Motivering
Allmänt
Den föreslagna lagen om förhindrande och utredning
av penningtvätt och av finansiering av terrorism ska ersätta
den gällande lagen om förhindrande och utredning
av penningtvätt som med grundlagsutskottets medverkan behandlades
i vanlig lagstiftningsordning (GrUU 30/1997 rd).
Lagens räckvidd utsträcktes senare, och också då med
utskottets medverkan, till förhindrande och utredning av
finansiering av terrorism enligt 34 kap. 9 b § i
strafflagen. I samma veva kompletterades lagen med bestämmelser
om identifierings-, omsorgs- och anmälningsplikt för
de rapporteringsskyldiga (GrUU 58/2002 rd).
Med hänvisning till sitt tidigare utlåtande ansåg
utskottet att utvidgningen och kompletteringarna inte utgjorde något
problem med tanke på grundlagens 18 § 1 mom. om
näringsfrihet eller samma lags 10 § 1 mom. om
skydd för privatlivet och personuppgifter.
Propositionen avser nu att bredda lagens räckvidd ytterligare
till bl.a. dem som affärs- eller yrkesmässigt
säljer eller förmedlar varor och dem som tillhandahåller
kapitalförvaltnings- och företagstjänster.
Genom lagen genomförs Europaparlamentets och rådets
direktiv om åtgärder för att förhindra
att det finansiella systemet används för penningtvätt
och finansiering av terrorism.
Näringsfrihet
I den föreslagna lagen har 27 och 28 § bestämmelser
om registreringsskyldighet för vissa verksamhetsutövare
och 30 § om avförande ur registret. Bestämmelserna
måste bedömas mot den näringsfrihet som
grundlagens 18 § 1 mom. föreskriver om. Utskottet
har i sin praxis ansett näringsfriheten vara en grundlagsfäst
huvudregel, men att den trots allt kan villkoras, om ett viktigt
och starkt samhälleligt intresse talar för det.
En registreringsplikt likt den föreslagna har konstitutionellt
jämställts med tillståndsplikt (GrUU
9/2005 rd, s. 2/I, GrUU 45/2001
rd, s. 2/I, GrUU 24/2000 rd, s. 2/I)).
En reglering som denna måste också uppfylla övriga
allmänna krav på en lag som begränsar
de grundläggande fri- och rättigheterna. Begränsningarna
i näringsfriheten måste vara exakta och noggrant
avgränsade. Deras omfattning och villkoren måste
framgå av lagen. Vad gäller innehållet är
det viktigt att bestämmelserna om villkoren för
registrering och registreringens beständighet är
så utformade att myndigheternas verksamhet är
tillräckligt förutsägbar. I vilken utsträckning
myndigheternas befogenheter bestäms utifrån bunden
prövning spelar också en viss roll (GrUU
8/2006 rd, s. 3/I, GrUU 33/2005
rd, s. 2).
Meningen är att propositionen ska bidra till genomförandet
av programmet för bekämpning av ekonomisk brottslighet
och svart ekonomi. Programmet ska göra det svårare
att begå brott, öka risken för gärningsmännen
att åka fast samt minska och återföra
vinning av brott. Utskottet anser att de finns godtagbara och tungt
vägande skäl att begränsa näringsfriheten.
Bestämmelserna är noga avgränsade.
Enligt exempelvis 2 § 24 punkten gäller lagen
advokater, dem som biträder advokaterna och andra som affärs-
eller yrkesmässigt tillhandahåller juridiska tjänster
när det är fråga om att handla i en klients
namn eller för dennes räkning i transaktioner
i anknytning till uppdrag som anges i lagen. Enligt motiven gäller
lagen alltså inte dem som tillfälligt tillhandahåller
juridiska tjänster och sträcker sig i egentlig
mening inte till rättegångar eller faser som föregår
en rättegång (se även GrUU 58/2002
rd, s. 2). Bestämmelserna strider därmed
inte heller mot garantierna i grundlagens 21 § 2 mom. för
en rättvis rättegång.
När det gäller kravet på exakthet
och noggrann avgränsning har utskottet emellertid fäst sig
vid att enligt sista meningen i 2 mom. i 27 respektive 28 § anses
en sådan sökande inte vara tillförlitlig
som i övrigt genom sin tidigare verksamhet har visat sig
vara uppenbart olämplig att bedriva betalningsrörelse
eller valutaväxlingsverksamhet eller som tillhandahållare
av kapitalförvaltnings- och företagstjänster.
Bedömningen av tillförlitligheten kan utifrån
den bestämmelsen bli mycket flexibel. Men samtidigt sätter bestämmelsen
tröskeln högt för att vägra
registrering genom att kräva att personen måste
bedömas vara uppenbart olämplig. Bevis på olämplighet
kan enligt propositionsmotiven exempelvis vara en icke lagakraftvunnen
dom för brott som avses i 2 mom. eller ett för
mer än fem år sedan genom en lagakraftvunnen dom
utdömt fängelsestraff för ett sådant
brott. Om bestämmelsen förstås och tolkas
på detta sätt, utgör den enligt utskottet
inget problem med avseende på 18 § 1 mom. i grundlagen.
Men 2 mom. i såväl 27 som 28 § bör
kompletteras med det som nämns i propositionsmotiven till
27 § (GrUU 9/2005 rd, s. 3/I).
Bestämmelserna om villkoren för registrering
och registreringens beständighet garanterar enligt utskottet
tillräcklig förutsägbarhet i myndigheternas
verksamhet. Prövningen är dessutom bunden eftersom
den sökande enligt motiveringen har rätt att bli
registrerad om han eller hon uppfyller de föreskrivna villkoren
(t.ex. GrUU 9/2005 rd, s. 2/I)
Normgivningsbemyndiganden
Enligt 22 § 1 mom. i lagförslaget får
närmare bestämmelser om fullgörande av
skyldigheterna enligt 6—9 och 11—21 § utfärdas
genom förordning av statsrådet. Bemyndigandet
har således lyfts upp från inrikesministeriet
till statsrådsnivå, eftersom lagens tillämpningsområde
berör flera ministeriers ansvarsområden. Grundlagsutskottet
har tidigare ansett att motsvarande reglering är problemfri
(GrUU 58/2002 rd, s. 2/II,
och GrUU 30/1997 rd, s. 2/I).
Enligt propositionsmotiven motsvarar bemyndigandena att utfärda förordning
"i huvudsak" motsvarande bemyndigande i 14 § i den gällande
lagen om penningtvätt. Det är fråga om
att utfärda förfaringsregler av teknisk karaktär.
Det rör sig här ändå i vissa
paragrafer om ett mer omfattande utfärdande av bestämmelser än
i den gällande lagen, som de relativt flexibla kraven på kontroll
när det gäller personer i politiskt utsatt ställning
i 20 § och kraven på kundkontroll i filialer och
andra bolag i 21 §. Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottet ännu
bör överväga om normgivningsbemyndigandet
kan preciseras så att de "sammanbuntade" bestämmelserna
knyts till motsvarande direktivbestämmelser.
Betalningsförmedling, valutaväxlingsregistret
och företagsregistret
I 29 § i lagförslaget finns bestämmelser
om betalningsrörelse- och valutaväxlingsregistret samt
registret över företagstjänster och vidare om
vilka uppgifter som ska föras in i registren. Enligt 10 § 1
mom. i grundlagen är vars och ens privatliv tryggat. Närmare
bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas
genom lag. Grundlagsutskottet har i sin praxis i fråga
om registrering ansett att lagen tillräckligt heltäckande
och detaljerat ska ange till exempel innehåll, användningsändamål
och förvaringstid för personuppgifter (GrUU
11/2008 rd, s. 3/I, GrUU 35/2005
rd, s. 2/I, och GrUU 25/1998
rd, s. 2). Kravet på bestämmelser i
lag sträcker sig också till möjligheten
att lämna ut uppgifter med hjälp av teknisk anslutning
(GrUU 6/2003 rd, s. 2/I, och GrUU
12/2002 rd, s. 5). Den föreslagna 29 § säger
ingenting om användningsändamål. Grundlagsutskottet
anser att regleringen lämpligen bör kompletteras
i detta avseende.
Tillsynsmyndighetens inspektionsrätt
Enligt 32 § i lagförslaget har man för
tillsynen över att lagens bestämmelser efterlevs
rätt att inspektera affärs- och lagerlokaler hos
rapporteringsskyldiga som införts i register. Det går
utifrån bestämmelsens lydelse att sluta sig till
att inspektionsrätten inte kan gälla lokaler som
omfattas av hemfriden enligt 10 § i grundlagen. Hemfriden
omfattar i princip alla lokaler för boende av permanent
karaktär (GrUU 8/2006 rd, s. 2/I,
och GrUU 49/2005 rd, s. 3/II).
Eftersom också affärs- och lagerlokaler kan ha
utrymmen avsedda för boende anser utskottet att regleringen
bör kompletteras så att dessa uttryckligen inte omfattas
av inspektioner (GrUU 18/2006 rd, s. 4/II,
och GrUU 30/2005 rd, s. 6/I).
Allmän omsorgsplikt för vissa myndigheter
En polisman som tillhör befälet och är
anställd vid centralen för utredning av penningtvätt
kan enligt 38 § 2 mom. i lagförslaget meddela
tull- och gränsbevakningsmyndigheterna ett förordnande
att under högst fem vardagar "hålla inne medel",
om en sådan åtgärd behövs för
att förhindra eller utreda penningtvätt eller
finansiering av terrorism. Regleringen har betydelse med avseende
på det i 15 § i grundlagen tryggade egendomsskyddet.
Regleringen måste anses vara relativt öppen. Utskottet
anser att bestämmelsen måste preciseras på grund
av kravet på exakthet och klar avgränsning när
det gäller begränsningar av de grundläggande
fri- och rättigheterna. För det första
måste man i lagen närmare ange de åtgärder som
kan kräva att medel måste innehållas.
För det andra måste det också preciseras
vad som avses med medel som ska innehållas. Man kan då hänvisa
till de överlåtbara värdepapper och andra
kontanta medel i motiven som nämns i artikel 2 i gemenskapsförordningen.
Övrigt
Enligt det föreslagna 44 § 1 mom. gäller
förvaltningsprocesslagen (586/1996) i fråga
om sökande av ändring i beslut av länsstyrelsen
i Södra Finlands län. Utskottet anser att formuleringen avviker
från den sedvanliga lydelsen. Därför
bör bestämmelsen ändras så att ändring
i beslut av länsstyrelsen i Södra Finlands län
ska sökas genom besvär i enlighet med förvaltningsprocesslagen
(586/1996).
I fråga om de andra lagförslagen i propositionen
har grundlagsutskottet inget att anföra.