Motivering
Utlämning av medborgare
I lagförslaget handlar det om utlämning av
en person till en annan EU-stat för att åtgärder
för väckande av åtal ska kunna vidtas
eller ett frihetsstraff verkställas. Syftet är
att genomföra Europeiska unionens råds rambeslut
om en europeisk arresteringsorder och överlämnande
mellan medlemsstaterna. Förslaget gäller även överlämnande
av finska medborgare. Bestämmelserna är därmed
relevanta med hänsyn till grundlagens 9 § 3 mom.
om att finska medborgare inte får utlämnas eller
föras till ett annat land.
Enligt 5 § 4 punkten ska utlämning förvägras, om
framställningen gäller verkställighet
av ett frihetsstraff och den som begärs utlämnad är finsk
medborgare och anhåller om att få avtjäna frihetsstraffet
i Finland. En finsk medborgare kan följaktligen inte mot
sin vilja utlämnas eller föras till en annan EU-stat
för att avtjäna ett frihetsstraff. Bestämmelserna är
därför inte på denna punkt problematiska
i relation till grundlagens 9 § 3 mom.
En finsk medborgare kan enligt lagförslaget utlämnas
till en annan medlemsstat också för att åtgärder
för väckande av åtal ska kunna vidtas.
I 8 § 1 mom. föreskrivs att som villkor för
utlämningen ska ställas att den utlämnade
omedelbart efter att domen vunnit laga kraft återsänds
till Finland för att avtjäna ett eventuellt frihetsstraff som
har dömts ut. Detta i den händelse att personen
i fråga i samband med behandlingen av utlämningsärendet
har anhållit om att få avtjäna straffet
i Finland.
Redan nu är det enligt gällande lag tillåtet
att utlämna en finsk medborgare till en medlemsstat i Europeiska
unionen för lagföring. Huvudregeln ställer
dock som villkor för detta att gärningen, om den
hade begåtts i Finland under motsvarande förhållanden,
skulle anses som ett brott för vilket det strängaste
straffet enligt finsk lag är fängelse i minst
fyra år. Bestämmelserna bygger på den
i inskränkt grundlagsordning stiftade lagen om godkännande
av vissa bestämmelser i konventionen om utlämning
mellan Europeiska unionens medlemsstater.
Bestämmelserna i lagförslaget luckrar upp villkoren
för utlämnande av finska medborgare avsevärt.
Utlämning ska enligt 2 § 1 mom. beviljas, om det
strängaste straffet enligt den ansökande medlemsstatens
lagstiftning för den gärning som ligger till grund
för framställningen är ett frihetsstraff
på minst ett år, och gärningen enligt
finsk lag utgör brott eller skulle utgöra brott om
den hade begåtts i Finland under motsvarande förhållanden.
Dessutom ska utlämning beviljas under de förutsättningar
som nämns i 3 § utan kontroll av dubbel straffbarhet.
Dessa bestämmelser i lagförslaget om utlämning
av finska medborgare står i konflikt med 9 § 3
mom. i grundlagen (GrUU 42/2001 rd s.
3, GrUU 44/2002 rd, s. 4/II).
Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att grundlagens 9 § 3
mom. avser alla metoder för att avlägsna en medborgare
ur landet (GrUB 25/1994 rd, s. 8/II, GrUU
45/2000 rd, s. 6/I). Därför
strider också 68 § i lagförslaget mot grundlagen
till den del den gäller transport via Finland av en finsk
medborgare som begärs utlämnad från en
medlemsstat eller en icke-medlem till en annan medlemsstat.
Utlämning utan kontroll av dubbel straffbarhet
Utlämning ska enligt 3 § beviljas oberoende
av om gärningen utgör brott enligt finsk lag eller
inte. Konstitutionellt sett är bestämmelsen av
betydelse i och med att det i det föreslagna systemet är
en annan stats lagstiftning som avgör det materiella innehållet
i en lag som reglerar hur offentlig makt utövas i Finland.
Grundlagsutskottet har i samband med den nationella beredningen
av rambeslutet (GrUU 42/2001 rd, s.
4) ansett att ett slopat krav på dubbel straffbarhet på det
hela taget är lämpligt och acceptabelt inom unionen.
I det sammanhanget konstaterade utskottet bl.a. att de dåvarande medlemsstaterna
alla har tillträtt europeiska konventionen och menade att
de åtgärder som knyter an till artikel 7 i EU-fördraget
förefaller räcka till under eventuella förändrade
förhållanden. Å andra sidan ansåg
utskottet att effekten av det slopade kravet på dubbel
straffbarhet i viss mån förtas av att medlemsstaterna
enligt det då aktuella förslaget kunde vägra
verkställa en europeisk arresteringsorder på grund
av att det skulle strida mot grundläggande principer i
den statens rättssystem. Verkställighet av en
europeisk överlämningsorder får också vägras
om den eftersökta skulle ha bättre möjligheter
att återanpassa sig i den verkställande medlemsstaten
och om han eller hon samtycker till att avtjäna straffet
i den medlemsstaten. Utskottet förelade för seriöst övervägande
att överlämnande i första fasen ska gälla
bara vissa bestämda allvarliga brott.
Utlämning utan kontroll av dubbel straffbarhet ska
enligt lagförslaget beviljas bara när det handlar
om allvarliga brott som räknas upp i paragrafen. Då krävs
det att gärningen enligt den ansökande medlemsstatens
lagstiftning är en gärning som nämnts
i förteckningen i 3 § 2 mom. och att det strängaste
straffet för gärningen enligt lagstiftningen i
medlemsstaten i fråga är ett frihetsstraff på minst
tre år. I praktiken får det slopade kravet på dubbel
straffbarhet inte särskilt stora konsekvenser, eftersom
flertalet av de förtecknade gärningarna är
straffbara också i Finland. Dessutom bör det observeras
att i 5 och 6 § finns bestämmelser om ovillkorliga
grunder och av prövning beroende grunder för förvägrande.
I 8 § ingår bestämmelser om återsändande
till Finland av den som ska utlämnas för att avtjäna
ett eventuellt frihetsstraff som har dömts ut. Sett ur
ett grundlagsperspektiv stöter bestämmelserna
inte på några problem.
När utlämning kan förvägras
Utlämningsförbudet i grundlagens 9 § 4
mom.
En utlänning får enligt grundlagens 9 § 4
mom. inte utvisas, utlämnas eller återsändas,
om han eller hon till följd härav riskerar dödsstraff,
tortyr eller någon annan behandling som kränker människovärdet.
Bestämmelsen är enligt förarbetena avsedd
att täcka alla verkliga situationer där en utlänning
genom en finsk myndighets försorg överförs
till en annan stat (RP 309/1993 rd, s.
56/II).
Den ovillkorliga grunden för förvägrande
i 5 § 6 punkten i lagförslaget är
relevant med avseende på det grundlagsfästa utlämningsförbudet.
Utlämning ska nämligen enligt lagrummet förvägras,
om det finns grundad anledning att misstänka att den som
begärs utlämnad på grund av någon
av de i lagpunkten uppräknade omständigheterna
blir utsatt för förföljelse som riktar sig
mot hans eller hennes liv eller frihet eller annan förföljelse.
Utlämning ska också förvägras om
den berördes mänskliga rättigheter eller
i grundlagen tryggade rättsskydd, yttrandefrihet eller
föreningsfrihet kränks.
Som lagrummet är formulerat täcker det enligt
propositionsmotiven kraven i grundlagens 9 § 4
mom. Utskottet är helt av samma åsikt. Med mänskliga
rättigheter avses i denna bestämmelse framför
allt det som föreskrivs i Europeiska konventionen om de
mänskliga rättigheterna och dess tilläggsprotokoll
om bl.a. förbud mot dödsstraff, tortyr och omänsklig
eller förnedrande behandling. Utskottet menar trots allt
att det vore skäl att överväga om dessa
förbud borde framgå av själva bestämmelsen.
Vad gäller kraven är förslaget strängare än grundlagens
9 § 4 mom. då det föreskriver att utlämning
ska förvägras när det finns grundad anledning
att misstänka att de mänskliga rättigheterna
kränks på annat sätt. Till följd
av den innehållsliga tillnärmningen av de grundläggande fri-
och rättigheterna och mänskliga rättigheterna
(GrUB 25/1994 rd, s. 5/II)
täcker förslaget också en väsentlig
del av det materiella innehållet i de grundläggande
fri- och rättigheter som grundlagen garanterar. Att det
i förslaget talas om grundlagsfäst rättsskydd,
yttrandefrihet och föreningsfrihet bidrar till en komplettare
reglering. Utskottet har ingenting att anmärka mot förslaget
på denna punkt.
Vidare överlämnande.
Grundlagens 9 § 4 mom. ska enligt förarbetena
betraktas som ett förbud mot att från Finland överföra
en person till en stat där han riskerar att bli överlämnad
till en tredje stat och som en följd av detta riskerar
t.ex. dödsstraff eller tortyr (RP 309/1993
rd, s. 56/II, GrUU 42/2001
rd, s. 3—4).
Om tingsrätten beviljar utlämning, ska, säger 33 § 1
mom. i lagförslaget, i beslutet nämnas att den
ansökande medlemsstaten är skyldig att iaktta
bl.a. bestämmelserna i artikel 28 i rambeslutet. Enligt
artikel 28.4 ska en person inte utlämnas till ett tredje
land utan samtycke av den behöriga myndigheten i den medlemsstat
som har överlämnat personen. Samtycket ska lämnas i
enlighet med de konventioner enligt vilka den behöriga
medlemsstaten är bunden samt enligt den statens nationella
lagstiftning. I detta avseende utgör bestämmelserna
inte något problem ur konstitutionell synvinkel.
Utlämning av minderåriga.
I 5 § 3 punkten i lagförslaget föreskrivs
det att utlämning ska förvägras, om den
som begärs utlämnad inte har fyllt 15 år
när den gärning som ligger till grund för
framställningen begicks. Utskottet påpekar att
konventionen om barnets rättigheter som barn betraktar
varje människa under 18 år, om inte myndighet
uppnås tidigare enligt lag som gäller för
barnet. Konventionsbestämmelserna bör följaktligen
beaktas på lämpligt sätt när
lagen tillämpas på personer som fyllt 15 men inte 18 år.
Detta kan enligt utskottets mening innebära att verkställigheten
av ett beslut om utlämning senareläggs i enlighet
med 47 § eller, beroende på fallet, att utlämning
förvägras med stöd av 5 § 6
punkten.
Skydd för familjelivet.
När framställningen gäller verkställighet
av ett frihetsstraff kan utlämning av en i Finland varaktigt
bosatt utlänning förvägras med stöd
av 6 § 6 punkten, om personen i fråga anhåller
om att få avtjäna straffet i Finland och detta är
motiverat på grund av hans eller hennes personliga förhållanden
eller av något annat särskilt skäl. Utskottet
understryker att bl.a. kraven på skydd för familjeliv
i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna
bör vägas in när grunden för
förvägrande tillämpas.
Oskälighet.
Domstolen kan enligt 47 § senarelägga verkställigheten
av ett beslut om utlämning, om utlämningen skulle
vara oskälig av humanitära skäl. Beslutet
ska verkställas så snart det inte längre
finns anledning att senarelägga verkställigheten.
Det är trots allt inte korrekt, menar utskottet, att lagen
inte medger något annat sätt att förhindra
utlämningen av t.ex. en allvarligt och kroniskt sjuk person än
senareläggning av verkställigheten av utlämningsbeslutet. Därför
bör det ännu övervägas om en
bestämmelse lik 8 §"Utlämning må ej
ske, om den på grund av den avsedda personens ålder,
hälsotillstånd eller övriga personliga
förhållanden eller på grund av särskilda omständigheter
av humanitära skäl vore oskälig." i
lagen om utlämning för brott kunde skrivas in
i den föreslagna lagen.
Lagstiftningsordning
Ett lagförslag om ikraftträdande av en internationell
förpliktelse behandlas enligt grundlagens 95 § 2
mom. i vanlig lagstiftningsordning. Men om förslaget gäller
grundlagen, ska riksdagen, utan att förslaget lämnas
vilande, godkänna det med ett beslut som har fattats med
minst två tredjedelar av de avgivna rösterna.
Bestämmelserna i 2 § 1 mom., 3 § och
68 § i lagförslaget står i konflikt med
grundlagens 9 § 3 mom. Genom bestämmelserna genomförs
rådets rambeslut.
De internationella förpliktelser 95 § 2 mom.
i grundlagen talar om kan vara fördrag men också FN:s
säkerhetsråds för medlemsstaterna förpliktande
resolutioner (GrUB 10/1998 rd, s. 25, RP 1/1998
rd, s. 149/I). Utskottet konstaterade i sitt betänkande
om grundlagsreformen att beslut som fattas i FN eller en annan internationell
organisation där Finland är medlem kan i allmänhet
inte längre föreläggas riksdagen för
godkännande, eftersom organisationens befogenhet att fatta
beslut med konsekvenser för medlemsstaterna har godkänts
i samband med anslutningen. En annan sak är sedan, framhöll
utskottet, att t.ex. beslut av FN:s säkerhetsråd
kan kräva nationella åtgärder för
att de ska kunna sättas i kraft (GrUB 10/1998
rd, s. 25—26). Det var exakt vad det
handlade om i utskottets utlåtande om den internationella
domstol som behandlar brott som begåtts i det forna Jugoslavien
(GrUU 34/1993 rd). I utlåtandet,
som gavs före grundlagsreformen, ansåg utskottet
att i och med att FN:s stadga har satts i kraft genom förordning kan
eventuella beslut som FN fattar om nya förpliktelser för
medlemmarna inom området för lagstiftningen inte
anses träda i kraft i Finland med stöd av stadgan,
utan för detta krävs en särskild verkställighetsåtgärd.
En särskild åtgärd av detta slag, konstaterade
utskottet, "betyder enligt FN:s stadga, som godkänts så som
ett statsfördrag, att en ny förpliktelse som redan är
internationellt bindande för Finland sätts i kraft
nationellt". Enligt utskottets dåvarande ståndpunkt
kan det således sägas "att det i så fall
i sak är fråga om en ny ikraftträdelseåtgärd
i anknytning till FN:s stadga som blivit nödvändig
på grund av ett nytt beslut av FN".
Möjligheten att stifta lag i inskränkt grundlagsordning
ansågs i grundlagspropositionen (RP 1/1998 rd,
s. 152/II) alltjämt behövlig, framför
allt till följd av vissa särdrag i skötseln av
de internationella förhållandena. Den tidpunkt
då en förpliktelse träder i kraft internationellrättsligt är
enligt propositionen inte alltid fritt valbar för samtliga
parter och behandlingen av en ikraftträdelselag kan således
inte i alla situationer tidsmässigt anpassas till riksdagsvalen.
Förfarandet borde därför vara tillräckligt flexibelt
utformat också med tanke på sådana fall
då ett lagförslag som syftar till att sätta
i kraft en förpliktelse tangerar grundlagen.
Europeiska unionens råds rambeslut är enligt artikel
34 i avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen bindande
för medlemsstaterna. Unionen använder sig numera
i praktiken mera av rambeslut än fördrag som regleringsinstrument.
Exempelvis i det nu aktuella rambeslutet finns i artikel 31 en förteckning över
de konventioner vars bestämmelser ersätts med
bestämmelserna i rambeslutet. Medlemsstaterna ges i rambeslutet
en tid inom vilken de ska uppfylla förpliktelsen. Rambeslutet är
enligt utskottet en sådan internationell förpliktelse
där det lagförslag som sätter i kraft
den ska behandlas i den ordning grundlagens 95 § 2 mom.
anger.
För att inskränkt grundlagsordning ska kunna komma
i fråga får lagen emellertid inte innehålla
annat än bestämmelser som direkt kan härledas
från den ifrågavarande internationella förpliktelsen
och som kräver grundlagsordning (RP 1/1998
rd, s. 152, GrUU 45/2000 rd,
s. 6/I).
De föreslagna bestämmelserna om utlämning av
en finsk medborgare till en annan EU-stat för åtgärder
för väckande av åtal bygger direkt på rambeslutet.
Att 68 § också ska gälla finska medborgare är
däremot inte ett absolut krav i rambeslutet. När
den person som ska transiteras är medborgare i transiteringsmedlemsstaten,
får enligt artikel 25.1 andra stycket i rambeslutet transiteringen
underkastas villkoret att personen återsänds till
transiteringsmedlemsstaten för att där avtjäna
det fängelsestraff eller den frihetsberövande åtgärd
som dömts ut. Ett tilläggsvillkor är
att det är fråga om utlämning i lagföringssyfte.
Propositionen anser det inte motiverat att ge medborgarna den särställning
rambeslutet tillåter. Av detta följer att inskränkt
grundlagsordning enligt grundlagens 95 § 2 mom. inte kan komma
i fråga utan att lagstiftningsordningen i grundlagens 73 § måste
tillämpas. Lagförslaget kan dock behandlas i inskränkt
lagstiftningsordning, om 68 § ändras för
finska medborgares vidkommande på det sätt rambeslutet
medger. Det finns all anledning att ändra lagförslaget, menar
utskottet, eftersom det på denna punkt inte finns något
tvingande skäl att stifta en s.k. undantagslag (GrUB
10/1998 rd, s. 21/II).