Motivering
Förslaget.
Procentsatsen för statsandel till kommunal basservice
föreslås bli sänkt med 4,15 procentenheter
till 25,42 procent. Samtidigt stiger kommunernas eget bidrag till
74,58 procent. Statsandelarna skärs ner med 296 miljoner
euro 2015, vilket är 54,6 euro per invånare.
Av sänkningen beror 2,88 procentenheter på statsandelsreformen,
som träder i kraft den 1 januari 2015. Den flyttar fokus
från att jämna ut skillnader mellan kostnader
och behov till att jämna ut inkomster. Av minskningen beror
0,73 procentenheter på att statsandelarna skärs
ner.
Utgångspunkter för bedömningen
Statsandelssystemet kan delas in i dels utjämning på grundval
av skillnader i kommunernas kostnader och behov, dels utjämning
på grundval av inkomstunderlaget. Ett av de viktigaste syftena
med statsandelssystemet är att garantera att alla kommuner,
oavsett skillnader i förhållanden och inkomstunderlag,
har möjligheter att klara av i synnerhet sina lagfästa
uppgifter (GrUU 16/2014 rd).
Kommunerna har en framträdande roll när det gäller
att tillförsäkra var och en grundläggande fri-
och rättigheter, en uppgift som ankommer på det
allmänna. Kommunernas lagfästa uppgifter har ett
nära samband med ett flertal ekonomiska, sociala och kulturella
grundläggande fri- och rättigheter. Statsandelssystemet
hjälper det allmänna att på kommunal
nivå uppfylla sina förpliktelser, framför
allt i 16 § 2 mom. och 19 § 3 mom. i
grundlagen, att garantera kulturella rättigheter
och adekvata socialvårds-, hälsovårds-
och sjukvårdstjänster (GrUU 16/2014
rd).
Statsandelssystemet främjar regional jämlikhet
och är därmed betydelsefullt också med
avseende på 6 § i grundlagen. Systemet ska jämna ut
skillnader som beror på kommunernas kostnader för
och behov av basservice och därigenom främja en
jämlik behandling av invånarna i kommuner med
olika närings- och befolkningsstruktur och deras faktiska
möjligheter att få tjänster som är
nödvändiga för deras grundläggande
fri- och rättigheter (se t.ex. GrUU 16/2014
rd och de utlåtanden som nämns där).
Bestämmelser om uppgifter som åläggs
kommunerna ska enligt 121 § 2 mom. i grundlagen utfärdas
genom lag. När bestämmelser om kommunernas uppgifter
införs, gäller det att samtidigt se till att kommunerna
har faktiska möjligheter att klara av dem, har grundlagsutskottet
betonat i sin etablerade praxis (se t.ex. GrUU 16/2014
rd och de utlåtanden som nämns där). Finansieringsprincipen
ingår också i artikel 9.2 i Europeiska stadgan
om lokal självstyrelse, där det sägs
att de lokala myndigheternas ekonomiska resurser ska motsvara de
uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag. Statsandelssystemet
täcker in kostnaderna för den kommunala basservicen
och därmed genomförs finansieringsprincipen mellan
stat och kommun (GrUU 16/2014 rd).
Konsekvensbedömning
Beloppen för statsandelarna och uppbyggnaden av statsandelssystemet
spelar en stor roll för hur finansieringsprincipen fullföljs
både i hela landet och i enskilda kommuner. Enligt motiven (s. 8)
blir kommunerna tvungna att anpassa sin verksamhet när
statsandelarna minskar. Därmed stramas driftsekonomin åt
och kommunerna kan bli tvungna att höja skatterna. De ändringar
i statsandelarna som föreslagits för 2015 medför
ett behov i kommunerna att höja inkomstskatteprocenterna
med ungefär 0,32 procentenheter i snitt.
I propositionsmotiven granskas konsekvenserna av de minskade
statsandelarna för inkomstskatteprocenterna såväl
enligt region och kommunstorlek som utifrån enskilda kommuner.
Det visar sig att av landskapen drabbas Nyland minst (0,26 procentenheter)
medan Norra Karelen är mest utsatt (0,41 procentenheter). Analysen
enligt kommunstorlek ger vid handen att effekterna syns mest (0,43
procentenheter) i små kommuner med färre än
6 000 invånare och minst (0,32 procentenheter) i kommuner
med 20 001—40 000 invånare. Av de enskilda
kommunerna är det Kinnula och Rääkkylä som
står inför en förhöjning av
kommunalskatten med 0,56 procentenheter medan Grankulla med sina 0,16
och Esbo med 0,22 procentenheter klarar sig bäst.
Det är i praktiken omöjligt att med avstamp
i propositionen eller finansministeriets utredning göra
en heltäckande bedömning av hur de föreslagna ändringarna
inverkar på kommunernas faktiska möjligheter att
ansvara för produktionen av tjänsterna, menar
utskottet. En sådan bedömning måste göras
utifrån dels kommunernas skatteinkomster och övriga
inkomster, dels statsandelarna och skatteutjämningarna
(GrUU 34/2013 rd s. 2—3 och GrUU
12/2011 rd, s. 3). Utskottet konstaterar att
informationen i propositionsmotiven inte är tillräcklig
för att ge en helhetsbild av hur ändringarna påverkar
finansieringsprincipen och varje enskild kommuns möjligheter
att producera lagfästa tjänster eller sköta
de uppgifter som hör till kommunens allmänna kompetens.
Utskottet upprepar därför sin syn på behovet
av en övergripande bedömning av de kommunspecifika
behoven.
I samband med motiveringen för lagstiftningsordningen
(s. 13/I) sägs det att problemet med finansieringsprincipen
i ett konkret fall är att även om principen har
godkänts finns det inga gemensamt godkända bedömnings-
och beräkningsmekanismer för hur principen genomförs
eller inte genomförs. Ett styrsystem för de offentliga
finanserna som enligt propositionsmotiven ska införas 2015
och ett anknytande program för kommunernas ekonomi kommer
att reformera de bestämmelser som reglerar finansieringsförhållandet
mellan stat och kommun och det innehåller bindande beslut
om de medel som ska balansera upp den kommunala ekonomin (s. 13/I).
Utskottet framhåller betydelsen av att ett system som möjliggör
en övergripande bedömning av enskilda kommuner
skapas då det nya styrsystemet tas i bruk.
Konsekvenserna av de minskade statsandelarna
Statsandelsprocenten har sänkts tre gånger
tidigare sedan 2010 då lagen om statsandel för
kommunal basservice trädde i kraft. År 2010 var statsandelsprocenten
34,08 och kommunernas självfinansieringsandel 65,92 procent.
Statsandelarna har sammanlagt minskats med över 1,3 miljarder
euro, dvs. 241 euro per invånare då man jämför
2015 års nivå med 2011.
Ur ett konstitutionellt perspektiv är det inte nog
att granska kostnadsneutraliteten enbart på en övergripande
statlig och kommunal nivå, eftersom medborgarnas självstyrelse är
skyddad i varje kommun (jfr GrUU 41/2002 rd,
s 3—4). Lagstiftaren har emellertid ansetts ha en mycket bred
prövningsrätt när den föreskriver
om nedskärningar i statsandelssystemet också
när nedskärningarna har stor effekt på enskilda
kommuners statsandel (jfr. exempelvis GrUU 16/2014 rd).
Grundlagsutskottet anser att den föreslagna sänkningen
av statsandelsprocenten är betydande med avseende på såväl
den kommunala ekonomin som de enskilda kommunerna. Detta accentueras
av de sammantagna verkningarna av de tidigare sänkningarna
av statsandelsprocenten, som har genomförts under en kort
tid, och av andra åtgärder som belastar kommunalekonomin.
Omställningarna i finansieringsförhållandena
mellan kommun och stat kan undan för undan bryta ner grunden
för det ekonomiska fundamentet för det kommunala
självstyret som tryggas i 121 § i grundlagen.
Därför kan sänkningen av statsandelsprocenten
i enskilda kommuner försvaga förmågan
att svara för serviceåliggandena samt inskränka
på den självständiga ekonomiska beslutanderätten
och kommunens ansvarsområde rent allmänt,
menar utskottet Vidare kan ökad skatteinkomst genom höjd
inkomstskattesats leda till att variationen ökar ytterligare
(jfr. GrUU 34/2013 rd, s.3). Kommunalskatteprocenten
varierar 2014 mellan 16,5 och 22,5 vilket innebär en skillnad
på sex procentenheter.
Utifrån erhållen utredning gör utskottet ändå den
bedömningen att en sänkning av kommunernas statsandelsprocent
och en höjning av självfinansieringsandelen i
den utsträckning som föreslås inte på ett
grundlagsstridigt sätt äventyrar kommunernas möjligheter
att självständigt besluta om sin ekonomi.
Höjning av statsandelen enligt prövning
I propositionen föreslås att 30 §,
som gäller höjning av statsandel enligt prövning,
upphävs och att anslaget på 20 miljoner euro minskas
så att det motsvarar en sänkning av statsandelen
med 0,08 procentenheter.
Utskottet har ansett det särskilt viktigt att genom
olika arrangemang lindra de kommuners ekonomiska anpassning som
förlorar statsandelar för att dessa ska kunna
sköta sina åtaganden i synnerhet i fråga
om sociala och kulturella grundläggande rättigheter. Ändringarna
får inte äventyra den regionala jämlikheten
eller fullgörandet av kommunernas grundlagsfästa
skyldigheter. De får inte heller försvaga kommunernas förutsättningar
så att det äventyrar deras möjligheter
att självständigt bestämma över
sin ekonomi och därigenom också om sin förvaltning
(se t.ex. GrUU 16/2014 rd, s. 4/I).
Systemet med höjning av statsandelen enligt prövning
har behövts då man försökt stödja kommuner
i exceptionella, tillfälliga och oförutsägbara
lägen för att de ska klara av att sköta sina
serviceålägganden. Systemet gör det möjligt
att reagera på minskade skatteintäkter snabbare än
vad som är möjligt vid en utjämning som
baserar sig på skatteinkomsterna. Vid behovsprövningen
beaktas inte bara kommunernas bokslutsuppgifter utan också annat
material som kommunerna lämnat in i samband med ansökan plus
särskilda lokala förhållanden. Under
de senaste åren har man med särskilda förhållanden avsett
bland annat betydande ändringar i statsandelar och exempelvis ändringar
i en kommuns skattebas till följd av plötslig
förlust av arbetstillfällen.
Utskottet konstaterar att möjligheten att öka statsandelen
enligt behov med hänsyn till finansieringsprincipen har
utgjort att slags flexibelt skyddsnät varmed man kunnat
underlätta för kommuner som råkat i ekonomiska
svårigheter. Utskottet anser att den behovsprövade
förhöjningsmöjligheten behövs
för att man också i framtiden ska kunna genomföra
finansieringsprincipen om en enskild kommun till exempel får
det ekonomiskt svårt på grund av strukturförändringar.
Utskottet anser därför även med hänsyn
till det ekonomiska läget att det i systemet med statsandel
för kommunal basservice också i framtiden måste
vara möjligt att öka en statsandel efter prövning
för att lindra problemen i en enskild kommun.
Nyttan av förhöjda klientavgifter och fastighetsskatter
till staten
Avgifterna inom social- och hälsovården.
Statsandelen för kommunal basservice föreslås minskad
med 0,16 procentenheter i anknytning till en nedskärning
av statsandelen som motsvarar höjningen av klientavgifterna
inom social- och hälsovården. Genom en ändring
av förordningen om klientavgifter inom social-och hälsovården
(842/2014) höjs maximiavgiften med 9,4 procent,
vilket beräknas öka de influtna medlen med 40
miljoner euro.
Vid statsandelsreformen 1993 infördes den s.k. bruttoprincipen,
enligt vilken de avgifter och ersättningar som tas ut hos
social- och hälsovårdens klienter är
kommunernas och samkommunernas egna inkomster som inte längre påverkar
statsandelens belopp (Betänkande av kommissionen som utrett
en reform av avgiftspolitiken och avgiftssystemet inom social- och hälsovården,
s. 41. STM:n julkaisuja 2005/10). Därefter godkändes
2007 ett avdrag i statsandelen för social- och hälsovården
som motsvarade de förhöjda klientavgifterna. Det
förslaget behandlades inte av grundlagsutskottet.
Enligt lagen är det kommunen som är behörig att
besluta om social- och hälsovårdens avgifter inom
den ram som nämns i klientavgiftsförordningen.
Inkomsterna av klientavgifterna är avsedda som en inkomstkälla
för kommunerna och samkommunerna för att finansiera
ordnandet av den service de ansvarar för. Enligt grundlagsutskottet
kan ett förfarande där staten till fullt belopp
drar av de ökade inkomsterna från statsandelarna
till kommunerna inte lämpligen kombineras med det ovan
beskriva systemet, då man samtidigt fråntar kommunerna
ett instrument för att stabilisera den egna ekonomin. Problemställningen
anknyter till 121 § i grundlagen om den kommunala självstyrelsen
och kommunernas rätt att själva besluta om sin
avgiftspolitik inom lagstiftningens gränser. Det ligger
inte i linje med statsandelssystemets bruttoprincip att beakta avgiftsinkomsterna
som avdrag och en sådan lösning kan inte heller
utan vidare anses vara förenlig med principen om kommunal
självstyrelse.
Höjningen av minimi- och maximigränserna
för fastighetsskatten.
I propositionen föreslås att de ändringar
som görs i skattegrunderna och som sammanhänger
med höjningen av minimi- och maximigränserna för
fastighetsskatten ska beaktas till ett belopp om 48 miljoner euro.
Minskningarna i statsandelarna föreslås bli motsvarande
stora också under kommande år.
De nya nedre gränserna innebär i praktiken
att 63 kommuner blir tvungna att justera sina fastighetsskatteprocenter
antingen när det gäller den allmänna
fastighetsskatten eller fastighetsskatten för stadigvarande
boende. Sex kommuner måste dessutom justera sin skatteprocent
för fastigheter som används för annat
boende. Höjningen av den nedre gränsen beräknas öka
kommunernas inkomster med 40 miljoner euro. En motsvarande nedskärning
av statsandelarna ska enligt förslaget inriktas på de
kommuner som till följd av den höjda nedre gränsen
blir tvungna att justera upp sina fastighetsskatter och som därmed
får större fastighetsskatteinkomster.
Höjningen av den övre skatteprocenten ger kommunerna
en möjlighet att höja sina egna fastighetsskatteprocenter över
den nuvarande maximigränsen. Kommunernas fastighetskatteinkomster
beräknas därmed öka med cirka åtta miljoner
euro. Den nedskärning som har samband med maximigränserna
kan inte direkt inriktas på de kommuner som kommer att
få högre skatteinkomster, eftersom effekterna är
beroende av de enskilda kommunernas egna beslut. Därför
har man stannat för att dra av den kalkylerade extra inkomsten
på åtta miljoner euro från alla kommuners
statsandelar.
Ända fram till 2012 beaktades fastighetsskatten vid
utjämningen av skatteinkomsterna och från 2015
beaktas 50 % av fastighetsskatten från kärnkraftverk
vid beräkningen av kommunernas kalkylerade skatteinkomst.
I sitt utlåtande om förslaget till ändringar
i grunderna för utjämning av skatteinkomster (GrUU
12/2011 rd, s. 2 och 3) betonade utskottet det
viktigaste syftet med statsandelssystemet, nämligen att
garantera att alla kommuner oavsett skillnader i förhållanden
och inkomstbas har möjligheter att klara av i synnerhet
sina lagfästa uppgifter. Statsandelen stiger för
kommuner med i genomsnitt större inkomster av fastighetsskatten
då skatten inte längre beaktas vid den skattebaserade
utjämningen. Den största ändringen för
en enskild kommun är 640 euro och den största
förlusten 114 euro per invånare. För
cirka tio kommuners del innebar ändringen att statsandelsbeloppet
sjönk mer än vad fastighetsskatten inbringade
totalt. Genomförandet av lagförslaget ansågs
dock inte i någon betydande omfattning äventyra
den kommunala självstyrelsens ekonomiska aspekter som tryggas
i 121 § i grundlagen.
Utskottet har tidigare behandlat kommunernas på kommunalskatteintäkter
baserade betalningsskyldighet i samband med utlåtanden
om den konstitutionella betydelsen av tilläggsandelar för
folkpensionens tilläggsdel. I ett utlåtande 1993
ansåg utskottet att en tilläggsandel för kommunerna
på 1,74 penni stred mot kommunernas självbestämmanderätt
(GrUU 13/1993 rd). Utskottet motiverade
sin ståndpunkt bland annat med att staten skulle få bestämmanderätt över
mer än en tiondel av kommunalskatteintäkterna.
Det ansåg även vara av betydelse att man genom
finansieringsarrangemangen hade fjärmat sig från
utgångspunkten, dvs. att betalningsskyldigheten hängde
samman med de till tilläggsandelarna bundna förmåner
som kom kommuninvånarna till godo. Kommunens andel av finansieringen
av tilläggsandelarna blev därmed en avgift av
skattenatur som belastade deras ekonomi. Det ansågs inte
förenligt med en korrekt ekonomisk relation mellan kommunerna och
staten att kommunerna skulle ha en finansieringsskyldighet av permanent
natur av denna typ som till beloppet baserade sig på skattöret.
Det föreslagna tilläggsbeloppet kunde försvaga kommunernas
verksamhetsförutsättningar på ett sätt
som äventyrade kommunernas möjligheter att självständigt
besluta om sin ekonomi och därmed om sin förvaltning.
Förslagen 1985 (0,93 penni per skattöre), 1992
(0,93 penni per skattöre) och 1994 (1,55 penni per skattöre)
ansågs inte strida mot kommunernas grundlagsfästa
autonomi (GrUU 18/1985 rd, GrUU
29/1992 rd och GrUU 17/1994
rd). I 1994 års utlåtande underströk
utskottet att den föreslagna finansieringsskyldigheten ändå inte
utgjorde ett hinder för kommunerna att besluta om sin egen
ekonomi. Förslaget ansågs inte ingripa i de mest
specifika elementen av självstyrelse på ett sådant
sätt att den skulle kunna anses bli betydelselös.
Utskottet anser att en lösning där intäkterna av
fastighetsskatten via statsandelarna används för
att täcka statens utgifter rimmar illa med den kommunala
självstyrelse som garanteras i 121 § i grundlagen
och den anknytande kommunala beskattningsrätten. Det strider
mot principerna för hur de finansiella relationerna mellan
stat och kommun ska ordnas att staten balanserar sin egen ekonomi
genom skatteintäkter som hör till kommunerna.
Samtidigt pekar utskottet på inkonsekvenserna i de senaste
besluten om fastighetsskatten som har tagit sig uttryck i flera
divergerande lagändringar under en kort tid. Utskottet
framhåller betydelsen av ett långsiktigt och konsekvent
lagstiftningsarbete. Detta är särskilt viktigt
i fråga om skattelagstiftningen så att kommunerna
i sin tur kan planera sin egen ekonomi.
Utskottet har också behandlat vissa konstitutionella
aspekter på allokeringen av statsandelsminskningarna i
anknytning till höjningen av de nedre gränserna
för fastighetsskatten. Regeringen anför att den
inkomstökning som de höjda nedre gränserna
medför för kommunerna ska dras av för
de kommuners del vilkas fastighetsskatter för närvarande
ligger på den gällande lägsta nivån
eller så nära den att de nya nedre gränserna kommer
att innebära en inkomstökning för kommunen.
Effekterna av de höjda nedre gränserna går
att räkna ut exakt för varje kommun. Förfarandet är
det samma som vid ändringen av skattegrunden, där
de inkomstökningar och inkomstminskningar som följer
av lagändringen beaktas så exakt som möjligt
i statsandelarna och till det belopp som de beräknas falla
ut för varje enskild kommun.
På grund av lagändringen gäller avdraget
endast kommuner som höjer sina fastighetsskatteprocenter
medan t.ex. kommuner som redan i fjol gjorde motsvarande höjningar
inte blir föremål för nedskärning.
De största statsandelsnedskärningarna (i euro)
drabbar i detta sammanhang närmast kommunerna i huvudstadsregionen
och i synnerhet Esbo. Enligt utredning kommer de största
nedskärningarna att gälla Grankulla (87,57 euro/invånare),
Esbo (78,89 euro/invånare) och Euraåminne
(73,32 euro/invånare).
Enligt den kalkylerade effekten så som den framställs
i propositionen (s. 14) kommer ändringarna i statsandelar,
då även avdragen i anknytning till fastighetsskatten
har beaktats, leda till att trycket att höja kommunalskatten
blir lägst i Grankulla (0,16 procentenheter) och i Esbo
(0,22 procentenheter). Enligt kalkyler som lämnats till
utskottet var nyttan av de ändringar i utjämningsgrunden
som trädde i kraft 2012 85 euro/invånare
för Grankulla, 60 euro/invånare för
Esbo och 200 euro/invånare för Euraåminne.
Utskottet har bedömt förslaget i ljuset av grundlagens
6 § 1 mom. om jämlikhet och 121 § om
kommunal självstyrelse och den därtill nära anknytande
beskattningsrätten.
Jämlikhetsbestämmelsen riktas också till
lagstiftaren. Medborgare eller grupper av medborgare kan inte godtyckligt
särbehandlas vare sig positivt eller negativt genom lag. Å andra
sidan är det utmärkande för lagstiftningen
att den på grund av ett visst godtagbart samhälleligt
intresse behandlar människor olika bl.a. för att
främja faktisk jämlikhet (RP 309/1993
rd, s. 46/II). I sin praxis har grundlagsutskottet
framhållit att inga skarpa gränser för
lagstiftarens prövning går att läsa ut
ur jämlikhetsprincipen när en reglering i överensstämmelse
med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas
(se t.ex. GrUU 2/2011 rd, s. 2 och GrUU
64/2010 rd, s. 2).
Kommunernas beskattningsrätt har av hävd ansetts
vara en av de viktigaste faktorerna i kommunal självstyrelse
(GrUB 10/1998 rd, s. 35, GrUU
41/2002 rd, s. 2). Men kommunerna kan inte ha
en av lagen oberoende beskattningsrätt utan lagstiftaren
har befogenhet att mer ingående föreskriva om
kommunernas beskattningsrätt (GrUB 10/1998 rd).
Substansen i beskattningsrätten är att den ska
spela en reell roll för kommunernas möjligheter
att självständigt bestämma över
sin ekonomi (GrUU 11/2011 rd, s. 2, GrUU
29/2009 rd, s. 2).
Enligt utskottets uppfattning begränsar propositionen
inte ur ett samlat perspektiv kommunernas möjligheter att
självständigt besluta om sin ekonomi. Men utskottet
anser att det föreslagna sättet att allokera statsandelsminskningarna
berör kommunerna i varierande grad på tämligen
slumpmässiga grunder utifrån deras tidigare beslut
och kan därför försätta dem
i en ojämlik ställning visavi statsandelsminskningar beroende
på om höjningen av fastighetsskatten skedde för
ett år sedan eller först nu. Då lagstiftningen
om statsandelar i framtiden utvecklas måste man se till
att andelarna bestäms enligt rättvisa principer.
En situation där staten tvingar vissa kommuner att höja
skatterna trots att kommunerna borde ha självständig
prövningsrätt och samtidigt inkonsekvent fråntar
kommunen denna höjning genom statsandelsminskningar är
ett kraftfullt ingrepp i den kommunala självstyrelsen och
går svårligen att sammanjämka med den konstitutionella
principen om kommunalt självstyre. Förvaltningsutskottet
bör seriöst överväga att komplettera
propositionen i det avseendet.