Motivering
Utgångspunkter
Systemet med tillstånd till fortsatt handläggning infördes
i hovrätterna vid ingången av 2011. Systemet tillämpas
då ändring söks hos hovrätten
i ett avgörande av tingsrätten. En part får överklaga
alla avgöranden av tingsrätten, men i ärenden
som omfattas av systemet förutsätter en fullskalig
handläggning av besvären att hovrätten
beviljar tillstånd till fortsatt handläggning. När
det krävs sådant tillstånd för
ett ärende som hänskjutits till hovrätten
prövar man först om tillstånd ska beviljas
på de grunder som anges i lag. Om tillstånd inte
beviljas fortsätter inte handläggningen och tingsrättens
avgörande står fast, medan beviljat tillstånd
innebär att handläggningen fortsätter
i hovrätten.
Det nuvarande tillståndssystemet har fungerat väl.
Systemet har gjort ändringssökandet mer effektivt
och ändamålsenligt i de besvärsärenden
som omfattas av systemets tillämpningsområde utan
att kvaliteten på rättskipning har försvagats
i dessa ärenden. Några rättsskyddsproblem
har inte framkommit.
Huvudregeln enligt den gällande lagen är att den
svarande i ett brottmål behöver ett tillstånd till
fortsatt handläggning för att anföra
besvär, om han eller hon har dömts till bötesstraff
eller till fängelse i högst fyra månader. Åklagaren
och målsäganden behöver tillstånd
om inte besvären gäller ett brott för
vilket det föreskrivna maximala straffet är mer än
två år. I fråga om tvistemål
krävs det tillstånd i sådana ärenden
om fordringar där intresset i hovrätten är
högst 10 000 euro.
Regeringen föreslår en väsentlig
utvidgning av det nuvarande tillståndssystemet. Systemet med
tillstånd till fortsatt handläggning ska allmänt
tillämpas i tvistemål och ansökningsärenden.
I brottmål kommer den svarande att behöva tillstånd
till fortsatt handläggning, om inte han eller hon har dömts
till strängare straff än fängelse i åtta
månader. Åklagaren och målsäganden ska
alltid ha tillstånd till fortsatt handläggning när
han eller hon söker ändring i tingsrättens dom.
Syftet är att utveckla tillståndssystemet
så att partens behov av rättsskydd ska vara en
viktigare faktor än målets art beträffande
den fortsatta handläggningen. Rättsskyddet säkerställs
genom tillståndsgrunderna, och där föreslås
ingen ändring. Tillstånd ska meddelas, om det
finns anledning att betvivla att tingsrättens domslut är riktigt
(s.k. ändringsgrund), om det inte är möjligt
att bedöma riktigheten utan att tillstånd till handläggning
meddelas (s.k. granskningsgrund), om det är viktigt att
meddela tillstånd med tanke på tillämpningen
av lagen i andra likadana mål (s.k. prejudikatsgrund) eller
om det finns någon annan vägande grund för
tillstånd.
Förslaget måste granskas med avseende på 21 § i
grundlagen, artikel 6 i Europakonventionen om skydd för
de mänskliga rättigheterna och grundläggande
friheterna, artikel 2 i protokoll nr 7 till Europakonventionen
och artikel 14 i den internationella konventionen om medborgerliga och
politiska rättigheter.
Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en har
rätt att på behörigt sätt och
utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad
av en domstol som är behörig enligt lag. Garantier
för en rättvis rättegång, som
offentligheten vid handläggningen, rätten att
bli hörd, rätten att få motiverade beslut och
rätten att söka ändring, ska enligt 21 § 2 mom.
tryggas genom lag. Den grundlagsbestämmelsen hindrar dock
inte att man genom lag föreskriver om mindre undantag från
garantierna för en rättvis rättegång
under förutsättningen att undantagen i fråga
inte ändrar rättsskyddsgarantiernas ställning
som huvudregel eller äventyrar individens rättighet
till en rättvis rättegång (se RP
309/1993 rd, s. 78, och GrUU 4/2010
rd, s. 3).
Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en, vid
prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter
eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad
till en rättvis och offentlig förhandling inom
skälig tid och inför en oavhängig och
opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Artikeln kräver
inte att rätten att överklaga tryggas, men om
ett ärende som avgjorts i första rättsinstansen
kan tas till prövning av en fullföljdsdomstol
i en konventionsstat, ska förfarandet även i andra
rättsinstansen uppfylla kraven enligt artikel 6. I dessa
krav ingår också rätt till muntlig förhandling.
Artikeln kräver dock inte att fullföljdsprocessen
i varje avseende ska vara likadan som en rättegång
i första rättsinstansen, och kravet på muntlig
förhandling i andra rättsinstansen är
inte ovillkorligt. Exempelvis kan ett förfarande med prövningstillstånd eller
ett förfarande för att uteslutande avgöra rättsfrågor
uppfylla kraven enligt artikeln, även om ändringssökanden
inte ges möjlighet att höras personligen i fullföljdsdomstolen.
Artikel 2 i protokoll nr 7 till Europakonventionen innehåller
bestämmelser om rätt till överklagande
i brottmål. Enligt artikel 2.1 ska var och en som dömts
av domstol för brottslig gärning ha rätt
att få skuldfrågan eller straffet omprövat
av högre domstol. Enligt artikel 2.2 får undantag
från denna rätt göras i fråga
om mindre grova gärningar och vissa andra fall. En konventionsstat
har relativt omfattande prövningsrätt att reglera
förutsättningarna för överklagande
och förfarandet för det. Exempelvis har ett förfarande
med prövningstillstånd i konventionens tillsynspraxis
inte som sådant ansetts stå i strid med artikeln,
och möjligheten att ansöka om tillstånd
till fortsatt handläggning kan anses vara en tillräcklig
möjlighet till överklagande enligt artikel 2.
Det gällande systemet med tillstånd till fortsatt
handläggning har kommit till med grundlagsutskottets medverkan
(GrUU 4/2010 rd). Grundlagsutskottet
konstaterade då att systemet med tillstånd till
fortsatt handläggning är mer begränsat än
det tidigare sållningsförfarandet, eftersom det
undantar ekonomiskt betydelsefulla tvistemål, ärenden
som gäller grova brott och ärendegrupper som räknas
upp särskilt i lagen. Rätten att få tingsrättens
avgörande upptaget till prövning i hovrätten
stod enligt utskottet kvar som huvudregel i enlighet med 21 § 2
mom. i grundlagen. Också tillämpningsområdet
för systemet var tillräckligt exakt angivet och
noga avgränsat i lagen, och lagens förteckning över
villkoren för meddelande av tillstånd var uttömmande.
När villkoren för tillstånd är
uppfyllda måste hovrätten meddela tillstånd.
På dessa grunder ansåg utskottet då att
det nu gällande systemet inte utgör något
konstitutionellt problem (GrUU 4/2010
rd, s. 4).
Förslaget och förpliktelserna i fråga
om de mänskliga rättigheterna
Tillstånd till fortsatt handläggning i tvistemål
Enligt det föreslagna 25 kap. 5 § 1 mom. i
lagförslag 1 behövs det tillstånd till
fortsatt handläggning i ett mål eller ärende,
när tingsrättens avgörande överklagas
genom besvär. Det framgår av propositionsmotiven
(s 26/I) att det rör det sig om en allmän
bestämmelse som gäller för alla processtyper.
Eftersom 2 mom. föreskriver om undantag för brottmål
gäller 1 mom. i praktiken tvistemål och ansökningsärenden.
En granskning av denna del av förslaget med avseende på de
människorättsförpliktelser som presenterats
ovan visar att förslaget uppfyller de krav som följer
av Finlands internationella människorättsförpliktelser.
Förpliktelserna medför nämligen
inte någon skyldighet att trygga rätten att överklaga
i tvistemål.
Tillstånd till fortsatt handläggning i brottmål
Det föreslagna 25 kap. 5 § 2 mom. i lagförslag
1 innebär att en svarande i brottmål behöver
tillstånd till fortsatt handläggning, om inte
han eller hon har dömts till strängare straff än
fängelse i åtta månader.
Såsom redan sagts gäller i enlighet med artikel
2.1 i protokoll nr 7 till Europakonventionen att var och en som
dömts av domstol för brottslig gärning
ska ha rätt att få skuldfrågan eller straffet
omprövat av högre domstol. Samtidigt anger dess
artikel 2.2 att undantag från denna rätt får
göras i fråga om mindre grova gärningar och
vissa andra fall.
Med andra ord gör punkt 2 åtskillnad mellan rätten
till överklagande i mindre grova brott respektive mer allvarliga
brott. Det är i och för sig i viss mån
oklart om alla brott där en svarande inte dömts
till strängare straff än fängelse i åtta
månader kan anses vara "mindre grova gärningar" i den
mening som avses i artikel 2.2. Utskottet anser emellertid att förslaget
också i fråga om brottmål stämmer överens
med Finlands internationella förpliktelser i fråga
om de mänskliga rättigheterna, eftersom systemet
med tillstånd till fortsatt handläggning inte
i sig begränsar rätten till överklagande.
Förslaget och grundlagen
Allmänna synpunkter
De föreslagna bestämmelserna måste
också granskas med avseende på om de uppfyller
de krav som följer av 21 § i grundlagen. Garantierna
för en rättvis rättegång i den
paragrafen inbegriper rätten att söka ändring
utan någon begränsning till brottmål,
så i detta avseende går grundlagen längre än
människorättsförpliktelserna. Nivån
på skyddet för de grundläggande fri-
och rättigheterna kan också i övrigt
vara högre än den lägstanivå som
följer av människorättsförpliktelserna.
De bestämmelser som nu föreslås avviker
väsentligt från de gällande bestämmelserna
uttryckligen till de delar som grundlagsutskottet fäste
vikt vid 2010 i sin bedömning av tillståndets
grundlagsenlighet (se GrUU 4/2010 rd).
Det föreslagna tillståndssystemet kommer inte
att vara avgränsat på samma sätt som
det gällande. Propositionsmotiven till lagstiftningsordning
lyfter fram att det utvidgade systemet är tydligare, och
tydlighet avser här enligt utskottets uppfattning något
annat än vad som avsågs när det bedömdes
om den gällande lagen är förenlig med
grundlagen. Då ansåg utskottet att tydlighet betyder
att tillämpningsområdet är begränsat
och bestäms utifrån lätt verifierade
grunder. Nu sägs det däremot att systemet är
tydligt eftersom det saknar tillämpningsavgränsningar.
Regeringen föreslår nu en betydande utvidgning
av systemet. Tillämpningen avses inte längre vara
begränsad endast till mindre besvärsärenden
och utanför tillämpningsområdet kommer bara
de brottmål att ligga där svaranden har dömts
till ett strängt fängelsestraff. I praktiken kommer
propositionen att förändra överklagandeprocessen
från tingsrätten till hovrätten på så sätt
att huvudregeln klart kommer att vara krav på tillstånd
till fortsatt handläggning beviljat att hovrätten.
Genom förslaget kommer rätten att få tingsrättens
avgörande upptaget till prövning i hovrätten
inte längre att stå kvar som "huvudregel
i enlighet med 21 § 2 mom. i grundlagen" i enlighet
med utskottets utlåtande från 2010 när man
med huvudregel uttryckligen avser fullständig behandling
av ett besvärsärende i hovrätten. Om
förslaget godkänns kommer andelen mål
och ärenden som omfattas av förfarandet med tillstånd
till fortsatt handläggning enligt uppgift att ligga på 80—90
procent.
Enligt utskottets mening för regeringen fram goda argument
för en sådan linjeändring. Lagstiftaren
har konstitutionell prövningsmån när det
gäller att föreskriva om de garantier för
en rättvis rättegång avses i grundlagens
21 §, eftersom de enligt 2 mom. i den paragrafen ska tryggas "genom
lag". Utskottet påpekar att det under de femton
senaste åren flera gånger tagit ställning
(GrUU 9/1999 rd, GrUU 35/2002
rd, GrUU 30/2006 rd och GrUU
4/2010 rd) till hur olika sållningsförfaranden
och tillståndssystem som föreslagits för
hovrätterna uppfyller kraven enligt 21 § i grundlagen.
Utskottet har ansett att de inte står i strid med grundlagen även
om det till vissa delar framfört kritiska synpunkter.
Analysen av huruvida tillståndssystemet kan godkännas
hänger samman med definitionen av besvärsrätt,
påpekar utskottet. Det är fråga om rätten
att söka ändring enligt 21 § 2 mom. i grundlagen
innebär att parter har rätt att få sin sak
behandlad uttryckligen i en fullskalig rättegång
i två rättsinstanser.
Den konstitutionella bedömningen av förslaget
måste enligt utskottet nu fästa avsevärd
vikt vid att systemet med tillstånd till fortsatt handläggning
inte i sig begränsar rätten att söka ändring.
Alla avgöranden från tingsrätten får
fortfarande överklagas genom besvär hos hovrätten och
alla besvär behandlas för att utreda riktigheten
i tingsrätten avgörande. Det är också värt
att notera att erfarenheterna av systemet är positiva.
Det saknar heller inte betydelse att systemet med fortsatt handläggning
bidrar till att förkorta processernas totala handläggningstid.
Något som i bedömningen är av betydelse med
avseende på 21 § 2 mom. i grundlagen är
att tillståndsgrunderna i 25 a kap. 9 § i rättegångsbalken
medför en mycket låg tröskel när
det gäller att meddela tillstånd och att inga ändringar föreslås
i dem. Liksom i dagens läge ska tillstånd alltid
beviljas om villkoren för beviljande enligt den gällande
lagen är uppfyllda. Det är också av betydelse
att 25 a kap. 18 § i rättegångsbalken
innebär att det krävs att samtliga tre domare
i den avgörande sammansättningen är enhälliga
för att tillstånd inte ska behöva meddelas,
vilket också fyller en funktion för den svarandes
rättssäkerhet. Dessutom anser utskottet att själva
tillståndsförfarandet uppfyller kraven på en
rättvis rättegång. Allt detta spelar
in när det gäller att se till att det krav som
utskottet ställt i sin utlåtandepraxis uppfylls även
i fortsättningen, dvs. att lagstadgade undantag från rätten
att söka ändring inte får äventyra
den enskildes rätt att få en rättvis
rättegång.
Utifrån denna motivering anser utskottet att den föreslagna
utvidgningen av systemet med tillstånd till fortsatt handläggning
i princip är möjlig med avseende på 21 § i
grundlagen.
Tillstånd till fortsatt handläggning i brottmål
Den utvidgning av tillämpningsområdet för
tillståndet till fortsatt handläggning som regeringen
föreslår uppfyller på de grunder som
presenteras ovan i princip både grundlagens och Europakonventionens
krav på en rättvis rättegång,
på rätten till överklagande och mer allmänt
på en effektiv rättssäkerhet. Något
som däremot måste bedömas särskilt är
vissa detaljer i regleringen, exempelvis om den föreslagna
straffgränsen på fängelse i åtta
månader är lämplig. Dessutom måste
särskild uppmärksamhet ägnas åt
de förändringar som sker i målsägandenas
ställning.
Det finns vissa argument som avser systematiken i det straff-
och processrättsliga regelverket som bör tas upp
i fråga om gränsen enligt propositionen på åtta
månaders fängelsestraff. En gärningsman
kan i enlighet med 6 kap. 11 § i strafflagen dömas
till samhällstjänst i stället för ett
fängelsestraff på högst åtta
månader, och i enlighet med 5 a kap. 1 § i lagen
om rättegång i brottmål kan ett fängelsestraff
på högst nio månader dömas ut
i skriftligt förfarande.
Grundlagsutskottet har redan tidigare granskat lagförslag
enligt vilka de brottmål ska omfattas av förfarandet
med tillstånd till fortsatt handläggning där
svaranden inte har dömts till strängare straff än
fängelse i fyra månader. Ett brott för
vilket ett sådant straff döms ut kunde enigt utskottets
dåvarande bedömning inte anses vara ringa (GrUU
4/2010 rd, se även GrUU 35/2002
rd, s 4/II). Eftersom den gräns som
nu föreslås läggs väsentligt
högre föreslås utskottet att lagutskottet
prövar om inte förfarandet med tillstånd
till fortsatt handläggning bör begränsas
när det gäller brottmål, till exempel
så att ovillkorliga fängelsestraff åtminstone
delvis undantas, och vilken effekt det får för
hur lämpligt och effektivt förfarandet i hovrätt är.
Enligt propositionen behöver åklagaren och målsäganden,
till skillnad från dagsläget, alltid tillstånd
till fortsatt handläggning när han eller hon söker ändring
i tingsrättens dom. Förslaget innehåller
ingen uttrycklig bestämmelse om detta, men ändringen
beror på att förfarandet blir generellt till sin
karaktär medan de gällande bestämmelserna
om tillstånd för målsägande
enligt förslaget ska upphävas.
Med tanke på rättigheterna för den
som är målsägande i ett brottmål är
det ändå beaktansvärt att förslaget
i princip försvagar brottsoffrens processuella ställning
i en brottsmålsrättegång. Grundlagsutskottet
anser att lagutskottet utifrån kravet på jämlikhet
i processuella medel ska ändra bestämmelserna
så att en målsägande inte behöver
ha tillstånd till fortsatt handläggning i de lägen
där inte heller den svarande behöver det. I och
med att målsäganden befrias från kravet
på tillstånd i de allvarligaste brottmålen
kommer inte heller åklagaren att behöva ha tillstånd
i de fallen.
För målsägandens vidkommande är
det väsentliga i slutresultatet av en straffprocess oftast att
ersättningsyrkanden som grundar sig på ett brott är
framgångsrika. Att på något sätt
knyta målsägandens tillstånd till detta
kan således vara önskvärt med avseende
på dennes rättigheter, men också en sådan ändring
leder till bristande symmetri i processparternas rättigheter.
Detta blir problematiskt med avseende på kravet på jämlikhet
i processuella medel för parterna. En sådan lösning
innebär också att det beror på om ett
yrkande som grundar sig på ett brott behandlas som en del
av straffprocessen eller som en ersättningssak i en tvistemålsprocess
huruvida det behövs tillstånd till fortsatt handläggning.
Den sistnämnda ärendegruppen kommer enligt 1 mom.
att kräva tillstånd till fortsatt handläggning.
Utskottet anser att man bör undvika särskild reglering
av sådana fall eftersom systemet måste vara så överskådligt
som möjligt.
Andra omständigheter
Över lag är reformen mycket betydande eftersom
den innebär att hovrätternas roll inom rättsordningen
förändras. Hovrätterna kommer att ha mer
omfattande medel för att granska riktigheten i tingsrätternas
avgöranden utifrån tillstånden och att
mer grundligt ta upp de ärenden där behandlingen
av tillståndsansökan ger anledning att anta att
detta behövs. Förslaget innebär en så pass
stor förändring att man noga måste ge akt
på effekterna för att omedelbart åtgärda eventuella
uppdagade negativa konsekvenser.
Reformen förflyttar också rättegångens tyngdpunkt
allt mer till tingsrätten. Därför innebär
rättssäkerhetsaspekterna att vikten av att tingsrätterna
har adekvata resurser accentueras.