Motivering
Allmänt
Den sociala tryggheten för stöd till boende
spelar en roll för de grundläggande fri- och rättigheterna
framför allt med avseende på 19 § 4 mom.
i grundlagen (GrUU 10/2011 rd). Momentet
föreskriver att det allmänna ska främja
vars och ens rätt till bostad och möjligheter
att själv ordna sitt boende. De sociala förmånerna
vid boende (allmänt bostadsbidrag, bostadsbidrag för
pensionstagare, bostadstillägget till studiestödet
och delvis militärunderstödet) är det
allmännas metoder för att verkställa
skyldigheten enligt grundlagen. Det allmänna främjar
vars och ens rätt till bostad och möjligheter
att själv ordna sitt boende också på annat
sätt, till exempel genom subventioner till bostadsbyggande
och skatteavdrag för räntor på ägarbostäder.
Bostadsbidraget är av betydelse också med avseende
på grundläggande försörjning
enligt 19 § 2 mom. och oundgänglig försörjning
och omsorg enligt 19 § 1 mom. i grundlagen (GrUU 10/2011
rd).
Förteckningen över prioriterade inkomster och
bestämmelserna om inhämtande av information har
tidigare funnits i förordningen om bostadsbidrag, men de
tas nu in i lagen, och bidragskriterierna kommer därmed
att finnas helt och hållet i lagen. Ändringarna är
av betydelse med avseende på 80 § i grundlagen,
som föreskriver att bestämmelser om individens
rättigheter och skyldigheter ska ingå i lag.
Ändringar i bidraget
Propositionen avser att förenkla och förtydliga systemet.
Kriterierna för bostadsbidrag förenklas så att
bostadens ålder, storlek, standard eller uppvärmningssystem
inte längre ska spela någon roll för
bidragsbeloppet. I stället är det bara bostadens
läge och antalet personer i hushållet som räknas.
Det underlättar beviljandeprocessen. Också reglerna
för den inkomstrelaterade självrisken förtydligas
bland annat genom att den regionala indelningen slopas.
Enligt propositionen resulterar omstruktureringen i att 73 procent
av bidragstagarna har högre eller oförändrat
bidrag, medan 27 procent får lägre bidrag. Ändringen
kommer tydligast fram i de hushåll och regioner där
de godtagbara hyrorna har sjunkit mest genom de nuvarande hyresnormerna.
Enligt kalkyler som utskottet fått stiger bostadsbidraget
med minst 50 euro i månaden för drygt 52 000 bidragstagare,
vilket är 26 procent, och med över 100 euro i
månaden för 7 procent av bidragstagarna.
Bidraget minskar med över 50 euro i månaden
för 5 300 bidragstagare, vilket är knappa tre procent.
I den gruppen finns det 436 som kommer att få mer än
100 euro mindre i månaden. Bidraget minskar oftast för
barnlösa par och hushåll med flera personer, om
de har bott i nya bostäder enligt de gällande
normerna och hyran inte motsvarar totalhyran i det nya systemet. Också många
som bor i egnahemshus får sänkt bidrag eftersom
beloppet för godtagbara skötselkostnader sjunker.
Bostadsbidraget är en viktig del av skyddet för
den grundläggande försörjningen, som
avser att sänka boendeutgifterna så mycket att
de motsvarar betalningsförmågan. Också det
allmännas skyldighet att främja vars och ens boende kan
anses ställa vissa hinder i vägen för
att försämra bidraget för att själv
ordna sitt boende.
Systemet behöver förtydligas och förenklas. Det
finns därför utan tvekan godtagbara skäl
till att införa ändringarna, anser utskottet.
Begreppet grundläggande försörjning i
19 § 2 mom. i grundlagen anses i förarbetena i
sig vara oberoende av den gällande sociallagstiftningen
och alltså inte direkt höra samman med vissa befintliga
förmånssystem (RP 309/1993 rd,
s. 74, GrUB 25/1994 rd).
Utskottet påpekar dock att det kan vara en stor förändring
för ett hushåll med låga inkomster, om
bostadsbidraget sänks med till exempel 100 euro i månaden.
Det kan hända att det blir svårt eller rentav
omöjligt att bo kvar i bostaden. Dessutom kan det vara
knepigt för de sökande att förutse vad
de ändrade bidragskriterierna innebär i deras
fall. Detta har relevans med avseende på 19 § 1
mom. i grundlagen.
Ändringarna föreslås träda
i kraft den 1 januari 2015, vilket betyder att bostadsbidragen därefter
justeras utifrån de nya bestämmelserna. Bidraget
till hushållen kan alltså ändras från
och med januari om den årliga kontrollen infaller i januari.
För att de sökande inte ska drabbas oskäligt
mycket i sådana fall anser utskottet det viktigt med avseende
på de grundläggande fri- och rättigheterna
att miljöutskottet utreder, om man med övergångsbestämmelser
kunde dela upp ikraftträdandet så att hushåll
som får kraftigt sänkt bostadsbidrag ges mer tid
att anpassa sig till den nya situationen.
Det allmänna bostadsbidraget kontra hushåll och
definitionen på samboförhållande
Enligt lagförslaget har precis som nu hushåll
(8 §), dit de som varaktigt bor i samma bostad hör, (4 §)
rätt att få allmänt bostadsbidrag. En
person som genom ett särskilt hyresavtal eller motsvarande
besittningsavtal förfogar över en del av bostaden
hör inte till samma hushåll. Hushållets gemensamma
boendeutgifter och månadsinkomsterna för dem som
ingår i hushållet beaktas på det sätt
som anges närmare i det andra lagförslaget.
Enligt motiven till lagförslaget utgår begreppet
hushåll från den ursprungliga avsikten med bostadsbidraget,
det vill säga att sänka boendeutgifterna för
dem som bor i bostaden. Utgångspunkten är att
de som bor i bostaden svarar för boendeutgifterna för
hela bostaden på det sätt som avses i lagen om
allmänt bostadsbidrag, om de inte avtalat särskilt
om besittningen av en del av bostaden. Det faktum att bostadsbidraget bygger
på hushåll eller familjer hänger samman med
det ursprungliga målet att i synnerhet barnfamiljer skulle
ha skäliga boendekostnader. Men i dag utgör barnfamiljerna
bara 33 procent av bidragstagarna, medan de ensamboende är
58 procent (s. 4).
Vad beträffar skyddet för grundläggande
försörjning har grundlagsutskottet understrukit
att de grundläggande sociala rättigheterna har
en individuell karaktär (se t.ex. GrUU 20/2012
rd och GrUU 46/2002 rd). Bostadsbidraget
för pensionstagare och bostadstillägget enligt
lagen om studiestöd () är
alltså individuella förmåner. Men det
bör tilläggas att också bostadsbidraget
för pensionstagare innehåller en del familjeinriktade
drag.
Det är viktigt att det allmänna bostadsbidraget
blir mer individuellt inriktat på samma sätt som
bostadsbidraget för pensionstagare och bostadstillägget
för studerande redan nu är. Eftersom syftet med
det allmänna bostadsbidraget är att alla boende
i en bostad ska få lägre bostadsutgifter strider
inte de hushållsrelaterade reglerna direkt mot grundlagen,
anser utskottet. Men utskottet vill lyfta fram bestämmelserna
med definitionen av hushåll och de problematiska punkter
som nämns i motiven.
Enligt 4 § 2 mom. hör alltid äkta
makar eller sambor, deras minderåriga barn och släktingar
i rakt upp- eller nedstigande led som bor i samma bostad till samma
hushåll. De kan inte ens med ett separat hyresavtal eller
motsvarande besittningsavtal påvisa att de hör
till olika hushåll.
Enligt 5 § avses med sambor en kvinna och en man som
fortgående lever i ett samboförhållande,
det vill säga fortgående i gemensamt hushåll under äktenskapsliknande
förhållanden. I detaljmotiven sägs det
att personer av olika kön som bor i samma bostad och som
sinsemellan eller var för sig ingått hyresavtal
anses leva i samboförhållande om det inte av personernas ålder, bostadens
storlek eller andra liknande omständigheter kan antas att
det inte är fråga om ett samboförhållande
(s. 19).
I dag är det ingen ovanlighet att personer av olika
kön bor i samma bostad utan att vara sambor. Vidare kan
det vara svårt att utifrån de boendes ålder
tillförlitligt sluta sig till om de är sambor
eller inte. Bestämmelsen och motiven till den gör
det emellertid mycket svårt för de sökande
att påvisa att de inte är sambor om de uppfyller
kriterierna i paragrafen och motiven. I sista hand är det
Folkpensionsanstalten som prövar frågan.
Det är problematiskt att det hushållsrelaterade
bostadsbidraget leder till att ett samboförhållande
måste erkännas, att kriterierna för sambor är
så slentrianmässiga och att myndigheterna får så stor
prövningsrätt med avseende på de grundläggande
fri- och rättigheterna. Det är viktigt att motiven
till 5 § ändras för att bestämmelsen
ska kunna tillämpas med större hänsyn
till de sökandes synpunkter i stället för
att bara se till exempelvis deras ålder. Dessutom understryker
utskottet att bestämmelserna bör kunna tolkas
mer positivt med avseende på de grundläggande
fri- och rättigheterna. Samtidigt är det viktigt
att regeringen gör en övergripande utredning av
problemen med definitionen av samboförhållande
i vår lagstiftning och undersöker möjligheterna
att lösa problemen med större hänsyn
till de grundläggande fri- och rättigheterna.
Återkrav av medlemmarna i ett hushåll
Det överskjutande bidraget ska återkrävas,
om bostadsbidraget har betalats ut utan grund eller till ett för
stort belopp, enligt 31 § i det första lagförslaget.
Enligt 32 § kan bidrag som betalats ut till för
stort belopp återkrävas av sökanden, hans
eller hennes make, maka eller sambo eller någon annan myndig
person som hört till hushållet under den tid bidraget
betalats till för stort belopp och som har förbundit
sig att solidariskt ansvara för återbetalningen
av det bidrag som betalats till för stort belopp. Bestämmelsen är ny,
men den motsvarar enligt motiven nuvarande indrivningsförfarande
(s. 27).
Regleringen har betydelse med avseende på egendomsskyddet
som tryggas i 15 § i grundlagen. I sin praxis har grundlagsutskottet
krävt att det ska finnas en samhälleligt godtagbar
grund för att ingripa i egendomsskyddet och att ingreppet
måste stå i samklang med proportionalitetsprincipen
(bl.a. GrUU 65/2010 rd). Det finns ett samhälleligt
godtagbart skäl att återkräva bidrag som
betalats ut till ett för stort belopp. Utskottet vill trots
allt påpeka att bestämmelser om den här
typen av solidariskt ansvar berörs av kraven i 80 § i
grundlagen och att de måste vara exakta och noga avgränsade.
I motiven sägs det att bidraget i första hand ska återkrävas
av bidragstagaren. Först när det inte går
ska återkravet vända sig till de övriga medlemmarna
i hushållet. Den som återkravet gäller
ska alltid meddelas ett lagakraftvunnet beslut om återkravet.
I motiven preciserar regeringen det solidariska ansvaret och hänvisar
till en blankett som fastställs av Folkpensionsanstalten.
Medlemmarna i ett kollektivt hushåll ska underteckna den
när de ansöker om bostadsbidrag och de förbinder
sig samtidigt att återbetala för stora belopp.
På samma blankett ger medlemmarna någon av dem
fullmakt att vara sökande (s. 26). Fullmakten regleras
inte i lagen. Hushållet företräds enligt
4 § 5 mom. av bostadsinnehavaren eller av bostadsinnehavarens
make eller den i vars namn ett särskilt hyresavtal eller
motsvarande besittningsavtal har ingåtts.
Det framgår inte av lagförslaget hur 32 § (och detaljmotiven)
förhåller sig till definitionen av hushåll
och bestämmelserna om representationen av hushåll
i 4 §. Vidare framgår det inte heller direkt,
om en ansökan avslås helt och hållet när
en av de boende inte anser sig höra till hushållet
eftersom han eller hon inte är sambo och har ett separat
hyresavtal och därför inte vill ingå i
det solidariska ansvaret för att återbetala bostadsbidrag
som betalats ut till ett för stort belopp. Det måste
skrivas ut i lagen om det är tänkt att varje medlem
i ett hushåll ska vara solidariskt ansvarig för
att återbetala ett för stort bidrag och att detta är
ett villkor för att ansökan ska godkännas
partiellt. Lagen måste också ange vad solidariskt
ansvar innebär, det vill säga att var och en i
ett hushåll svarar ensam och tillsammans med de övriga
för att återbetala bostadsbidrag som getts ut
till för ett stort belopp. Dessutom bör kravordningen
framgå av lagen eller åtminstone att det i första
hand är bidragstagaren som ska betala tillbaka.
Utbetalning av bostadsbidrag till hyresvärden utan
fullmakt från bidragstagaren
Enligt 25 § 2 mom. kan Folkpensionsanstalten efter
att ha hört bidragstagaren besluta att bostadsbidraget
betalas ut direkt till hyresvärden utan fullmakt av bidragstagaren,
om en bidragstagare som bor i hyresbostaden upprepade gånger
försummar att betala hyran. I motiven (s. 25) sägs
det att upprepade gånger är att hyran är
obetald två gånger. Efter det kan bidraget överföras. För
en sådan överföring av bidragsutbetalningen
fattas det enligt motiven inget separat överklagbart beslut,
men bidragstagaren ska höras innan betalningen överförs
till hyresvärden.
Den lösningen är inte helt oproblematisk om man
ser till 21 § 1 mom. i grundlagen, som föreskriver
att var och en har rätt att få ett beslut som gäller
hans eller hennes rättigheter.
I utlåtande GrUU 10/2011 rd behandlade utskottet
en liknande ändring av 25 a § i lagen om bostadsbidrag
för pensionärer. Utskottet såg det som
angeläget att upprepade försummelser om möjligt
konkretiseras i lagförslaget och att ett normalt förvaltningsbeslut
då också fattas i ärendet. Men i ett
specialfall som detta var det enligt utskottet trots allt möjligt
att föreskriva om förbud mot att överklaga
beslutet (se RP 309/1993 rd, s. 78). Vidare ansåg
utskottet det viktigt att bestämmelsen också föreskriver
om sociala betalningshinder, såsom sjukdom. Dessutom påpekade
utskottet att hyresgästen genom att handla på behörigt
sätt ska kunna komma ur arrangemanget. På så sätt
kan man i linje med grundlagsbestämmelsens syfte hjälpa
individen att hantera sitt liv.
På samma grunder som i GrUU 10/2011 rd anser
utskottet att 22 och 25 § i det första lagförslaget
bör ändras för att motsvara 24 och 25 § i
lagen om bostadsbidrag för pensionstagare.
Verkställighetsbestämmelser
I 19 § i det första lagförslaget
föreskrivs det om anmälningsskyldighet för
sökande. I 1 mom. räknas det upp vilka uppgifter
som måste uppges i ansökan om bostadsbidrag. Enligt
2 mom. ska de sökande till Folkpensionsanstalten lämna övriga
uppgifter som är nödvändiga för
att avgöra ansökan.
Formuleringen tyder på att man gör skillnad mellan
uppgifter som ska anmälas på eget initiativ ("ska
framgå") och andra uppgifter som ska ges till
("ska lämnas") till Folkpensionsanstalten
på begäran. Om bestämmelserna förstås
och tolkas så, finns det ingenting att påpeka
i konstitutionellt hänseende (GrUU 48/2006
rd).
Enligt 21 § i det första lagförslaget
kan Folkpensionsanstalten avgöra en ansökan om
bostadsbidrag utifrån tillgängliga uppgifter,
om sökanden vägrar lämna uppgifter som
behövs för att avgöra ansökan
eller vägrar lägga fram uppgifter som skäligen
kan krävas av honom eller henne. Enligt motiven brukar
i sådana fall ansökan avslås eller bostadsbidraget
dras in (s. 24). Bestämmelsen är mycket löst
formulerad med tanke på att det är ett bidragssystem
som konkretiserar de grundläggande fri- och rättigheterna. Det
bör således ingå närmare bestämmelser
om villkoren för att avslå en ansökan
och dra in bostadsbidraget, till exempel genom hänvisning
till de utredningar som avses i 19 och 20 §.