Motivering
Riksdagens samtycke
Behovet av godkännande.
Hamburgkonventionen har inte tidigare förts till riksdagen
för godkännande. Som framhålls i propositionens
motivering (s. 70/II) innehåller de ändringar
som gjordes i konventionen 1998 bestämmelser som enligt
hävdvunnen tolkningspraxis i grundlagsutskottet (t.ex. GrUU
6/2001 rd) hör till området för
lagstiftningen. I motiveringen redogörs också för
sådana bestämmelser i ändringarna i konventionen
som hör till området för lagstiftningen.
Dessutom vill utskottet ta upp vissa synpunkter på saken.
I 2 kap. 2.1.2 punkten i konventionen ingår en bestämmelse
om att parterna antingen ensamma eller vid behov i samarbete med
andra stater skall upprätta vissa grundläggande
element inom efterspanings- och räddningstjänsten,
bl.a. "rättsliga arrangemang" och "utseende av ansvarig
myndighet". Den föreslagna sjöräddningslagen
visar att dessa förpliktelser, sin allmänna karaktär
till trots, förutsätter vissa lagstiftningsåtgärder
och därmed hör till området för
lagstiftningen.
Konventionens 4 kap. 4.2.2 punkt har samband med föreslagna
12—14 § i sjöräddningslagen
och 18 § i det femte lagförslaget. Likaså har punkt
4.2.3 samband med föreslagna 10 § 1 mom. i sjöräddningslagen.
På dessa grunder hör också dessa punkter
till området för lagstiftningen.
Termerna i konventionen anges i 1 kap. 1.3 punkten. Konventionsbestämmelser
av detta slag inverkar indirekt på innehållet
i och tillämpningen av de materiella bestämmelser
som hör till området för lagstiftningen
och därmed hör de också själva
till området för lagstiftningen (GrUU
6/2001 rd, s. 2).
Godkännandebeslutets räckvidd.
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner
konventionsändringarna i sin helhet. Detta svarar mot lydelsen
i 94 § 1 mom. grundlagen och praxis i grundlagsutskottet
som bygger på detta lagrum (t.ex. GrUU 45/2000
rd).
Beslut om godkännande.
Enligt 94 § 2 mom. grundlagen fattas beslut om godkännande
av en internationell förpliktelse med enkel majoritet. Om
ett förslag om godkännande av en förpliktelse
gäller grundlagen, skall beslutet dock fattas med minst
två tredjedelar av de avgivna rösterna. Det är
inte fråga om detta i den föreliggande konventionen
och därmed fattas beslut om godkännande av den
med enkel majoritet i riksdagen.
Förslaget till lag om ikraftträdande
Enligt 95 § 2 mom. grundlagen behandlas ett lagförslag
om ikraftträdande av en internationell förpliktelse
i vanlig lagstiftningsordning. Men om förslaget gäller
grundlagen, skall riksdagen, utan att förslaget lämnas
vilande, godkänna det med ett beslut som har fattats med minst
två tredjedelar av de avgivna rösterna.
I propositionen ingår ett förslag till lag
om ikraftträdande av konventionen (det första
lagförslaget). Det är en s.k. blankettlag, som
statsinternt sätter i kraft de bestämmelser i
konventionen som hör till området för
lagstiftningen. De gäller inte grundlagen på det
sätt som avses i dess 95 § 2 mom. och därmed
kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Enligt 2 § i förslaget till ikraftträdelselag
kan närmare bestämmelser om verkställigheten
av lagen utfärdas genom förordning av republikens president.
Det är svårt att se vad som motiverar att bestämmelserna
utfärdas genom förordning av republikens president
i stället för av statsrådet.
Enligt föreslagna 3 § bestäms om
ikraftträdandet av lagen genom förordning av republikens
president. Förslaget harmonierar med 95 § 3 mom.
grundlagen.
Förslaget till sjöräddningslag
Skyldighet att delta i sjöräddningstjänsten.
Föreslagna 10 § 3 mom. gäller varje
arbetsför persons skyldighet att på order av sjöräddningsledaren
bistå i uppgifter inom sjöräddningstjänsten, om
inte ett giltigt skäl utgör ett hinder. I konstitutionellt
hänseende innebär en skyldighet av detta slag
en inskränkning i den personliga friheten som är
tryggad i 7 § 1 mom. grundlagen. Biståndsskyldigheten
bör dock ses mot bakgrunden ett tvingande skäl
som är godtagbart med tanke på de grundläggande
fri- och rättigheterna. Utskottet menar att den föreslagna
skyldigheten inte kan betraktas som ett oskäligt grovt intrång
i den personliga friheten, med hänsyn uttryckligen till
det vägande intresse som ligger bakom skyldigheten. Föreslagna
21 § 2 mom. gäller dessutom ersättningar
i anknytning till detta. En skyldighet av detta slag är
inte heller problematisk med tanke på förbuden
mot tvångsarbete och annat påtvingat arbete i
Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna
och konventionen om de medborgerliga och politiska rättigheterna
(se GrUU 31/1998 rd, s. 3/II).
Bestämmelsen är på ett visst sätt
bristfälligt avgränsad, eftersom en person som
befinner sig även annanstans än inom det farliga
området eller olycksområdet, dvs. i princip var
som helst, kan förpliktas att bistå i uppgifter
inom sjöräddningstjänsten. Detta skall
dock vara möjligt bara i undantagsfall, eftersom det förutsätter
ett särskilt skäl. Enligt motiveringen skall möjligheten dessutom
kunna utsträckas till personer som besitter särskilda
yrkeskunskaper. Om bestämmelsen tolkas på detta
sätt och om proportionalitetsprincipen dessutom vägs
in, utgör den inget problem med tanke på grundlagen.
Överlämnande av egendom.
Utifrån föreslagna 11 § kan sjöräddningsledaren
bestämma att egendom skall överlämnas
för användning i uppgifter inom sjöräddningstjänsten.
Detta kommer i fråga om det är nödvändigt
för efterspaning eller räddning av människor
som är i fara till havs. En inskränkning i egendomsskyddet
på denna grund är acceptabel med hänsyn
till de grundläggande fri- och rättigheterna och
därtill är arrangemanget tillräckligt
exakt. Det väsentliga med tanke på proportionaliteten
i en inskränkning i de grundläggande fri- och
rätttigheterna och ägarens ställning är
att inskränkningen är förknippad med
full ersättning eller en skälig hyra så som
föreskrivs i 21 § 3 mom. Förslaget inverkar
därmed inte på behandlingsordningen (jfr GrUU
31/1998 rd, s. 3/I).
Utskottet uppmärksammar att det är skäl
att binda sjöräddningsledarens befogenheter i
11 § till det som i den finska versionen uttrycks med ordet
"välttämätön" i stället
för "tarpeellinen" (jfr föreslagna 10 § 3
mom; se också 47 § lagen om räddningsväsendet.
Anmärkningen påverkar inte den svenska texten).
Dessutom antyder lydelsen i 21 § 3 mom. att hyran för
den tid egendom används vore lägre än
full ersättning. Utskottet vill att det övervägs
om inte uttrycket "skälig hyra för användningstiden"
bör strykas i paragrafen (jfr 47 § 2 mom. lagen
om räddningsväsendet).
Bestämmelserna om sjöräddningsregistret
och tillgången till uppgifter.
Föreslagna 12 och 13 samt 18—20 § gäller
sjöräddningsregistret och uppgifter som kan föras
in i eller utplånas ur registret. De föreslagna
bestämmelserna uppfyller de krav som enligt grundlagsutskottet
med stöd av 10 § 1 mom. grundlagen kan ställas
på omständigheter som skall regleras genom lag
och på regleringssättet (t.ex. GrUU 21/2001
rd, s. 2).
Föreslagna 14—16 § ger gränsbevakningsväsendet
rätt att få sådana uppgifter som anges närmare
i dessa bestämmelser. Med stöd av 14 § 2
mom. 6 och 7 punkten omfattar rätten att få uppgifter Ålands
landskapsstyrelses båtregister och fartygsregister. Utskottet
har den uppfattningen att sjöräddningstjänsten
ingår i rikets lagstiftningsbehörighet på de
grunder som framgår framför allt av 18 och 27 § om
befogenhetsfördelningen i självstyrelselagen för Åland.
Det är nödvändigt att gränsbevakningsväsendets
rätt att få uppgifter omfattar landskapsstyrelsens
båt- och fartygsregister för att riket skall kunna
ut-öva sina sjöräddningsbefogenheter.
Dessutom ingriper bestämmelserna inte i vare sig registerföringen
eller registrens innehåll. Därmed är
de föreslagna bestämmelserna inte problematiska med
tanke på befogenhetsfördelningen mellan riket
och landskapet.
Grundlagens 124 §.
Enligt 6 § i den föreslagna lagen kan frivilliga
föreningar och andra sammanslutningar anlitas inom sjöräddningstjänsten.
Men de får inte anlitas i uppgifter som innebär
avsevärd utövning av offentlig makt.
De kan anförtros bl.a. uppgifter som hör till sjöräddningstjänsten.
Med sjöräddningstjänst avses enligt 1 § 1
mom. efterspaning och räddning av samt första
hjälpen för människor som är i
fara till sjöss och den radiokommunikation som har samband
med farosituationer. Åtminstone som helhet betraktad är
sjöräddningstjänsten en offentlig förvaltningsuppgift
i den mening som anges i 124 § grundlagen.
Enligt grundlagen kan en offentlig förvaltningsuppgift
anförtros andra än myndigheter "endast genom lag
eller med stöd av lag, om det behövs för
en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna
och det inte äventyrar de grundläggande fri- och
rättigheterna, rättssäkerheten eller
andra krav på god förvaltning". Fördelarna
med och betydelsen av frivilliga föreningars sjöräddningsarbete
för efterspaning och räddning har enligt utskottets
mening redovisats på ett övertygande sätt
i propositionen.
Sjöräddningstjänsten avser huvudsakligen faktiska åtgärder
för att rädda människoliv. På denna
punkt har det från 124 § grundlagen vanligtvis
härledda kravet att de allmänna bestämmelserna
om förvaltningsförfarande, offentlighet i myndigheters
verksamhet och användningen av språk hos myndigheter
skall tillämpas i denna verksamhet ingen betydelse. De
grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
och kravet på god förvaltning kan i faktisk verksamhet
av detta slag tillgodoses om bestämmelserna generellt sett är
exakta och i övrigt tillbörliga och om de involverade är
lämpliga och behöriga för sin uppgift.
Befogenheterna skall i sista hand vara exakt reglerade. I det aktuella
fallet har detta ingen betydelse, eftersom frivilliga föreningar
inte har föreslagits få särskilda befogenheter.
Det är visserligen fullt möjligt att sjöräddningsledaren
utser till exempel chefen för en frivillig förenings
eller någon annan sammanslutnings efterspanings- och räddningsenhet
till ledare på olycksplatsen eller koordinator för
luftfartsverksamheten. I en sådan uppgift ingår
befogenheter som måste betraktas som utövning
av offentlig makt.
Enligt 26 § 2 mom. kan någon annan än
en tjänsteman bara tillfälligt tjänstgöra
i en sådan uppgift. Av paragrafens 3 mom. följer
i sin tur att ledaren på olycksplatsen och koordinatorn
för luftfartsverksamheten har en ställning som är förknippad
med straffrättsligt tjänsteansvar, även
om de inte hör till myndighetsorganisationen. Dessutom är
de underställda sjöräddningsledaren.
Utskottet anser att dessa föranstaltningar är
tillräckliga med tanke på 124 § grundlagen. Men
det är inte lämpligt att ansvaret i detta sammanhang
begränsas enbart till straffrättsligt tjänsteansvar
bland annat därför att verksamheten kan ge upphov
till betydande skador. De personer som här avses bör
därför handla under fullt tjänsteansvar.
Det femte lagförslaget
Enligt 18 § 2 mom. i förslaget till ändring
av lagen om integritetsskydd vid telekommunikation är ett
teleföretag skyldigt att till den myndighet som har till
uppgift att ta emot nödmeddelanden lämna uppgifter
om bland annat det kända läget för den
mobilterminal vars användare är föremål för
nödmeddelandet, om användaren av anslutningen
enligt den myndighets uppfattning som tagit emot nödmeddelandet
på motiverade grunder kan tros vara i nöd eller
fara. Uppgiften om var en person befinner sig omfattas av det i
10 § 1 mom. grundlagen tryggade skyddet för privatlivet.
Därför bör myndigheternas föreslagna
rätt att få uppgifter om var en person befinner
sig bedömas med hänsyn till de allmänna
villkoren för inskränkningar i de grundläggande
fri- och rät-tigheterna.
Det generella syftet med förslaget är att
skydda rätten till liv och personlig trygghet som garanteras
i 7 § 1 mom. grundlagen. Det är uttryckligen och
rent konkret fråga om en enskild persons eget liv och egen
säkerhet i en situation av akut nöd eller fara.
Det allmänna villkoret för en acceptabel grund
för en inskränkning av de grundläggande
fri- och rättigheterna uppfylls här enligt utskottets
mening. Med hänsyn till proportionalitetskravet är
det centralt att uppgiften om en mobilterminals position spelar
en verklig och effektiv roll för fullföljden av
den grundläggande fri- eller rättigheten i fråga.
Positionsbestämning enbart utifrån en positionsuppgift
från en stödstation medger inte att räddningsåtgärder sätts
in lika fort. I en konstitutionell bedömning spelar det
också en roll att de handlingar som innehåller
uppgifter om en mobilterminals position är sekretessbelagda.
Det finns vissa brister i den föreslagna bestämmelsens
exakthet och avgränsning. Det är klart att ett
teleföretags skyldighet i ett enskilt fall kan uppfyllas
först på begäran av en behörig myndighet.
Därmed ger bestämmelsen inte upphov till en bestående
eller kontinuerlig skyldighet att överlämna positionsuppgifter.
Det vore lämpligt att detta framgår av själva
bestämmelsen bl.a. på grund av det 3 mom. som
föreslås bli fogat till lagens 18 §.
Bestämmelsen blir också mera exakt om skyldigheten
att lämna uppgifter om läget kopplas samman med
att användaren av anslutningen enligt den myndighets uppfattning som
tagit emot nödmeddelandet på motiverade grunder
kan antas vara i uppenbar nöd eller överhängande
fara. Kriteriet i propositionen hänger samman med en möjlighet
att förmoda att en sådan situation är
för handen. Dessutom är begreppet myndighet som
tar emot nödmeddelandet rätt omfattande i ljuset
av propositionen. Med tanke på att en inskränkning
i de grundläggande fri- och rättigheterna skall
vara noggrant avgränsad är det inte bra att ett
något diffust angivet myndighetsfält ges rätt
att få uppgifter som omfattas av skyddet för privatlivet.
Därför bör en sådan bestämmelse övervägas
att det uttryckligen sägs att det är gränsbevakningsväsendet,
sjöräddningscentralen och nödcentralerna
som har rätt att få uppgifter.