Sammantaget sett anser miljöutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker därför lagförslaget utan ändringar. 

Utifrån en skrivning i regeringsprogrammet föreslår regeringen att ansvarsfördelningen för hanteringen av kommunalt avfall ändras så att kommunen inte längre ska ansvara för hanteringen av kommunalt avfall från social- och hälsovården och utbildningsverksamheten eller annat kommunalt avfall från offentlig förvaltning och servicefunktioner. Ansvaret för att ordna denna avfallshantering ska ligga hos avfallsinnehavaren. Kommunen ska som nu ansvara för avfall från boende och för farligt avfall från jord- och skogsbruket. Kommunen föreslås även fortsättningsvis svara för hanteringen av kommunalt avfall från kommunens förvaltnings- och serviceverksamhet. Kommunen förblir dessutom skyldig att inom ramen för sin kapacitet ordna avfallshanteringen i andra hand om det inte finns någon privat tjänsteutbud att tillgå. 

I och med den nu föreslagna ändrade ansvarsfördelningen upphör kommunens ansvar för cirka 230 000 ton kommunalt avfall. Det motsvarar cirka 8—12 procent av de kommunala avfallsanläggningarnas omsättning. Även om den beräknade mängden inte är så stor anser utskottet att konsekvenserna på regional nivå kan bli betydande. Den föreslagna ändringen plus den gräns på 10 procent för försäljning till utomstående som ska tillämpas till utgången av 2029 väntas minska omsättningen i kommunernas avfallsbolag med ungefär 40—56 miljoner euro per år. 

I anknytning till upphandlingslagen föreslår regeringen att avfallslagen kompletteras med bestämmelser om en gräns för försäljning till utomstående gällande verksamhet som bedrivs på marknadsvillkor av anknutna enheter inom den kommunala avfallshanteringen. I sitt utlåtande om förslaget till upphandlingslagMiUU 20/2016 rd — RP 108/2016 rd med förslag till lagstiftning om upphandlingsförfarandet. anser utskottet att förslagen om de gränser för försäljning till utomstående som ska gälla inom avfallshanteringssektorn är nödvändiga med avseende på de kommunala avfallsbolagens funktion. Utskottet finner det också befogat att föreskriva om gränserna för avfallshanteringssektorn uttryckligen i avfallslagen. När riksdagen godkände upphandlingslagen förutsatte den i ett uttalande (RSv 239/2016 rd) att statsrådet vid behov vidtar åtgärder för att precisera lagstiftningen och då särskilt beaktar verksamhetsförutsättningarna för avfallshanteringsbranschen och social- och hälsovården. 

Gränsen för försäljning till utomstående på marknadsvillkor för anknutna enheter

Propositionen har samband med upphandlingslagen, där principen är den att konkurrensneutraliteten ska garanteras genom att gränsen för försäljning till utomstående är strängare än i upphandlingsdirektivet. Om anknutna enheters försäljning till utomstående är större än ringa anses det orsaka problem när det gäller att förhindra konkurrensen från att bli snedvriden. Därför är principen i propositionen att gränsen på 5 procent enligt upphandlingslagen också införs inom den kommunala avfallshanteringssektorn den 1 januari 2030. För att anpassningsåtgärderna ska kunna vidtas kontrollerat och de kommunala avfallshanteringsbolagen ska ha förutsättningar att fortsätta med sin verksamhet föreslår regeringen en övergångsperiod under vilken den tillåtna gränsen för försäljning till utomstående ska vara 10 procent. 

Utskottet påpekar att de kommunala aktörerna inom avfallshanteringen de senaste 10—15 åren har ingått långvariga avtal, för 15—20 år framåt, med de bolag som driver avfallshanteringsanläggningar. Avtalen har varit nödvändiga för att åstadkomma stora investeringar på upp till 100—150 miljoner euro. Avtalstiden och återbetalningen av investeringarna har bara börjat och det är svårt att retroaktivt ändra gällande avtal som har ingåtts utan vetskap om att upphandlingslagstiftningen senare kommer att kompletteras med stränga gränser för försäljning till utomstående. Giltighetstiden för största delen av avtalen kommer dock sannolikt att ha gått ut 2030, vilket möjliggör ändringar i systemet. 

Även med hänvisning till förvaltningsutskottets och ekonomiutskottets utlåtanden anser miljöutskottet att den exceptionellt långa övergångstiden är nödvändig för beredskapen inför ändringarna och för avfallshanteringens funktionssäkerhet. Kommunerna har tvingats bereda sig på avfallshantering enligt den gällande avfallslagen och gjort storskaliga investeringar i avfallshantering och förbundit sig att lämna avfall som ingår i deras ansvar för en hantering som en annan part har gjort investeringar i. De kommunala aktörernas finansiering i sista hand, och således också de eventuella investeringsförlusterna, kommer dessutom slutligen att täckas med de avfallsavgifter som kommunerna tar ut. 

Regeringen föreslår inte att någon gräns i euro ska tillämpas enligt upphandlingslagen, eftersom gränsen kunde komma att överskridas redan till följd av ett enda avtal om avfallshanteringstjänster. Det kunde leda till oändamålsenliga avfallshanteringslösningar och en ineffektiv avfallsmarknad, till exempel svårigheter att fullgöra skyldigheterna för eftervård av avstjälpningsplatser och underutnyttjande av kommunernas kapacitet för avfallshantering. Avsteget från begränsningen är således inte till nackdel för privata aktörers affärsmöjligheter. Utskottet påpekar att det kan vara svårt att tydligt på förhand bestämma när det kommer att finnas ett utbud tillgängligt på skäliga villkor. Följaktligen lyfter utskottet fram behovet av att bevaka tillämpningen av lagen och i förekommande fall gå ut med anvisningar om tolkningen. 

Kommunens ansvar i andra hand och elektroniska marknadsplatser

För att avfallshanteringstjänster säkert ska finnas att tillgå ska kommunen fortfarande vara skyldig att inom ramen för sin kapacitet ordna avfallshantering i andra hand (service i andra hand), om det inte finns något privat tjänsteutbud tillgängligt på skäliga villkor och om avfallsinnehavaren begär det. Den kommunala servicen i andra hand gör det således möjligt att ta hänsyn till de regionalt varierande behoven av avfallshantering, se till att avfallshantering i sista hand finns tillgänglig också för de offentliga aktörer som i och med propositionen utesluts från det kommunala ansvaret samt förebygga olämplig avfallshantering och utsläpp av avfall i miljön. 

Utskottet noterar med oro att begränsningen av det primära avfallshanteringsansvaret för kommunen och av försäljningen till utomstående på marknadsvillkor kan leda till att hanteringskapaciteten hos kommunens avfallsanläggning minskar, vilket i vissa områden kan försvaga tillgången till service i andra hand. Verksamheten på marknadsvillkor hjälper de kommunala avfallshanteringsbolagen att upprätthålla sin beredskap för service i andra hand, vars omfattning och art är svår att förutse med tillräcklig säkerhet i föränderliga marknadssituationer och förhållanden. Också ekonomiutskottet tar i sitt utlåtande upp frågan hur det ska gå att samordna de mycket heterogena behoven av avfallshantering och serviceutbudet med samordnad och rikstäckande lagstiftning. 

Miljöutskottet understryker att kommunen i en situation av marknadsbrist har skyldighet och möjlighet att ordna avfallshanteringen som service i andra hand trots bestämmelserna i upphandlingslagen. Dessutom är det meningen att det genom en lagändring som nu är under beredning ska inrättas en elektronisk marknadsplats för avfall och biprodukter. Marknadsplatsen avses bli en mötesplats för avfallsinnehavarna och de företag som tillhandahåller avfallshanteringstjänster. Den ska också bidra till efterfrågan på återvinningsmaterial och framväxten av tjänster för återvinning av avfall. Syftet är att effektivisera marknaden för avfallshantering genom att hjälpa avfallsinnehavare att primärt anlita avfallstjänster på den fria marknaden och i sista hand kommunen som sekundär avfallstjänst. 

Med hjälp av marknadsplatsen ska det gå att öppet och överblickbart påvisa den marknadsbrist som anlitandet av kommunal service i andra hand är villkorat med, vilket har setts som en kritisk förutsättning för servicen i andra hand. Marknadsplatsen ska också samordna de inbördes oförenliga förfarandena enligt avfallslagen och upphandlingslagen. Just det är viktigt efter lagändringen, eftersom de avfallsinnehavare som begär service i andra hand också kan vara offentliga aktörer som omfattas av skyldigheten att konkurrensupphandla. 

Liksom ekonomiutskottet framhäver miljöutskottet följaktligen den elektroniska marknadsplatsens betydelse och påskyndar beredningen av den anknytande propositionen. Miljöutskottet föreslår ett uttalande i frågan (Förslag till uttalande 1). 

Främjande av cirkulär ekonomi

Syftet med cirkulär ekonomi är att ersätta dagens linjära ekonomiska system, som bygger på att man förbrukar materialet och sedan gör sig av med det. Den cirkulära ekonomin kan höja kostnadseffektiviteten i företagen och bidra till uppfyllelsen av klimatmålen. Avfallslagstiftningen är viktig med tanke på den cirkulära ekonomin, eftersom den enes avfall ofta är den andres råvara. Därför måste samarbetet över de traditionella sektorsgränserna utökas. Men för att den cirkulära ekonomin ska främjas måste inte bara avfallslagstiftningen ses över, utan det krävs också ändringar i produktplaneringen samt nya produkt- och servicekoncept, affärsmodeller och innovationer. Redan när produkterna planeras bör man beakta att de ska vara hållbara och gå att reparera och återvinna. Exempelvis försvåras materialåtervinningen av plast av att det finns så många olika typer av plast i användning. Det betyder att det är tekniskt svårt att återvinna plast. Detsamma gäller textilier. För att främja cirkulär ekonomi krävs det därför åtgärder inom allt från produktplanering till införande av ekonomiska styrmedel och till exempel skatteincitament. Dessutom behövs det konsumentupplysning och regelbundna, praktiska återvinningsanvisningar för konsumenterna. Även daghemmen och skolorna spelar en viktig roll när det gäller att lära ut och förankra rutiner som möjliggör materialåtervinning. 

Propositionen har indirekta effekter på främjandet av cirkulär ekonomi, eftersom den inte innefattar någon materiell reglering. Den går bara ut på att ändra ansvarsfördelningen inom den kommunala avfallshanteringen och att i anknytning till upphandlingslagen införa särskilda bestämmelser om verksamhet på marknadsvillkor i kommunala avfallshanteringsbolag. Utskottet framhåller i varje fall att det ska vara billigt med materialåtervinning, men också enkelt och behändigt för konsumenterna för att det ska fungera bra. 

De skärpta målen för materialåtervinning kan nås med hjälp av olika modeller som bygger på ansvarsfördelning, om styrmedlen för modellerna är effektiva. För att Finland ska kunna höja återvinningsgraden och nå de ambitiösa återvinningsmålen i EU-lagstiftningen måste en lång rad olika åtgärder vidtas för att de olika aktörer som svarar för den kommunala avfallshanteringen lättare och mer effektivt ska kunna samverka och för att avfallshanteringstjänsterna ska fungera och finnas tillgängliga överallt. De beräkningsmetoder som används i statistikföringen av återvinningsgraden är mer fördelaktiga i många progressiva EU-länder, vilket gör det svårt att direkt jämföra återvinningsgraderna. 

Propositionen väntas ha obetydliga effekter i fråga om att höja återvinningsgraden, så den anses inte påverka måluppfyllelsen för den cirkulära ekonomin negativt. Den mängd avfall som berörs av den föreslagna ändringen i ansvaret är relativt liten. Därmed väntas den inte i sig räcka till för några betydande investeringar i anläggningar för materialåtervinning eller återvinning av avfall. Ändringen kommer inte att leda till någon betydande ökning av affärsverksamheten i sektorn, så effekterna på innovationer för cirkulär ekonomi kommer att bli små. Den mängd kommunalt avfall som uppkommer inom kommunernas förvaltnings- och serviceverksamhet är relativt liten: i nuläget uppskattningsvis ungefär 3 procent, men efter att vårdreformen genomförts bara cirka 1,5 procent av den totala mängden kommunalt avfall. 

I fråga om en del aktörer som berörs av förändringen väntas materialåtervinningen öka, om privata avfallsföretag kan tillhandahålla mångsidiga sorterings- och återvinningstjänster i form av servicepaket. Producentansvaret omfattar en stor del av det kommunala avfall som återvinns som material, såsom förpackningar, papper och elektrisk och elektronisk utrustning. Propositionen gäller dock inte producentansvaret, så den inverkar inte på materialåtervinningen av kommunalt avfall till denna del. Ansvaret för avfallshantering med tillhörande kostnader bärs av producenterna, det vill säga tillverkarna och importörerna. 

Den aktuella översynen av EU:s avfallsdirektiv kommer att leda till dels striktare mål för materialåtervinning av såväl kommunalt avfall som förpackningar, dels åtstramade skyldigheter i fråga om separat insamling av avfall. Avfallslagen måste således snart ses över igen när den översynen ska genomföras. De skärpta målen kommer också att öka behovet av innovationer och investeringar när det gäller materialåtervinning. Utskottet framhåller att ändringar i verksamheten och strukturen inom avfallshanteringssektorn också kräver samarbete av ny typ mellan den offentliga och den privata sektorn för att målen ska nås. 

När kommunernas ansvar minskar blir det en utmaning för andra aktörer att effektivt uppfylla målen för materialåtervinning. För att materialåtervinningen ska öka kan det också behövas mer exakta bestämmelser om den separata insamling av kommunalt avfall som kommunen, producenten respektive avfallsinnehavaren svarar för samt om det anknytande kostnadsansvaret. Detta kan bidra till att lindra de effekter som den nu föreslagna ändringen av ansvarsfördelningen får i och med att räckvidden för de kommunala avfallshanteringsbestämmelserna och avfallsrådgivningen minskar samtidigt som allt färre aktörer lokalt kan hänvisas till separat insamling. 

Slutligen påpekar utskottet att det bör finnas tillräckliga resurser för lagberedning i syfte att nationellt genomföra både EU:s paket om cirkulär ekonomi och det reviderade avfallsdirektivet. 

Uppföljning

Att gränsen för försäljning till utomstående ändras till 5 procent är en stor förändring trots att övergångstiden är lång. När lagen ska verkställas blir förväntningarna stora i fråga om innovationer och ett nytt slags konkurrens som den privata sektorn medför. Men vid sidan av främjandet av konkurrens ser utskottet det som viktigt att återvinningsmålen nås. Eftersom den föreslagna övergångstiden är lång och gränsen för försäljning till utomstående kommer att vara 10 procent ända fram till 2030, kommer det att ta lång tid innan effekterna kan bedömas. Målen för materialåtervinning kommer mycket snart att skärpas när det reviderade avfallsdirektivet genomförs, så det kan bli svårt att skilja åt effekterna av de olika ändringarna. 

Utskottet noterar att det föreslagna primära avfallsansvaret för kommunen och begränsningen av försäljning till utomstående på marknadsvillkor kan leda till att hanteringskapaciteten hos kommunens avfallsanläggning minskar, vilket inom vissa områden kan försvaga tillgången till kommunens sekundära avfallstjänster. I så fall kan avfallsinnehavaren tvingas anlita den tjänst som behövs på längre avstånd än hos den närmaste avfallsanläggningen. Det kan också i glesbygden öka trycket på att dumpa avfall i miljön och leda till att det uppkommer olagliga avstjälpningsplatser. Det försöker man åtgärda genom övervakning från tillsynsmyndigheternas sida, men det kräver samtidigt tillräcklig resurstilldelning för tillsynen. 

Syftet med den elektroniska marknadsplatsen är att hjälpa avfallsinnehavaren att primärt anlita avfallstjänster på den fria marknaden och i sista hand kommunen som sekundär avfallstjänst. Utskottet menar att man med hjälp av marknadsplatsen mer effektivt kan finna och utveckla ändamålsenliga avfallshanteringsmodeller och på så sätt bidra till att förebygga uppkomsten av olagliga förfaringssätt. 

I propositionen står det att lagändringens konsekvenser för servicepriserna för hanteringen av kommunalt avfall varierar. Bland avfallsinnehavarna drar de stora kunderna mest nytta, eftersom de tack vare sin egen konkurrensupphandling och priskonkurrensen kan få tjänster till ett pris som är lägre än kommunernas avfallstaxor. För mindre kunder och kunder utanför tätorterna kan kostnaderna däremot öka, eftersom konkurrensen är mindre och eftersom priserna per enhet enligt taxorna för den avfallshantering som kommunerna ordnar är desamma för alla. Kostnaderna för hushållen och de avfallsinnehavare som fortsätter att omfattas av kommunens ansvar väntas stiga åtminstone i anpassningsfasen då avfallsanläggningarnas fasta kostnader fördelas på en mindre användargrupp. De kommunala avfallsanläggningarna har kommit med mycket varierande beräkningar av trycket på höjningar. På grund av osäkerhetsfaktorer i samband med bedömningen går det emellertid inte att göra heltäckande och tillförlitliga kvantitativa beräkningar av propositionens konsekvenser för prisutvecklingen. Utskottets uppfattning är att den elektroniska marknadsplatsen kan vara ett sätt att dämpa trycket på att höja priserna. 

I sitt utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att miljöutskottet föreslår ett uttalande om en bedömning av ändringens totala konsekvenser och särskilt konsekvenserna för arbetsmängden för kommunernas tillsynsmyndigheter, prisutvecklingen för avfallsuppsamlingen från hushållen och olagliga avstjälpningsplatser i glesbygdsområden. Med hänvisning till de ovan relaterade osäkerhetsfaktorerna anser miljöutskottet att lagändringen behöver följas upp särskilt och föreslår ett uttalande i frågan (Förslag till uttalande 2).