bestämmelser om utbyte av straffregisteruppgifter mellan EU:s medlemsstater och Storbritannien motsvarar enligt inkommen utredning (se även RP, s. 36) i hög grad bestämmelserna i rådets rambeslut 2009/315/RIF om organisationen av medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kriminalregister och uppgifternas innehåll (nedan Ecris-rambeslutet) och rådets beslut 2009/316/RIF om inrättande av det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris) i enlighet med artikel 11 i rambeslut 2009/315/RIF (nedan Ecris-beslutet). Såväl Ecris-rambeslutet som Ecris-beslutet har genomförts i Finland genom lagen om lagring av straffregisteruppgifter och om utlämnande av sådana uppgifter mellan Finland och de övriga medlemsstaterna i Europeiska unionen (214/2012, nedan EU-straffregisterlagen) samt genom en översyn av straffregisterlagen (770/1993). 

I propositionen har man stannat för en lösning (se RP, s. 50) enligt vilken det i tillämpningslagen i fråga om utlämning för brott föreskrivs att vid tillämpningen av bestämmelser om utlämning enligt handels- och samarbetsavtalet ska i tillämpliga delar parallellt tillsammans med dem iakttas de bestämmelser i EU-utlämningslagen som särskilt fastställs (1 §). Tillämpningslagen ska dessutom innehålla bestämmelser om undantag med avseende på politiska brott (2 §), undantag på grund av medborgarskap (3 §), transport (4 §) och centralmyndighet (5 §). 

När det gäller utbyte av straffregisteruppgifter föreskrivs det i tillämpningslagen (lagförslag 1) att vid tillämpningen av bestämmelserna i handels- och samarbetsavtalet om utbyte av straffregister ska i tillämpliga delar iakttas parallellt med dem vad som föreskrivs i EU-straffregisterlagen (6 §). Tillämpningslagen innehåller dessutom bestämmelser om centralmyndighet (7 §), lagringsregistrets innehåll (8 §), tillämpning av straffregisterlagens bestämmelser om Europeiska unionens medlemsstater och Förenade kungariket (9 §) och språket i svaret (10 §). 

Liksom i andra avtal om internationellt straffrättsligt samarbete måste enligt propositionen (RP, s. 5) flera författningar tillämpas parallellt vid tillämpningen av handels- och samarbetsavtalet. I fråga om handels- och samarbetsavtalet ska parallellt med bestämmelserna om utlämning i avtalet även bestämmelserna i tillämpningslagen och i tillämpliga delar vissa bestämmelser i EU-utlämningslagen tillämpas. Med tillämpning parallellt i tillämpliga delar avses enligt propositionen i fråga om tillämpningen av bestämmelserna i EU-utlämningslagen att alla de bestämmelser som kan iakttas ska tillämpas parallellt med bestämmelserna i handels- och samarbetsavtalet på Storbritannien. Till den del bestämmelserna i EU-utlämningslagen strider mot bestämmelserna i handels- och samarbetsavtalet föreslås det inte att de tas in i tillämpningslagen. Om de bestämmelser i EU-utlämningslagen som föreslås bli tillämpade dock strider mot förpliktelserna enligt handels- och samarbetsavtalet, ska enligt propositionen det internationellt bindande handels- och samarbetsavtalet tillämpas. På motsvarande sätt ska man enligt propositionen också handla i fråga om bestämmelserna om utbyte av straffregisteruppgifter (se RP, s. 36—37). 

Den regleringslösning som föreslås i propositionen påminner om en så kallad blandad verkställighetsteknik. Lagutskottet anser att den regleringslösning som föreslås i propositionen inte är den tydligaste ur tillämparens synvinkel. Även om det är klart att det i situationer som gäller internationellt straffrättsligt samarbete ofta inte går att tillämpa endast en författning, är det betydelsefullt att både avtalet, lagen om tillämpning och EU-utlämningslagen ska tillämpas till exempel i fråga om utlämning. Tillämpningen kan medföra utmaningar exempelvis när EU-utlämningslagen tillämpas ”i tillämpliga delar” på det sätt som avses i propositionen. En klarare lösning med tanke på den som tillämpar lagen är enligt utskottets uppfattning att behövliga kompletterande bestämmelser i sak inkluderas i den innehållsmässiga lagen om tillämpning utan att det hänvisas till tillämpning av bestämmelserna i EU-utlämningslagen och EU-straffregisterlagen ”i tillämpliga delar”. 

Enligt utredning av justitieministeriet är handels- och samarbetsavtalet ett EU-avtal, vilket innebär att det är direkt förpliktande för medlemsstaterna och att det inte separat sätts i kraft nationellt. Den lagstiftning som kompletterar avtalet måste dock i vilket fall som helst tas in i en separat lag, varvid både avtalet och den kompletterande lagen ska tillämpas. Den lösning som valts för EU-utlämningslagen och EU-straffregisterlagen, där den genomförandelagstiftning som EU-regleringen förutsätter inkluderas i endast en lag, är inte möjlig i detta fall. Dessutom kan en upprepning av sakinnehållet i den kompletterande lagen också leda till att innehållet står i konflikt med avtalsförpliktelserna. Enligt en utredning från justitieministeriet kan en sådan lösning inte heller i övrigt anses vara ändamålsenlig, även med beaktande av att bestämmelserna blir tillämpliga endast i förhållande till en stat och antalet fall på årsnivå är litet. 

Enligt justitieministeriets utredning har man i regleringen varit tvungen att använda uttrycket ”i tillämpliga delar” på grund av att EU-utlämningslagen och EU-straffregisterlagen, till vilka det hänvisas i tillämpningslagen, till sitt tillämpningsområde är begränsade endast till EU-medlemsstaterna. Därför är de uttryck som används i dem och som gäller EU:s medlemsstater inte direkt tillämpliga på Storbritannien. 

Enligt uppgift från justitieministeriet föreslås det i propositionen att sådana bestämmelser i EU-utlämningslagen och i EU-straffregisterlagen ska tillämpas vars tillämplighet lagtillämparen inte särskilt behöver bedöma separat. I propositionen (RP, s. 5 och 36) konstateras det att till den del bestämmelserna i EU-utlämningslagen eller EU-straffregisterlagen står i konflikt med bestämmelserna i avtalet föreslås de inte bli intagna i tillämpningslagen. Enligt inkommen utredning har man närmast för säkerhets skull i motiveringen till propositionen (RP, s. 5 och 36—37) dessutom konstaterat att om de bestämmelser i EU-utlämningslagen eller EU-straffregisterlagen som föreslås bli tillämpade i propositionen dock strider mot förpliktelserna enligt handels- och samarbetsavtalet, ska det internationellt förpliktande handels- och samarbetsavtalet tillämpas. 

På basis av redogörelsen ovan och inkommen utredning anser lagutskottet att den regleringstekniska lösning som avses i propositionen sammantaget är godtagbar i detta sammanhang. Det är också viktigt att kompletterande bestämmelser sätts i kraft så snart som möjligt, eftersom den provisoriska tillämpningen av handels- och samarbetsavtalet inleddes redan den 1 januari 2021. Det är dock klart att regleringen kan te sig ganska svårtydd för den som tillämpar lagen. Även om det på årsnivå uppstår endast ett fåtal fall där lagen blir tillämpbar, kan detta också innebära att de som tillämpar lagen inte lyckas inarbeta några rutiner för tillämpningen. Utskottet anser det därför vara nödvändigt att det ordnas tillräcklig utbildning om den föreslagna regleringen och dess tillämpning och att det utarbetas anvisningar av handbokstyp. Utskottet förutsätter att man följer hur lagen och anvisningarna fungerar och vid behov, om problem uppstår, gör behövliga ändringar i lagstiftningen. 

Utlämning för brott

I fråga om utlämning för brott ska enligt tillämpningslagen (lagförslag 1) vid tillämpningen av bestämmelser om utlämning enligt handels- och samarbetsavtalet i tillämpliga delar parallellt tillsammans med dem iakttas de bestämmelser i EU-utlämningslagen som särskilt fastställs (1 §). Tillämpningslagen ska dessutom innehålla bestämmelser om undantag med avseende på politiska brott (2 §), undantag på grund av medborgarskap (3 §), transport (4 §) och centralmyndighet (5 §). Utifrån propositionen och inkommen utredning anser lagutskottet att de lösningar som valts i de föreslagna bestämmelserna i princip är motiverade och ändamålsenliga. Särskilt bestämmelsen i 3 § i tillämpningslagen om att finska medborgare inte får utlämnas till Storbritannien samt bestämmelsen i 4 § om att finska medborgare inte får transporteras via Finland vid tillämpningen av handels- och samarbetsavtalet är motiverade och ändamålsenliga av skäl som anges i motiveringen till propositionen (RP, s. 54—56 och 61) och har samband med 9 § 3 mom. i grundlagen. 

På det sätt som beskrivs närmare i detaljmotiveringen föreslår utskottet dock vissa ändringar av närmast teknisk natur i 1 § i tillämpningslagen. 

Vid utskottsbehandlingen av propositionen har det framkommit till vilka delar kravet angående dubbel straffbarhet ska iakttas vid tillämpningen av handels- och samarbetsavtalet i fråga om utlämning för brott och huruvida en uttrycklig bestämmelse om detta ska tas in i tillämpningslagen. Med anledning av det som sägs ovan konstaterar lagutskottet följande utifrån inkommen utredning: 

Artikel 599 i handels- och samarbetsavtalet gäller tillämpningsområdet och innehåller bestämmelser om dubbel straffbarhet. Punkt 2 innehåller huvudregeln att utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 3 och 4 är överlämnandet förenat med villkoret att de gärningar för vilka arresteringsordern har utfärdats ska utgöra ett brott enligt den verkställande statens lagstiftning, oberoende av brottsrekvisit eller brottets rättsliga rubricering. Punkt 3 innehåller en bestämmelse om situationer där en stat inte får vägra att verkställa en arresteringsorder avseende vissa terroristrelaterade brott som anges i artikeln. Enligt utredning från justitieministeriet har de brott som avses i punkt 3 dock kriminaliserats också i finsk lagstiftning. Det är dock inte helt uteslutet att området för kriminaliseringen i Storbritannien i vissa fall kan vara mer omfattande än det är i Finland. Punkt 4 å sin sida gör det möjligt att på det sätt som närmare konstateras i punkten anmäla att, på grundval av ömsesidighet, det villkor om dubbel straffbarhet som avses i punkt 2 inte kommer att tillämpas, förutsatt att det brott som ligger till grund för begäran är ett av de brott som förtecknas i punkt 5. 

I propositionen (RP, s. 9) föreslås det att Finland inte ska göra någon anmälan enligt artikel 599.4 i handels- och samarbetsavtalet. I propositionen föreslås det dessutom (1 § i tillämpningslagen) att vid tillämpningen av artikel 599 ska vid sidan av den i tillämpliga delar iakttas endast 2 § i EU-utlämningslagen, som gäller utlämning vid dubbel straffbarhet, och inte 3 §, som i sin tur gäller utlämning utan kontroll av dubbel straffbarhet. Det innebär att villkoret om dubbel straffbarhet enligt artikel 599.2 tillämpas i enlighet med punkten, med undantag för skyldigheten enligt punkt 3 att lämna ut uppgifter om de brott som anges i den punkten. 

På grundval av det som sägs ovan och inkommen utredning anser utskottet att den lösning som föreslås i propositionen, det vill säga att inte göra en anmälan enligt artikel 599.4 och att endast till-lämpa 2 § i EU-utlämningslagen parallellt med artikeln, är tillräckligt tydlig för att visa att dubbel straffbarhet krävs vid utlämning mellan Finland och Storbritannien, med undantag för utlämningsskyldigheten för de brott som avses i punkt 3 i artikeln. Utskottet anser dock att det är viktigt att också situationer som gäller dubbel straffbarhet inkluderas i anvisningarna om tillämpningen av lagen. 

Utbyte av straffregisteruppgifter

I fråga om utbyte av straffregisteruppgifter ska enligt tillämpningslagen (lagförslag 1) vid till-lämpningen av bestämmelser om utbyte av straffregisteruppgifter enligt handels- och samarbetsavtalet i tillämpliga delar parallellt tillsammans med dem iakttas de bestämmelser i EU-straffregisterlagen som särskilt fastställs (6 §). Tillämpningslagen innehåller dessutom bestämmelser om centralmyndighet (7 §), lagringsregistrets innehåll (8 §), tillämpning av straffregisterlagens bestämmelser om Europeiska unionens medlemsstater och Förenade kungariket (9 §) och språket i svaret (10 §). På basis av propositionen och inkommen utredning anser lagutskottet att de lösningar som valts i de föreslagna bestämmelserna i princip är motiverade och ändamålsenliga. 

På det sätt som avses i 8 § i den föreslagna tillämpningslagen förs i Finland alla uppgifter som Storbritannien lämnat med stöd av artikel 646 i handels- och samarbetsavtalet i det lagringsregister som avses i EU-straffregisterlagen. Skyldigheten att lagra uppgifter grundar sig på handels- och samarbetsavtalet och avvikelser från avtalet kan inte göras i den nationella lagstiftningen. Enligt uppgift från justitieministeriet kan det i fråga om handels- och samarbetsavtalet inte föreskrivas om innehållet i lagringsregistret i överensstämmelse med Ecris-rambeslutet och EU-straffregisterlagen, eftersom bestämmelserna avviker från varandra. Av propositionsmotiven (RP, s. 41) framgår det att innehållet i lagringsregistret således kan avvika mellan Storbritannien och EU:s medlemsstater så till vida att det för Storbritanniens del också kan införas andra uppgifter i lagringsregistret än de som avses i 9 § 1 och 2 mom. i EU-straffregisterlagen samt ansiktsbilder. Lagutskottet föreslår dock, på det sätt som beskrivs närmare i detaljmotiveringen, att 8 § i tillämpningslagen preciseras så att det i bestämmelsen tydligare framgår vilka av uppgifterna från Storbritannien som ska föras in i lagringsregistret. 

Utskottet föreslår på det sätt som närmare anges i detaljmotiven också en ändring av 6 § i tillämpningslagen, genom vilken det förtydligas vilka uppgifter ur lagringsregistret som erhållits från Storbritannien som får lämnas ut med stöd av 11 § 3 mom. i lagen om EU-straffregistret. 

På det sätt som konstateras ovan kan Storbritannien i enlighet med handels- och samarbetsavtalet också lämna in en biometrisk ansiktsbild till lagringsregistret. Till denna del har frågan om skydds-åtgärder vid behandlingen av sådana uppgifter aktualiserats vid utskottets sakkunnigutfrågning. Angående skyddsåtgärder konstaterar lagutskottet följande utifrån en utredning från justitieministeriet: 

Enligt artikel 525 i handels- och samarbetsavtalet är behandling av särskilda kategorier av personuppgifter tillåten endast i den mån det är nödvändigt och med förbehåll för lämpliga skyddsåtgärder som är anpassade till de specifika riskerna med behandlingen. Dessutom omfattas behandlingen av biometriska ansiktsbilder och andra särskilda kategorier av personuppgifter av de villkor som föreskrivs i 11 § 2 mom. i dataskyddslagen avseende brottmål (1054/2018) och som är striktare än behandlingen av andra personuppgifter, inklusive krav på att behandlingen ska vara nödvändig och att de skyddsåtgärder som krävs för att trygga den registrerades rättigheter har vidtagits. 

Av lagen om dataskydd i brottmål, som ska tillämpas som allmän lag på lagringsregistret, följer vissa krav vars tillämpning grundar sig på de behandlingsrisker som avses i artikel 525 i handels- och samarbetsavtalet. Till dessa hör exempelvis den konsekvensbedömning avseende dataskydd som avses i 20 § och som ska göras skriftligen, om den planerade behandlingen kan medföra en betydande risk. Konsekvensbedömningen ska innehålla en allmän beskrivning av den planerade behandlingen, en bedömning av riskerna för den registrerades rättigheter och åtgärder för att minska riskerna samt åtgärder för att säkerställa skyddet av personuppgifter. Riskerna ska också beaktas i de tekniska och organisatoriska skyddsåtgärder som avses i 14 och 15 § och när de krav på informationssäkerhet som avses i 31 och 32 § tillämpas. Betydande risker kan anses hänföra sig bland annat till behandlingen av biometriska personuppgifter. 

Ytterligare skyddsåtgärder följer i praktiken också av de bestämmelser i EU-straffregisterlagen som gäller utlämnande av personuppgifter ur lagringsregistret. Till denna del bör det särskilt observeras att med stöd av 11 § utlämnas ur lagringsregistret endast sådana uppgifter som den som framställt begäran har rätt att få. Fingeravtryck eller biometriska ansiktsbilder kan således inte lämnas ut, om inte den som framställt begäran har laglig rätt att behandla dem. 

Lagutskottet föreslår på det sätt som beskrivs närmare i detaljmotiveringen att 6 § i tillämpningslagen preciseras så att det också hänvisas till 9 § 1 mom. i EU-straffregisterlagen, för att därigenom klarlägga vilka uppgifter från Storbritannien som får lämnas ut med stöd av 11 § 3 mom. i EU-straffregisterlagen. Det nämnda 9 § 1 mom. täcker inte in ansiktsbilder. Det innebär att en ansiktsbild som erhållits av Storbritannien inte kan lämnas ut med stöd av 11 § 3 mom. i EU-straffregisterlagen. Utifrån inkommen utredning anser lagutskottet att lösningen i detta skede är motiverad, eftersom det i det gällande samarbetet mellan EU-medlemsstaterna inte föreskrivs om användning av ansiktsbilder, varför det i 11 § 3 mom. i EU-straffregisterlagen inte heller föreskrivs om utlämnande av ansiktsbilder från en annan medlemsstat till finska myndigheter. Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/884 om ändring av rådets rambeslut 2009/315/RIF vad gäller utbyte av uppgifter om tredjelandsmedborgare och vad gäller det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris) samt om ersättande av rådets beslut 2009/316/RIF utvidgar Ecris-samarbetet mellan EU:s medlemsstater också till ansiktsbilder när det gäller EU-medborgare. Direktivet ska genomföras nationellt senast den 28 juni 2022. Utifrån inkommen utredning anser lagutskottet att man i samband med det nationella genomförandet av det direktivet också bör bedöma utlämnandet av ansiktsbilder till de nationella myndigheterna. Utskottet anser att det i samband med genomförandet av direktivet är motiverat att samtidigt noggrannare bedöma också utlämnandet av ansiktsbilder från Storbritannien till de nationella myndigheterna och vid behov föreskriva om utlämnande av uppgifter.