Motivering
Hemfrid
Enligt 39 § 5 mom. i lagförslag 4 får
på områden som omfattas av hemfriden inspektioner
utföras eller prov tas endast av en myndighet och endast om
det är nödvändigt för utredande
av de omständigheter som inspektionen gäller samt
om det finns anledning att misstänka att djurets ägare
eller innehavare gjort sig skyldig till straffbart förfarande
som strider mot denna lag. Med stöd av 22 § 2
mom. i lagförslag 5 får granskning utföras
på områden som omfattas av hemfriden endast om
det är nödvändigt för att utreda de
omständigheter som granskningen gäller och om
det finns anledning att misstänka att en veterinär
i sin yrkesverksamhet gjort sig skyldig till straffbart förfarande.
Dessa förslag bör bedömas mot bakgrunden
av det skydd för hemfriden som ges enligt 10 § i
grundlagen. Enligt 10 § 3 mom. i grundlagen kan
genom lag bestämmas om åtgärder som ingriper
i hemfriden och som är nödvändiga för
att de grundläggande fri- och rättigheterna ska
kunna tryggas eller för att brott ska kunna utredas.
Det skydd grundlagen ger hemfriden täcker i princip
alla lokaler som används för stadigvarande boende
(GrUU 16/2004 rd, s. 5/II).
Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att åtgärder som
går in på hemfridsskyddade områden är godtagbara
"för att utreda brott" om åtgärden hänger
samman med en konkret och individualiserad anledning att misstänka
att ett lagbrott har skett eller kommer att ske (GrUU 44/2002
rd, s. 3/II). Från proportionalitetssynpunkt
har utskottet ansett att hemfridsskyddet inte får åsidosättas
för utredning av mindre förseelser för
vilka kan följa högst böter (GrUU
40/2002 rd, s. 2). Å andra sidan har
utskottet kommit fram till att inspektioner som omfattar området
för hemfridsskyddet är godtagbara för
att utreda också grundade misstankar om straffbara förseelser
för vilka kan följa högst ett bötesstraff
om dessa har samband med kontrollen av hur understöd och bidrag
som beviljats av offentliga medel används (GrUU
69/2002 rd, s. 3—4). Inspektionsrätt
har med stöd av en vanlig lag även kunnat ges
för att utreda ageranden som sanktionerats med avgifter
av straffnatur (GrUU 7/2004 rd, s. 2/II).
Avsikten är nu att genom 39 § 5 mom. i lagförslag
4 tillåta inspektioner på områden som omfattas
av hemfriden om det finns anledning att misstänka att djurets ägare
eller innehavare gjort sig skyldig till straffbart förfarande.
Av 54 § i djurskyddslagen framgår att straffet
för djurskyddsförseelse är böter.
Om en gärning ska betraktas som djurskyddsbrott enligt
17 kap. 14 § i strafflagen är påföljden
fängelse. Enligt motiven är det först
genom inspektion på ort och ställe som gärningens
grovhetsgrad kan bedömas. Enligt 22 § 1 mom. i
lagförslag 5 kan mottagnings-, undersöknings-
och vårdutrymmen samt journalhandlingarna hos en utövare
av veterinäryrket granskas om det är nödvändigt
för verkställandet av den tillsyn som föreskrivs
i lagen. Eftersom en veterinärs mottagningsutrymmen kan
ligga i anslutning till en bostad innebär det att inspektion
i en lokal som omfattas av hemfridsskyddet kan göras endast
om det finns anledning att misstänka att veterinären
i sin yrkesverksamhet har gjort sig skyldig till ett straffbart
förfarande. I 30 och 31 § i lagen om utövning
av veterinäryrket ingår en hänvisning
till vissa straffbestämmelser i strafflagen (SL 44:4: olovlig
utövning av veterinäryrket, SL 38:1—2: sekretessbrott,
SL 40:5: brott mot tjänstehemlighet och brott mot tjänstehemlighet
av oaktsamhet). Straffet för dessa brott kan vara fängelse
eller böter.
Bestämmelserna i de föreliggande lagförslagen
uppfyller villkoren i 10 § 3 mom. i grundlagen att det
genom lag ska kunna bestämmas om åtgärder
som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga
för att brott ska kunna utredas. Det är tillåtet
att utföra myndighetsinspektioner inom ett område
som omfattas av hemfriden om det finns skäl att misstänka
att någon har gjort sig skyldig till ett sådant
kriminaliserat förfarande på vilket kan följa
fängelse (GrUU 40/2002 rd,
s. 2). Grundlagsutskottets ståndpunkt är att regleringen
kan genomföras i normal lagstiftningsordning.
Näringsfrihet
Enligt 30 § 1 mom. i lagförslag 4 får
transport av djur samt uthyrning eller annan överlåtelse
av transportmedel i förvärvssyfte idkas endast
med tillstånd av länsstyrelsen. Enligt 2 mom.
för länsstyrelsen ett register över de
djurtransportörer som har beviljats tillstånd.
De föreslagna bestämmelserna bör bedömas
mot bakgrunden av 18 § 1 mom. i grundlagen om näringsfrihet.
Grundlagsutskottet har ansett att näringsfrihet bör
vara utgångspunkten men att det i exceptionella fall är
möjligt att föreskriva att näringsidkande är
beroende av tillstånd. I så fall ska villkoren
för beviljande av tillstånd föreskrivas genom
en lag som ska uppfylla de allmänna förutsättningarna
för begränsning av de grundläggande fri-
och rättigheterna. Begränsningarna av näringsfriheten
genom en sådan lag ska vara exakta och noga avgränsade.
Av lagen ska dessutom framgå begränsningarnas
väsentliga innebörd, såsom deras omfattning
och de villkor de är förknippade med. När
det gäller innehållet i en sådan lagreglering
har utskottet ansett det viktigt att bestämmelserna om
förutsättningarna av ett tillstånd och
tillståndets giltighetstid ges på ett sådant
sätt att myndighetens agerande blir förutsebart.
I detta avseende ska vikt fästas bland annat vid om en
myndighets behörighet bestäms utifrån
så kallad bunden prövning och ändamålsenlighetsprövning
(GrUU 33/2005 rd, s. 2, GrUU
19/2002 rd, s. 2/I, GrUU 16/2001
rd, s. 2/I).
Enligt förslaget ingår det bestämmelser
på lagnivå om att verksamheten är beroende
av tillstånd men det finns inga bestämmelser på denna nivå om
villkoren för att bevilja ett tillstånd, avslå en
ansökan eller återta ett tillstånd. I
gällande 30 § 3 mom. finns däremot ett
omfattande bemyndigande att utfärda förordning.
Det har inte heller motiverats varför tillstånd
behövs.
Grundlagsutskottet anser att grunderna och villkoren när
det gäller tillstånd är bristfälligt reglerade
på lagnivå. En registrering kan genomföras
utan ett tillståndsförfarande. Regleringen strider
till denna del mot 18 § 1 mom. i grundlagen om näringsfrihet.
För att lagförslaget på denna punkt ska
kunna behandlas i normal lagstiftningsordning bör förslaget
kompletteras åtminstone med bestämmelser om när
ett tillstånd kan beviljas, en ansökan avslås
och ett tillstånd återtas.
Med stöd av 23 § i lagförslag 5 kan
Livsmedelssäkerhetsverket "med beaktande av förseelsens
art och omfattning" genom sitt beslut meddela en utövare
av veterinäryrket närmare föreskrifter
för yrkesutövningen, tills vidare eller för viss
tid begränsa rätten att utöva yrket eller
tills vidare eller för viss tid frånta utövaren
av veterinäryrket denna rätt om veterinären
har förfarit klandervärt eller felaktigt i fall
som definieras i lagen.
Grundlagsutskottet har i allmänhet när det gällt
reglering av näringsverksamhet ansett att återkallande
av ett tillstånd är en myndighetsåtgärd
som ingriper kraftfullare i individens rättsliga ställning än
avslag på en ansökan om tillstånd. Därför
kräver proportionaliteten att möjligheten att återkalla
tillstånd binds vid allvarliga eller väsentliga
förseelser eller försummelser och vid att eventuella
anmärkningar och varningar till tillståndsinnehavaren
inte har lett till korrigering av uppenbara brister i verksamheten (GrUU
48/2005 rd, s. 2/I, GrUU 44/2004
rd, s. 2—3, GrUU 16/2003 rd,
s. 2/II).
Förslaget innebär i sin nuvarande utformning ett
mycket kraftigt ingripande i rätten att utöva veterinäryrket
(begränsning eller återkallande), även
om klandervärdheten i yrkesutövarens
förfarande skulle vara relativt obetydligt. Med hänsyn
till proportionaliteten och näringsfriheten enligt 18 § 1
mom. i grundlagen måste detta betraktas som ett problem.
Grundlagsutskottet förutsätter att lagen kompletteras
med bestämmelser om att ett felaktigt förfarande
eller en försummelse ska vara av allvarlig art och förekomma
upprepade gånger. Av bestämmelsen bör dessutom
framgå att rätten att utöva yrket kan begränsas
eller återkallas endast när yrkesutövaren
har tilldelats anmärkningar eller varningar som inte har
lett till att brister i verksamheten avhjälpts (GrUU
66/2002 rd, s. 2/II, GrUU 9/2005
rd, s. 3/II, GrUU 49/2005 rd,
s. 3/II). Dessa ändringar är en förutsättning
för att lagförslaget ska kunna behandlas i normal
lagstiftningsordning.
Enligt 26 § kan samma myndighet "vid behov" temporärt
förbjuda en utövare av veterinäryrket
att utöva yrket eller temporärt begränsa rätten
att utöva yrket. Enligt 20 § i lagförslag
6 kan myndigheten bestämma att näringsutövning inom
privat veterinärvårdsverksamhet skall avbrytas
till dess uppdagade brister eller missförhållanden
har blivit avhjälpta. Också dessa begränsningsåtgärder
bör bedömas i skenet av 18 § 1 mom. i
grundlagen om näringsfrihet och kraven på proportionalitet
när det gäller begränsningar. Begränsningarna
måste vara oundgängliga för att nå ett
godtagbart syfte (GrUB 25/1994 rd, s.
5/I, GrUU 49/2004 rd, s. 3/II).
Enligt grundlagsutskottets uppfattning bör 26 § i
lagförslag 5 ändras så att orden "vid
behov" stryks vilket innebär att förbud eller
begränsning är möjligt endast om det är
nödvändigt. Också 20 § i lagförslag
6 bör ändras så att verksamheten kan avbrytas
endast om det är nödvändigt.
Bemyndigandebestämmelser
Enligt 11 § i lagförslag 5 är utövare
av veterinäryrket skyldiga att i sin yrkesutövning
utöver gällande lagstiftning iaktta de befallningar
som Livsmedelssäkerhetsverket och länsstyrelsen ger
i egenskap av tillsynsmyndigheter. Bestämmelsen är
synnerligen öppen och oklar så till vida att det
i paragrafrubriken talas om föreskrifter men i motiven
om befallningar. Innehållet i befallningarna och på vilka
områden befallningar kan utdelas har inte definierats närmare
i lagen. Ett system med administrativa befallningar är
också i övrigt svårt att kombinera med
den grundläggande frihet som en yrkesutövare har med
stöd av 18 § 1 mom. i grundlagen. Allmänna
begränsningar av grundläggande fri- och rätttigheter
skall föreskrivas genom lag. Grundlagsutskottet anser att
bestämmelsen bör strykas.
I syfte att förebygga djursjukdomar, förhindra
deras spridning samt utreda sjukdomsläget kan det enligt
12 § 1 mom. i lagförslag 7 utfärdas ett
otal bestämmelser. Denna reglering bör anses relativt öppen
med tanke på att angivelse av endast syftet med bestämmelser
inte är tillräckligt för att uppfylla
kravet på exakthet. Grundlagsutskottet anser det vara skäl
att justera bestämmelsen åtminstone genom en beskrivning
av de situationer när bestämmelser kunde utfärdas
med stöd av lagrummet (GrUU 37/2005 rd,
s. 3/II).
Enligt 2 mom. i samma paragraf kan närmare bestämmelser
om i 1 mom. avsedda åtgärder, förordnanden,
förbud, villkor och begränsningar utfärdas
genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet. Med
stöd av 4 mom. kan dessutom genom förordning av
jord- och skogsbruksministeriet föreskrivas att länsveterinären, kommunalveterinären
eller besiktningsveterinären inom ramen för de
befogenheter som föreskrivits i 5 § i Livsmedelssäkerhetsverkets
ställe kan fatta beslut i enskilda fall. Genom förordning
utfärdas närmare bestämmelser om användningen
av nämnda myndigheters beslutsbefogenheter.
Regleringen är inexakt. Grundlagsutskottet anser det
nödvändigt att justera bemyndigandet så att
det föreskrivs närmare när och under
vilka förutsättningar de nämnda myndigheterna
kan bemyndigas.
Ändring av en undantagslag
Lagen om bekämpande av djursjukdomar, som med lätthet
sprida sig behandlades 1960 i grundlagsordning utan grundlagsutskottets
medverkan. Enligt propositionsmotiven innehåller lagförslag
8, genom vilken den nämnda lagen föreslås
bli ändrad, inte sådana innehållsliga ändringar
som skulle innebära en utvidgning av de inskränkningar
i de grundläggande fri- och rätttigheterna som
stiftats i den ordning som gäller för en undantagslag.
Den författningsrättsliga luckteorin sammanhänger
med undantagslagar stiftade i grundlagsordning. Sådana
lagar kan enligt utskottets vedertagna tolkning ändras
i vanlig lagstiftningsordning, om inte ändringslagen utvidgar det
undantag från grundlagen som den ändrade lagen
utgör. Också för helheten oväsentliga
tilllägg och ändringar kan genomföras
i vanlig lagstiftningsordning även om de innebär
en liten utvidgning av undantaget, förutsatt att hela arrangemanget,
som ursprungligen var ett undantag från grundlagen, och
dess innehållsliga betydelse inte därigenom får
en annan karaktär (GrUU 30/1998 rd,
s. 2/I, GrUU 31/1998 rd, s. 5).
Grundrättighetsreformen och den nya grundlagen ändrade
luckteorins tillämpningsmöjligheter. Det är
därför nödvändigt att i varje
enskilt fall överväga om luckteorin kan tillämpas
så att den sträcker sig över grundlagsreformen.
I samband med revideringen av byggnadslagstiftningen och stiftande
av beredskapslagen ansåg utskottet att detta var möjligt
eftersom den statsförfattningsrättsliga utgångspunkten
för bedömningen inte ändrades väsentligt
(GrUU 38/1998 rd, s. 6/II, GrUU
1/2000 rd, s. 3, GrUU 57/2002 rd,
s. 3/II). När lagen om räddningsväsendet
behandlades ansåg utskottet däremot att det inte gick
att tillämpa luckteorin. Enligt utskottet var det då fråga
dels om revidering av bestämmelser om enskilda grundläggande
fri- och rättigheter, dels om förändrade
normer. Relevant i det fallet var enligt utskottet också att
den tillåtna substansen i specialregleringen visavi undantagsförhållanden
inte längre på alla punkter var densamma som tidigare
till följd av de materiella kvalifikationerna i 16 a § 2
mom. i regeringsformen och det krav på bestämmelser
i lag som framgår av lagrummet och som genomgående
poängterades i samband med revideringen av de grundläggande
fri- och rättigheterna (GrUU 31/1998 rd,
s. 5/II).
Lagförslag 8 innebär ingrepp i bestämmelserna
i 7 § i grundlagen om rätt till personlig frihet, i
9 § om rörelsefrihet, i 12 § 1 mom. om
yttrandefrihet, i 13 § 1 mom. om mötesfrihet och
i 18 § 1 mom. om näringsfrihet. Kravet på bestämmelser
på lagnivå slogs fast i och med grundlagsreformen.
Revideringen av bestämmelserna om de grundläggande
fri- och rättigheterna innebar att nivån på skyddet
för personlig frihet, rörelsefrihet och mötesfrihet
höjdes. Också näringsfrihet blev i detta
sammanhang en av de grundläggande fri- och rättigheterna.
I 80 § i grundlagen intogs exakta föreskrifter
om utfärdande av förordningar och delegering av
lagstiftningsbehörighet. Eftersom normkomplexet ändrats
under de drygt 40 åren kan man inte längre med
stöd av luckteorin bedöma om lagförslaget
innebär en utvidgning av begränsningar som genomförts med
en undantagslag. Grundlagsutskottet prövar därför
lagförslaget i relation till den gällande grundlagen.
I 2 § 1 mom. i lagförslag 8 föreskrivs
om arbetsplikt på förordnande av Läkemedelssäkerhetsverket
för legitimerade veterinärer vilka inte har fyllt
50 år, samt veterinärmedicine kandidater och veterinärmedicine
studerande. Arbetsplikten gäller situationer som definieras
närmare i 1 § och som bland annat omfattar lägen
där epizooti förekommer i landet eller där
det finns en uppenbar risk för att epizooti skall sprida
sig till landet. Förslaget måste bedömas
med avseende på 7 § 1 mom. i grundlagen om personlig frihet
och 18 § om näringsfrihet. Arbetspliktens längd
har inte begränsats exakt i lagen och att utsträcka
den till att omfatta veterinärmedicine studerande förefaller
vara en onödigt långtgående åtgärd.
Den föreslagna bestämmelsen uppfyller inte de
krav på exakthet och noggrann avgränsning som
gäller för avvikelser från de grundläggande
fri- och rättigheterna och är också problematisk
med hänsyn till proportionalitetskravet (GrUU
9/2004 rd, s. 2/I, GrUU 1/2000 rd,
s. 3/II, GrUU 31/1998 rd, s.
3—4). För att lagförslaget ska kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste bestämmelsen
preciseras.
Med stöd av 5 § i lagförslag 8 kan
det genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet för
bekämpande av epizooti föreskrivas om nödvändiga
begränsningar och förbud som gäller utövande
av kringföringshandel med djur. Förslaget innebär
ett ingrepp i den näringsfrihet som säkerställs
i 18 § 1 mom. i grundlagen. Förbud eller begränsningar
förutsätter att de allmänna villkoren
för begränsningar av de grundläggande
fri- och rättigheterna, såsom föreskrifter
på lagnivå och krav på exakthet och noggrann
avgränsning, uppfylls (GrUU 33/2005 rd,
s. 2/I, GrUU 5/2005 rd,
s. 2/I). I grundlagens 80 § 1 mom. föreskrivs
också att bestämmelser om grunderna för
individens rättigheter och skyldigheter skall utfärdas
genom lag. Utskottet anser att bestämmelserna om åtgärder
mot epizooti samt nödvändighetskriteriet inte
på lagnivå i tillräcklig utsträckning
binder förordningsutfärdarens prövningsrätt.
Lagbestämmelserna bör därför
preciseras för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Med stöd av 6 § i lagförslag 8 kan
genom jord- och skogsbruksministeriets förordning utfärdas
bestämmelser som avviker från livsmedelslagen
eller med stöd av den utfärdade bestämmelser
om slaktning och köttbesiktning av djur från ett
i 7 § avsett smittoområde. Detta bemyndigande är
alltför öppet eftersom lagen inte innehåller
tillräckliga kriterier som begränsar förordningsutfärdarens
prövningsrätt (GrUU 5/2005 rd,
s. 3/I, GrUU 28/2004 rd, s.
3, GrUU 1/2004 rd, s. 4/I).
De föreslagna bestämmelserna motsvarar inte kravet
på normering på lagnivå och på tillräcklig
exakthet och noggrann avgränsning och inte heller kravet
på proportionalitet. Förslaget måste
därför preciseras. Detta är en förutsättning
för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Enligt 9—11 § i lagförslag 8 är
vissa åtgärder såsom handel med djur,
persontrafik från och till området samt anordnande
av offentliga nöjen utan tillstånd av kommunalveterinären
eller länsveterinären förbjudna inom
ett smittoområde, en skyddszon eller ett avvärjningsområde. Genom
förordning kan enligt 7 § 2 mom. närmare
bestämmelser utfärdas om de förutsättningar utifrån
vilka länsveterinären eller kommunalveterinären
kan bevilja tillstånd från avvikelse från gällande
begränsningar och förbud. Begränsningar
och förbud har relevans med avseende på näringsfriheten
enligt 18 § 1 mom. i grundlagen, rörelsefriheten
enligt 9 § 1 mom. och mötesfriheten enligt 13 § 1
mom. i grundlagen. Särskilt när det gäller
mötesfriheten är förbud en viktig del
av tillståndssystemet. Beviljande av tillstånd är
helt och hållet beroende av prövning. Det finns
inga som helst bestämmelser i lag om tillståndsvillkoren.
Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen ska bestämmelser
om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter
utfärdas genom lag. De föreslagna förbuden
och begränsningarna hänför sig dessutom
uteslutande till territoriella begrepp vilket leder till att regleringen
blir problematisk också med avseende på proportionalitetskravet.
I sin nuvarande utformning uppfyller begränsningarna inte
de allmänna villkor som ställs på begränsningar
av de grundläggande fri- och rättigheterna eller
kravet på exakthet och noggrann avgränsning. Av
lagen framgår inte heller det väsentliga innehållet i
tillståndsvillkoren (GrUU 14/2004 rd,
s. 2/II, GrUU 28/2001 rd, s.
6/II). För att lagförslaget till dessa
delar ska kunna behandlas i normal lagstiftningsordning bör
lagen preciseras och kompletteras åtminstone med de villkor
som gäller för att tillstånd till avvikelse
ska kunna beviljas.
Enligt 10 § 2 mom. i lagförslag 8 kan genom förordning
av jord- och skogsbruksministeriet för bekämpande
av epizooti föreskrivas nödvändiga förbud
eller begränsningar gällande postbefordring från
smittoområdet till en plats utanför detsamma.
Genom förordning skulle då ingripas i den i 12 § i
grundlagen garanterade yttrandefriheten, dvs. punkt rätten
att ta emot meddelanden utan att någon i förväg
hindrar detta. Närmare bestämmelser om förbud
som ingriper i yttrandefriheten kan enligt grundlagen endast utfärdas på lagnivå.
Lagförslaget bör preciseras till denna del. Detta är
en förutsättning för att lagförslaget
ska kunna behandlas i normal lagstiftningsordning.
Enligt motiven till lagförslagen har man inte i den
takt som inrättandet av Livsmedelssäkerhetsverket
hade förutsatt hunnit bereda en ändring av lagen
om djursjukdomar, som med lätthet sprida sig. Lagen har
ett nära samband med lagen om djursjukdomar och avsikten är
att i samband med totalrevideringen av den pröva behovet
av de bestämmelser om exceptionella situationer
som ingår i den förstnämnda lagen. Det
har ännu inte utsatts någon tid för när
totalrevideringen ska vara färdig. Grundlagsutskottet anser
det helt nödvändigt att omgående vidta åtgärder
för att totalrevidera den över 40 år
gamla lagen om djursjukdomar, som med lätthet sprida sig.