Motivering
Allmänt
Propositionens huvudsakliga syfte är enligt motiven
(s. 17) att förstärka finansministeriets ställning
och öka dess behörighet och ansvar som styrande
myndighet när det gäller interoperabiliteten inom
den offentliga förvaltningens informationsförvaltning.
Om lagförslagen går igenom får finansministeriet
en behörighet att styra informationsförvaltningen
som sträcker sig över förvaltnings- och
ansvarsområdena och omfattar hela den offentliga förvaltningen.
Genom en sådan heltäckande och samordnad styrning
och effektivare informationsstyrning är det möjligt att
sprida bästa praxis och minska överlappande arbete.
Utskottet framhåller att det som läggs fram nedan
visar att propositionen företräder en alltför
ensidig syn på den organisatoriska mångfalden
i den offentliga förvaltningen. I och för sig är
det bra att sträva efter kompatibla och interoperabla informationssystem.
Men de kan i många fall åstadkommas genom ömsesidigt
myndighetssamarbete. En sådan frivillig samordning respekterar
också myndigheternas särskilda organisationsformer
och eventuella lagfästa särställning
bättre än bindande styrning.
Under behandlingen har utskottet också fäst sig
vid den för lagstiftning långt ifrån
typiska och i högsta grad tekniska begreppsapparaten i lagförslag
1. Begreppen definieras inte i lagförslaget och därmed
blir det mycket svårt att gestalta innehållet.
I propositionens motivering är begreppsinnehållet
nog redovisat. Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottet
bör förse lagen med en särskild paragraf
med begreppsdefinitioner för att göra den begripligare.
Lagens syfte
Syftet med de föreslagna lagarna är att den
offentliga förvaltningen ska fungera effektivare och att
offentliga tjänster och deras tillgänglighet ska
bli bättre. För det ändamålet
ska det föreskrivas om hur informationsförvaltningen
ska styras och informationssystemens interoperabilitet främjas
och säkerställas. Enligt motiven till lagförslag
1 (s. 27) avses med informationsförvaltning sådana
informations- och kommunikationstekniska funktioner som ska stödja
och utveckla myndigheternas arbete. Med interoperabilitet avses
i sin tur att informationssystemen är tekniskt och innehållsmässigt
interoperabla med andra myndigheters system inom den offentliga förvaltningen
när de utnyttjar samma information.
Propositionen avser alltså att undanröja existerande
tekniska hinder och problem när det gäller att
producera myndighetstjänster och bevilja förmåner.
Syftet är i sig mycket lovvärt. Nackdelen är
enligt motiven (s. 27) att lagförslag 1 och förordningar
som utfärdas med stöd av det begränsar
de offentliga förvaltningsmyndigheternas behörighet
att besluta om den del av informationsförvaltningen som
med tanke på tjänsternas kvalitet och en effektivare
förvaltning lämpligen bör genomföras
samordnat.
Det är således viktigt att se på lagförslagets tillämpningsområde.
I 3 § definieras statliga myndigheter och myndigheter inom
den offentliga förvaltningen. Tillsammans svarar definitionerna
i långa stycken mot definitionen av en myndighet i 4 § i
lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet ().
Utskottet har nyligen i ett annat sammanhang sett det som ett problem
att ett begrepp som formulerats enkom för ett visst syfte
tas in som sådant i en lag som tjänar ett helt
annat syfte (se GrUU 38/2010 rd). Begreppet
myndighet har med grundlagsutskottets medverkan (se GrUU
43/1998 rd) fått en betydligt bredare
innebörd i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet än
det begrepp som används i allmänspråket
och i juridiken för att kravet i grundlagens 12 § 2
mom. på att myndighetshandlingar ska vara offentliga ska
uppfyllas så väl som möjligt i alla de
fall som involverar utövande av offentlig makt (se RP
30/1998 rd och RP 309/1993
rd). Nu används det breda myndighetsbegreppet
för att ange vem som i praktiken omfattas av finansministeriets
styrbefogenhet.
Lagens tillämplighet på olika aktörer
Domstolar och andra rättskipningsorgar.
Enligt 3 § 1 mom. 1 b punkten i lagförslag
1 ska lagen också tillämpas på domstolar
och andra rättskipningsorgan. Förslaget är
betydelsefullt med tanke på 3 § 3 mom. i grundlagen,
som föreskriver att den dömande makten utövas
av oberoende domstolar, i högsta instans av högsta
domstolen och högsta förvaltningsdomstolen. I
förarbetena till grundlagen står det att med domstolarnas
oberoende avses att domstolarna i sin rättskipningsverksamhet
ska vara oberoende av inflytande från annat håll
(RP 1/1998 rd, s.77). Den styrning som
avses i lagförslaget gäller inte ens indirekt
rättskipningen utan blott och bart tekniska aspekter av
informationsförvaltningen. Utskottet hänvisar
till att det för någon tid sedan inte såg
det som ett problem för domstolarnas oberoende att det
lagstiftas genom en vanlig lag om en skyldighet för dem
att informera om vissa avgöranden (se GrUU 39/2009
rd). Det är inget konstitutionellt problem att
lagen blir tillämplig på en styrning som begränsar
sig till domstolarnas administrativa uppgifter. Men det bör
finnas en särskild bestämmelse om avgränsningen
i lagen.
Myndigheterna i landskapet Åland.
Utifrån samma 3 § 1 mom. 1 d punkt avses med
statliga myndigheter också myndigheterna i landskapet Åland
när de i landskapet sköter uppgifter som hör
till riksmyndigheterna. I 120 § i grundlagen sägs
det att landskapet Åland har självstyrelse enligt
vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen
för Åland. I 32 § 1 mom. i självstyrelselagen sägs
det i sin tur att uppgifter som hör till riksförvaltningen
med landskapsregeringens samtycke kan överföras
för viss tid eller tills vidare på en landskapsmyndighet
genom en s.k. överenskommelseförordning. En överföring
i ett enskilt fall grundar ändå inte någon
allmän rätt att styra landskapsmyndigheternas
arbetsmetoder när de sköter uppgifter av detta
slag. Därmed står den föreslagna punkten
i strid med självstyrelselagen för Åland.
Bestämmelsen måste utgå ur lagförslaget.
Kommunala myndigheter.
Myndigheter inom den offentliga förvaltningen i 3 § 1
mom. 2 b punkten i lagförslag 1 täcker också in
kommunala myndigheter. Bestämmelsen är betydelsefull med
avseende på 121 § i grundlagen. Där sägs
att Finland är indelat i kommuner, vilkas förvaltning
ska grunda sig på självstyrelse för kommunens
invånare. Bestämmelsen grundar sig på etablerad
praxis i grundlagsutskottet redan från regeringsformens
tider att man med den i grundlagen skyddade kommunala självstyrelsen
avser att kommuninvånarna har rätt att besluta
om sin kommuns förvaltning och ekonomi. I självstyrelsen
ingår bland annat kommuninvånarnas rätt till
förvaltningsorgan som de själva valt (RP 1/1998
rd, s. 175). Det går inte att genom vanliga lagar
göra sådana ingrepp i självstyrelsens mest
centrala särdrag att den urholkas i sak (se t.ex. GrUU
37/2006 rd, GrUU 22/2006 rd och GrUU
65/2002 rd).
I ett annat sammanhang har utskottet ansett det fullt möjligt
till exempel att statsrådet trots den kommunala självstyrelsen
beslutar om villkoren för samarbetet mellan kommunerna
inom samma räddningsområde, om kommunerna inte inom
lagfäst tid når en överenskommelse om samarbetet
(se GrUU 32/2001 rd). Det nu aktuella
lagförslaget innebär ett ingrepp i den kommunala
förvaltningen som knappast ens kan jämföras
med detta. Att till exempel finansministeriet får befogenhet
att styra samordningen av informationssystemen kan motiveras med
att kommunerna nuförtiden producerar merparten av olika
välfärdstjänster, som inom social- och
hälsovården och den grundläggande utbildningen. Det är
angeläget att kunna ordna samarbetet mellan kommuner eller
mellan stat och kommuner i sådana frågor utan
onödiga tekniska hinder. Då kan man anse att de
statliga myndigheternas styrbefogenheter främjar till exempel
de sociala rättigheterna i grundlagens 19 § och
de kulturella rättigheterna i 16 § 1 mom. på det
sätt som 22 § föreskriver.
Lagförslaget strider således inte i sig mot
den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen, anser utskottet.
Men av orsaker som hänger samman med grundlagens 121 § 1
mom. måste det styrande inflytandet över kommunerna
avgränsas i lagen till att gälla bara kommunernas
lagfästa uppgifter. Det är också syftet
enligt motiven till lagstiftningsordningen (s. 39). En sådan
avgränsning är också ett villkor för
att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Folkpensionsanstalten och andra självständiga offentligrättsliga
inrättningar.
Med myndigheter inom den offentliga förvaltningen avses
enligt 3 § 1 mom. 2 c punkten i lagförslag 1 också bland
annat Folkpensionsanstalten. Folkpensionsanstalten nämns
särskilt i 36 § 1 mom. i grundlagen, där
det står att riksdagen väljer fullmäktige
att övervaka Folkpensionsanstaltens förvaltning
och verksamhet enligt vad som närmare bestäms
genom lag. I motiven till grundlagsreformen (se RP 1/1998
rd, s. 90) nämns det att när folkpensionssystemet
infördes på 1930-talet ansågs reformen
så viktig att man partiellt ville skilja anstaltens förvaltning
från den övriga förvaltningen och underställa
den riksdagens tillsyn. Grundlagsutskottet har karaktäriserat Folkpensionsanstaltens
ställning som att anstalten är en självständig
offentligrättslig inrättning som "exempelvis står
utanför den styrning och övervakning statsrådet
utövar över sina underlydande ämbetsverk"
(se GrUU 7/2001 rd). På grund
av anstaltens ställning anser grundlagsutskottet att Folkpensionsanstalten
måste undantas från lagens tillämpning
om lagen ska behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Folkpensionsanstaltens
informationssystem måste utan tvivel redan av praktiska
skäl vara interoperabla med informationssystemen inom statsförvaltningen och
vid de kommunala myndigheter som har hand om välfärdstjänster.
Den nödvändiga samordningen med den övriga
förvaltningen kan enligt utskottets uppfattning åstadkommas
med andra metoder än bindande styrning från
finansministeriets sida.
Också Finlands Bank nämns särskilt
i grundlagen. Utifrån 91 § 1 mom. i grundlagen
står Finlands Bank under riksdagens garanti och vård enligt
vad som bestäms genom lag. Uttrycket "under riksdagens
vård" har tolkats som att det avser att Finlands Bank är
oavhängig i förhållande till regeringen
och att den inte är anknuten till den ordinarie statsförvaltningen
(RP 1/1998 rd och GrUU 5/1997 rd).
I andra meningen i 1 § 1 mom. i lagen om Finlands
Bank () sägs det att
Finlands Bank är en oavhängig offentligrättslig
inrättning. Bankens oavhängighet av statsrådet
accentueras dessutom genom att den ingår i Europeiska centralbankssystemet
enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Därmed anser utskottet att Finlands Bank måste
uteslutas från lagens tillämpning om lagförslag
1 ska behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Universiteten.
Till myndigheter inom den offentliga förvaltningen
räknas också universiteten enligt 3 § 1
mom. 2 b punkten i lagförslag 1. Utifrån 123 § 1
mom. i grundlagen har universiteten självstyrelse enligt
vad som närmare bestäms genom lag. Med självstyrelse
avses i förarbetena till grundlagen framför allt
att universitetens egna förvaltningsmyndigheter bestämmer om
universitetens interna förvaltning, med vissa i lag angivna
begränsningar, inte de statliga allmänna förvaltningsmyndigheterna.
När utskottet behandlade den gällande universitetslagen hänvisade
det till den juridiska litteraturenSe Kaarlo Tuori: Sivistykselliset
oikeudet, i verket Hallberg, Pekka m.fl. (red.): Perusoikeudet,
Helsinki 1999, s. 529., där universitetens självstyrelse
har ansetts vara uppdelad i två: autonomi i forskning och
undervisning och ekonomisk-administrativ autonomi. Den ekonomisk-administrativa
autonomin innebär att universiteten själva får
tillsätta sina administrativa organ, som beslutar om universitetens interna
administration. Till det här området av självstyrelsen
hör också rätten till intern normgivning.
Universitetens självstyrelse har ytterligare stärkts
genom att de omvandlats från statliga ämbetsverk
till fristående juridiska personer (se GrUU 11/2009
rd).
Som utskottet ser det har universiteten inte något
sådant samband med det statliga förvaltningsmaskineriet
att det skulle finnas ens starka samhälleliga argument
för att de ska omfattas av lagens tillämpning.
Utskottets bedömning är att behoven inom universitetens
informationsförvaltning framför allt gäller
hur forskning och undervisning och internationellt forskningssamarbete
lämpligast kan genomföras.
Av skäl som hänger samman med 123 § i grundlagen
ser utskottet det som nödvändigt att universiteten
undantas från tillämpningen av lagförslag
1. Det är villkoret för att lagförslaget ska
kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Riksdagens ämbetsverk och inrättningar.
Med myndigheter inom den offentliga förvaltningen avses
enligt 3 § 1 mom. 2 d punkten i lagförslag 1 också riksdagens ämbetsverk
och inrättningar. Utskottet vill för det första
påpeka att riksdagen formellt inte längre har
några inrättningar. I 2 § i lagen om
riksdagens tjänstemän () sägs
det att riksdagens ämbetsverk är riksdagens kansli
och riksdagens justitieombudsmans kansli samt statens revisionsverk
och forskningsinstitutet för internationella relationer
och EU-frågor (Utrikespolitiska institutet) som finns i
anknytning till riksdagen. Forskningsinstitutet är enligt
1 § i den behöriga lagen ()
oavhängigt. Statens revisionsverk nämns särskilt
i 90 § 2 mom. i grundlagen och där betonas verkets
oavhängighet. Riksdagens justitieombudsman är
den nästhögsta laglighetsövervakaren och
redan på grund av uppdragets natur oavhängig av
styrning utifrån. I sista hand handlar det emellertid här
om en institutionell lösning som går tillbaka
till 2 § i grundlagen. Den utgör en av grundbultarna
i vårt statsskick, nämligen att det görs åtskillnad
mellan det högsta statsorganet riksdagen, som utövar
den lagstiftande makten och fattar beslut om statsfinanserna, och statsrådet
som utövar regeringsmakten. Enligt utskottets mening skulle
det klart strida mot denna grundprincip om informationsförvaltningen vid
riksdagens ämbetsverk styrdes av finansministeriet. Det
betyder att lagen kan stiftas i vanlig lagstiftningsordning bara
om riksdagens ämbetsverk och inrättningar stryks
i lagförslag 1.
Riksdagen och statsrådet eftersträvar självfallet
i gott samarbete största möjliga och smidiga interoperabilitet
för sina informationssystem också utan att denna
lag behöver tillämpas. I sitt betänkande
om regeringens åtgärdsberättelse 2008
tog utskottet upp frågan och menade att statsrådets
och riksdagens dokumentsystem måste göras interoperabla
och kompatibla för att lagstiftningsdokument på ett
tillförlitligt sätt kan skickas mellan statsrådet
och riksdagen också i elektronisk form (se GrUU
1/2010 rd). Följaktligen godkände
riksdagen ett uttalande i saken på förslag av
utskottet (RSv 5/2010 rd).
Enskilda personer.
Slutligen avses med myndigheter inom den offentliga förvaltningen
enligt 3 § 1 mom. 2 e punkten i lagförslag
1 enskilda personer när de utövar offentlig makt.
Därför hänvisar utskottet till 80 § 1
mom. i grundlagen, som säger att det ska utfärdas
bestämmelser genom lag om grunderna för individens
skyldigheter. Enligt det nu aktuella lagförslaget kommer finansministeriets
styrning i praktiken att införas genom förordning.
Problemet konkretiseras till exempel i 8 § 1 mom. Utskottet
påminner att det har brukat anse att 80 § 1 mom.
i grundlagen direkt begränsar tolkningen av bemyndigandebestämmelser
och innehållet i bestämmelser som utfärdas
med stöd av bemyndigandena (se t.ex. GrUU 44/2010
rd och GrUU 17/2010 rd).
Lagförslag 1 kan i det närmaste karaktäriseras
som en generös ramlag och därför är
det osannolikt att villkoren i 80 § 1 mom. uppfylls. Den
bästa lösningen i konstitutionellt hänseende är
alltså att enskilda personer undantas från lagens
tillämpning.
Bemyndiganden att utfärda förordning
Enligt 6 § i lagförslag 1 får finansministeriet
besluta att "en rekommendation som delegationen för informationsförvaltningen
inom den offentliga förvaltningen utfärdar när
det gäller den gemensamma övergripande arkitekturen
för informationsförvaltningen inom den offentliga
förvaltningen och de beskrivningar och definitioner av
interoperabiliteten som den övergripande arkitekturen förutsätter
ska vara standard för informationsförvaltningen
inom den offentliga förvaltningen". En standard är ännu
inte juridiskt bindande. Utifrån 4 § 2 mom. får
bestämmelser utfärdas genom förordning
av statsrådet om den gemensamma övergripande arkitekturen för
informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen
enligt standarden i 6 §, till den del det är fråga
om informations-, system- och teknikarkitektur, och om innehållet
i de beskrivningar och definitioner av interoperabiliteten som den övergripande
arkitekturen förutsätter.
Utskottet noterar att man här åtminstone uttrycksmässigt
binder statsrådets befogenhet att utfärda förordningar
vid finansministeriets beslut. Det är inte lämpligt
med hänsyn till statsrådets konstitutionella ställning.
Följaktligen vill utskottet att bestämmelsens
lydelse ses över till exempel så att det genom
förordning av statsrådet får utfärdas
bestämmelser om "den övergripande arkitektur
för informationsförvaltningen inom den offentliga
förvaltningen som grundar sig på standarden i
6 § …".
I 9 § 2 mom. i samma lagförslag heter det
att bestämmelser får utfärdas "genom
förordning av statsrådet eller ministeriet" om
"den tid efter ikraftträdandet av de förordningar
som avses i 4 och 8 § inom vilken informationssystemen
inom den offentliga förvaltningens myndigheter ska överensstämma
med de krav på interoperabilitet enligt 4 och 8 § om
vilka föreskrivs genom förordning av statsrådet
eller ministeriet".
Utskottet anser att det står i strid med utgångspunkterna
i 80 § 1 mom. i grundlagen att statsrådets och
ministeriets befogenhet att utfärda förordningar
jämställs på detta sätt, eftersom författningsmakt
kan delegeras till ett ministerium närmast när
det är fråga om klart tekniska bestämmelser
som lämpar sig för den verkställande
makten (se RP 1/1998 rd). Därför är
villkoret för vanlig lagstiftningsordning att det i bestämmelserna
görs lämplig åtskillnad mellan bemyndigandebefogenheterna.
Avsikten är förmodligen att det föreskrivs
om en fråga som avses i 9 § 2 mom. genom förordning
av statsrådet när det gäller 4 § och
genom förordning av ministeriet när det gäller
8 §.
Egendomsskyddet
Föreslagna 9 § 2 mom. innebär åtminstone
i teorin en sådan möjlighet att en myndighet blir tvungen
att säga upp ett tjänsteupphandlingsavtal när
den i förordningen föreskrivna tiden löper
ut. Det framgår av propositionens motivering (s. 6) att
det kännetecknande för kommunernas informationsförvaltning är
att lösningarna köps från enskilda aktörer
på marknaden. Avsikten enligt motiven till 9 § 2
mom. (s. 35) är vidare att de ändringar som måste
göras i informationssystemen på grund av förpliktelserna
i lagen ska kunna genomföras som ett led i informationssystemens
normala livscykel och utvecklings- och finansieringsplan. Samma
utgångspunkt återfinns i början av kapitlet
om propositionens konsekvenser (s. 19).
Grundlagsutskottet har flera gånger gjort en bedömning
av retroaktiva ingrepp i avtalsförhållanden i
lagstiftningsväg (se t.ex. GrUU 41/2010 rd och
samlat GrUU 36/2010 rd). Grundlagsskyddet
för egendom gäller också kontinuiteten
i avtalsförhållanden, trots att förbudet
mot att retroaktivt göra ingrepp i avtalsförhållanden
inte är en absolut regel enligt utskottets tolkningspraxis.
Skyddet för kontinuiteten i förmögenhetsrättsliga
rättshandlingar bottnar i tanken att skydda rättssubjektens
berättigade förväntningar i ekonomiska
frågor. Grundlagsutskottet har brukat anse att det i skyddet
för berättigade förväntningar
ingår en rätt att lita på att lagstiftningen
om viktiga rättigheter och skyldigheter i avtalsförhållandet är
bestående och att dessa frågor därför
inte kan regleras på ett sätt som urholkar parternas
rättsliga ställning i oskälig grad.
I ljuset av propositionens motivering är tanken bakom
9 § ändå inte att ingripa i befintliga avtalsförhållanden
under pågående avtalsperiod. Därför
anser utskottet att det av skäl som går tillbaka
till grundlagens 15 § 1 mom. är motiverat att
det också i 9 § tas in en liknande övergångsbestämmelse
som i 13 § 3 mom. eller att bemyndigandet i 9 § 2
mom. flyttas till 13 § 3 mom. och att formuleringen
i den övergångsbestämmelsen också gäller
tidsgränserna i 9 § 2 mom.