Motivering
Skyldigheten att erbjuda kvitto
De näringsidkare som den föreslagna lagen
ska tillämpas på ska enligt 4 § 1 mom.
i lagförslag 1 erbjuda den som köper en vara eller
en tjänst ett kvitto på betalningen, om inköpet
betalas med kontanter eller om ett betalningssätt som är
jämförbart med kontant betalning används.
Skyldigheten motiveras med ett vägande samhälleligt intresse
med anknytning till bekämpningen av svart ekonomi och begränsar
inte i väsentlig grad näringsidkarens näringsfrihet
enligt 18 § 1 mom. i grundlagen. Till största
delen är bestämmelserna också tillräckligt
exakta och noga avgränsade. Här påpekar
grundlagsutskottet ändå att bestämmelsen
bara indirekt anger att den som säljer en vara eller tjänst
ska skriva kvitto på betalningen. Om avsikten är
att näringsidkaren ska vara skyldig att skriva ett kvitto även
om kunden inte vill ha kvittot, bör det framgå tydligare av
ordalydelsen.
Försummelseavgift
I 6 § i lagförslag 1 finns bestämmelser
om en försummelseavgift som kan påföras
näringsidkaren om han eller hon försummat sin
skyldighet att erbjuda kvitto. I 7 § föreskrivs
det om hur man söker ändring i avgiften och om
hur denna ska verkställas. Grundlagsutskottets vedertagna tolkning
(se sammanställning i GrUU 9/2012 rd, s.
2) är att en sådan avgift med avseende på 81 § i grundlagen
varken är en skatt eller en avgift, utan en administrativ
påföljd av sanktionskaraktär för
en lagstridig gärning. Utskottet har i sak jämställt
ekonomiska påföljder av straffkaraktär med
straffrättsliga påföljder. Enligt 2 § 3
mom. i grundlagen ska de allmänna grunderna för
administrativa påföljder bestämmas i
lag eftersom det innebär utövning av offentlig
makt att påföra en sådan avgift. Det är
fråga om betydande utövning av offentlig makt,
menar utskottet. Lagen måste exakt och tydligt föreskriva
om grunderna för betalningsskyldigheten och avgiftens storlek,
rättsskyddet för den betalningsskyldige och grunderna
för verkställigheten av lagen. Utskottet har också ansett
att även om kravet på exakthet enligt den straffrättsliga
legalitetsprincipen, som framgår av grundlagens 8 §,
inte direkt gäller administrativa påföljder
kan det allmänna kravet på exakthet ändå inte åsidosättas
i ett sådant sammanhang.
Till största delen har lagförslaget tillräckligt exakta
bestämmelser om grunderna för betalningsskyldigheten
och försummelseavgiftens storlek, den betalningsskyldiges
rättsskydd och verkställigheten av försummelseavgiften.
Men också ur den här synvinkeln är det
viktigt att 4 § preciseras så att där
entydigt anges om skyldigheten uteslutande gäller att erbjuda
kvitto eller också att skriva kvitto.
När utskottet behandlat administrativa påföljder
av straffkaraktär har det pekat på att artikel
4 i tilläggsprotokoll 7 till Europakonventionen innehåller
den så kallade ne bis in idem-regeln, som säger
att ingen får lagföras eller straffas på nytt
i en brottmålsrättegång i samma stat
för ett brott för vilket han redan har blivit
slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen
och rättegångsordningen i denna stat (GrUU
9/2012 rd). Det kan ses som en brist i propositionen
att regeringen inte alls tar ställning till om verksamheten
också innefattar möjligheter till straffrättsliga
påföljder eller andra situationer som har betydelse
i fråga om förbudet mot dubbel straffbarhet. Detsamma
gäller hur myndighetens rätt att få information
enligt 6 § 1 mom. i lagförslaget förhåller
sig till skyddet mot självinkriminering (se GrUU
34/2012 rd, s. 3). De här frågorna
behöver tas upp i anknytning till lagstiftning av den här
typen, även om det står klart att både ne bis
in idem-regeln och skyddet mot självinkriminering
måste beaktas när bestämmelserna tillämpas.
Tillsyn
Skydd för hemfriden
Utgångspunkter.
Enligt 5 § 3 mom. i lagförslag 1 har tillsynsmyndigheten
rätt att övervaka att skyldigheten att erbjuda
kvitto fullgörs i lokaler där näringsidkare
som hör till lagens tillämpningsområde
bedriver verksamhet. I utrymmen som används för
permanent boende får inspektion företas endast
om detta är nödvändigt för att reda
ut huruvida skyldigheten att erbjuda kvitto har fullgjorts. Av propositionsmotiven
(s. 23) kan man sluta sig till att hänvisningen till lokaler
som används för permanent boende är avsedd
att möjliggöra inspektioner också i branscher
där företagaren bedriver verksamhet i sitt hem
eller i lokaler i direkt anknytning till hemmet (t.ex. frisersalonger,
kosmetologer, reparations- och underhållstjänster
i liten skala).
I fråga om inspektioner i lokaler som används för
permanent boende måste förslaget granskas med
tanke på hemfriden enligt 10 § i grundlagen. Med
stöd av 3 mom. i paragrafen kan det genom lag bestämmas
om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är
nödvändiga för att de grundläggande
fri- och rättigheterna ska kunna tryggas eller för
att brott ska kunna utredas. Den föreslagna lagstiftningen
handlar inte om åtgärder som vidtas för
att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna.
Därför bör det i det här fallet
undersökas om bestämmelserna uppfyller de villkor
som ska ställas på inspektioner som görs för
att utreda brott. När det rört sig om lagstiftning
av den här typen har grundlagsutskottet varit noga med
om inspektionerna gäller misstänkta brott mot
lagen, om de är nödvändiga och proportionella
och hur långt grundlagens bestämmelse om skydd
för hemfriden sträcker sig rent fysiskt.
Grundlagsutskottet har brukat anse att en åtgärd
som sträcker sig till hemfriden är godtagbar för
att brott ska kunna utredas, om åtgärden kopplas
till att det finns ett konkret och specificerat skäl att
misstänka att det har eller kommer att ske ett brott mot
lagen (se t.ex. GrUU 69/2002 rd, s.
2 och GrUU 18/2010 rd, s. 7). Dessutom
har utskottet krävt att inspektionen ska vara nödvändig
för att utreda de omständigheter som den gäller
(se t.ex. GrUU 40/2002 rd, s. 2 och GrUU
44/2002 rd, s. 3).
Utskottet har haft som princip att ingrepp i hemfriden för
utredning av föga klandervärda förseelser
inte är motiverade av ett tungt vägande behov
och därför inte uppfyller proportionalitetskravet
beträffande en begränsning av en grundläggande
fri- eller rättighet (se. t.ex. GrUU 40/2002
rd, s. 2 och GrUU 69/2002 rd,
s. 2). Å andra sidan har utskottet senare ansett att det åtminstone
i vissa fall är acceptabelt med inspektioner utifrån
grundade misstankar också om sådana straffbara
förseelser som i bästa fall ger bötesstraff.
Inspektionsrätten har också kunnat kopplas samman
med ett förfarande som är sanktionerat med en
straffavgift (se t.ex. GrUU 7/2004 rd,
s. 2 och GrUU 40/2010 rd, s. 3—4).
I sådana fall har utskottet i sin bedömning av
proportionaliteten fäst uppmärksamhet vid om syftet
med inspektionen är att övervaka användningen
av offentliga medel (GrUU 69/2002 rd,
s. 2—3), om inspektionen görs i lokaler som finns
i näringsidkarens bostad (GrUU 69/2002
rd, s. 3) och om det är fråga om administrativa
påföljder av straffkaraktär (GrUU
40/2010 rd, s. 4).
Hemfriden omfattar i princip alla slag av lokaler som används
för permanent boende (se t.ex. GrUU 49/2005
rd, s. 3, GrUU 40/2010 rd,
s. 4 och GrUU 43/2010 rd, s. 2), alltså också t.ex. lokaler
som finns i näringsidkarens bostad. Visserligen har utskottet
inte krävt att lokaler av den typen undantas från
myndigheternas inspektionsbefogenheter t.ex. om inspektionerna gäller
att övervaka användningen av stöd och
bidrag av offentliga medel (GrUU 69/2002 rd,
s. 2—3) eller att kontrollera att små barn mår
bra (GrUU 21/2010 rd, s. 4).
Bedömning av förslaget.
Näringsidkare som försummat sin skyldighet
att erbjuda kvitto kan enligt 6 § i lagförslaget
påföras en försummelseavgift på minst
300 och högst 1 000 euro. Om förseelsen bedöms
vara ringa behöver avgiften inte påföras,
alternativt kan den vara mindre än minimibeloppet. Med
tanke på proportionalitetskravet är det i viss
mån problematiskt att gärningen inte är
särskilt klandervärd om det är en enstaka
försummelse. Därför vore den bästa
lösningen med avseende på skyddet för
hemfriden att inspektionsbefogenheterna inte alls gäller
lokaler som används för permanent boende (jfr GrUU
69/2002 rd, s. 3).
Syftet med inspektionerna är å andra sidan
att effektivisera bekämpningen av svart ekonomi över
lag och framför allt att minska den svarta försäljningen,
alltså det att alla inkomster inte bokförs, i
arbetskraftsintensiva branscher. Det är fråga
om näringsverksamhet som i typfallet också kan
bedrivas i eller i anknytning till näringsidkarens hem.
Möjligheten att göra inspektioner kan i det avseendet
anses vara nödvändig att det annars blir svårt
att utreda försummelser att erbjuda kvitto. Att inspektionsmöjligheten
ska beröra alla näringsidkare som avses i lagen
kan också i jämlikhetsperspektiv ses som motiverat. Enligt
utskottet strider det inte mot 10 § i grundlagen att inspektioner
i sådana fall får göras i verksamhetslokaler
som finns i lokaler som används för permanent
boende. Med tanke på kravet på exakthet och noggrann
avgränsning i fråga om begränsning av
de grundläggande fri- och rättigheterna är
det ändå i det här sammanhanget viktigt
att inspektionsbefogenheterna enligt bestämmelsen uteslutande
gäller situationer där näringsverksamheten
faktiskt bedrivs i lokaler som används för permanent
boende.
Befogenheten att utföra inspektioner är i
bestämmelsen på behörigt sätt
knuten till ett kriterium som ska tillämpas i varje enskilt
fall, alltså att inspektionen får göras
bara om det är nödvändigt för
att reda ut om skyldigheten att erbjuda kvitto har fullgjorts. Däremot
påpekar utskottet att befogenheten att göra inspektioner
på hemfridsskyddade områden inte är kopplad
till det krav som utskottet i sin praxis brukat ställa,
det vill säga att det finns en konkret och specificerad
anledning att misstänka att ett lagbrott har skett eller
kommer att ske. Detta måste läggas till i 5 § 3
mom. i lagförslag 1 för att lagförslaget ska
kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Testköp
Tillsynsmyndigheten har enligt 5 § 3 mom. i lagförslag
1 rätt att göra testköp i tillsynssyfte,
om syftet med tillsynen inte utan svårighet kan förverkligas
enbart genom observation av försäljningen. Tillsynsmyndigheten
ska enligt motiveringen (s. 23) kunna köpa en vara eller
tjänst av en näringsidkare i syfte att kontrollera
om ett kvitto erbjuds på inköpet och om betalningen
registreras för bokföring. Testköp är
enligt motiveringen en ändamålsenlig tillsynsmetod
särskilt i situationer där tillsynen på grund
av få kunder, försäljningens art eller
annan motsvarande orsak inte skulle kunna genomföras endast
genom observation.
Det rör sig om en ny, speciell typ av befogenhet för
myndigheterna. Därför anser utskottet att det
i propositionen hade behövts en tydligare beskrivning av
vad som avses med testköp och hur testköp får
användas. Det står i varje fall klart att myndigheten
inte på något sätt t.ex. får
uppvigla näringsidkaren till en lagstridig gärning.
Inspektioner i företag
I sin praxis på senare tid har utskottet uppmärksammat
att det i lagstiftningen om inspektioner med karaktär av
tillsyn för tydlighetens skull bör hänvisas
till de generella bestämmelserna om inspektioner i 39 § i
förvaltningslagen (GrUU 11/2013 rd, GrUU
5/2013 rd, GrUU 32/2010 rd, GrUU
5/2010 rd). Därför bör
lagförslaget också i det här fallet kompletteras
med en hänvisning till 39 § i förvaltningslagen
(se 153 § 1 mom. i gruvlagen och 96 § 1 mom. i
punktskattelagen). Om det t.ex. på grund av typen av inspektion finns
ett behov att till någon del avvika från förvaltningslagens
bestämmelser måste det lagstiftas om detta i enlighet
med kraven i grundlagen (se särskilt GrUU 5/2010
rd).
Sökande av ändring
Omprövning av beslut som tillsynsmyndigheten fattat
om försummelseavgiften får enligt 7 § 1 mom.
i lagförslag 1 begäras hos tillsynsmyndigheten.
Beslut om begäran om omprövning får överklagas
genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Över
förvaltningsdomstolens beslut får besvär
anföras endast om högsta förvaltningsdomstolen
beviljar besvärstillstånd. Bestämmelserna är
förenliga med de principer som grundlagsutskottet följt
i sin praxis den senaste tiden (GrUU 32/2012 rd).
Övrigt
I propositionsmotiveringen uppger regeringen mycket riktigt
att lagstiftningsbehörigheten i de frågor som
lagförslaget omfattar hör till riket enligt självstyrelselagen
för Åland. Men utskottet anser att formuleringen
"Den föreslagna lagen ska således i princip tillämpas
också i landskapet Åland" är misslyckad.
Uttrycket "i princip" leder till onödig oklarhet här.