Motivering
Allmänt
I 127 § 1 mom. i grundlagen föreskrivs det
att varje finsk medborgare är skyldig att delta i fosterlandets
försvar eller att bistå försvaret på det sätt
som bestäms i lag.
Bestämmelsen fastställer att varje finsk medborgare
har en grundlagsfäst skyldighet att delta i landets försvar
och innefattar ett bemyndigande att lagstifta närmare om
skyldigheten genom lag. Försvarsskyldigheten enligt grundlagen
omfattar utöver militärt försvar också andra
sätt att försvara fosterlandet och bistå försvaret.
Bestämmelsen gäller värnplikt inom försvaret,
liksom också vapenfri tjänst som ersätter
värnplikt och skyldighet att delta i annan utbildning som tjänar
försvarssyften (RP 1/1998 rd, GrUU 10/1985
rd, GrUU 18/1995 rd, GrUU 9/1996 rd, GrUU 9/2007
rd).
Bestämmelser om rätten att på grund
av övertygelse befrias från deltagande i landets
militära försvar utfärdas enligt 127 § 2
mom. i grundlagen genom lag. Bestämmelsen har ett nära
samband med grundlagens 11 § om religions- och samvetsfrihet.
Den rätt till befrielse som grundlagen medger begränsar
sig till militärt försvar och täcker
därmed inte in andra sätt att försvara
fosterlandet eller att bistå försvaret. Med militärt
försvar avses här inte bara fullgörande
av värnplikt under fredstid utan också uppgifter
inom den beväpnade försvarsorganisationen i krig
(RP 1/1998 rd, s. 182). Detta betyder ändå inte
att rätten ska gälla i sin fulla fredstida omfattning
också i krig (RP 309/1993 rd).
Regleringsreservationen i 127 § 2 mom. i grundlagen
kräver att bestämmelser om rätten att befrias
från deltagande i militärt försvar utfärdas
genom lag. Men reservationen preciserar inte närmare vad
lagstiftningen ska innehålla (RP 309/1993
rd).
Det aktuella förslaget till ny civiltjänstlag fullföljer
uppdraget i 127 § 2 mom. i grundlagen. Det utvidgar möjligheten
till civiltjänstgöring från fredstid
till krig och främjar möjligheten att göra
tjänst utomlands. För att en ansökan om
civiltjänstgöring ska godkännas krävs
det under normala förhållanden att den sökande
försäkrar att personlig övertygelse eller
samvetsskäl hindrar honom från väpnad
tjänst enligt värnpliktslagen. En ansökan
som lämnats in under särskilda förhållanden
behandlas av en nämnd för prövning av övertygelsen,
som godkänner ansökan om sökanden kan
bevisa att hans övertygelse är bestående.
Civiltjänstgöringen ska enligt en bestämmelse
om skydd för civiltjänstgörarens övertygelse
(35 §) ordnas så att uppgifterna i tjänsten
inte står i strid med hans övertygelse. Civiltjänstgörarens övertygelse
ska beaktas också när det bestäms var
han eller hon ska göra tjänst (15 §).
Förslaget till civiltjänstlag är
betydelsefullt inte bara för religions- och samvetsfriheten
utan också med tanke på flera bestämmelser
om de grundläggande fri- och rättigheterna. Det
gäller t.ex. grundlagens 7 § 1 mom. om rätt
till personlig frihet och integritet, liksom 9 § 1 mom.
om rörelsefrihet och 21 § om rättsskydd.
Försvarsskyldigheten i 127 § 1 mom. i grundlagen är
i sig en godtagbar grund för att inskränka deras
grundläggande fri- och rättigheter som ansökt
om att få göra civiltjänst. Men inskränkningarna
måste i regel bedömas med hänsyn till de
allmänna och, i förekommande fall, rättighetsspecifika
villkoren för inskränkningar. Utom att inskränkningarna
ska vara godtagbara måste de vara noggrant avgränsade
och proportionella och tillgodose deras rättsskydd som
de gäller.
Lagförslaget lämnar det ganska öppet
vad som ska ingå i civiltjänsten. Enligt 3 § omfattar den
en grundutbildningsperiod, samhällsnyttig arbetstjänst
av civil karaktär, kompletterande tjänstgöring,
extra tjänstgöring och tjänstgöring under
mobilisering. Arbetstjänsten kan fullgöras i mycket
varierande uppgifter. I motiveringen framhålls att målet
ska vara att civiltjänstgörarna så långt
som möjligt placeras i uppgifter inom räddningsväsendet,
befolkningsskyddet, miljöskyddet och social- och hälsovården.
Det är skäl att komplettera 3 § med en
uppräkning av lämpliga uppgifter som beskriver
arbetstjänstens innehåll.
I civiltjänstlagen föreslås inga
bestämmelser om de allmänna principerna för
hur civiltjänstgörare ska behandlas, utöver
35 och 36 § om skydd för övertygelse
och diskrimineringsförbud. Trots att civiltjänsten
med undantag av grundutbildningsperioden inte fullgörs
i någon inrättning, är lagen generellt
så känslig med tanke på de grundläggande
fri- och rättigheterna att den bör kompletteras
med en explicit bestämmelse om de krav på lag-
och ändamålsbundenhet och proportionalitet som
ställs på myndigheternas befogenheter (GrUU
9/2007 rd, s. 3/I).
Jämlikhet
Civiltjänstgöringens längd.
Enligt 4 § är tjänstgöringstiden
i civiltjänst 362 dagar. Det betyder en ändring
mot nuvarande 395 dagar, som av de övervakande organen
för internationella konventioner om mänskliga
rättigheter har betraktats som ett straff på grund
av att den är längre än beväringstjänstenSe
t.ex. CCPR/CO/82/FIN, 2.12.2004, stycke
14. Enligt rekommendation Rec.No.R (87) 8 från Europarådets
ministerkommitté bör tjänstgöringstiden
för den som ansökt om att få göra
civiltjänst hålla sig inom rimliga gränser
i jämförelse med beväringstjänsten..
Den föreslagna civiltjänstgöringen är
lika lång som den längsta beväringstjänstgöringen.
Civiltjänsten kommer fortfarande att vara längre än
beväringstjänsten i snitt.
Försvarsutskottet har bedömt olika former
av tjänstgöring för att fullgöra
försvarsskyldigheten i ett jämlikhetsperspektiv
och med hänsyn till hur stor den totala påfrestningen
i dem är. Det har särskilt fäst sig vid
den fysiska och psykiska påfrestningen i tjänstgöringen,
tjänstgöringens längd, bortfall av arbets-
och utbildningstid, separation från familjen och bekanta omgivningar över
lag samt begränsningarna i valet av bostadsort och i rörelsefrihet
(GrUU 10/1985 rd). Utifrån en bedömning
av olika tjänstgöringsformer mot de här
faktorerna anser utskottet att den föreslagna tjänstgöringstiden inte
påverkar behandlingsordningen för lagförslaget
(se också GrUU 9/2007 rd, s. 5—6).
Ansökan om civiltjänst under särskilda
förhållanden
En värnpliktig förordnas under normala förhållanden
till civiltjänst på ansökan, som ska
innehålla en försäkran om hans eller
hennes övertygelse enligt lagen. Under särskilda
förhållanden behandlas en ansökan om
civiltjänst enligt 4 kap. i en prövningsnämnd
för värnpliktigas övertygelse som tillsätts
av statsrådet.
De särskilda förhållandena börjar
enligt 18 § 1 mom. gälla när republikens
president har utfärdat ett beslut om mobilisering av försvarsmakten
eller extra tjänstgöring enligt värnpliktslagen.
I 21 § 1 mom. föreskrivs att nämnden
ska godkänna en ansökan om civiltjänst
som lämnats in efter presidentens beslut, om sökanden visar
att hans eller hennes övertygelse är bestående
och verklig och hindrar tjänstgöring enligt värnpliktslagen.
Enligt förarbetena till 127 § i grundlagen
hindrar uttrycket "på grund av övertygelse" inte
att man i lag ställer vissa temporala eller kvalitativa villkor
för övertygelsen (RP 309/1993 rd). Därför
kan utskottet inte se att grundlagen skulle hindra de föreslagna
procedurbestämmelserna för särskilda
förhållanden heller, även om man kan
ifrågasätta om en persons övertygelse
eller äktheten i den kan prövas objektivt och
tillförlitligt. Sökandens rättsskydd
ställer emellertid särskilda krav på prövningen
i ett sådant sammanhang. Inte minst förbudet i
21 § 5 mom. mot att söka ändring i nämndens
beslut måste bedömas mot rättsskyddsbestämmelserna
i grundlagen.
Grundlagens 21 § 1 mom. ger var och en rätt att
få ett beslut som gäller hans eller hennes rätttigheter
behandlat vid en domstol eller något annat oavhängigt
rättskipningsorgan. Enligt 21 § 2 mom. ska rätten
att söka ändring och andra garantier för
en rättvis rättegång och god förvaltning
tryggas genom lag. Besvärsrätten är en grundlagsfäst
huvudregel som det å andra sidan är möjligt
att lagstifta smärre avvikelser från genom lag
(RP 309/1993 rd).
Bestämmelserna om prövningsnämndens sammansättning
avser att säkerställa att nämnden har
en bred expertis. Utifrån 20 § 2 mom. ska nämnden
bl.a. ha en läkarledamot med specialutbildning i psykiatri
och en ledamot som avlagt högre högskoleexamen
och som är insatt i frågor som rör religiös
och etisk övertygelse. Försvarsförvaltningen,
civiltjänstmyndigheterna och justitieförvaltningen
ska vara företrädda i nämnden. Enligt
3 mom. behöver bara ordföranden och den juristledamot
som är vice ordförande och den lagfarne sekreteraren
vara oavhängiga i förhållande till militär-
och civiltjänstmyndigheterna. Bestämmelsen om
nämndens beslutföra sammansättning möjliggör
för nämnden att fatta beslut också när
en majoritet av de närvarande nämndeledamöterna
företräder försvarsförvaltningen
och civiltjänstmyndigheterna. Regeringen föreslår
inte att nämndeledamöterna ska ha med domare jämförbar
rätt att stanna kvar i tjänsten. Därmed är
nämnden inte ett oavhängigt rättskipningsorgan
i den bemärkelse som avses i 21 § 1 mom. i grundlagen,
utan ett förvaltningsinternt organ (GrUU 37/1997
rd).
Nämndens beslut om en civiltjänstansökan gäller
individens rätt. På grund av 21 § 1 mom.
i grundlagen bör sökanden därför
ha rätt att få beslutet behandlat av en domstol
eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan.
Besvärsrätten behöver dessutom värnas
på grund av osäkerhetsfaktorerna kring prövningen
av hur genuin sökandens övertygelse är,
liksom för att kontrollera att myndigheterna över
huvud taget handlar korrekt och opartiskt också i det fall
att bestämmelserna om prövningsnämnden
ses över för att uppfylla grundlagens krav på ett
oavhängigt lagskipningsorgan. Besvärsförbudet är
så vitt grundlagsutskottet kan se varken helt obetydligt eller
nödvändigt i det aktuella lagstiftningssammanhanget
och därför är det ett problem med tanke
på proportionaliteten. För att syftet med propositionen
ska nås räcker det med att lagen kompletteras
med en bestämmelse om att nämndens beslut kan
verkställas oberoende av besvär.
Förslaget är besvärligt också med
tanke på grundlagens 23 §, som det hänvisas
till i motiven, i och med att bestämmelsen om behandling av
en ansökan om civiltjänst under särskilda
förhållanden inte har en tydlig koppling till
sådana undantagsförhållanden som avses
i grundlagsbestämmelsen och för att den föreslagna
begränsningen i prövningsrätten enligt
utskottets mening inte heller är nödvändig
i den bemärkelse som avses i 23 § i grundlagen.
För att lagförslaget till denna del ska kunna behandlas
i vanlig lagstiftningsordning krävs det att 21 § 5
mom. stryks.
Enligt motiven behandlar prövningsnämnden som
en ny ansökan en redogörelse för övertygelsen
som enligt 18 § 2 mom. ska ges av den som godkänts
för civiltjänst. Det framgår inte av
bestämmelserna i 4 kap. Förslaget behöver
förtydligas på denna punkt.
Civiltjänstgöringsbrott
En civiltjänstgörare ska utifrån
74 § 1 mom. dömas till fängelse för
civiltjänstgöringsbrott, om han eller hon trots
utdömt disciplinstraff fortfarande försummar sin
tjänstgöringsplikt på ett väsentligt
sätt.
Grundlagsutskottet brukar ge lagstiftaren ganska breda kriminaliseringsmarginaler,
också om både grundlagen och Finlands bindande
internationella förpliktelser innebär vissa begränsningar
i dem. Begränsningarna i grundlagen beror huvudsakligen
på de grundläggande fri- och rättigheterna
och att straffbestämmelser i anknytning till utövningen
av rättigheterna bör uppfylla villkoren för
inskränkningar i dem, som att bestämmelserna ska
vara godtagbara och proportionella (GrUU 23/1997
rd, GrUU 17/2006 rd, s. 2/II).
En del av de begränsningar som gäller lagstiftaren
går tillbaka till den straffrättsliga legalitetsprincipen
i grundlagens 8 §, som bl.a. kräver att bestämmelsen
ska vara exakt. Principen innebär att brottsrekvisitet
ska anges tillräckligt exakt i lagen för att det
utifrån bestämmelsens lydelse ska gå att
sluta sig till om en åtgärd eller försummelse är
straffbar (GrUU 17/2006 rd, s. 3/I). Proportionalitetskravet
innebär i sin tur att det måste bedömas
om en kriminalisering är nödvändig för
att skydda det bakomliggande rättsobjektet. Det finns också ett
samband mellan straffbestämmelsens stränghet och
kravet på proportionalitet (GrUU 23/1997
rd).
Utskottet anser att det i sig är motiverat att föreskriva
att en väsentlig försummelse av tjänstgöringsplikten
i samband med skyldigheten att försvara landet är
straffbar, precis som nu, trots att det i 73 § finns en
annan straffbestämmelse för de grövsta
brotten mot tjänstgöringsskyldigheten, dvs. att
civiltjänstgöraren inte inställer sig i
tjänsten, avbryter tjänstgöringen och
vägrar fullgöra tjänsten.
Med tanke på lagstiftningens exakthet vill grundlagsutskottet
påpeka att tjänstgöringspliktens innehåll
vid civiltjänst enligt 37 § är helt beroende
av civiltjänstcentralens och civiltjänstgöringsplatsens
direktiv. Detta är inte alldeles problemfritt ur grundlagssynvinkel,
trots att det enligt utskottet är helt klart att det inte är
nödvändigt eller ens möjligt att lagstifta
mycket ingående om tjänstgöringspliktens
innehåll. Å andra sidan kan bristfälligheter
i regleringen på lagnivå bli ett problem med tanke
på strafflagstiftningens krav på reglering på lagnivå och
brottsrekvisitets exakthet. Föreslagna 37 § behöver
kompletteras med att tjänstgöringsplikten bara sträcker
sig till bestämmelser som utfärdas med stöd
av lagbaserat bemyndigande. När straffbestämmelser
tillämpas i enskilda fall bör det dessutom uppmärksammas
särskilt att tjänstgöringsplikten är
schematiskt reglerad på lagnivå (GrUU 9/2007
rd, s. 3/II).
Utifrån 80 § 1 mom. får fängelsestraff
för civiltjänstgöringsbrott inte utdömas
som villkorligt eller samhällstjänst dömas
ut i stället. Straffbestämmelserna är
mycket stränga om man beaktar att det inte handlar om straffbara
handlingar som med stöd av 73 § ska bestraffas
som vägran att fullgöra civiltjänst.
Ur proportionalitetssynvinkel är det å andra sidan
betydelsefullt att straffet med avvikelse från nuvarande
praxis föreslås bli bestämt utifrån
strafflagens bestämmelser om utmätning av straff.
I 74 § 1 mom. sägs att civiltjänstgöraren
döms till fängelse för en tid som motsvarar
högst hälften av hans eller hennes återstående
tjänstgöringstid (jfr 73 § 1 mom. och
26 § i gällande civiltjänstlag). Straffet ska
utmätas bl.a. så att det står i rättvis
proportion till hur farligt och skadligt brottet kan anses vara,
till gärningens bevekelsegrunder och till annan skuld hos
gärningsmannen som framgår av brottet.
Ett villkor för att straff ska mätas ut är
att den tjänstgöringsskyldige har fått
ett disciplinstraff och att han eller hon det oaktat i väsentlig
grad försummar sin tjänstgöringsplikt.
Man kan få den uppfattningen av bestämmelsen
att när disciplinstraff en
gång har påförts, ska försummelse
av tjänstgöringsplikten enligt 74 § automatiskt
betraktas som ett straffbart civiltjänstgöringsbrott.
Grundlagsutskottet understryker att lagen också på denna
punkt måste tillämpas i rätt proportion.
Också om ett disciplinstraff redan har mätts ut,
gör det inte en försummelse av tjänstgöringsplikten
i sig väsentlig på det sätt som avses
i 74 § 1 mom., utan den straffbara försummelsen
bör också med beaktande av övriga faktorer
som helhet taget vara väsentlig. Om bestämmelsen
tolkas och tillämpas på detta sätt är den
inget problem med tanke på proportionalitetskraven.
Utifrån 76 § ska en civiltjänstgörare
dömas till fängelse i högst två år
för civiltjänstgöringsbrott under extra
tjänstgöring eller mobilisering. Hotet om straff är
strängt, inte minst med hänsyn till att det inte
handlar om att vägra tjänstgöring, utan
om annan försummelse av civiltjänstgöringsplikten.
På grund av att lydelsen avviker från 74 § 1
mom. drabbar hotet om straff också försummelser
som är mindre än väsentliga. Utskottet
anser att detta inte stämmer överens med proportionalitetskravet.
Därför måste paragrafens 1 mom. kompletteras
med ett villkor om att försummelsen ska vara väsentlig
för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning. Alternativt måste straffbestämmelsen
ses över så att det strängaste straffet
för gärningen får vara betydligt lindrigare än
fängelse i två år.
Övriga faktorer
Grundlagens 124 §.
Utifrån 8 och 9 § i lagförslaget
kan civiltjänstgöringsplatsen med civiltjänstcentralens
godkännande vara en aktör utanför
det statliga eller kommunala myndighetsmaskineriet, som ett religionssamfund
eller en privaträttslig sammanslutning som bedriver allmännyttig
verksamhet.
I den mening av som avses i 124 § i grundlagen ska
det i sig vara möjligt att göra civiltjänst också hos
någon annan än en myndighet för att en
offentlig förvaltningsuppgift ska bli skött på ett ändamålsenligt
sätt. Ett bredare utbud av tjänstgöringsställen
gör det möjligt att ta hänsyn till civiltjänstgörarnas övertygelse
på det sätt som avses i 15 § när
civiltjänstgöringsplatsen bestäms. Men
tjänstgöring t.ex. i ett religionssamfund kan
i vissa fall bli ett problem för skyddet av civiltjänstgörarens övertygelse.
Därför vill utskottet, med hänsyn till
de grundläggande fri- och rättigheterna och kravet
på en god förvaltning, komplettera lagförslaget
med en bestämmelse om att civiltjänstgöringsplatsen
med civiltjänstgörarens samtycke får
bestämmas vara ett religionssamfund eller dess församling
eller en privaträttslig sammanslutning, förening
eller stiftelse enligt 8 § 2 mom 3 och 4 punkten. Utgångspunkten
bör vara att civiltjänst som bygger på försvarsskyldigheten
i 124 § 2 mom. i grundlagen ska kunna göras i
en statlig eller kommunal myndighets tjänst.
Personalen på tjänstgöringsplatsen
handlar under tjänsteansvar i uppgifter som har med civiltjänstgöring
att göra (8 § 4 mom.) och allmänna förvaltningslagar
(100 §) ska tillämpas på behandling av
förvaltningsärenden på civiltjänstgöringsplatsen.
I 13 kap. finns behöriga bestämmelser om ändringssökande
i beslut av civiltjänstgöringsplatsen. Till denna
del finns det ingenting att anmärka på med tanke
på 124 § i grundlagen.
I 124 § i grundlagen föreskrivs det att uppgifter
som innebär betydande utövning av offentlig makt
bara kan ges myndigheter. Därför är det
viktigt att lagförslaget inte ger tjänstgöringsplatsen
befogenhet att påföra disciplinstraff (70 §).
Men det som sägs i 9 och 44 § om en person som
bl.a. ska ansvara för disciplinen på tjänstgöringsplatsen är
något missvisande. För klarhetens skull är
det bäst att stryka det i paragraferna.
Hälsoundersökning och undersökning
som klarlägger bruk av narkotika.
Det som sägs i 24 och 25 § i lagförslag
1 om hälsoundersökning och narkotikatest på civiltjänstgörare är
i ljuset av utskottets tidigare praxis inget konstitutionellt problem
(se GrUU 10/2004 rd, s. 2—3
och GrUU 9/2007 rd, s. 8—9
och de utlåtanden från grundlagsutskottet som
nämns där).
Bemyndigande att utfärda förordning.
Genom förordning av statsrådet kan man under
extra tjänstgöring och mobilisering lagstifta
om undantag från de lagbestämmelser som avses
i 65 § 2 mom. i lagförslag 1. Undantagsbefogenheten gäller
sådana grunder för individens rättigheter och
skyldigheter som det på grund av 80 § i grundlagen
måste bestämmas om genom lag och som inte på föreslaget
vis kan genomföras med helt öppna fullmakter genom
förordning (GrUU 9/2007 rd,
s. 11/II). Villkoret för vanlig lagstiftningsordning är
till denna del att bemyndigandebestämmelserna preciseras
i väsentlig grad.
Närmare bestämmelser om bl.a. personalen vid
civiltjänstcentralen och personalens behörighetsvillkor
utfärdas utifrån 11 § i lagförslag
1 genom förordning av statsrådet. Utskottet noterar
att det i lagförslaget helt saknas bestämmelser
om centralens personal och behörighetsvillkoren för
den. Språkligt sett är det därmed inte lämpligt
med ett bemyndigande att utfärda "närmare" bestämmelser än
i lag. Bemyndigandebestämmelsen bör kompletteras åtminstone
med en beskrivning av vilket slag av behörighet centralens
ledning ska ha (se t.ex. GrUU 74/2002 rd,
s. 6/II).
Lagförslag 1, 15 § 3 mom.
Förbuden för civiltjänstgörare
att under tjänstgöringstiden stå i tjänste-
eller arbetsavtalsförhållande till sin tjänstgöringsplats
och att mot ersättning utföra arbete som faller
utanför ramen för uppgifterna inom civiltjänsten är
inget problem med tanke på 18 § 1 mom. i grundlagen.
Besvär över beslut om tidpunkten för
permission.
Enligt propositionens motivering omfattar möjligheten
att söka ändring inte beslut om tidpunkten för
persmissioner. Utskottet påpekar därför
att rätten att söka ändring gäller
t.ex. beslut om tidpunkten för faderskapsledighet liksom
ledighet på grund av graviditet, förlossning och
moderskap. I de här fallen handlar det om en sådan
lagfäst rättighet som gör att man utifrån 95 § i
lagförslaget och 21 § 1 mom. i grundlagen kan
få beslutet behandlat vid domstol.
Arbetsministeriet.
Det som sägs om arbetsministeriet i bestämmelserna
bör ändras i överensstämmelse
med lagen om överföring av vissa uppgifter till
arbets- och näringsministeriet som träder i kraft
den 1 januari 2008.