Lagens syfte
Syftet med den föreslagna lagen är enligt 1 § att få konsumtionen av alkoholhaltiga ämnen att minska genom att begränsa och övervaka den anknytande näringsverksamheten i syfte att förebygga alkoholens negativa effekter för dem som konsumerar alkohol, andra människor och hela samhället. Social- och hälsovårdsutskottet instämmer med grundlagsutskottet i att syftena kan kopplas till 19 § 3 mom. i grundlagen, där det sägs att det allmänna enligt vad som närmare bestäms genom lag ska främja befolkningens hälsa. Förslaget har också kopplingar till den skyldighet som det allmänna har enligt andra meningen i grundlagens 19 § 3 mom. att stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt (se
GrUU 21/2010 rd, s. 4/II) liksom även till kravet enligt 20 § i grundlagen att verka för att alla tillförsäkras en sund miljö (se
GrUU 19/2006 rd, s. 2). Social- och hälsovårdsutskottet anser således att målen enligt 1 § i den föreslagna alkohollagen är mycket betydande i samhällshänseende och konstaterar att lagstiftaren har en skyldighet vid godkännande av lagen att se till att lagens mål blir uppfyllda, och att med omsorg väga in bestämmelsernas konsekvenser i relation till dessa mål.
Syftet med totalreformen av alkohollagen är att minska den regelbörda som den ställvis föråldrade alkohollagstiftningen förorsakar särskilt för restaurangnäringen, så att det blir enklare att inleda företagsverksamheten och att förutsättningarna för en fungerande konkurrens tryggas. Denna reglering ersätts genom att öka och stödja näringsidkarnas egenkontroll. Medborgarnas möjligheter att påverka ska i sin tur stödjas på så sätt att hörande av närområden och kommunernas självstyrelse ges ökad betydelse i tillståndsförvaltningen. Ett syfte med reformen är också att utforma lagstiftningen så att den uppfyller grundlagens krav i lagtekniskt hänseende.
Alkoholens negativa effekter
Skador för folkhälsan och sociala problem. Finland och även globalt förorsakar alkohol betydande sociala problem och hälsoproblem samt sjukdomsbörda. Trots att mindre konsumtion av alkohol enligt vad vi idag vet inte förorsakar betydande hälsoproblem, finns det ett nära samband mellan alkoholens skadliga verkningar på hälsan och totalkonsumtionen av alkohol bland befolkningen. Stor alkoholkonsumtion orsakar dels egentliga alkoholrelaterade sjukdomar, dels också neurologiska sjukdomar, cancer, blodsjukdomar, hjärnblödningar och kardiomyopati. Totalkonsumtionen korrelerar med spridningen av alkoholrelaterade sjukdomar, dödsfall och andra skadeverkningar.
Depression och självmord är stora psykiska problem i Finland. Alkoholen är en av de största bidragande bakomliggande orsakerna till depression och annan psykisk ohälsa. Också i fråga om psykiska sjukdomar har alkoholskador ett starkt samband med tillgången och totalkonsumtionen. Ju större den statistikförda försäljningen till exempel är inom ett område, desto mer anlitas psykiatriska vårdplatser inom området.
Alkohol orsakar en betydande del av för tidiga dödsfall i Finland. Antalet förlorade levnadsår på grund av alkohol är i Finland klart större än exempelvis i Sverige och Tyskland. Alkoholkonsumtionen i Finland har konstaterats ha ett skadligt samband också med mängden dödsfall genom självmord.
Det bör också noteras att alkoholskadorna inte drabbar enbart alkoholister och storkonsumenter. Eftersom största delen av finländarna konsumerar alkohol med måtta drabbas många av de negativa effekterna och alkoholrelaterade sjukdomar. Ökad totalkonsumtion bidrar till att många måttlighetsdrickare glider över i storkonsumtion. Ökad alkoholkonsumtion medför en betydande social skada också för närstående och familjemedlemmar. Det försvagar välbefinnandet bland barn och familjer. Ökningen av den totala alkoholkonsumtionen har allvarliga direkta och indirekta följder för barnens hälsa och välbefinnande. Alkohol har i många fall samband med familjevåld. Om alkoholbruket bland familjens vuxna ökar, ökar det samtidigt såväl barnens som de vuxnas otrygghet i familjerna. Missbruk av rusmedel hos mammor är den vanligast orsaken till omhändertagande av barn i Finland. Alkoholbruk under graviditeten äventyrar allvarligt fostrets och barnets utveckling. Årligen är utvecklingen i fara för 3 600—6 000 foster på grund av rusmedel. Varje år föds det cirka 600 barn med olika grader av skador förorsakade enbart av alkohol. Med ökad konsumtion är risken stor att det föds allt fler FASD-barn med skador förorsakade av alkohol.
En orsak till ökad oro har också varit en ökande alkoholkonsumtion bland äldre. En tredjedel av riskkonsumenterna blir alkoholiserade i pensionsåldern. Särskilt hos äldre människor med svårigheter på grund av begränsad funktionsförmåga ökar problemanvändning av alkohol risken för olycksfall. Dessutom har den relativa dödligheten på grund av alkohol ökat bland 65 år fyllda.
Säkerhetsproblem. Enligt propositionsmotiven ökar de föreslagna bestämmelserna de negativa verkningarna i fråga om människors säkerhet, och det gäller också andra bestämmelser än de som reglerar utvidgningen av tillgången till alkoholdrycker. De negativa verkningarna som gäller säkerheten har bland annat att göra med en ökning av brottslighet, våld och olycksfall samt sämre trafiksäkerhet.
Förslaget ökar polisens utryckningar och således också polisens resursbehov. Förvaltningsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att de snabba omvärldsförändringarna har lett till att polisen allt mer tvingas koncentrera sig på sina kärnuppgifter och prioritera bland sina uppgifter. Därför har polisen tvingats avsätta sådana resurser för andra uppgifter som tidigare användes till övervakning i förebyggande syfte, såsom alkoholtillsynen. Det rör sig ofta om brådskande larmuppdrag där alkoholrelaterade problem mycket ofta är en bidragande faktor. En mycket stor del av larmuppdragen infaller kvälls- och nattetid under veckosluten, då alkohol konsumeras rikligt. Detta påverkar de periodarbetande polismännens skiften och ger upphov till kostnader för obekvämt arbete och övertid.
När allt fler serveringsställen förlänger öppettiderna och håller öppet allt senare kommer ordningsproblemen enligt polisens uppfattning att öka. Kostnader uppstår också exempelvis av transport och bevakning av gripna berusade personer vilket tär på polisens förebyggande arbete, exempelvis rusmedels- och trafikövervakning.
Inrikesministeriet har uppskattat att en totalreform av alkohollagen enligt propositionen innebär att polisen borde få sammanlagt 170 årsverken till för att anställa polismän, om man vill bevara den nuvarande nivån inom larmverksamheten, trafiksäkerheten och brottsbekämpningen. Till följd av reformen behöver polisen ett resurstillskott på cirka 10—15 miljoner.
Alkoholens verkningar syns inte bara i polisens arbete utan också i räddningsuppdrag och prehospital akutsjukvård exempelvis vid olyckor, eldsvådor, olycksfall och drunkningar. Alkohol är en av de mest betydande faktorerna bakom olycksfall. Myndigheterna sysselsätts också av olika typer av olyckor och olyckshot som följer på alkoholbruk.
Om starkare alkoholdrycker tillåts i butiker, kiosker och servicestationer, ökar det oundvikligen också brotten och olycksfallen i vägtrafiken. Att dryckerna eventuellt blir billigare och att tillgången ökar utsätter lätt särskilt unga för alkoholbruk. Unga chaufförer löper större risk än andra att råka ut för trafikskador också med låga halter alkohol i blodet.
En granskning av antalet döda i rattfylleriolyckor visar på en övervikt av unga som kört personbil. Av de som dog och skadades 2016 var en tredjedel i åldern 15—24 år.
Konsekvenser för samhällsekonomin. I fråga om effekterna för samhällsekonomin konstaterar utskottet att en ökad alkoholkonsumtion påverkar hållbarhetsunderskottet på två sätt. En större konsumtion ökar de ovan konstaterade negativa folkhälsoffekterna. sociala effekterna och säkerhetseffekterna särskilt för social- och hälsovårdens servicesystem, polisen och räddningsväsendet. Samtidigt minskar den ökade alkoholkonsumtionen mängden personer som står för kostnaderna när sjukdomar och dödlighet ökar och arbetsförmågan och arbetseffektiviteten försvagas.
Alkoholens negativa effekter syns i arbetslivet i form av frånvaro och sänkt produktivitet. Arbetshälsoinstitutets senaste undersökningar baserade på finländskt befolkningsmaterial visar att en överdriven användning av alkohol minskar deltagandet i arbete genom sjukskrivning, invalidpension, arbetslöshet och för tidig död. Enligt propositionen (s. 58—59) har OECD som en del av en totalekonomisk granskning i en rapport som offentliggjordes våren 2015 bedömt att alkoholens inverkan i form av produktionsförluster på arbetsplatserna utgör cirka en procent av bruttonationalprodukten. Finlands bruttonationalprodukt är cirka 204 miljarder euro. En procent, som anges i OECD:s bedömning, innebär således i Finland en produktionsförlust på omkring två miljarder euro årligen. Enligt propositionen kan de indirekta kostnader som alkoholen ger upphov till utifrån en mer detaljerad analys uppgå till minst omkring en miljard euro per år. I båda alternativen innebär redan en ökning på några procent av de förluster som alkoholen i nuläget orsakar i förlängningen produktionsförluster på flera tiotals miljoner euro. Att alkoholkonsumtionen ökar medför också större socioekonomiska skillnader i hälsa.
Reglering för att förebygga negativa effekter. Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att enligt utredningar leder ökad alkoholkonsumtion på ovan beskrivet sätt till mer negativa effekter och högre kostnader. Konsumtionsvolymerna påverkas mest av pris och tillgång. Också marknadsföring och kulturella faktorer och attityder är av betydelse. De i lagförslagets 1 § nämnda målen för att minska alkoholskadorna eftersträvas i den föreslagna lagen genom åtgärder som främst påverkar tillgång, pris och marknadsföring. Utskottet anser att de ovan nämnda regleringsmetoderna som valts i den föreslagna alkohollagen på grund av orsaker relaterade till folkhälsa, samhällsekonomi och säkerhet principiellt är välgrundade. Det handlar om att på rätt sätt samordna begränsningsbestämmelser vars syfte är att minska alkoholbrukets negativa effekter för samhället i förhållande till andra aspekter, såsom näringsfriheten. Prisregleringen påverkas av staten också genom beskattning.
Utskottet ser det som angeläget att utöver reglering av tillgång, pris och marknadsföring bör alkoholkonsumtionen och dess negativa effekter minskas också genom förebyggande metoder såsom exempelvis hälsofostran och information. Utskottet konstaterar ytterligare att det krävs större satsningar på att förebygga de negativa effekterna för arbetslivet.
Konsekvenser för företagen
De föreslagna ändringar som rör detaljförsäljningen av alkoholdrycker ökar i synnerhet försäljningen av bryggeriprodukter i affärer, kiosker och servicestationer och minskar Alkos försäljning. Reformen bedöms ha positiva ekonomiska effekter för tillverkare av bryggeriprodukter och för detaljhandeln. Som det konstateras i propositionsmotiven är de totala effekterna av reformen på sysselsättningen inom tillverkning, försäljning och servering av alkoholdrycker av dessa orsaker osäkra (RP s. 8).
Restaurangernas andel av den alkoholrelaterade sysselsättningen är enligt propositionsmotiven cirka 63 procent. Restaurangbranschens verksamhetsförutsättningar förbättras bland annat genom att upphäva regleringen av öppettiderna för restauranger, kaféer och andra förplägnadsrörelser, ge möjlighet att bevilja restauranger tillstånd till detaljförsäljning, minska behovet av tillfälliga serveringstillstånd och lindra kompetens- och ålderskraven för personalen.
En lättare reglering förbättrar indirekt omvärldsvillkoren för företagsverksamhet. Restaurangerna kommer att spara kostnader för sina tillståndsavgifter i synnerhet när de tidsbundna tillstånden för förlängd serveringstid slopas och behovet av tillfälliga serveringstillstånd minskar. Som motvikt till avregleringen föreslås en skyldighet till egenkontroll för tillståndshavarna. Det innebär att aktörerna själva ska planera och besluta om egna åtgärder för att säkerställa att lagen följs. Egenkontrollen kan medföra kostnader i viss utsträckning, i synnerhet i inkörningsfasen. Dessutom ska det ingå skyldigheter som gäller övervakning av ordningen när förlängd serveringstid införs. Också det ökar kostnaderna för verksamheten. Kommunerna ska också kunna begränsa servering under efternatten genom egna beslut, vilket kan leda till att restaurangerna i det berörda området kan få minskad alkoholförsäljning.
Ökade påverkansmöjligheter för medborgarna
Ett sätt att stödja de lokala påverkansmöjligheterna när alkohollagen ses över är att kommunen och polisen yttrar sig för alkoholtillståndsförvaltningen om de negativa effekter som nya serveringstillstånd eventuellt kan orsaka. De som bor i närheten av serveringsställen kan också bättre än förr ta ställning till störande oljud eller andra störningar som eventuellt kan uppkomma. Som ett led i den kommunala självstyrelsen ger reformen möjligheter för kommunerna att bestämma exempelvis områdesvis om man vill begränsa möjligheten till förlängd serveringstid för att minska olägenheterna för invånarna. De lokala aspekterna kan beaktas också när man bestämmer hur regionförvaltningsverkens och polisens tillsynsresurser ska fördelas utifrån behovet av övervakning.
Konsekvenser för resandeinförsel
Även om resandeinförseln av alkoholhaltiga drycker hållit sig relativt jämn de senaste åren står den för nästan 20 procent av den totala alkoholkonsumtionen i Finland. Den oregistrerade konsumtionen och resandeinförseln har dock inte i samband med skattehöjningarna i Finland ökat, utan de är fortfarande ungefär på samma nivå som 2006. Av den totala ölkonsumtionen i Finland kan omkring 6 procent härledas till Estland. Särskilt Estlands betydande höjningar av alkoholskatten på öl och andra bryggeriprodukter har redan under innevarande år minskat resandeinförseln betydligt. I propositionen bedöms det att i synnerhet när det gäller öl kommer finländarna sannolikt att börja föra in minst en fjärdedel mindre redan innan reformen av alkohollagen träder i kraft. De estniska skattebesluten konstateras innebära att den planerade ökningen av tillgången på alkoholhaltiga drycker knappast längre relativt sett kommer att minska resandeinförseln mer än de estniska skattehöjningarna redan i sig gör. Enligt en utredning i samband med regeringens proposition om alkoholskatt (
RP 169/2017 rd) har resandeinförseln i oktober sjunkit till sju miljoner liter (100 % alkohol) vilket är en liten mängd efter 2007.
Om den genomsnittliga alkoholhalten i öl och alkoläsk i enlighet med propositionen skulle stiga och literkonsumtionen öka (ca 5 %) skulle följden vara att en lindrig minskning i resandeinförsel inte skulle minska den totala alkoholkonsumtionen. Priserna på starköl och alkoläsk som nu säljs i Alko beräknas sjunka upp till 40 procent i detaljhandeln. Finlands tidigare höjningar av alkoholskatten har enligt propositionsmotiven minskat i synnerhet bryggeriernas och dagligvaruhandelns försäljning av alkoholdrycker, vilket kan ha försvårat verksamheten för små butiker. Genom att öka detaljhandel med alkohol kan enligt propositionen både bryggeriindustrin och dagligvaruhandeln stödjas i en för näringen svår situation. Utskottet ser det som viktigt att ett eventuellt stöd för näringen inte ökar totalkonsumtionen av alkohol och de skadliga verkningarna för folkhälsan och samhället i övrigt.
Den maximala volymprocenten för detaljhandelstillstånd för alkoholdrycker
Regeringen föreslår i 17 § i alkohollagen att den maximala volymprocenten när det gäller detaljhandelstillstånd för alkoholdrycker höjs från 4,7 till 5,5 volymprocent. Enligt utredning till social- och hälsovårdsutskottet påverkar denna ändring betydligt tillgången på alkohol och ökar konsumtionen. Eftersom finländarna av all konsumerad alkohol intar över hälften i form av bryggeriprodukter, har styrkan en avgörande inverkan på de negativa verkningarnas mängd. Att konsumtionen skulle förskjutas till starkare öl skulle i avgörande grad inverka på folkhälsan och samhällsekonomin, även om det endast skulle handla om delar av procentenheter. Ändringen skulle sprida de starkare alkoholdryckerna från nuvarande cirka 350 butiker till över 5 000 dagligvaruaffärer och över 8 000 potentiella innehavare av serveringstillstånd. Det skulle väsentligt öka finländarnas alkoholkonsumtion och de ovan konstaterade negativa effekterna på folkhälsan, samhällsekonomin och säkerheten och förvärra de sociala problemen.
En höjning av volymprocenten skulle enligt utskottets uppfattning öka detaljförsäljningen av alkohol och motverka målet att flytta tyngdpunkten för alkoholkonsumtionen till restauranger, som ju hör ihop med att bekämpa alkoholskador och öka sysselsättningen i restaurangbranschen. Som det sägs på sidan 57 i propositionen: ”Ökad detaljförsäljning av alkoholdrycker verkar ändå främja handelns konkurrensposition i förhållande till serveringen på restaurang. Utvidgade möjligheter att köpa något starkare alkoholdrycker till ett billigare pris i butikerna styr inte alkoholkonsumtionen till restaurangerna utan till andra miljöer. Lagreformen kan ändå till och med leda till minskad försäljning inom utskänkningssektorn och färre jobb inom branschen. De positiva förändringarna för restaurangerna kan dock också leda till att reformen i bästa fall får ett neutralt utfall för restaurangerna, dvs. sysselsättningen varken minskar eller ökar.” Därför föreslår social- och hälsovårdsutskottet att volymprocenten inte höjs utan att den maximala volymprocenten när det gäller detaljhandelstillstånd för alkoholdrycker förblir 4,7, enligt nuvarande bestämmelser.
Slopande av begränsningar för tillverkningssätt och restaurangernas detaljhandelstillstånd
En annan föreslagen ändring som bidrar till de negativa verkningarna är slopandet av begränsningen för tillverkningssätt inom detaljförsäljning, vilket skulle tillåta försäljning inte bara av alkoholdrycker som tillverkats genom jäsning utan också av blanddrycker som är framställda av destillerad alkohol. Att avstå från begränsningen för tillverkningssätt öppnar marknaden för nya typer av alkoholdrycker vars marknadsföring sannolikt kommer att riktas till unga och kvinnor. En utredning till utskottet låter förstå att dessa nya produkter med största sannolikhet både ökar totalkonsumtionen och sänker tröskeln för att börja använda alkohol.
Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att de negativa effekterna av att slopa begränsningen för tillverkningssätt i sin tur är kopplade till den maximala volymprocenten i detaljförsäljningen. Det finns redan nu i detaljförsäljning drycker som marknadsförs särskilt till unga och kvinnor och som kan jämställas med de nya typer av alkoholdrycker som kommer till butikerna om begränsningen för tillverkningssätt slopas. Eftersom utskottet inte föreslår att den maximala volymprocenten ska höjas, anser utskottet inte att slopandet av begränsningen för tillverkningssätt i kombination med den nuvarande maximala volymprocenten är en så väsentlig faktor i termer av ökade skadeverkningar, att förslaget skulle behöva ändras i detta avseende. Situationen i fråga om negativa effekter vore en annan om den maximala volymprocenten i överensstämmelse med propositionen skulle höjas till 5,5 procent. För att eventuella negativa effekter av att slopa begränsningen för tillverkningssätt ska kunna dämpas krävs det ändå att detaljhandeln förhåller sig ansvarsfullt till prisutveckling och marknadsföring för dessa produkter.
Flera sakkunnigyttranden noterade apropå ökade negativa effekter att detaljhandelstillståndet enligt de föreslagna bestämmelserna kan beviljas också restauranger med serveringstillstånd. Trots att detta ökar antalet potentiella försäljningsställen, konstaterar utskottet också om denna bestämmelse att dess betydelse för ökade negativa effekter är ganska marginell, då bestämmelsen kopplas till utskottets förslag om att behålla den maximala volymprocenten i anslutning till detaljhandelstillståndet oförändrad. Dessutom är tiderna för detaljförsäljning i restauranger desamma som vid övrig detaljförsäljning.
Utskottet förutsätter att följderna av den ovan konstaterade avregleringen följs upp med omsorg och att statsrådet i förekommande fall vidtar åtgärder för att förebygga negativa effekter. Särskilt i fråga om att slopa begränsningen för tillverkningssätt behövs uppföljning av hur prisbildningen och marknaden utvecklas.
Tillstånds- och tillsynssystemet
I propositionen ändras bestämmelserna om tillståndssystemet på ett sätt som gör det lättare att starta företag och som minskar regleringsbördan. I fråga om servering av alkoholdrycker är den viktigaste reformen i tillståndssystemet att den förlängda serveringstiden blir anmälningspliktig i stället för tillståndspliktig. I fortsättningen får servering av alkoholdrycker fortsätta efter klockan 1.30, som är den nuvarande gränsen, fram till klockan 4.00, om tillståndshavaren har gjort en anmälan om detta. Tillståndssystemet blir dessutom enklare när indelningen av serveringstillstånd i A-, B- och C-tillstånd slopas och det inte längre ska krävas att den ansvariga föreståndaren för ett serveringsställe har särskild utbildning eller arbetslivserfarenhet. I praktiken ska alla innehavare av serveringstillstånd få servera alla typer av alkoholdrycker och dessutom ska serveringsställena få detaljhandelstillstånd i samband med serveringstillstånd för de alkoholdrycker som serveras på det sätt som föreskrivs i 17 §.
Social- och hälsovårdsutskottet anser det i princip vara en välkommen strävan att göra tillståndssystemet klarare och enklare genom att slopa normer som medför onödig administrativ börda och underlätta företagsverksamheten. Tillståndssystemet är ändå av central betydelse när det gäller att förebygga de negativa effekterna av alkoholkonsumtion och bekämpa svart ekonomi. Således förutsätter utskottet att det sker en uppföljning av hur det förenklade tillståndssystemet fungerar med avseende på såväl egenkontrollen som på förekomsten av alkoholskadorna och på den grå ekonomin.
Enligt det föreslagna 9 § 2 mom. i alkohollagen tillämpas inte 13 § i lagen om tillhandahållande av tjänster (
1166/2009) på tillstånd som avses i alkohollagen. Enligt nämnda 13 § ska ett tillstånd automatiskt anses ha blivit beviljat om myndigheten inte inom den handläggningstid som den själv uppskattat och som anges i ankomstbeviset har avgjort ärendet eller förlängt handläggningstiden. Ekonomiutskottet anser i sitt utlåtande att bestämmelserna i 11—13 § i lagen om tillhandahållande av tjänster ska tillämpas också på tillståndsförfarandena enligt alkohollagen och att avvikelse från bestämmelserna inte kan göras i en speciallag. Ekonomiutskottet kom fram till att 9 § 2 mom. måste strykas.
Enligt 3 § i lagen om tillhandahållande av tjänster ska de bestämmelser i annan lag som avviker från den lagen tillämpas i stället för den. Lagen bygger på tjänstedirektivet, där det av artikel 13.4 framgår att förfaranden som inte innebär att tillstånd ska anses automatiskt beviljade får tillämpas om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbegripet tredje parts legitima intresse.
Social- och hälsovårdsutskottet anser det vara viktigt att tillstånden enligt alkohollagen träder i kraft först när förutsättningarna för deras beviljande granskats noga och den som ansökt om tillståndet uppfyller förutsättningarna. Såväl tillståndssystemet som kravet på att tillståndet ska börja gälla först när förutsättningarna undersökts bygger bland annat på skyddet för folkhälsan, som också enligt tjänstedirektivet är en möjlig orsak till avvikelse från direktivbestämmelserna.
Social- och hälsovårdsutskottet välkomnar liksom lagutskottet den strävan som framgår av de föreslagna bestämmelserna, dvs. att göra den administrativa påföljdsordningen enligt alkohollagen mer enhetlig och överskådlig. Det är också motiverat att införa påföljdsavgift som en ny sanktion, eftersom en sådan mellannivå kan främja genomförandet av proportionalitetsprincipen inom den administrativa påföljdsordningen enligt alkohollagen. Det är lämpligt att inte tillämpa strängare metoder inom den administrativa tillsynen och styrningen än vad som nödvändigtvis krävs med tanke på hur allvarlig förseelsen är i det enskilda fallet. Detta innebär att man i första hand försöker få tillståndshavarna att följa bestämmelserna genom styrning och anmärkningar om missförhållanden.
Enligt lagförslaget ska Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) och regionförvaltningsverken vara tillstånds- och tillsynsmyndigheter enligt alkohollagen på nationell nivå respektive inom de egna ansvarsområdena. I praktiken kommer största delen av besluten om detaljförsäljning och servering att fattas av regionförvaltningsverket. Den föreslagna modellen motsvarar nuläget och därmed kommer myndighetsorganisationen inte att ändras om lagförslaget godkänns. Den pågående vård- och landskapsreformen gäller också omorganisering av regionförvaltningen i syfte att jämka samman den statliga regionförvaltningen och landskapsförvaltningen. Enligt motiveringen till den föreslagna alkohollagen ska den regionala alkoholförvaltningen föras över till de framtida landskapen. Social- och hälsovårdsutskottet noterar att den aktuella propositionen inte gäller organisatoriska frågor kopplade till vård- och landskapsreformen. I den mån som lösningarna i samband med den reformen innebär förändringar i hur den statliga regionförvaltningen är organiserad kommer de frågorna att behandlas separat i samband med de relevanta propositionerna.
Kommunens rätt att införa begränsningar
Enligt 4 § i ordningslagen är det förbjudet att inta berusningsmedel bland annat på allmänna platser i tätorter. Förbudet gäller emellertid inte den som dricker alkohol i en park eller på någon annan jämförbar allmän plats på ett sätt där intaget och tillhörande vistelse och beteende inte hindrar eller oskäligt försvårar andras rätt att använda platsen för dess egentliga syfte. Enligt 74 § i tobakslagen är rökning förbjuden på utomhusområden vid daghem eller läroanstalter som ger förskoleundervisning, grundläggande utbildning, yrkesutbildning eller gymnasieutbildning. Utskottet anser att man i framtiden bör bedöma om kommunerna ska ges rätt att begränsa alkoholkonsumtion i parker och jämförbara allmänna platser såsom lekparker och begravningsplatser. Utskottet föreslår ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande)
Servering på privattillställningar
Jord- och skogsbruksutskottet ansåg det vara viktigt att lagen klart säger ut hur man ska gå till väga för att servera alkohol i samband med slutna privattillställningar där inget arvode tas ut för förmedling och överlåtelse av alkohol. Dessutom är det viktigt att bestämmelserna är flexibla, menar det utskottet. Det nämner vidare att kunder exempelvis bör ha möjlighet att dricka medhavd alkohol i lokaler som drivs av ett sådant företag för småskalig landsbygdsturism som har FO-nummer men saknar utskänkningsrätt, även om företaget skaffar maten och svarar för serveringen av alkoholen.
Det förbud att inta alkoholdrycker som avses i utlåtandet gäller förplägnadsrörelser som inte har serveringstillstånd. Social- och hälsovårdsutskottet anser likväl att inskränkningen i den föreslagna 85 § behövs bland annat för att förhindra användning av punktskattefria alkoholdrycker som förts in som resandeinförsel i serverings- och förplägnadsverksamhet. Registrering av serveringstillståndshavarnas alkoholköp stöder bekämpningen av svart ekonomi inom skattekontrollen och effektiviserar tillsynen över serveringstillstånden. Begränsningen har stor betydelse för att inkvarterings- och restaurangtjänsterna i praktiken ska ha rättvisa konkurrensmöjligheter.
Distansförsäljning.
Också den nya alkohollagen avses grunda sig på ett monopolsystem för detaljhandel med alkoholdrycker. Väl avgränsade undantag finns från alkoholbolagets monopol i den föreslagna 6 § (bl.a. i utrikestrafiken) och 17 §, som tillåter detaljförsäljning av alkoholdrycker med en alkoholhalt på högst 5,5 procent och av s.k. hantverksöl för den som har giltigt detaljhandelstillstånd. Med andra ord går det inte att bevilja tillstånd för detaljförsäljning av alkoholdrycker som omfattas av alkoholbolagets monopol.
Enligt den föreslagna 32 § i alkohollagen får alkoholdrycker utan särskilt importtillstånd importeras för eget bruk samt i kommersiellt syfte eller annars för bedrivande av näringsverksamhet. Den som i kommersiellt syfte eller annars för bedrivande av näringsverksamhet använder alkoholdrycker som innehåller mer än 2,8 volymprocent etylalkohol behöver dock i fråga om importerade alkoholdrycker ett särskilt tillstånd för sin verksamhet. Till innehållet motsvarar bestämmelsen alkohollagens nuvarande 8 § 1 mom., som så gott som ordagrant överförts till den föreslagna alkohollagen. Enligt detaljmotiven till den föreslagna paragrafen är införsel av alkoholdrycker tillåten, men däremot är det förbjudet att sälja alkoholdrycker på distans över gränserna, dvs. så att en försäljare i utlandet erbjuder finländska konsumenter att köpa och ta emot alkoholdrycker i Finland. Det beror på att det fordras ett behörigt tillstånd för vidareöverlåtelse av alkoholdrycker eller användning av alkoholdrycker för ett ändamål som kräver tillstånd. Bestämmelsen innebär enligt motiveringen att alkoholdrycker inte får säljas i utlandet utan behörigt detaljhandelstillstånd via distansförsäljning till finländska konsumenter. Enligt den allmänna motiveringen till propositionen innebär detta att gränsöverskridande distansförsäljning till Finland är förbjuden, medan konsumenten själv får föra in de alkoholdrycker han eller hon köpt utomlands (s. 36).
Social- och hälsovårdsutskottet håller med grundlagsutskottet och lagutskottet om förbudet av gränsöverskridande distansförsäljning inte framgår tydligt av de föreslagna bestämmelserna på det sätt som anges i motiveringen. Enligt den föreslagna 90 § finns bestämmelser om straff för alkoholbrott i 50 a kap. 1–3 § i strafflagen. Det är straffbart att i strid med alkohollagen sälja, i landet föra in, inneha, transportera i försäljningssyfte och överlåta alkohol. Enligt 50 a kap 1 § i strafflagen döms bland annat den för alkoholbrott som i strid med alkohollagen för in alkoholdrycker i landet, säljer, förmedlar eller annars överlåter alkoholdrycker till någon annan eller innehar eller transporterar alkoholdrycker i försäljningssyfte. Den som saknar giltigt tillstånd för sin verksamhet kan göra sig skyldig till alkoholbrott.
Grundlagsutskottet anser att de föreslagna 32 och 90 § plus strafflagens 50 a kap. 1 § tagna som en helhet inte på det sätt som krävs i 8 § i grundlagen förbjuder distansförsäljning för privat bruk, vilket påstås i motiven. Straffbarheten kopplas i strafflagen till olaglig införsel av alkoholdrycker, men inte till ”distansförsäljning”. De föreslagna bestämmelserna och motiven till dem är därmed oklara och delvis till och med motstridiga. Såsom lagutskottet påpekar är detta beklagligt när man beaktar att det också i propositionen sägs att det har visat sig att de gällande bestämmelserna om distansförsäljning av alkoholdrycker är svårbegripliga och lämnar rum för tolkning (s. 36).
Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att enligt 8 § i grundlagen får ingen betraktas som skyldig till ett brott eller dömas till straff på grund av en handling som inte enligt lag var straffbar när den utfördes. Enligt kärnan i den straffrättsliga legalitetsprincipen ska brottsrekvisitet anges tillräckligt exakt så att det utifrån en bestämmelses ordalydelse går att förutse om en viss åtgärd eller försummelse är straffbar. Grundlagsutskottet påpekar att en eventuell straffbarhet i fråga om distansförsäljning måste införas genom bestämmelser som följer legalitetsprincipen i 8 § i grundlagen. Även lagutskottet understryker att klarheten i de materiella bestämmelserna är viktig för den straffrättsliga regleringen.
Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att utlåtandeutskottens ställningstaganden för ett klargörande av 32 § bygger på att det förbud för distansförsäljning som kategoriskt framgår av detaljmotiveringen till paragrafen inte uttryckligen framgår av den föreslagna lagen. Utskottet vill understryka att det krav på tydligare reglering som framgår av både grundlagsutskottets och lagutskottets utlåtande inte innehåller någon ståndpunkt om ett visst händelseförlopp i samband med distansförsäljning kan bli straffbart om rekvisitelementen enligt de gällande bestämmelserna uppfylls. Det är ändå domstolarnas uppgift att i varje enskilt fall bedöma straffbarheten.
Lagutskottet tar i sitt utlåtande upp en färsk dom av Helsingfors hovrätt i det s.k. alkotaximålet, där hovrätten behandlade frågan om gränsöverskridande distansförsäljning av alkoholdrycker (24.4.2017, nr 503). Målet gällde en säljare som hade en webbplats där i Finland bosatta personer kunde köpa alkoholdrycker. Säljaren ordnade med hemtransport för en del kunder i Finland. Säljaren hade inte sådant tillstånd till detaljförsäljning som krävs enligt alkohollagen och därför åtalades denne för alkoholbrott. Helsingfors hovrätt bad om ett förhandsavgörande av EU-domstolen om huruvida EU-rätten hindrar Finland från att kräva detaljhandelstillstånd av en importör när en säljare i en annan EU-stat ombesörjer transport av alkoholdrycker åt köparen.
I sin dom gjorde domstolen åtskillnad mellan å ena sidan alkoholdrycker som omfattas av Alkos detaljhandelsmonopol och å andra sidan andra alkoholdrycker, som omfattas av det nationella systemet för detaljhandelstillstånd. I fråga om de alkoholdrycker som omfattas av Alkos detaljhandelsmonopol ansåg EU-domstolen att artikel 37 EUF-fördraget föreskriver att monopolen ska utformas på ett sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare.
I fråga om de alkoholdrycker som omfattas av det nationella detaljhandelstillståndet fann domstolen att en medlemsstats lagstiftning, enligt vilken en säljare som är etablerad i en annan medlemsstat måste ha detaljhandelstillstånd för import av alkoholdrycker som är avsedda för detaljhandelsförsäljning till konsumenter som bor i den första medlemsstaten, när säljaren utför transporten av dessa drycker, eller anlitar tredje man för denna transport, utgör en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ importrestriktion, i den mening som avses i artikel 34 EUF-fördraget. Artiklarna 34 och 36 i EUF-fördraget utgör emellertid inte hinder mot sådan lagstiftning, förutsatt att vissa villkor är uppfyllda. Enligt EU-domstolens dom är sådana villkor kopplade till att denna lagstiftning är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas, i förevarande fall skydd för folkhälsa och allmän ordning, och förutsatt att detta mål inte kan uppnås på ett minst lika effektivt sätt genom mindre ingripande åtgärder och att denna lagstiftning inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. EU-domstolen säger vidare att det ankommer på den hänskjutande nationella domstolen att utreda om de nationella bestämmelserna uppfyller villkoren.
När det gäller de alkoholdrycker som enbart ligger inom Alkos monopol slog Helsingfors hovrätt i sin dom fast att Alkos monopolställning uppfyller de villkor som EU-lagstiftningen ställer på monopol och att monopolet därmed inte står i strid med EU-rätten. Hovrätten ansåg också att det undantag i alkohollagens 14 § 2 mom. som gäller gårdsviner och Alkos ensamrätt att bedriva detaljhandel med alkoholdrycker inte är diskriminering som berör varor från andra medlemsstater eller indirekt gynnande av inhemsk produktion på det sätt som avses i artikel 36 i EUF-fördraget. Till dessa delar utdömdes straff för alkoholbrott. Hovrättens dom har inte vunnit laga kraft.
Domen visar att det beror på många olika faktorer hur distansförsäljning bedöms i juridiskt hänseende. Lagutskottet konstaterar att det finns bland annat ovan beskrivet rum för tolkning när det gäller gränsöverskridande distansförsäljning av alkoholdrycker med avseende på både EU-rätten och den straffrättsliga legalitetsprincipen. Därför finns det både behov och motiv för tydligare reglering av distansförsäljning än i den gällande lagstiftningen och än vad som föreslås i propositionen. Också ekonomiutskottet kommer i sitt utlåtande fram till att den konflikt som råder mellan den föreslagna författningstexten och dess motiv kan försvaga rättssäkerheten. Det föreslår att social- och hälsovårdsutskottet i sitt betänkande preciserar lagstiftarens avsikt på den här punkten.
Först måste det definieras vad som avses med distansförsäljning och distansköp i alkohollagen och dessutom klarläggas hurdan verksamhet som är tillåten och på vilka villkor, menar utskottet. När de materiella bestämmelserna väl är tydligare måste det bestämmas hurdan verksamhet som är förbjuden och när det är motiverat att föreskriva straff för överträdelse av förbudet. Straffreglerna ska utformas med beaktande av de allmänna kriminaliseringsprinciperna och av vad den straffrättsliga legalitetsprincipen kräver.
Lagutskottet anser med samma motivering som grundlagsutskottet att rättsläget lämpligen kan klarläggas redan i samband med riksdagsbehandlingen av den föreliggande propositionen. Lagutskottet föreslår att social- och hälsovårdsutskottet granskar huruvida det redan när den aktuella propositionen behandlas i riksdagen går att göra rättsläget klarare på lagnivå eller om saken måste beredas särskilt i ett senare skede. Det väsentliga är i vilket fall som helst att man skapar klarhet i regleringen så snabbt som möjligt, menar det utskottet.
I samband med utskottsbehandlingen har också Skatteförvaltningen önskat tydligare bestämmelser om distansförsäljning, medan Tullen önskat klarare reglering om att ett krav för införsel är att punktskatteskyldigheterna ska skötas när enskilda personer köper alkoholdrycker i nätbutiker. Enligt Skatteförvaltningen och Tullen är det vanligt att skyldigheten att betala punktskatt och mervädersskatt försummas i e-handeln med alkoholdrycker, trots att både EU-lagstiftningen och den nationella lagstiftningen kräver betalning. Folk struntar i att betala både i Finland och enligt Skatteförvaltningens uppgifter också till andra EU-medlemsländer. Tullen och Skatteförvaltningen har verkställt efterbeskattning för vissa distansförsäljare av alkohol som underlåtit att fullgöra sina skattskyldigheter. Det finns emellertid så många företagare som idkar distansförsäljning i de olika medlemsländerna att det är administrativt arbetskrävande att efterbeskatta i form av beskattning enligt uppskattning. Dessutom har det enligt Skatteförvaltningen uppdagats kopplingar mellan svart ekonomi och organiserad brottslighet, å ena sidan, och distansförsäljning av alkohol, å andra sidan, i Tullens brottsutredningar.
Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att om vi tillåter distansförsäljning till Finland från utlandet kommer möjligheterna att köpa alkohol att utvidgas och eventuellt också inköpspriserna att bli lägre än i dag. På folkhälsan kommer en utvidgad tillgång å sin sida att ha samma negativa effekter som presenteras ovan i detta betänkande. Det är omöjligt att i e-handeln övervaka begränsningarna i alkoholmarknadsföringen och de lagstadgade inskränkningarna i detaljhandeln, såsom förbudet att sälja till minderåriga eller förbudet mot olovlig vidareöverlåtelse. Detaljförsäljningen av alkohol är också förknippad med betydande fiskala intressen eftersom en eventuell ökning av distanshandeln påverkar intäkterna av alkoholskatten i Finland. Dessutom skulle en ökad distanshandel innebära förändringar i vårt monopolsystem för detaljhandeln med alkoholdrycker, ett system där Finland av Europeiska unionen fått klartecken för begränsning av försäljningen samt importen och införseln i syfte att kunna skydda folkhälsan och sörja för den allmänna ordningen.
Enligt social- och hälsovårdsutskottet har propositionen beretts huvudsakligen utifrån de riktlinjer som framgår av de relaterade domarna från EU-domstolen och Helsingfors hovrätt. Bestämmelserna om Alkos monopol, detaljhandelstillstånd för alkoholdrycker och import av alkoholdrycker skulle kräva förtydliganden i fråga om distansförsäljning, men samtidigt bör det påpekas att den nationella lagstiftningens spelrum också är beroende av att innehållet i EU-rätten fastställs. Det har inte varit möjligt att inom den tid som reserverats för riksdagsbehandlingen klargöra bestämmelserna så att de beaktar EU- och skatterättsliga omständigheter. EU-domstolen har slagit fast att lösningen beror på den bedömning som den nationella domstolen gör utifrån alla för saken relevanta fakta och rättsliga omständigheter. Helsingfors hovrätt säger att EU-domstolen redan tidigare ansett att förbudet mot detaljförsäljning av alkoholdrycker är en naturlig följd av att monopolet finns och konstaterar vidare att om det tillåts att produkterna inom Alkos detaljhandelsmonopol söljs till finländska konsumenter av aktörer etablerade i andra medlemsstater bör det också tillåtas för aktörer i Finland. I praktiken skulle detta innebära att det rådande monopolet slopas, vilket artikel 37 i EUF-fördraget inte kräver enligt EU-domstolens rättspraxis (s. 9). Samtidigt ansåg hovrätten att tillståndssystemet för alkoholdrycker som tillverkats genom jäsning och innehåller högst 4,7 volymprocent alkohol inte till alla delar ligger i linje med EU-rätten. Besvärstillstånd har sökts över hovrättens dom, vilket innebär att beslutet inte har vunnit laga kraft.
Utskottet föreslår att bestämmelserna om distansförsäljning klargörs med beaktande av kraven enligt EU-rätten och Högsta domstolens kommande avgörande i fallet Visnapuu. Det är social- och hälsovårdsministeriet som ansvarar för beredningen och i den ska beaktas de EU-rättsliga villkoren och särskilt också att lösningarna i fråga om distansförsäljning inte får utgöra en risk för att detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker med en alkoholhalt över den föreskrivna gränsen försvinner. Beredningen ska också beakta de krav som ställs på flexibelt uttag av punktskatter.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förvaltningsutskottet tar i sitt utlåtande upp åtgärderna för att verkställa lagen. Den föreslagna alkohollagen kräver omplanering av tillstånds- och tillsynsverksamheten, anvisningar för myndigheterna och näringsidkarna och it-reformer. Därför är det enligt förvaltningsutskottet viktigt att tillräckligt med tid reserveras för förberedelser inför den nya lagens ikraftträdande. Exempelvis bör it-systemen ha setts över innan lagen träder i kraft. Det är synnerligen viktigt med tanke på lagens verkställighet att de förordningar som utfärdas med stöd av lagen bereds i tid för att kunna utfärdas när lagen träder i kraft, anför förvaltningsutskottet. Vidare vill utskottet poängtera att förslaget innehåller flera förändringar som gäller myndighetsverksamhet och allokering av resurser för den verksamheten, och konsekvenserna av dessa har enligt uppgift i detta skede inte kunnat förutses i tillräcklig utsträckning exempelvis när avgifterna för verksamheten planerades och statsbudgeten bereddes.
Social- och hälsovårdsutskottet föreslår att lagstiftningen träder i kraft den 1 mars 2018. Redan i början av nästa år kan ändå de ändringar träda i kraft som inte kräver närmare reglering. Det rör sig om ändringarna i fråga om tillverkningssätt inom detaljförsäljningen och undantagslovet för mikrobryggerier liksom även prislistorna och produktkatalogerna för exportmarknadsföringen av alkoholdrycker samt restaurangernas möjligheter att meddela om rabatterade priser utanför restaurangen. Utskottet anser att restaurangernas öppettider kan liberaliseras vid årsskiftet.
