Motivering
Inledande kommentar
Det är möjligt att göra intrång
i flera grundläggande rättigheter genom militära
maktmedel. I extrema fall kan användningen av militära
maktmedel äventyra rätten till liv för
dem som utsätts för dem, som grundlagsutskottet
konstaterar i sitt utlåtande om regeringens ursprungliga
proposition (GrUU 10/2005 rd, s. 2/I).
Militära maktmedel kan få effekter inte bara för
de brottsmisstänktas utan också för andra
personers grundläggande rättigheter.
Terrorism är brottslighet som ytterst allvarligt hotar
samhällets grundläggande funktioner, rättsordningen
och människors liv, hälsa och säkerhet.
Med tanke på de grundläggande rättigheterna
finns det synnerligen tungt vägande skäl att förhindra
och avbryta sådan brottslighet. Brottslighetens exceptionellt
allvarliga karaktär bör också vägas
in i bedömningen av om motmedlen står i rätt
proportion till den. Terroristiska handlingar är av sådan
art att exceptionella maktmedel i extrema situationer kan försvaras
(GrUU 10/2005 rd, s. 2/I).
Användningen av maktmedel begränsas i situationer
av detta slag, som kan vara besvärliga med tanke på skyddet
av många människors liv och hälsa, också t.ex.
av artikel 2 om rätt till livet i Europeiska konventionen
om skydd för de mänskliga rättigheterna
och grundläggande friheterna. Enligt artikel 2.1 ska ingen
avsiktligen berövas livet. Å andra sidan ska ingen
utifrån artikel 2.2 a) anses ha berövats livet
i strid med artikeln när det är en följd
av våld som var absolut nödvändigt för
att försvara någon mot en olaglig våldsgärning.
I övervakningen av konventionen om de mänskliga
rättigheterna har det varit praxis att se på relationen
mellan antiterroristiska åtgärder och konventionsbestämmelserna
utifrån en samlad bedömning av de rådande
förhållandena i varje enskild situation. Utöver
förhållandena har också legislativa och
administrativa faktorer kunnat vägas in, t.ex. hur omsorgsfullt en
operation har planerats och hur den har övervakats.
[Pellonpää,
Matti: Euroopan ihmisoikeussopimus, Helsinki 2005, s. 243—245.]
Av grundlagen och Europeiska konventionen om de mänskliga
rättigheterna följer i enlighet med detta vissa
krav inte bara för lagstiftningen utan också för
hur myndigheterna i konkreta situationer får tillgripa
maktmedel.
Användning av militära maktmedel
Lagförslaget i regeringens ursprungliga proposition
kan enligt grundlagsutskottets tidigare utlåtande behandlas
i vanlig lagstiftningsordning bara om utskottets konstitutionella
anmärkningar om 4 § 1 mom. beaktas på behörigt
sätt (GrUU 10/2005 rd, klämmen).
Grundlagsutskottet ansåg att förslaget var problematiskt
med hänsyn till kravet att bestämmelserna ska
vara exakta och noga avgränsade, i synnerhet med hänsyn till
att möjligheten att använda militära
maktmedel på ett exceptionellt sätt inkräktar
på en lång rad grundläggande rättigheter
för mångas vidkommande. Av den orsaken var förslaget
också förknippat med en del problem när
det gällde bestämmelsernas proportionalitet. Därför
ansåg utskottet att förslaget måste preciseras
för att det skulle kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning
(GrUU 10/2005 rd, s. 3/I).
Inrikesministeriets skrivelse till förvaltningsutskottet
avser att korrigera lagförslaget utifrån grundlagsutskottets
anmärkningar.
Grundlagsutskottets tidigare ståndpunkt var att det
av lagen för det första måste framgå vad som
avses med militära maktmedel. Ambitionen var att åstadkomma
en i den nya lagens behov förankrad bestämmelse
som begränsar polisens rätt att få handräckning
av försvarsmakten till maktmedel som lämpar sig
för handräckningsuppdrag.
I inrikesministeriets skrivelse ingår ett förslag
till definition av militära maktmedel i 4 § 3 mom.
i lagen om försvarsmaktens handräckning till polisen.
Enligt förslaget avses med militära maktmedel
sådan användning av vapenmakt med krigsmateriel
som är slagkraftigare än användningen
av militärpersonens personliga vapen. Förslaget
svarar mot definitionen i 33 § 1 mom. i territorialövervakningslagen
och uppfyller i sig grundlagsutskottets krav på att militära
maktmedel ska definieras i lag.
Det är en viss brist att militära maktmedel
inte begränsas på det sätt som utskottet
rekommenderar enbart till maktmedel som lämpar sig för handräckningsuppdrag,
utan att definitionen fortfarande ser ut att omfatta i princip all
militär makt som försvarsmakten har till sitt
förfogande. Å andra sidan innebär 4 § 4
mom. om maktmedlens proportionalitet och försvarbarhet
i skrivelsen en situationspecifik begränsning också i
möjligheten att använda olika slag av krigsmateriel.
Det oaktat är det viktigt att definitionen kompletteras
med en passus som begränsar den tillgängliga krigsmaterielen
och som anger om den lämpar sig för polisuppdrag,
t.ex. på följande sätt: "Med militära
maktmedel avses sådan användning av vapenmakt
med krigsmateriel som är slagkraftigare än användningen
av militärpersonens personliga vapen som lämpar
sig för polisuppdrag".
Grundlagsutskottet menar att det av lagen tydligare än
av det ursprungliga förslaget bör framgå när
handräckning kan omfatta användning av militära
maktmedel. Bestämmelsen skulle i lagen begränsas
till att gälla sådana i 34 a kap. i strafflagen
avsedda allvarliga gärningar som omedelbart måste
förhindras eller avbrytas för att skydda andra
personers liv eller hälsa och som inte kan förhindras
eller avbrytas på lindrigare sätt än
med militära maktmedel (GrUU 10/2005
rd, s. 3).
Polisens rätt att få handräckning
som kräver användning av militära maktmedel
begränsas i 4 § 1 mom. i skrivelsen till åtgärder
för att förhindra eller avbryta brott enligt 34
a kap. 1 § 1 mom. 2—7 punkten och 2 mom. i strafflagen.
Ett ytterligare villkor enligt 4 § 1 mom. i skrivelsen är
att det med polisens egen utrustning och personal inte är
möjligt att förhindra eller avbryta ett brott.
Därmed kan handräckning ges för att
förhindra eller avbryta de allvarligaste brott
som begås i terroristiskt syfte. Enligt grundlagsutskottets
ståndpunkt omfattar bestämmelsen inte förberedelse
av ett brott som begås i terroristiskt syfte, ledning av
en terroristgrupp, främjande av en terroristgrupps verksamhet
och finansiering av terrorism, som enligt 34 a kap. i strafflagen är straffbara.
Handräckning kan enligt 4 § 2 mom. i skrivelsen
omfatta användning av militära maktmedel, om det är
nödvändigt för att avvärja ett överhängande
allvarligt hot mot ett stort antal människors liv eller
hälsa och det inte finns något lindrigare sätt
att avvärja hotet.
Det hot som ska avvärjas ska enligt förslaget uttryckligen
gälla liv eller hälsa. Militära maktmedel
kan således inte användas t.ex. för att
avvärja hot mot egendom eller annan ekonomisk skada. Dessutom
ska det vara fråga om ett allvarligt hot mot liv eller
hälsa. Sannolikheten för att någon får
sätta livet till eller att någons hälsa
tar allvarlig skada bör enligt utskottets mening vara stor
i detta sammanhang. Ett ytterligare villkor är att hotet
ska vara konkret och omedelbart överhängande samt
allmänt, dvs. rikta sig mot ett stort antal människor.
Handräckningen kan därmed omfatta militära
maktmedel, om alla villkor i den föreslagna bestämmelsen
samtidigt uppfylls och det är nödvändigt
att ta till maktmedel för att avvärja faran. Till
dessa delar uppfyller förslaget grundlagsutskottets tidigare
krav på preciseringar.
För det tredje ansåg grundlagsutskottet att
lagen måste kompletteras med bestämmelser om kravet
på proportionalitet i användningen av maktmedel
och omständigheter som uttryckligen ska beaktas vid bedömningen
av om det är försvarbart att använda
militära maktmedel.
I 4 § 4 mom. i skrivelsen krävs att användningen
av maktmedel ska vara försvarbar i relation till hur viktigt
och brådskande uppdraget är, hur farligt motståndet är,
vilka resurser som står till förfogande och övriga
omständigheter som inverkar på en samlad bedömning
av situationen. Till denna del svarar förslaget mot det
som normalt föreskrivs i lagstiftningen om vad som ska
beaktas i en bedömning av maktmedlens proportionalitet
och acceptabilitet (t.ex. 27 § 2 mom. i polislagen och
31 § 1 mom. i territorialövervakningslagen). Dessutom
bör utomstående personers rättigheter
och säkerhet beaktas alldeles särskilt. Bestämmelsen är
en påminnelse om att det är viktigt att beakta
skyddet av utomstående personers liv, hälsa och
andra rättigheter. I slutet av 4 § 4 mom. i skrivelsen
föreslås ytterligare föregående
varning om användning av maktmedel. Till dessa delar har
utskottets tidigare krav på att proportionalitetsprincipen
ska skrivas in i lagen blivit beaktad på behörigt
sätt.
Utifrån det som sägs ovan kan 4 § i
skrivelsen behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Handräckning och myndigheternas befogenheter
Utgångspunkten för skrivelsen är
mer eller mindre att lagstiftningen precis som regeringens ursprungliga
proposition uttryckligen gäller polisens användning
av maktmedel och att meningen är att möjliggöra
för polisen att tillgodogöra sig försvarsmaktens
specialutrustning och personal i sin tjänsteutövning.
Som utskottet ser det är utgångspunkten helt riktig.
Det bör i första hand vara polisen som har rätt
att använda maktmedel för att förhindra
eller avbryta ett brott, eftersom polisen har den expertis som är
nödvändig för att utföra uppdraget enligt
lagen. I det här sammanhanget är det klart att
polisen inte kan använda maktmedel t.ex. för att
döda utan att begå en gärning som är
straffbar enligt strafflagen. Därför är
det föreslagna 4 § 5 mom. i skrivelsen
om att polisen ska leda användningen av maktmedel befogat.
Men utskottet vill ändå komplettera bestämmelsen
med att polisen också fattar beslut om användning
av maktmedel i konkreta situationer. Bestämmelsen kan formuleras
t.ex. på följande sätt: "Polisen fattar
beslut om användning av maktmedel enligt denna paragraf
och leder användningen av dem."
Tanken bakom skrivelsen och regeringens ursprungliga proposition är
att försvarsmaktens befogenhet att använda maktmedel
ska bygga på 27 § i polislagen. I sitt tidigare
utlåtande ansåg utskottet att bestämmelsen
lämpade sig ytterst dåligt som handlingsgrund
när det handlar om polisens möjligheter att i
exceptionella fall av försvarsmakten få handräckning
som inbegriper användning av militära maktmedel.
Polisen har nämligen i princip inte rätt att i
tjänsteuppdrag använda vilka som helst militära
maktmedel och försvarsmakten har enligt den föreslagna
ursprungliga propositionen inte rätt att använda andra
maktmedel än sådana som polisen i kraft av sina
befogenheter ger fullmakt till. Handräckningsreglerna utvidgar
inte polisens befogenheter att använda maktmedel och tillför
inte heller försvarsmakten nya, från polisens
befogenheter fristående befogenheter (GrUU 10/2005
rd, s. 2—3).
De föreslagna bestämmelserna i skrivelsen tampas
med liknande problem. Det är möjligt att den underliggande
tanken är att handräckningslagen i sig räcker
till för att ge både polisen och försvarsmakten
befogenheter att använda militära maktmedel för
att förhindra eller avbryta brott med de villkor, förutsättningar
och begränsningar som lagen anger. På de grunder
som utskottet anfört ovan är lagstiftningen huvudsakligen
helt korrekt vad gäller handräckning och villkoren
och begränsningarna för användning av
militära maktmedel som eventuellt ingår i handräckningen.
Men för att rätta till den lagstiftningstekniska
bristen i handräckningskonstruktionen måste polislagen
och lagen om försvarsmakten kompletteras med bestämmelser om
polisens och försvarsmaktens befogenheter och befogenheterna
samtidigt bindas vid de villkor och begränsningar som nu
föreslås i handräckningslagen.
[Det är
möjligt att komplettera 27 § i polislagen med
ett nytt 4 mom. t.ex. som följer: "Polisen har rätt
att med försvarsmaktens bistånd använda
militära maktmedel för att förhindra
eller avbryta ett terroristbrott enligt vad som föreskrivs
i lagen om försvarsmaktens handräckning till polisen."
I gengäld kan 2 § i lagen om försvarsmakten
kompletteras med ett nytt 2 mom. t.ex. som följer: "Försvarsmakten
har i enlighet med vad som föreskrivs i lagen om försvarsmaktens handräckning
till polisen rätt att använda militära maktmedel
under polisens ledning när den bistår polisen
i att förhindra eller avbryta ett terroristbrott."]
Beslut om handräckning
I sitt tidigare utlåtande ansåg grundlagsutskottet det
nödvändigt att komplettera lagen med att beslut
om handräckning enligt huvudregeln fattas i statsrådets
allmänna sammanträde (GrUU 10/2005 rd,
s. 3/II). Detta nämns också i 4 a § 1
mom. i skrivelsen. I momentet ingår likaså i enlighet
med utskottets rekommendation en bestämmelse om anmälan
till republikens president och befogenhet för statsrådet
att utifrån anmälan besluta om fortsättande
eller avbrytande av inledd handräckning.
Handräckningsärenden är till sin
art så exceptionella att det enligt utskottets tidigare
utlåtande var befogat att överväga om
reglerna för förfarandet i brådskande
fall kunde ändras så att beslutet om att lämna
handräckning fattas av försvarsministeriet på begäran
av inrikesministeriet. Också då bör beslutsfattandet
villkoras med att det inte går att sammankalla statsrådet
tillräckligt snabbt (GrUU 10/2005 rd,
s. 3).
Inrikesministeriet föreslår i sin skrivelse
att man håller fast vid lagstiftningsmodellen i regeringens
ursprungliga proposition, eftersom det i brådskande situationer
kan vara fråga om åtgärder som måste
vidtas på några få minuter och att kedjan
från information till beslut i praktiken inte kan vara
särskilt lång i sådana situationer. Oberoende
av dessa fullt begripliga synpunkter är det konstitutionellt
viktigt att ett exceptionellt beslut om att polisen begär
sådan handräckning av försvarsmakten
som kräver användning av militära maktmedel
också i brådskande situationer fattas i ett ministerium
som leds av en minister som är ansvarig inför
riksdagen. Det är motiverat att se över 4 a § 1
mom. i skrivelsen för att det ska stämma överens
med utskottets ståndpunkt.
Andra synpunkter
Utskottet påpekar rent generellt att en lagstiftning
om användning av militära maktmedel skulle ha
krävt en grundligare bedömning och omsorgsfull
beredning.