Motivering
Isklassbestämmelser
Med stöd av det föreslagna 12 a § 1
mom. utfärdar Sjöfartsverket isklassbestämmelser
om de krav som ställs på fartygskonstruktion och
maskineffekt i vintertrafik och skillnaderna mellan de olika isklasserna.
Förslaget är betydelsefullt med tanke på 80 § 2
mom. i grundlagen. Där sägs att också andra myndigheter än
de som nämns i 1 mom. genom lag kan bemyndigas att utfärda
rättsnormer i bestämda frågor, om det
med hänsyn till föremålet för
regleringen finns särskilda skäl och regleringens
betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller
förordning. Dessutom ska tilllämpningsområdet
för ett sådant bemyndigande vara exakt avgränsat.
De grundläggande bestämmelserna om isklasser
finns i 12 § 1 mom. i den gällande lagen om farledsavgifter.
Bestämmelserna är i sig rätt lösa men
de kan anses begränsa myndighetens behörighet
att meddela bestämmelser i tillräckligt hög
grad i en lagstiftning som denna som innehåller gott om
fackliga detaljer, anser utskottet. Med hänsyn dessutom
till att myndigheternas bestämmelser handlar om de tekniska
kraven på fartygskonstruktion och maskineffekt är
förslaget inte problematiskt med tanke på grundlagens 80 § 2
mom. Men utskottet ser det som viktigt att bemyndigandet formuleras
så att det avser utfärdande av bestämmelser
som är noggrannare än lag (jfr 12 § 3
mom. som föreslås bli upphävt).
Avvikelser från isklassbestämmelserna
Med stöd av 12 a § 2 mom. kan Sjöfartsverket godkänna
en isklass som fastställts för ett fartyg genom
ett alternativt förfarande. Men då måste fartyget
vara så konstruerat att dess tekniska isforceringsförmåga
håller samma nivå som om fartygets isklass hade
fastställts enligt de bestämmelser som nämns
i 1 mom.
Formuleringen är svårtydd och lös,
vilket inte är helt lämpligt med tanke på att
all utövning av offentlig makt enligt grundlagens 2 § 3
mom. ska bygga på lag. Å andra sidan är
en viss löshet delvis begriplig på grund av särdragen
i de faktorer som det lagstiftas om. Enligt propositionens motivering
behövs det alternativa sätt att fastställa ett
fartygs isklass, eftersom skeppsbyggnadstekniken utvecklas snabbt
och det går långsamt att ändra bestämmelserna
om isklass på grund av de internationella kopplingarna.
Regeringen anser att det ska kunna finnas alternativa sätt
att godkänna också konstruktioner som avviker
från isklassbestämmelserna. Om bestämmelsen
förstås på detta sätt och inskränker
sig till skeppsbyggnadstekniska faktorer är den enligt
utskottets mening inte problematiskt med tanke på grundlagens
2 § 3 mom. Det väsentliga är att fartygets isforceringsförmåga
i en jämförelse är likadan som för
ett fartyg vars kapacitet fastställts enligt isklassbestämmelserna. — Men
det är motiverat att försöka precisera
formuleringen i bestämmelsen.
Utskottet ser inte heller något problem med tanke på grundlagens
2 § 3 mom. i det föreslagna 12 a § 3
mom. om att Sjöfartsverket kan fastställa en bättre
isklass för ett fartyg än det enligt isklassbestämmelserna
skulle ha, om det finns särskilda skäl för
det och fartyget bara i mycket liten utsträckning avviker
från bestämmelserna om den behöriga isklassen.
Dessutom ska fartyget ha varit i trafik utan svårigheter
i isförhållanden eller fartygets isforceringsförmåga
utifrån de övriga egenskaperna anses vara god.
Hur farledsavgifter i utrikestrafik fastställs
Ett fartygs isklass har en avgörande inverkan på hur
stor farledsavgift i utrikestrafik som tas ut enligt 7 §.
Därför är det föreslagna 12
a § 3 mom. om att Sjöfartsverket har befogenhet
att fastställa en bättre isklass än enligt
isklassbestämmelserna betydelsefullt också med
tanke på 81 § om statliga skatter och avgifter.
Betalningens konstitutionella art inverkar nämligen på de
krav som grundlagen ställer på sättet
att lagstifta om betalningen.
Enligt grundlagens 81 § 1 mom. ska om statsskatt bestämmas
genom lag, som ska innehålla bestämmelser om grunderna
för skattskyldigheten och skattens storlek samt om den
skattskyldigas rättsskydd. Av skattelagen ska entydigt framgå vad
som omfattas av skattskyldigheten. Lagens bestämmelser
ska också vara såtillvida exakta att de myndigheter
som tillämpar lagen har bunden prövning när
de bestämmer om skatten. Bestämmelser om de statliga
myndigheternas tjänsteåtgärder, tjänster
och övriga verksamhet och de allmänna grunderna
för avgifternas storlek ska enligt grundlagens 81 § 2
mom. utfärdas genom lag. Det typiska för konstitutionella
avgifter är att de är ersättningar eller
vederlag för det offentligas tjänster; övriga
betalningar till staten är däremot skatter i konstitutionellt hänseende
(t.ex. GrUU 61/2002 rd, s. 5/II, GrUU 66/2002
rd, s. 3/II, GrUU 67/2002 rd,
s. 3/II).
Enligt lagens 1 § tas en farledsavgift ut till staten
för att täcka de kostnader som staten åsamkas
genom byggande, underhåll och skötsel av allmänna
farleder för sjöfarten och av säkerhetsanordningar
som behövs för sjötrafiken samt isbrytarassistans.
Farledsavgiften är därmed enligt utskottets mening
inte ett vederlag för en specificerad prestation utan en
betalning som allmänt tas ut för att finansiera
myndighetens verksamhet. Utskottet har i sin praxis ansett att ju
större skillnaden mellan avgiften och kostnaderna för
en prestation inte minst i anknytning till ett offentligrättsligt
uppdrag är, desto närmare ligger det till hands
att betrakta betalningen som en konstitutionell skatt. Det kan också spela
en viss roll om det är frivilligt eller obligatoriskt att
ta emot betalningen. Det tyder på en skatt om det inte
går att tacka nej till betalningar som det finns en skyldighet
att betala och skyldigheten direkt med stöd av lag rör
rättssubjekt som uppfyller vissa rekvisit. Skyldigheten
att betala farledsavgift i utrikestrafik uppkommer genom att ett
fartyg anländer till Finland. Skyldigheten att betala avgift
inbegriper därmed inte sådan frivillighet som
avses i grundlagsutskottets praxis. Betalningens eventuella begränsade syfte
spelar ingen roll i bedömningen av betalningens konstitutionella
art. Utifrån detta anser utskottet att farledsavgiften
i utrikestrafik i konstitutionellt hänseende är
en skatt.
En farledsavgift som tas ut som engångsavgift i utrikestrafik
bestäms enligt lagens 7 § 2 mom. på grundval
av fartygets nettodräktighet och isklass. Av lagen framgår
däremot inte vilka räkneregler som ska följas
när skatten bestäms utifrån de här
omständigheterna. Räkneformeln läggs
fast i en förordning av statsrådet, vilket är problematiskt
med tanke på både 81 § 1 mom. och
2 mom. i grundlagen (GrUU 66/2002 rd,
s. 4).
Sjöfartsverkets beslut om ett fartygs isklass har en
avgörande inverkan på storleken på den engångsavgift
som fastställs utifrån detaljbestämmelserna
i förordningen om farledsavgift. Så betalar ett
fartyg t.ex. i isklass II enligt motiveringen en fem gånger
större avgift än ett fartyg i isklass I A Super.
Föreslagna 12 a § 3 mom. om att Sjöfartsverket
ska kunna fastställa en bättre isklass för
ett fartyg än vad det enligt lagen och isklassbestämmelserna
enligt lagen skulle ha rätt till uppfyller inte lagkraven
i grundlagens 81 § 1 mom. Förslaget innebär
att myndigheten, med hänsyn till hela den gällande
lagstiftningen om farledsavgifter, får så pass
stor prövningsrätt i fråga om skattens
storlek att förslaget inte kan anses stämma överens
med grundlagen.
För att lagförslaget på denna punkt
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste bestämmelsen
om farledsavgifter i utrikestrafik i sin helhet harmoniseras med
grundlagens 81 § om statliga skatter eller — om
meningen är att ta ut avgifter för specifika myndighetsprestationer — statliga
avgifter. Det förutsätter bland annat att myndighetens
prövning binds genom lag. Alternativt måste 3
mom. strykas i den föreslagna 12 a §.
Möjligheter att stifta en undantagslag
Om lagförslaget i detta sammanhang inte kan justeras
i enlighet med utskottets konstitutionella anmärkningar
och om det på grund av bristerna i de nuvarande bestämmelserna
finns ett tvingande behov att införa en nedsättningsbefogenhet
enligt föreslagna 12 a § 3 mom., kan lagförslaget
behandlas i den ordning som föreskrivs i grundlagens 73 §.
Då bör lagens giltighetstid lämpligen
begränsas till högst två år. Medan
undantagslagen är i kraft bör en lagstiftning
om farledsavgifter i utrikestrafik som uppfyller grundlagens krav
fås till stånd på permanent basis (se
GrUU 66/2002 rd, s. 5).
Övriga frågor
Lagen om farledsavgifter stiftades 2002 och alltså innan
nuvarande praxis att tolka grundlagens 81 § hade utformats
(GrUU 61/2002 rd, s. 5—7, GrUU
66/2002 rd, s. 3—5, GrUU 67/2002
rd, s. 3—4). Därför ser utskottet
det som viktigt att regeringen bedömer hur lagen om fartygsavgift ställer
sig till denna praxis också på andra punkter än
i fråga om farledsavgifter i utrikestrafik och vid behov
vidtar åtgärder för att anpassa bestämmelserna
till de praktiska kraven.
