Motivering

Hemfrid

Enligt 39 § 5 mom. i lagförslag 4 får på områden som omfattas av hemfriden inspektioner utföras eller prov tas endast av en myndighet och endast om det är nödvändigt för utredande av de omständigheter som inspektionen gäller samt om det finns anledning att misstänka att djurets ägare eller innehavare gjort sig skyldig till straffbart förfarande som strider mot denna lag. Med stöd av 22 § 2 mom. i lagförslag 5 får granskning utföras på områden som omfattas av hemfriden endast om det är nödvändigt för att utreda de omständigheter som granskningen gäller och om det finns anledning att misstänka att en veterinär i sin yrkesverksamhet gjort sig skyldig till straffbart förfarande. Dessa förslag bör bedömas mot bakgrunden av det skydd för hemfriden som ges enligt 10 § i grundlagen. Enligt 10 § 3 mom. i grundlagen kan genom lag bestämmas om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna tryggas eller för att brott ska kunna utredas.

Det skydd grundlagen ger hemfriden täcker i princip alla lokaler som används för stadigvarande boende (GrUU 16/2004 rd, s. 5/II). Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att åtgärder som går in på hemfridsskyddade områden är godtagbara "för att utreda brott" om åtgärden hänger samman med en konkret och individualiserad anledning att misstänka att ett lagbrott har skett eller kommer att ske (GrUU 44/2002 rd, s. 3/II). Från proportionalitetssynpunkt har utskottet ansett att hemfridsskyddet inte får åsidosättas för utredning av mindre förseelser för vilka kan följa högst böter (GrUU 40/2002 rd, s. 2). Å andra sidan har utskottet kommit fram till att inspektioner som omfattar området för hemfridsskyddet är godtagbara för att utreda också grundade misstankar om straffbara förseelser för vilka kan följa högst ett bötesstraff om dessa har samband med kontrollen av hur understöd och bidrag som beviljats av offentliga medel används (GrUU 69/2002 rd, s. 3—4). Inspektionsrätt har med stöd av en vanlig lag även kunnat ges för att utreda ageranden som sanktionerats med avgifter av straffnatur (GrUU 7/2004 rd, s. 2/II).

Avsikten är nu att genom 39 § 5 mom. i lagförslag 4 tillåta inspektioner på områden som omfattas av hemfriden om det finns anledning att misstänka att djurets ägare eller innehavare gjort sig skyldig till straffbart förfarande. Av 54 § i djurskyddslagen framgår att straffet för djurskyddsförseelse är böter. Om en gärning ska betraktas som djurskyddsbrott enligt 17 kap. 14 § i strafflagen är påföljden fängelse. Enligt motiven är det först genom inspektion på ort och ställe som gärningens grovhetsgrad kan bedömas. Enligt 22 § 1 mom. i lagförslag 5 kan mottagnings-, undersöknings- och vårdutrymmen samt journalhandlingarna hos en utövare av veterinäryrket granskas om det är nödvändigt för verkställandet av den tillsyn som föreskrivs i lagen. Eftersom en veterinärs mottagningsutrymmen kan ligga i anslutning till en bostad innebär det att inspektion i en lokal som omfattas av hemfridsskyddet kan göras endast om det finns anledning att misstänka att veterinären i sin yrkesverksamhet har gjort sig skyldig till ett straffbart förfarande. I 30 och 31 § i lagen om utövning av veterinäryrket ingår en hänvisning till vissa straffbestämmelser i strafflagen (SL 44:4: olovlig utövning av veterinäryrket, SL 38:1—2: sekretessbrott, SL 40:5: brott mot tjänstehemlighet och brott mot tjänstehemlighet av oaktsamhet). Straffet för dessa brott kan vara fängelse eller böter.

Bestämmelserna i de föreliggande lagförslagen uppfyller villkoren i 10 § 3 mom. i grundlagen att det genom lag ska kunna bestämmas om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att brott ska kunna utredas. Det är tillåtet att utföra myndighetsinspektioner inom ett område som omfattas av hemfriden om det finns skäl att misstänka att någon har gjort sig skyldig till ett sådant kriminaliserat förfarande på vilket kan följa fängelse (GrUU 40/2002 rd, s. 2). Grundlagsutskottets ståndpunkt är att regleringen kan genomföras i normal lagstiftningsordning.

Näringsfrihet

Enligt 30 § 1 mom. i lagförslag 4 får transport av djur samt uthyrning eller annan överlåtelse av transportmedel i förvärvssyfte idkas endast med tillstånd av länsstyrelsen. Enligt 2 mom. för länsstyrelsen ett register över de djurtransportörer som har beviljats tillstånd. De föreslagna bestämmelserna bör bedömas mot bakgrunden av 18 § 1 mom. i grundlagen om näringsfrihet.

Grundlagsutskottet har ansett att näringsfrihet bör vara utgångspunkten men att det i exceptionella fall är möjligt att föreskriva att näringsidkande är beroende av tillstånd. I så fall ska villkoren för beviljande av tillstånd föreskrivas genom en lag som ska uppfylla de allmänna förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Begränsningarna av näringsfriheten genom en sådan lag ska vara exakta och noga avgränsade. Av lagen ska dessutom framgå begränsningarnas väsentliga innebörd, såsom deras omfattning och de villkor de är förknippade med. När det gäller innehållet i en sådan lagreglering har utskottet ansett det viktigt att bestämmelserna om förutsättningarna av ett tillstånd och tillståndets giltighetstid ges på ett sådant sätt att myndighetens agerande blir förutsebart. I detta avseende ska vikt fästas bland annat vid om en myndighets behörighet bestäms utifrån så kallad bunden prövning och ändamålsenlighetsprövning (GrUU 33/2005 rd, s. 2, GrUU 19/2002 rd, s. 2/I, GrUU 16/2001 rd, s. 2/I).

Enligt förslaget ingår det bestämmelser på lagnivå om att verksamheten är beroende av tillstånd men det finns inga bestämmelser på denna nivå om villkoren för att bevilja ett tillstånd, avslå en ansökan eller återta ett tillstånd. I gällande 30 § 3 mom. finns däremot ett omfattande bemyndigande att utfärda förordning. Det har inte heller motiverats varför tillstånd behövs.

Grundlagsutskottet anser att grunderna och villkoren när det gäller tillstånd är bristfälligt reglerade på lagnivå. En registrering kan genomföras utan ett tillståndsförfarande. Regleringen strider till denna del mot 18 § 1 mom. i grundlagen om näringsfrihet. För att lagförslaget på denna punkt ska kunna behandlas i normal lagstiftningsordning bör förslaget kompletteras åtminstone med bestämmelser om när ett tillstånd kan beviljas, en ansökan avslås och ett tillstånd återtas.

Med stöd av 23 § i lagförslag 5 kan Livsmedelssäkerhetsverket "med beaktande av förseelsens art och omfattning" genom sitt beslut meddela en utövare av veterinäryrket närmare föreskrifter för yrkesutövningen, tills vidare eller för viss tid begränsa rätten att utöva yrket eller tills vidare eller för viss tid frånta utövaren av veterinäryrket denna rätt om veterinären har förfarit klandervärt eller felaktigt i fall som definieras i lagen.

Grundlagsutskottet har i allmänhet när det gällt reglering av näringsverksamhet ansett att återkallande av ett tillstånd är en myndighetsåtgärd som ingriper kraftfullare i individens rättsliga ställning än avslag på en ansökan om tillstånd. Därför kräver proportionaliteten att möjligheten att återkalla tillstånd binds vid allvarliga eller väsentliga förseelser eller försummelser och vid att eventuella anmärkningar och varningar till tillståndsinnehavaren inte har lett till korrigering av uppenbara brister i verksamheten (GrUU 48/2005 rd, s. 2/I, GrUU 44/2004 rd, s. 2—3, GrUU 16/2003 rd, s. 2/II).

Förslaget innebär i sin nuvarande utformning ett mycket kraftigt ingripande i rätten att utöva veterinäryrket (begränsning eller återkallande), även om klandervärdheten i yrkesutövarens förfarande skulle vara relativt obetydligt. Med hänsyn till proportionaliteten och näringsfriheten enligt 18 § 1 mom. i grundlagen måste detta betraktas som ett problem. Grundlagsutskottet förutsätter att lagen kompletteras med bestämmelser om att ett felaktigt förfarande eller en försummelse ska vara av allvarlig art och förekomma upprepade gånger. Av bestämmelsen bör dessutom framgå att rätten att utöva yrket kan begränsas eller återkallas endast när yrkesutövaren har tilldelats anmärkningar eller varningar som inte har lett till att brister i verksamheten avhjälpts (GrUU 66/2002 rd, s. 2/II, GrUU 9/2005 rd, s. 3/II, GrUU 49/2005 rd, s. 3/II). Dessa ändringar är en förutsättning för att lagförslaget ska kunna behandlas i normal lagstiftningsordning.

Enligt 26 § kan samma myndighet "vid behov" temporärt förbjuda en utövare av veterinäryrket att utöva yrket eller temporärt begränsa rätten att utöva yrket. Enligt 20 § i lagförslag 6 kan myndigheten bestämma att näringsutövning inom privat veterinärvårdsverksamhet skall avbrytas till dess uppdagade brister eller missförhållanden har blivit avhjälpta. Också dessa begränsningsåtgärder bör bedömas i skenet av 18 § 1 mom. i grundlagen om näringsfrihet och kraven på proportionalitet när det gäller begränsningar. Begränsningarna måste vara oundgängliga för att nå ett godtagbart syfte (GrUB 25/1994 rd, s. 5/I, GrUU 49/2004 rd, s. 3/II). Enligt grundlagsutskottets uppfattning bör 26 § i lagförslag 5 ändras så att orden "vid behov" stryks vilket innebär att förbud eller begränsning är möjligt endast om det är nödvändigt. Också 20 § i lagförslag 6 bör ändras så att verksamheten kan avbrytas endast om det är nödvändigt.

Bemyndigandebestämmelser

Enligt 11 § i lagförslag 5 är utövare av veterinäryrket skyldiga att i sin yrkesutövning utöver gällande lagstiftning iaktta de befallningar som Livsmedelssäkerhetsverket och länsstyrelsen ger i egenskap av tillsynsmyndigheter. Bestämmelsen är synnerligen öppen och oklar så till vida att det i paragrafrubriken talas om föreskrifter men i motiven om befallningar. Innehållet i befallningarna och på vilka områden befallningar kan utdelas har inte definierats närmare i lagen. Ett system med administrativa befallningar är också i övrigt svårt att kombinera med den grundläggande frihet som en yrkesutövare har med stöd av 18 § 1 mom. i grundlagen. Allmänna begränsningar av grundläggande fri- och rätttigheter skall föreskrivas genom lag. Grundlagsutskottet anser att bestämmelsen bör strykas.

I syfte att förebygga djursjukdomar, förhindra deras spridning samt utreda sjukdomsläget kan det enligt 12 § 1 mom. i lagförslag 7 utfärdas ett otal bestämmelser. Denna reglering bör anses relativt öppen med tanke på att angivelse av endast syftet med bestämmelser inte är tillräckligt för att uppfylla kravet på exakthet. Grundlagsutskottet anser det vara skäl att justera bestämmelsen åtminstone genom en beskrivning av de situationer när bestämmelser kunde utfärdas med stöd av lagrummet (GrUU 37/2005 rd, s. 3/II).

Enligt 2 mom. i samma paragraf kan närmare bestämmelser om i 1 mom. avsedda åtgärder, förordnanden, förbud, villkor och begränsningar utfärdas genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet. Med stöd av 4 mom. kan dessutom genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet föreskrivas att länsveterinären, kommunalveterinären eller besiktningsveterinären inom ramen för de befogenheter som föreskrivits i 5 § i Livsmedelssäkerhetsverkets ställe kan fatta beslut i enskilda fall. Genom förordning utfärdas närmare bestämmelser om användningen av nämnda myndigheters beslutsbefogenheter.

Regleringen är inexakt. Grundlagsutskottet anser det nödvändigt att justera bemyndigandet så att det föreskrivs närmare när och under vilka förutsättningar de nämnda myndigheterna kan bemyndigas.

Ändring av en undantagslag

Lagen om bekämpande av djursjukdomar, som med lätthet sprida sig behandlades 1960 i grundlagsordning utan grundlagsutskottets medverkan. Enligt propositionsmotiven innehåller lagförslag 8, genom vilken den nämnda lagen föreslås bli ändrad, inte sådana innehållsliga ändringar som skulle innebära en utvidgning av de inskränkningar i de grundläggande fri- och rätttigheterna som stiftats i den ordning som gäller för en undantagslag.

Den författningsrättsliga luckteorin sammanhänger med undantagslagar stiftade i grundlagsordning. Sådana lagar kan enligt utskottets vedertagna tolkning ändras i vanlig lagstiftningsordning, om inte ändringslagen utvidgar det undantag från grundlagen som den ändrade lagen utgör. Också för helheten oväsentliga tilllägg och ändringar kan genomföras i vanlig lagstiftningsordning även om de innebär en liten utvidgning av undantaget, förutsatt att hela arrangemanget, som ursprungligen var ett undantag från grundlagen, och dess innehållsliga betydelse inte därigenom får en annan karaktär (GrUU 30/1998 rd, s. 2/I, GrUU 31/1998 rd, s. 5).

Grundrättighetsreformen och den nya grundlagen ändrade luckteorins tillämpningsmöjligheter. Det är därför nödvändigt att i varje enskilt fall överväga om luckteorin kan tillämpas så att den sträcker sig över grundlagsreformen. I samband med revideringen av byggnadslagstiftningen och stiftande av beredskapslagen ansåg utskottet att detta var möjligt eftersom den statsförfattningsrättsliga utgångspunkten för bedömningen inte ändrades väsentligt (GrUU 38/1998 rd, s. 6/II, GrUU 1/2000 rd, s. 3, GrUU 57/2002 rd, s. 3/II). När lagen om räddningsväsendet behandlades ansåg utskottet däremot att det inte gick att tillämpa luckteorin. Enligt utskottet var det då fråga dels om revidering av bestämmelser om enskilda grundläggande fri- och rättigheter, dels om förändrade normer. Relevant i det fallet var enligt utskottet också att den tillåtna substansen i specialregleringen visavi undantagsförhållanden inte längre på alla punkter var densamma som tidigare till följd av de materiella kvalifikationerna i 16 a § 2 mom. i regeringsformen och det krav på bestämmelser i lag som framgår av lagrummet och som genomgående poängterades i samband med revideringen av de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 31/1998 rd, s. 5/II).

Lagförslag 8 innebär ingrepp i bestämmelserna i 7 § i grundlagen om rätt till personlig frihet, i 9 § om rörelsefrihet, i 12 § 1 mom. om yttrandefrihet, i 13 § 1 mom. om mötesfrihet och i 18 § 1 mom. om näringsfrihet. Kravet på bestämmelser på lagnivå slogs fast i och med grundlagsreformen. Revideringen av bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna innebar att nivån på skyddet för personlig frihet, rörelsefrihet och mötesfrihet höjdes. Också näringsfrihet blev i detta sammanhang en av de grundläggande fri- och rättigheterna. I 80 § i grundlagen intogs exakta föreskrifter om utfärdande av förordningar och delegering av lagstiftningsbehörighet. Eftersom normkomplexet ändrats under de drygt 40 åren kan man inte längre med stöd av luckteorin bedöma om lagförslaget innebär en utvidgning av begränsningar som genomförts med en undantagslag. Grundlagsutskottet prövar därför lagförslaget i relation till den gällande grundlagen.

I 2 § 1 mom. i lagförslag 8 föreskrivs om arbetsplikt på förordnande av Läkemedelssäkerhetsverket för legitimerade veterinärer vilka inte har fyllt 50 år, samt veterinärmedicine kandidater och veterinärmedicine studerande. Arbetsplikten gäller situationer som definieras närmare i 1 § och som bland annat omfattar lägen där epizooti förekommer i landet eller där det finns en uppenbar risk för att epizooti skall sprida sig till landet. Förslaget måste bedömas med avseende på 7 § 1 mom. i grundlagen om personlig frihet och 18 § om näringsfrihet. Arbetspliktens längd har inte begränsats exakt i lagen och att utsträcka den till att omfatta veterinärmedicine studerande förefaller vara en onödigt långtgående åtgärd. Den föreslagna bestämmelsen uppfyller inte de krav på exakthet och noggrann avgränsning som gäller för avvikelser från de grundläggande fri- och rättigheterna och är också problematisk med hänsyn till proportionalitetskravet (GrUU 9/2004 rd, s. 2/I, GrUU 1/2000 rd, s. 3/II, GrUU 31/1998 rd, s. 3—4). För att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste bestämmelsen preciseras.

Med stöd av 5 § i lagförslag 8 kan det genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet för bekämpande av epizooti föreskrivas om nödvändiga begränsningar och förbud som gäller utövande av kringföringshandel med djur. Förslaget innebär ett ingrepp i den näringsfrihet som säkerställs i 18 § 1 mom. i grundlagen. Förbud eller begränsningar förutsätter att de allmänna villkoren för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom föreskrifter på lagnivå och krav på exakthet och noggrann avgränsning, uppfylls (GrUU 33/2005 rd, s. 2/I, GrUU 5/2005 rd, s. 2/I). I grundlagens 80 § 1 mom. föreskrivs också att bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter skall utfärdas genom lag. Utskottet anser att bestämmelserna om åtgärder mot epizooti samt nödvändighetskriteriet inte på lagnivå i tillräcklig utsträckning binder förordningsutfärdarens prövningsrätt. Lagbestämmelserna bör därför preciseras för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Med stöd av 6 § i lagförslag 8 kan genom jord- och skogsbruksministeriets förordning utfärdas bestämmelser som avviker från livsmedelslagen eller med stöd av den utfärdade bestämmelser om slaktning och köttbesiktning av djur från ett i 7 § avsett smittoområde. Detta bemyndigande är alltför öppet eftersom lagen inte innehåller tillräckliga kriterier som begränsar förordningsutfärdarens prövningsrätt (GrUU 5/2005 rd, s. 3/I, GrUU 28/2004 rd, s. 3, GrUU 1/2004 rd, s. 4/I). De föreslagna bestämmelserna motsvarar inte kravet på normering på lagnivå och på tillräcklig exakthet och noggrann avgränsning och inte heller kravet på proportionalitet. Förslaget måste därför preciseras. Detta är en förutsättning för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Enligt 9—11 § i lagförslag 8 är vissa åtgärder såsom handel med djur, persontrafik från och till området samt anordnande av offentliga nöjen utan tillstånd av kommunalveterinären eller länsveterinären förbjudna inom ett smittoområde, en skyddszon eller ett avvärjningsområde. Genom förordning kan enligt 7 § 2 mom. närmare bestämmelser utfärdas om de förutsättningar utifrån vilka länsveterinären eller kommunalveterinären kan bevilja tillstånd från avvikelse från gällande begränsningar och förbud. Begränsningar och förbud har relevans med avseende på näringsfriheten enligt 18 § 1 mom. i grundlagen, rörelsefriheten enligt 9 § 1 mom. och mötesfriheten enligt 13 § 1 mom. i grundlagen. Särskilt när det gäller mötesfriheten är förbud en viktig del av tillståndssystemet. Beviljande av tillstånd är helt och hållet beroende av prövning. Det finns inga som helst bestämmelser i lag om tillståndsvillkoren. Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen ska bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter utfärdas genom lag. De föreslagna förbuden och begränsningarna hänför sig dessutom uteslutande till territoriella begrepp vilket leder till att regleringen blir problematisk också med avseende på proportionalitetskravet. I sin nuvarande utformning uppfyller begränsningarna inte de allmänna villkor som ställs på begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna eller kravet på exakthet och noggrann avgränsning. Av lagen framgår inte heller det väsentliga innehållet i tillståndsvillkoren (GrUU 14/2004 rd, s. 2/II, GrUU 28/2001 rd, s. 6/II). För att lagförslaget till dessa delar ska kunna behandlas i normal lagstiftningsordning bör lagen preciseras och kompletteras åtminstone med de villkor som gäller för att tillstånd till avvikelse ska kunna beviljas.

Enligt 10 § 2 mom. i lagförslag 8 kan genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet för bekämpande av epizooti föreskrivas nödvändiga förbud eller begränsningar gällande postbefordring från smittoområdet till en plats utanför detsamma. Genom förordning skulle då ingripas i den i 12 § i grundlagen garanterade yttrandefriheten, dvs. punkt rätten att ta emot meddelanden utan att någon i förväg hindrar detta. Närmare bestämmelser om förbud som ingriper i yttrandefriheten kan enligt grundlagen endast utfärdas på lagnivå. Lagförslaget bör preciseras till denna del. Detta är en förutsättning för att lagförslaget ska kunna behandlas i normal lagstiftningsordning.

Enligt motiven till lagförslagen har man inte i den takt som inrättandet av Livsmedelssäkerhetsverket hade förutsatt hunnit bereda en ändring av lagen om djursjukdomar, som med lätthet sprida sig. Lagen har ett nära samband med lagen om djursjukdomar och avsikten är att i samband med totalrevideringen av den pröva behovet av de bestämmelser om exceptionella situationer som ingår i den förstnämnda lagen. Det har ännu inte utsatts någon tid för när totalrevideringen ska vara färdig. Grundlagsutskottet anser det helt nödvändigt att omgående vidta åtgärder för att totalrevidera den över 40 år gamla lagen om djursjukdomar, som med lätthet sprida sig.