Motivering

Allmänt

I 127 § 1 mom. i grundlagen föreskrivs det att varje finsk medborgare är skyldig att delta i fosterlandets försvar eller att bistå försvaret på det sätt som bestäms i lag.

Bestämmelsen fastställer att varje finsk medborgare har en grundlagsfäst skyldighet att delta i landets försvar och innefattar ett bemyndigande att lagstifta närmare om skyldigheten genom lag. Försvarsskyldigheten enligt grundlagen omfattar utöver militärt försvar också andra sätt att försvara fosterlandet och bistå försvaret. Bestämmelsen gäller värnplikt inom försvaret, liksom också vapenfri tjänst som ersätter värnplikt och skyldighet att delta i annan utbildning som tjänar försvarssyften (RP 1/1998 rd, GrUU 10/1985 rd, GrUU 18/1995 rd, GrUU 9/1996 rd, GrUU 9/2007 rd).

Bestämmelser om rätten att på grund av övertygelse befrias från deltagande i landets militära försvar utfärdas enligt 127 § 2 mom. i grundlagen genom lag. Bestämmelsen har ett nära samband med grundlagens 11 § om religions- och samvetsfrihet.

Den rätt till befrielse som grundlagen medger begränsar sig till militärt försvar och täcker därmed inte in andra sätt att försvara fosterlandet eller att bistå försvaret. Med militärt försvar avses här inte bara fullgörande av värnplikt under fredstid utan också uppgifter inom den beväpnade försvarsorganisationen i krig (RP 1/1998 rd, s. 182). Detta betyder ändå inte att rätten ska gälla i sin fulla fredstida omfattning också i krig (RP 309/1993 rd).

Regleringsreservationen i 127 § 2 mom. i grundlagen kräver att bestämmelser om rätten att befrias från deltagande i militärt försvar utfärdas genom lag. Men reservationen preciserar inte närmare vad lagstiftningen ska innehålla (RP 309/1993 rd).

Det aktuella förslaget till ny civiltjänstlag fullföljer uppdraget i 127 § 2 mom. i grundlagen. Det utvidgar möjligheten till civiltjänstgöring från fredstid till krig och främjar möjligheten att göra tjänst utomlands. För att en ansökan om civiltjänstgöring ska godkännas krävs det under normala förhållanden att den sökande försäkrar att personlig övertygelse eller samvetsskäl hindrar honom från väpnad tjänst enligt värnpliktslagen. En ansökan som lämnats in under särskilda förhållanden behandlas av en nämnd för prövning av övertygelsen, som godkänner ansökan om sökanden kan bevisa att hans övertygelse är bestående. Civiltjänstgöringen ska enligt en bestämmelse om skydd för civiltjänstgörarens övertygelse (35 §) ordnas så att uppgifterna i tjänsten inte står i strid med hans övertygelse. Civiltjänstgörarens övertygelse ska beaktas också när det bestäms var han eller hon ska göra tjänst (15 §).

Förslaget till civiltjänstlag är betydelsefullt inte bara för religions- och samvetsfriheten utan också med tanke på flera bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna. Det gäller t.ex. grundlagens 7 § 1 mom. om rätt till personlig frihet och integritet, liksom 9 § 1 mom. om rörelsefrihet och 21 § om rättsskydd.

Försvarsskyldigheten i 127 § 1 mom. i grundlagen är i sig en godtagbar grund för att inskränka deras grundläggande fri- och rättigheter som ansökt om att få göra civiltjänst. Men inskränkningarna måste i regel bedömas med hänsyn till de allmänna och, i förekommande fall, rättighetsspecifika villkoren för inskränkningar. Utom att inskränkningarna ska vara godtagbara måste de vara noggrant avgränsade och proportionella och tillgodose deras rättsskydd som de gäller.

Lagförslaget lämnar det ganska öppet vad som ska ingå i civiltjänsten. Enligt 3 § omfattar den en grundutbildningsperiod, samhällsnyttig arbetstjänst av civil karaktär, kompletterande tjänstgöring, extra tjänstgöring och tjänstgöring under mobilisering. Arbetstjänsten kan fullgöras i mycket varierande uppgifter. I motiveringen framhålls att målet ska vara att civiltjänstgörarna så långt som möjligt placeras i uppgifter inom räddningsväsendet, befolkningsskyddet, miljöskyddet och social- och hälsovården. Det är skäl att komplettera 3 § med en uppräkning av lämpliga uppgifter som beskriver arbetstjänstens innehåll.

I civiltjänstlagen föreslås inga bestämmelser om de allmänna principerna för hur civiltjänstgörare ska behandlas, utöver 35 och 36 § om skydd för övertygelse och diskrimineringsförbud. Trots att civiltjänsten med undantag av grundutbildningsperioden inte fullgörs i någon inrättning, är lagen generellt så känslig med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna att den bör kompletteras med en explicit bestämmelse om de krav på lag- och ändamålsbundenhet och proportionalitet som ställs på myndigheternas befogenheter (GrUU 9/2007 rd, s. 3/I).

Jämlikhet

Civiltjänstgöringens längd.

Enligt 4 § är tjänstgöringstiden i civiltjänst 362 dagar. Det betyder en ändring mot nuvarande 395 dagar, som av de övervakande organen för internationella konventioner om mänskliga rättigheter har betraktats som ett straff på grund av att den är längre än beväringstjänstenSe t.ex. CCPR/CO/82/FIN, 2.12.2004, stycke 14. Enligt rekommendation Rec.No.R (87) 8 från Europarådets ministerkommitté bör tjänstgöringstiden för den som ansökt om att få göra civiltjänst hålla sig inom rimliga gränser i jämförelse med beväringstjänsten.. Den föreslagna civiltjänstgöringen är lika lång som den längsta beväringstjänstgöringen. Civiltjänsten kommer fortfarande att vara längre än beväringstjänsten i snitt.

Försvarsutskottet har bedömt olika former av tjänstgöring för att fullgöra försvarsskyldigheten i ett jämlikhetsperspektiv och med hänsyn till hur stor den totala påfrestningen i dem är. Det har särskilt fäst sig vid den fysiska och psykiska påfrestningen i tjänstgöringen, tjänstgöringens längd, bortfall av arbets- och utbildningstid, separation från familjen och bekanta omgivningar över lag samt begränsningarna i valet av bostadsort och i rörelsefrihet (GrUU 10/1985 rd). Utifrån en bedömning av olika tjänstgöringsformer mot de här faktorerna anser utskottet att den föreslagna tjänstgöringstiden inte påverkar behandlingsordningen för lagförslaget (se också GrUU 9/2007 rd, s. 5—6).

Ansökan om civiltjänst under särskilda förhållanden

En värnpliktig förordnas under normala förhållanden till civiltjänst på ansökan, som ska innehålla en försäkran om hans eller hennes övertygelse enligt lagen. Under särskilda förhållanden behandlas en ansökan om civiltjänst enligt 4 kap. i en prövningsnämnd för värnpliktigas övertygelse som tillsätts av statsrådet.

De särskilda förhållandena börjar enligt 18 § 1 mom. gälla när republikens president har utfärdat ett beslut om mobilisering av försvarsmakten eller extra tjänstgöring enligt värnpliktslagen. I 21 § 1 mom. föreskrivs att nämnden ska godkänna en ansökan om civiltjänst som lämnats in efter presidentens beslut, om sökanden visar att hans eller hennes övertygelse är bestående och verklig och hindrar tjänstgöring enligt värnpliktslagen.

Enligt förarbetena till 127 § i grundlagen hindrar uttrycket "på grund av övertygelse" inte att man i lag ställer vissa temporala eller kvalitativa villkor för övertygelsen (RP 309/1993 rd). Därför kan utskottet inte se att grundlagen skulle hindra de föreslagna procedurbestämmelserna för särskilda förhållanden heller, även om man kan ifrågasätta om en persons övertygelse eller äktheten i den kan prövas objektivt och tillförlitligt. Sökandens rättsskydd ställer emellertid särskilda krav på prövningen i ett sådant sammanhang. Inte minst förbudet i 21 § 5 mom. mot att söka ändring i nämndens beslut måste bedömas mot rättsskyddsbestämmelserna i grundlagen.

Grundlagens 21 § 1 mom. ger var och en rätt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rätttigheter behandlat vid en domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Enligt 21 § 2 mom. ska rätten att söka ändring och andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning tryggas genom lag. Besvärsrätten är en grundlagsfäst huvudregel som det å andra sidan är möjligt att lagstifta smärre avvikelser från genom lag (RP 309/1993 rd).

Bestämmelserna om prövningsnämndens sammansättning avser att säkerställa att nämnden har en bred expertis. Utifrån 20 § 2 mom. ska nämnden bl.a. ha en läkarledamot med specialutbildning i psykiatri och en ledamot som avlagt högre högskoleexamen och som är insatt i frågor som rör religiös och etisk övertygelse. Försvarsförvaltningen, civiltjänstmyndigheterna och justitieförvaltningen ska vara företrädda i nämnden. Enligt 3 mom. behöver bara ordföranden och den juristledamot som är vice ordförande och den lagfarne sekreteraren vara oavhängiga i förhållande till militär- och civiltjänstmyndigheterna. Bestämmelsen om nämndens beslutföra sammansättning möjliggör för nämnden att fatta beslut också när en majoritet av de närvarande nämndeledamöterna företräder försvarsförvaltningen och civiltjänstmyndigheterna. Regeringen föreslår inte att nämndeledamöterna ska ha med domare jämförbar rätt att stanna kvar i tjänsten. Därmed är nämnden inte ett oavhängigt rättskipningsorgan i den bemärkelse som avses i 21 § 1 mom. i grundlagen, utan ett förvaltningsinternt organ (GrUU 37/1997 rd).

Nämndens beslut om en civiltjänstansökan gäller individens rätt. På grund av 21 § 1 mom. i grundlagen bör sökanden därför ha rätt att få beslutet behandlat av en domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Besvärsrätten behöver dessutom värnas på grund av osäkerhetsfaktorerna kring prövningen av hur genuin sökandens övertygelse är, liksom för att kontrollera att myndigheterna över huvud taget handlar korrekt och opartiskt också i det fall att bestämmelserna om prövningsnämnden ses över för att uppfylla grundlagens krav på ett oavhängigt lagskipningsorgan. Besvärsförbudet är så vitt grundlagsutskottet kan se varken helt obetydligt eller nödvändigt i det aktuella lagstiftningssammanhanget och därför är det ett problem med tanke på proportionaliteten. För att syftet med propositionen ska nås räcker det med att lagen kompletteras med en bestämmelse om att nämndens beslut kan verkställas oberoende av besvär.

Förslaget är besvärligt också med tanke på grundlagens 23 §, som det hänvisas till i motiven, i och med att bestämmelsen om behandling av en ansökan om civiltjänst under särskilda förhållanden inte har en tydlig koppling till sådana undantagsförhållanden som avses i grundlagsbestämmelsen och för att den föreslagna begränsningen i prövningsrätten enligt utskottets mening inte heller är nödvändig i den bemärkelse som avses i 23 § i grundlagen.

För att lagförslaget till denna del ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning krävs det att 21 § 5 mom. stryks.

Enligt motiven behandlar prövningsnämnden som en ny ansökan en redogörelse för övertygelsen som enligt 18 § 2 mom. ska ges av den som godkänts för civiltjänst. Det framgår inte av bestämmelserna i 4 kap. Förslaget behöver förtydligas på denna punkt.

Civiltjänstgöringsbrott

En civiltjänstgörare ska utifrån 74 § 1 mom. dömas till fängelse för civiltjänstgöringsbrott, om han eller hon trots utdömt disciplinstraff fortfarande försummar sin tjänstgöringsplikt på ett väsentligt sätt.

Grundlagsutskottet brukar ge lagstiftaren ganska breda kriminaliseringsmarginaler, också om både grundlagen och Finlands bindande internationella förpliktelser innebär vissa begränsningar i dem. Begränsningarna i grundlagen beror huvudsakligen på de grundläggande fri- och rättigheterna och att straffbestämmelser i anknytning till utövningen av rättigheterna bör uppfylla villkoren för inskränkningar i dem, som att bestämmelserna ska vara godtagbara och proportionella (GrUU 23/1997 rd, GrUU 17/2006 rd, s. 2/II).

En del av de begränsningar som gäller lagstiftaren går tillbaka till den straffrättsliga legalitetsprincipen i grundlagens 8 §, som bl.a. kräver att bestämmelsen ska vara exakt. Principen innebär att brottsrekvisitet ska anges tillräckligt exakt i lagen för att det utifrån bestämmelsens lydelse ska gå att sluta sig till om en åtgärd eller försummelse är straffbar (GrUU 17/2006 rd, s. 3/I). Proportionalitetskravet innebär i sin tur att det måste bedömas om en kriminalisering är nödvändig för att skydda det bakomliggande rättsobjektet. Det finns också ett samband mellan straffbestämmelsens stränghet och kravet på proportionalitet (GrUU 23/1997 rd).

Utskottet anser att det i sig är motiverat att föreskriva att en väsentlig försummelse av tjänstgöringsplikten i samband med skyldigheten att försvara landet är straffbar, precis som nu, trots att det i 73 § finns en annan straffbestämmelse för de grövsta brotten mot tjänstgöringsskyldigheten, dvs. att civiltjänstgöraren inte inställer sig i tjänsten, avbryter tjänstgöringen och vägrar fullgöra tjänsten.

Med tanke på lagstiftningens exakthet vill grundlagsutskottet påpeka att tjänstgöringspliktens innehåll vid civiltjänst enligt 37 § är helt beroende av civiltjänstcentralens och civiltjänstgöringsplatsens direktiv. Detta är inte alldeles problemfritt ur grundlagssynvinkel, trots att det enligt utskottet är helt klart att det inte är nödvändigt eller ens möjligt att lagstifta mycket ingående om tjänstgöringspliktens innehåll. Å andra sidan kan bristfälligheter i regleringen på lagnivå bli ett problem med tanke på strafflagstiftningens krav på reglering på lagnivå och brottsrekvisitets exakthet. Föreslagna 37 § behöver kompletteras med att tjänstgöringsplikten bara sträcker sig till bestämmelser som utfärdas med stöd av lagbaserat bemyndigande. När straffbestämmelser tillämpas i enskilda fall bör det dessutom uppmärksammas särskilt att tjänstgöringsplikten är schematiskt reglerad på lagnivå (GrUU 9/2007 rd, s. 3/II).

Utifrån 80 § 1 mom. får fängelsestraff för civiltjänstgöringsbrott inte utdömas som villkorligt eller samhällstjänst dömas ut i stället. Straffbestämmelserna är mycket stränga om man beaktar att det inte handlar om straffbara handlingar som med stöd av 73 § ska bestraffas som vägran att fullgöra civiltjänst. Ur proportionalitetssynvinkel är det å andra sidan betydelsefullt att straffet med avvikelse från nuvarande praxis föreslås bli bestämt utifrån strafflagens bestämmelser om utmätning av straff. I 74 § 1 mom. sägs att civiltjänstgöraren döms till fängelse för en tid som motsvarar högst hälften av hans eller hennes återstående tjänstgöringstid (jfr 73 § 1 mom. och 26 § i gällande civiltjänstlag). Straffet ska utmätas bl.a. så att det står i rättvis proportion till hur farligt och skadligt brottet kan anses vara, till gärningens bevekelsegrunder och till annan skuld hos gärningsmannen som framgår av brottet.

Ett villkor för att straff ska mätas ut är att den tjänstgöringsskyldige har fått ett disciplinstraff och att han eller hon det oaktat i väsentlig grad försummar sin tjänstgöringsplikt. Man kan få den uppfattningen av bestämmelsen att när disciplinstraff en gång har påförts, ska försummelse av tjänstgöringsplikten enligt 74 § automatiskt betraktas som ett straffbart civiltjänstgöringsbrott. Grundlagsutskottet understryker att lagen också på denna punkt måste tillämpas i rätt proportion. Också om ett disciplinstraff redan har mätts ut, gör det inte en försummelse av tjänstgöringsplikten i sig väsentlig på det sätt som avses i 74 § 1 mom., utan den straffbara försummelsen bör också med beaktande av övriga faktorer som helhet taget vara väsentlig. Om bestämmelsen tolkas och tillämpas på detta sätt är den inget problem med tanke på proportionalitetskraven.

Utifrån 76 § ska en civiltjänstgörare dömas till fängelse i högst två år för civiltjänstgöringsbrott under extra tjänstgöring eller mobilisering. Hotet om straff är strängt, inte minst med hänsyn till att det inte handlar om att vägra tjänstgöring, utan om annan försummelse av civiltjänstgöringsplikten. På grund av att lydelsen avviker från 74 § 1 mom. drabbar hotet om straff också försummelser som är mindre än väsentliga. Utskottet anser att detta inte stämmer överens med proportionalitetskravet. Därför måste paragrafens 1 mom. kompletteras med ett villkor om att försummelsen ska vara väsentlig för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Alternativt måste straffbestämmelsen ses över så att det strängaste straffet för gärningen får vara betydligt lindrigare än fängelse i två år.

Övriga faktorer

Grundlagens 124 §.

Utifrån 8 och 9 § i lagförslaget kan civiltjänstgöringsplatsen med civiltjänstcentralens godkännande vara en aktör utanför det statliga eller kommunala myndighetsmaskineriet, som ett religionssamfund eller en privaträttslig sammanslutning som bedriver allmännyttig verksamhet.

I den mening av som avses i 124 § i grundlagen ska det i sig vara möjligt att göra civiltjänst också hos någon annan än en myndighet för att en offentlig förvaltningsuppgift ska bli skött på ett ändamålsenligt sätt. Ett bredare utbud av tjänstgöringsställen gör det möjligt att ta hänsyn till civiltjänstgörarnas övertygelse på det sätt som avses i 15 § när civiltjänstgöringsplatsen bestäms. Men tjänstgöring t.ex. i ett religionssamfund kan i vissa fall bli ett problem för skyddet av civiltjänstgörarens övertygelse. Därför vill utskottet, med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna och kravet på en god förvaltning, komplettera lagförslaget med en bestämmelse om att civiltjänstgöringsplatsen med civiltjänstgörarens samtycke får bestämmas vara ett religionssamfund eller dess församling eller en privaträttslig sammanslutning, förening eller stiftelse enligt 8 § 2 mom 3 och 4 punkten. Utgångspunkten bör vara att civiltjänst som bygger på försvarsskyldigheten i 124 § 2 mom. i grundlagen ska kunna göras i en statlig eller kommunal myndighets tjänst.

Personalen på tjänstgöringsplatsen handlar under tjänsteansvar i uppgifter som har med civiltjänstgöring att göra (8 § 4 mom.) och allmänna förvaltningslagar (100 §) ska tillämpas på behandling av förvaltningsärenden på civiltjänstgöringsplatsen. I 13 kap. finns behöriga bestämmelser om ändringssökande i beslut av civiltjänstgöringsplatsen. Till denna del finns det ingenting att anmärka på med tanke på 124 § i grundlagen.

I 124 § i grundlagen föreskrivs det att uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt bara kan ges myndigheter. Därför är det viktigt att lagförslaget inte ger tjänstgöringsplatsen befogenhet att påföra disciplinstraff (70 §). Men det som sägs i 9 och 44 § om en person som bl.a. ska ansvara för disciplinen på tjänstgöringsplatsen är något missvisande. För klarhetens skull är det bäst att stryka det i paragraferna.

Hälsoundersökning och undersökning som klarlägger bruk av narkotika.

Det som sägs i 24 och 25 § i lagförslag 1 om hälsoundersökning och narkotikatest på civiltjänstgörare är i ljuset av utskottets tidigare praxis inget konstitutionellt problem (se GrUU 10/2004 rd, s. 2—3 och GrUU 9/2007 rd, s. 8—9 och de utlåtanden från grundlagsutskottet som nämns där).

Bemyndigande att utfärda förordning.

Genom förordning av statsrådet kan man under extra tjänstgöring och mobilisering lagstifta om undantag från de lagbestämmelser som avses i 65 § 2 mom. i lagförslag 1. Undantagsbefogenheten gäller sådana grunder för individens rättigheter och skyldigheter som det på grund av 80 § i grundlagen måste bestämmas om genom lag och som inte på föreslaget vis kan genomföras med helt öppna fullmakter genom förordning (GrUU 9/2007 rd, s. 11/II). Villkoret för vanlig lagstiftningsordning är till denna del att bemyndigandebestämmelserna preciseras i väsentlig grad.

Närmare bestämmelser om bl.a. personalen vid civiltjänstcentralen och personalens behörighetsvillkor utfärdas utifrån 11 § i lagförslag 1 genom förordning av statsrådet. Utskottet noterar att det i lagförslaget helt saknas bestämmelser om centralens personal och behörighetsvillkoren för den. Språkligt sett är det därmed inte lämpligt med ett bemyndigande att utfärda "närmare" bestämmelser än i lag. Bemyndigandebestämmelsen bör kompletteras åtminstone med en beskrivning av vilket slag av behörighet centralens ledning ska ha (se t.ex. GrUU 74/2002 rd, s. 6/II).

Lagförslag 1, 15 § 3 mom.

Förbuden för civiltjänstgörare att under tjänstgöringstiden stå i tjänste- eller arbetsavtalsförhållande till sin tjänstgöringsplats och att mot ersättning utföra arbete som faller utanför ramen för uppgifterna inom civiltjänsten är inget problem med tanke på 18 § 1 mom. i grundlagen.

Besvär över beslut om tidpunkten för permission.

Enligt propositionens motivering omfattar möjligheten att söka ändring inte beslut om tidpunkten för persmissioner. Utskottet påpekar därför att rätten att söka ändring gäller t.ex. beslut om tidpunkten för faderskapsledighet liksom ledighet på grund av graviditet, förlossning och moderskap. I de här fallen handlar det om en sådan lagfäst rättighet som gör att man utifrån 95 § i lagförslaget och 21 § 1 mom. i grundlagen kan få beslutet behandlat vid domstol.

Arbetsministeriet.

Det som sägs om arbetsministeriet i bestämmelserna bör ändras i överensstämmelse med lagen om överföring av vissa uppgifter till arbets- och näringsministeriet som träder i kraft den 1 januari 2008.