Motivering
Egendomsskydd
Kvalitativ ägarkontroll.
I det första lagförslaget (förslaget
till tillsynslag) gäller 9 § tillsynsmyndighetens
rätt att i vissa fall förbjuda förvärv
av aktier eller andelar i en holdingsammanslutning (så kallad
kvalitativ ägarkontroll). Bestämmelser om skyldighet
att på förhand anmäla om förvärv
ingår i 8 §. Likartade regler ingår i
18 och 19 § i det andra lagförslaget och i 14
och 15 § i det femte lagförslaget. Därtill
regleras samma saker i 3 kap. 3 och 4 § lagen om försäkringsbolag
(det sjätte lagförslaget). De sistnämnda
paragraferna, som i tiden tillkom utan grundlagsutskottets medverkan
(lag 389/1995, RP 330/1994 rd)
föreslås dock inte bli ändrade på dessa
punkter.
De föreslagna bestämmelserna är relevanta med
hänsyn till egendomsskyddet i 15 § grundlagen.
Det handlar om en begränsning av ägarens bestämmanderätt.
Regleringen gäller en rätt liten specialgrupp,
eftersom begränsningarna i praktiken endast kan utsträckas
till juridiska personer på den finska finansmarknaden.
I samtliga i de i 9 § tillsynslagen nämnda situationerna
innebär begränsningarna att den som planerat förvärva
aktier eller andelar eller redan gjort det på grund av
tillsynsmyndighetens beslut får lov att skrinlägga
planerna eller till följd av ett beslut mot införande
av förvärvet i aktieboken respektive aktieägarförteckningen
eller medlemsförteckningen inte tillåts utnyttja
alla rättigheter som annars hör samman med ägandet.
Myndighetens rätt att ingripa bygger på att ägandet
av sådan andel som avses i förslaget skulle äventyra
holdingsammanslutningens eller konglomeratets affärsverksamhet
enligt försiktiga och sunda affärsprinciper.
Mot bakgrunden av att ett av kriterierna för inskränkningar
i de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUB
25/1994 rd, s. 5) är att inskränkningen
skall vara acceptabel, är det viktigt, menar utskottet,
att propositionen som ambition har att myndigheterna skall kunna
utöva tillsyn även över ägarstrukturen
i holdingsammanslutningar som avses i tillsynslagen och ledningens
tillförlighet och lämplighet. Enligt propositionen är
tillsynen nödvändig för att säkerställa
att bildande av omfattande finans- och försäkringskonglomerat
inte äventyrar finansmarknadens stabilitet och störningsfria
verksamhet, insättarnas och investerarnas ställning
eller de försäkrades förmåner.
Regleringen avser alltså att skydda andra grundläggande
rättigheter och bygger på ett starkt samhälleligt
intresse.
För det första uppfylls enligt utskottet kravet på exakta
och noga avgränsade bestämmelser i och med att
myndigheternas begränsande befogenheter är direkt
förknippade med en anmälningsskyldighet enligt
8 § tillsynslagen. Här handlar det om förutsättningarna
för att ett beslut om förbud uppfyllts (9 § 1
mom.) eller försummats (9 § 2 mom.) eller när
ett myndighetsförbud utfärdat med anledning av
en anmälan (9 § 2 mom.) inte följts.
Den möjlighet 9 § 2 mom. ger tillsynsmyndigheten
att förbjuda att förvärvet införs
i aktieboken, aktieägarförteckningen eller medlemsförteckningen
i efterhand kräver en egen bedömning. Det är
med andra ord fråga om fall som inte berörs av
anmälningsskyldigheten enligt 8 § och där
förvärvet av andelen alltså redan skett
legalt enligt detta lagrum. Förbudet innebär att ägaren till
andelen inte får använda rösträtt
i sammanslutningen. Med tanke på kravet på exakthet
och noga avgränsning är det stora kruxet med bestämmelsen
att det bara av motiveringstexten (s. 42, andra spalten) framgår
att en anteckning som eventuellt redan gjorts måste strykas
på grund av beslutet om förbud. I konstitutionellt
hänseende är påföljden möjlig
bara om bestämmelser om det ingår i lag.
Den sistnämnda bestämmelsen i 9 § 2
mom. bör också bedömas utifrån
kravet på proportionalitet. En av premisserna i detta krav är
att inskränkningar i de grundläggande fri- och
rättigheterna är tillåtna bara om målet
inte kan nås genom mindre ingrepp i rättigheterna
(GrUB 25/1994 rd, s. 5).
På denna punkt brister förslaget med tanke
på proportionalitetskravet däri att myndighetens befogenheter
att utfärda förbud på intet sätt är tidsmässigt
begränsade. Om förvärvet av andelen sker
i god tro, är det förenligt med förvärvarens
lagfästa grundläggande rättigheter att
den koordinerande myndigheten, när den tillämpar denna
förbudsgrund, får utöva sina befogenheter, åtminstone
primärt, endast under en med tanke på propositionens
fundamentala syfte och bestämmelserna i 8 § skäligen
kort tid. Rätten att ingripa senare bör ges undantagsstatus
i lagen och kopplas ihop med exempelvis särskilt vägande
skäl härledda ur syftet med lagen. Det förfarande
som leder till beslut om förbud bör åter byggas
upp utifrån de allmänna lagstiftningsprinciperna.
Det första steget bör följaktligen såvitt
möjligt vara råd och anvisningar från
myndigheten och därefter, om så behövs,
förpliktande förvaltningsbeslut för att
uppnå lagens syfte. De åtgärder som myndigheten
med stöd av lagen kräver av andelsförvärvaren
skall i varje enskilt fall specificeras i beslutet om förbud.
Förbudet mot att införa innehavet i aktieboken
eller medlemsförteckningen får gälla
bara tills förpliktelsen i myndighetens beslut om förbud
fullföljts. Dessutom bör det utredas om det i
praktiken är möjligt att begränsa förbudet
mot införande i aktieboken eller medlemsförteckningen
i vissa fall till en viss del av ägandet.
För att respektive lagförslag skall kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste dessa konstitutionella
omständigheter beaktas. — I detta sammanhang bör
anmärkningarna också beaktas på lämpligt
sätt när det gäller 3 kap. 4 § 2
mom. i den gällande lagen om försäkringsbolag,
eftersom det i propositionen föreslås att denna
paragraf skall ändras.
Ett adekvat rättsskydd hör till de allmänna villkoren
för inskränkningar i grundläggande fri- och
rättigheter. Sett ur detta perspektiv är det viktigt
att tillsynsmyndighetens beslut kan överklagas med åberopande
av laglighetsgrunder (24 § lagen om finansinspektionen
och 6 § lagen om Försäkringsinspektionen).
På behandlingen av ärenden vid dessa myndigheter
tillämpas dessutom lagen om förvaltningsförfarande
med sina bestämmelser om procedurgarantier för
rättssäkerheten (3 § 2 mom. lagen om
finansinspektionen och 3 § 1 mom. lagen om förvaltningsförfarande).
Andra omständigheter.
I 10 § tillsynslagen föreskrivs om förvärv
av bestämmande inflytande i ett företag utanför
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Också enligt
denna bestämmelse har tillsynsmyndigheten rätt
att förbjuda ett planerat förvärv. Likartade
bestämmelser ingår i 19 a § i
det andra lagförslaget, i 15 b § i det femte lagförslaget
och i 7 kap. 8 § i det sjätte lagförslaget.
Detta förvärvsförbud som utfärdas
vid en så kallad utvidgningskontroll bygger på att
utländska bestämmelser skulle frånta
tillsynsmyndigheten rätten att få upplysningar
och utföra granskningar i målföretaget
eller begränsa dem avsevärt. Grunder av detta
slag är acceptabla med tanke på de grundläggande
fri- och rättigheterna.
Förbudet i 16 § 2 respektive 3 mom. i det
andra lagförslaget avser att förhindra att ett
kreditinstituts konsolideringsgrupps ekonomiska ställning
förbättras genom utnyttjande av koncernföretag.
Syftet är samhälleligt godtagbart och som utskottet
ser det utgör de föreslagna förbuden inte
heller något problem med hänsyn till proportionalitetskravet.
Begränsningar i engagemang i förvaltningen
I lagförslagen finns ett antal bestämmelser
som begränsar vissa personers rätt att vara verkställande
direktör i ett bolag eller delta i bolagets förvaltning
(15 § i det andra lagförslaget, 12 a § i det
femte lagförslaget, 7 kap. 3 a § i det sjätte lagförslaget
och 12 § i det åttonde lagförslaget). Begränsningar
av detta slag bör vägas mot den i grundlagens
18 § 1 mom. garanterade näringsfriheten och rätten
till arbete.
Målgruppen för regleringen är synnerligen snäv
i propositionen. Genom regleringen vill man på ett behörigt
sätt skilja på beslutsfattandet i olika bolag
och därmed förhindra beslut som med tanke på bolagets
intressen bygger på osakliga grunder. De föreslagna
begränsningsbestämmelserna är oproblematiska
med tanke på de grundläggande rättigheterna.
Befogenheter att utfärda bestämmelser
I propositionen ingår ett flertal bestämmelser
om tillsynsmyndighetens normgivningsrätt. Enligt 80 § 2
mom. grundlagen kan även andra myndigheter än
ministerier genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer,
om det med hänsyn till föremålet för
regleringen finns särskilda skäl och regleringens
betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller
förordning. Jämfört med bemyndigande
att utfärda förordning är kravet på en
allmän avgränsning av bemyndigandet, det vill
säga att de ärenden som bemyndigandet omfattar
skall vara noggrant definierade i lagen, inte nog för bemyndiganden
av detta slag. De skall dessutom enligt den uttryckliga bestämmelsen
i grundlagen vara exakt avgränsade till sitt tillämpningsområde.
Ur grundlagsperspektiv hör andra myndigheters normgivningsrätt
till undantaget. I samband med grundlagsreformen nämndes
som exempel på en myndighets normgivningsrätt
en teknisk reglering av smärre detaljer som inte inbegriper
prövningsrätt i någon större
utsträckning (RP 1/1998 rd,
s. 134, andra spalten).
Fullmaktsbestämmelserna i lagförslagen är allmänt
taget sådana att fullmakter lämpligen kan ges
den expertmyndighet som svarar för tillsynen, eftersom
regleringen i mångt och mycket präglas av yrkesrelaterade
särdrag (jfr GrUU 25/2000 rd,
s. 3). Men det är trots allt skäl att fokusera
på fullmaktsbestämmelserna när det gäller
riskkontroll (13 § 3 mom. tillsynslagen, 68 § 2
mom. i det andra lagförslaget, 29 § 2 mom. i det
femte lagförslaget och 10 kap. 3 c § i det sjätte
lagförslaget). Enligt förslagen kan den koordinerande
tillsynsmyndigheten meddela närmare bestämmelser
om hur den interna tillsynen och riskkontrollen skall ordnas samt
om kraven på en tillförlitlig förvaltning.
Utskottet har tidigare tagit ställning till en delvis
likartad fullmakt för Försäkringsinspektionen
att utfärda föreskrifter (GrUU 25/2000
rd s. 3). Med hänvisning till propositionens
motivering anser utskottet att också de nu föreslagna fullmakterna
kommer att användas för att utfärda bestämmelser
om detaljfrågor främst i anknytning till den interna
kontrollen och rikshanteringen och om tekniska detaljer. Sett ur
detta perspektiv är fullmakterna problemfria. Med anläggande
av samma perspektiv ger inte heller fullmakten gällande
kraven på en tillförlitlig förvaltning
anledning till några anmärkningar. Utskottet vill
också påpeka att redan bestämmelserna
i 80 § 2 mom. grundlagen begränsar tilllämpningen
av de föreslagna fullmaktsbestämmelserna och att
bemyndigandet att utfärda bestämmelser därmed
bör tolkas restriktivt (GrUU 26/2001
rd, s. 6 första spalten).
Överföring av en förvaltningsuppgift
på andra än myndigheter
Den koordinerande tillsynsmyndigheten kan med stöd
av tillsynslagens 17 § 5 mom. vid granskning anlita utomstående
revisorer eller andra sakkunniga. En motsvarande bestämmelse
ingår i 11 § 7 mom. i det tredje lagförslaget. Dessa
förslag bör bedömas med hänsyn
till 124 § grundlagen, som föreskriver att offentliga
förvaltningsuppgifter kan anförtros andra än
myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om
det behövs för en ändamålsenlig
skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar
de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
eller andra krav på god förvaltning.
Utgångspunkten för de föreslagna
bestämmelserna är att det vid varje granskning
såvitt möjligt skall finnas tillgång
till behövlig expertis. Med tanke på ärendenas
specifika karaktär är detta motiverat. Utskottet
menar att det grundlagsfästa kravet på ändamålsenlighet
uppfylls. Däremot är kravet på rättssäkerhet
och god förvaltning inte inskrivet i bestämmelserna
i propositionen, något som i konstitutionellt hänseende ansetts
nödvändigt om en utomstående person självständigt
utför uppgifter (t.ex. GrUU 45/2001 rd,
s. 3, GrUU 46/2001 rd s. 4, andra spalten
och GrUU 48/2001 rd, s. 3).
Mot bakgrunden av propositionens motivering (s. 46) anser utskottet
att meningen inte varit att genom bestämmelserna ge utomstående självständiga
befogenheter utan att det endast handlar om att hjälpa
till vid uppdrag. Om saken ses i detta ljus utgör förslagen
inget problem med hänsyn till 124 § grundlagen, även
om bestämmelser om att kravet på rättssäkerhet
och god förvaltning skall följas saknas. Men om
denna medverkan inte bara avses innebära ett osjälvständigt
assistentuppdrag, måste bestämmelserna absolut
kompletteras på denna punkt av konstitutionella skäl.
Uppdelningen av tillsynsmyndigheternas befogenheter
Tillsynslagens 2 §.
I 2 § 2 mom. finns regler för när
Finansinspektionen respektive Försäkringsinspektionen
skall vara koordinerande tillsynsmyndighet. Tillsynsmyndigheten
kan dock med stöd av 3 mom. avstå att sköta
de uppgifter som ålagts den, om den andra tillsynsmyndigheten har
samtyckt till att överta dem. Denna reglering kan i extrema
fall leda till att 2 mom. i sak blir en tom bokstav.
Enligt motiveringen är arrangemanget enligt 3 mom.
avsett att vara temporärt och tillgripas bara i undantagsfall.
Men som momentet är formulerat finns det inga som helst
gränser och i sista hand är detta ett problem
med hänsyn till 2 § 3 mom. grundlagen.
Också med tanke på tillsynsobjektens rättssäkerhet är
det problematiskt om uppgifterna helt fritt kan flyttas över
från en myndighet till en annan. Den konstitutionella betydelsen
av detta accentueras av att regleringen av tillsynsbefogenheterna
också berör de grundläggande fri- och
rättigheterna. Möjligheten att avstå från
uppgifter skulle också gälla normgivning enligt
13 § 3 mom. och 14 § 2 mom., något som
givetvis inte är förenligt med 80 § 2
mom. grundlagen.
Konstitutionella skäl talar för att lagförslaget måste
preciseras för att det skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Normgivningsbefogenheterna får inte omfattas av möjligheten i
3 mom. Att arrangemanget är temporärt och bara
får tillgripas i undantagsfall bör framgå av lagen.
I annat fall bör det i 3 mom. mer specifikt anges under
vilka förutsättningar det går att avstå från
uppgifter. En till buds stående möjlighet är
att det måste finnas ett särskilt till genomförandet
av tillsynen kopplat skäl för att man skall kunna
avstå från uppgifter och att detta får
ske bara för ett specifikt tillsynsuppdrag eller en viss funktion
som myndigheten har tillsyn över.
Gemensamt samtycke av tillsynsmyndigheterna.
I förslaget till tillsynslag ingår ett flertal
bestämmelser enligt vilka den koordinerande tillsynsmyndigheten
får fatta beslut bara om den andra tillsynsmyndigheten
samtycker till det eller på annat sätt bidrar
till det (2 § 3 mom., 5 § 2 mom., 6 § 4
mom., 9 § 3 mom. och 10 § 3 mom.). Det är i
sig rätt exceptionellt med en så stark bundenhet
när det gäller ett lagfäst samarbete
mellan två myndigheter. Lösningen kan eventuellt
tvinga till kompletterande arrangemang för att de behövliga
besluten skall kunna fattas i tid. Ur konstitutionellt perspektiv
finns det emellertid ingenting att anmärka mot förslagen.
I detta fall kan arrangemanget tillstyrkas, eftersom Försäkringsinspektionen är
en myndighet under statsrådet medan åter Finansinspektionen
i sak sorterar under riksdagen.