Motivering
Allmänt
Utskottet konstaterar att grunden för systemet med
stöd till jordbrukare i Finland utgörs av stödformerna
inom Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik, som är
de direktstöd som finansieras helt av Europeiska unionen
och de stöd som ingår i programmet för
utveckling av landsbygden och som finansieras delvis av Europeiska
unionen, såsom kompensationsersättning och miljöstödet
för jordbruket (nedan miljöersättning).
Dessa stödformer kompletteras med nationella stöd
(statliga stöd).
Lagstiftningspaketet för att reformera Europeiska unionens
gemensamma jordbrukspolitik omfattar sju EU-förordning
inom olika jordbrukspolitiska delområden, däribland
utvecklingen av landsbygden. Som utveckling av landsbygden betraktas
i synnerhet verksamhet vars mål är att utveckla
näringsverksamheten på landsbygden, förbättra
lantbrukets konkurrenskraft, främja användningen
av förnybara naturresurser och förbättra
boendemiljön på landsbygden.
Under programperioden 2014—2020 grundar sig Europeiska
unionens landsbygdsutvecklingsåtgärder på Europaparlamentets
och rådets förordning (EU) nr 1305/2013
om stöd för landsbygdsutveckling från
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)
och om upphävande av rådets förordning
(EG) nr 1698/2005, nedan landsbygdsförordningen. Statsrådet
godkände den 24 april 2014 Finlands förslag till
program för utveckling av landsbygden i Fastlandsfinland
2014—2020. Programmet har sänts till Europeiska
kommissionen för godkännande. Odlarstöd
i enlighet med programmet beviljas från och med stödåret
2015.
Bestämmelser om kompensationsbidrag, miljöstöd,
stöd för djurens välbefinnande och stöd för
icke-produktiva investeringar finns för närvarande
i lagen om kompensationsbidrag, miljöstöd för
jordbruket samt om vissa andra stöd som har samband med
förbättrande av miljöns och landsbygdens
tillstånd (), nedan
axel 2-lagen. Axel 2-lagen ändrades i samband med stiftandet
av lagen om verkställighet av jordbruksstöd (),
nedan verkställighetslagen, på så sätt
att bestämmelserna om förfarandet för
beviljande av stöd samt om utbetalning och återkrav
av stöd numera finns i verkställighetslagen, och
endast de bestämmelser i axel 2-lagen som till dessa delar
var nödvändiga blev kvar i den lagen. I propositionen
föreslås det att det stiftas en ny lag om vissa
programbaserade ersättningar till jordbrukare och att axel
2-lagen upphävs.
Syftet med den föreslagna lagen om vissa programbaserade
ersättningar till jordbrukare är att utfärda
bestämmelser om de ersättningar till jordbrukare,
den ersättning för icke-produktiva investeringar
och den ersättning för jordbruksrådgivning
som det föreskrivs om i Europeiska unionens landsbygdsförordning
och som ingår i programmet för utveckling av landsbygden
i Fastlandsfinland 2014—2020. I den föreslagna lagen
föreskrivs det om kompensationsersättning, miljöersättning,
ersättning för ekologisk produktion, ersättning
för djurens välbefinnande, ersättning
för icke-produktiva investeringar och ersättning
för jordbruksrådgivning samt de centrala villkoren
för dessa ersättningar. Detaljerade bestämmelser
om ersättningarna, såsom innehållet i
de åtgärder som berättigar till ersättning
och andra närmare villkor för ersättningarna
samt ersättningsbeloppen, ska utfärdas genom förordning
av statsrådet.
Utskottet fäster uppmärksamhet vid att det
i rätt stor utsträckning föreskrivs om
ersättningarna och villkoren för dem i Europeiska
unionens lagstiftning, i synnerhet i landsbygdsförordningen.
Den lagstiftningen kompletteras med nationell lagstiftning. På nationell
nivå bestäms villkoren för ersättningarna
närmare i programmet för utveckling av landsbygden
i Fastlandsfinland, som har sänts till Europeiska kommissionen
för godkännande. De ersättningar som
ingår i programmet ska verkställas med stöd
av den i propositionen föreslagna lagen om vissa programbaserade
ersättningar till jordbrukare och genom förordningar
av statsrådet som utfärdas med stöd av
den lagen. Regeringen föreslår att det i verkställighetslagen
görs behövliga ändringar som gäller
myndigheternas behörighet. Dessutom föreslås
det en ändring av en författningshänvisning
i bestämmelsen om tillämpningsområde
i lagen om nationella stöd.
Utskottet konstaterar att ett villkor för beviljande
av ersättning är att den sökande är
aktiv jordbrukare. Detta villkor ska dock inte tillämpas
på sådana avtal enligt 5 § 6 och 7 mom.
i lagförslaget som gäller odling av en ursprungssort, upprätthållande
av klonarkiv för ursprungsväxter eller bevarande
av lantrasers genom. En förutsättning för
beviljande av ersättning är att tvärvillkoren
iakttas. Detta gäller dock inte ersättning för
icke-produktiva investeringar eller ersättning för
jordbruksrådgivning. En förutsättning
för miljöersättningen och ersättningen
för ekologisk produktion är i enlighet med Europeiska
unionens landsbygdsförordning att mottagaren av ersättningen
iakttar kravet på att hålla jordbruksmarken i
skick och kraven för användning av gödselmedel
och växtskyddsmedel.
Ersättningarnas storlek
Det konstaterades ovan att det i rätt stor utsträckning
föreskrivs om ersättningarna och villkoren för
dem i Europeiska unionens lagstiftning och i synnerhet i landsbygdsförordningen.
Ersättningsnivåerna grundar sig på landsbygdsprogrammet
och bestämmelser om dem utfärdas också i
fortsättningen genom förordning av statsrådet.
Enligt inkommen utredning kommer det att läggas något
mer pengar på miljöåtgärder än
under föregående programperiod. Ersättningen
för ekologisk produktion ingick tidigare i miljöstödet,
medan den under perioden 2014—2020 utgör en egen,
separat åtgärd, vilket höjer efterfrågan
på stöd något. I fråga om miljöstödets motiverande
element kan det konstateras att ersättningsnivåerna
grundar sig på uppkomna kostnader och inkomstbortfall.
De åtgärder som omfattas av ersättningen
erbjuder dessutom ett flertal alternativa möjligheter.
Den åtgärd som förutsätts av
alla som får miljöersättning, dvs. balanserad
användning av näringsämnen, omfattar
endast begränsning av användningen av näringsämnen
och krav på skyddszoner. I övrigt har jordbrukaren
stora möjligheter att välja de miljövårdsåtgärder
som lämpar sig för den egna jordbruksfastigheten
och variera genomförandet varje år utifrån
den växtföljd gården tillämpar.
Utskottet noterar att under programperioden 2007—2013
kunde stödet för djurens välbefinnande
sökas första gången för år
2008. Det visade sig från början att anslagen
för åtgärden var underdimensionerade.
Finanseringen utökades genom ändringar i programmet.
Trots det tog anslagen slut och inga nya avtal kunde ingås åren 2013
och 2014. Under den nya perioden utvidgas åtgärden
att gälla även fjäderfän samt
får och getter. I en utredning till utskottet konstateras
att om det under programperioden 2014—2020 upptäcks
att åtgärden inte blir så populär
som väntat, kommer de medel som reserverats för åtgärden
att flyttas över till åtgärder som på andra sätt
kan främja djurens välbefinnande (t.ex. utbildning,
rådgivning och investeringar i jordbruksföretagen).
Om de årliga ansökningarna i stället överskrider
det tillgängliga anslaget tillämpas en korrigeringskoefficient,
eftersom inga andra metoder lämpar sig för åtgärdens
innehåll eller mål.
Krav på minimiareal
Utskottet fäster uppmärksamhet vid att det
i förslaget till lag om vissa programbaserade ersättningar
till jordbrukare ingår en höjning av kravet på minimiareal
från nuvarande tre hektar till fem hektar. Miljöersättningen,
kompensationsersättningen och ersättningen för
ekologisk produktion förutsätter enligt lagförslaget
att jordbrukaren under den tid som bidraget gäller i sin besittning
har minst fem hektar ersättningsberättigande jordbruksmark.
Kravet är dock bara en hektar, om det gäller miljöersättning
eller ersättning för ekologisk produktion som
anknyter till odling av trädgårdsväxter.
I fråga om kompensationsersättningen är
kravet tre hektar när det gäller en gårdsbruksenhet
som ligger i ett skärgårdsområde. Av
den tillgängliga statistiken för stödåret
2013 framgår till exempel att av de cirka 57 500 gårdar
som fick kompensationsersättning hade cirka 2 900 gårdar
mer än tre men under fem hektar sådan mark som
berättigade till kompensationsersättning. Den
huvudsakliga produktionsinriktningen för en dryg tredjedel
av dessa gårdar (cirka 1 150) var enligt de statistiska
uppgifterna övrig växtproduktion, dvs. odling
av hö och grönmjölshö.
Det har genom utredning till utskottet framkommit att det primära
syftet med höjningen av arealkravet är att rikta
stödet till de aktiva jordbrukarna. Detta ligger också bakom
den föreslagna höjningen av minimikravet för
antal djur när det gäller stödet för
djurens välbefinnande. Det har också ansetts nödvändigt
att arealkravet är så enhetligt som möjligt
oberoende av stödform. Om höjningen av arealkravet
till fem hektar inte införs kommer hektarersättningarna
att sjunka, eftersom det i de EU-delfinansierade åtgärderna
då skulle behövas såväl mer
EU-finansiering som mer nationell medfinansiering och det inte finns
mer finansiering att tillgå. Den EU-finansierade stödprocenten
kan inte heller ändras, eftersom samma procent (42) gäller
hela programmet. Dessutom måste en ändring av landsbygdsprogrammet
behandlas i statsrådet och därefter i samråd
med Europeiska kommissionen, där Finlands landsbygdsprogram
för närvarande ligger för godkännande.
Kommissionens handläggning av en ändring skulle
leda till åtminstone flera månaders försening
av godkännandet. Samtidigt skulle starten för
ansökning och utbetalning skjutas upp i samma mån.
Annat
Enligt utredning har strävan varit att harmonisera
villkoren för stöd och ersättningar inom
samma områden. Så har skett till exempel i fråga
om minimiarealerna och åldersgränserna. EU-reglerna
tillåter inte åldersgränser för
de programbaserade ersättningarna till jordbrukare. Likaså har
koefficienterna för djurenheter och tiderna för
beräkning av djurenheter. Det har dock inte varit möjligt
att förenhetliga kravet på djurtäthet,
eftersom ekologiska gårdar bedriver extensiv husdjursproduktion.
Ersättningen för ekologisk produktion måste
därför ha en lägre djurtäthet
kompensationsersättningen.
Under sakkunnigutfrågningen framhölls att de
nya avtalen om ekologisk produktion är problematiska för
ekologiska husdjursgårdar vars djurtäthet är
under 0,3 djurenheter per hektar och som har ett gällande,
gammalt avtal om ekologisk produktion. Det har ansetts att dessa
gårdar borde ha möjlighet att fullfölja
det gällande avtalet tills den tidigare fastställda
avtalstiden löper ut. I en utredning till utskottet konstateras att
anpassningen av avtalen på det sätt som sägs
i ikraftträdandebestämmelsen grundar sig på ett
i avtalen ingående uttryckligt villkor om avtalsändringar
som beror på ändringar i lagstiftningen. Inkluderingen
av detta villkor i avtalen har under den gångna programperioden
grundat sig på EU-lagstiftning. I enlighet med artikel
46 i kommissionens förordning om tillämpningsföreskrifter
för rådets förordning om stöd
för landsbygdsutveckling (EG) nr 1974/2006 har
avtalen haft en revideringsklausul för att säkerställa
att avtalen anpassas om lagstiftningen om stöden ändras.
På grund av EU-lagstiftningen kan innehållet i
ikraftträdandebestämmelsen alltså inte ändras.
Utskottet konstaterar att det i fråga om förfarandet
för beviljande av ersättning för jordbruksrådgivning
föreslås en tidsfrist på sex månader för
ansökan om ersättning. Tidsfristen börjar löpa
när förhandsanmälan om rådgivning
har gjorts. Det har ansetts nödvändigt att införa
en tidsfrist för ansökan, så att anslagsläget
kan följas. En anslagsreservering kan frigöras
om ersättning för rådgivning inte sökts
inom den utsatta tiden. Det anslag som frisatts kan användas för
annan verksamhet. Rådgivning förutsätter inte
förhandsbeslut av NTM-centralen, utan det är frågan
om en anmälan om åtgärder av en rådgivare
och om ansökan om ersättning inom ses månader
från förhandsanmälan. Om tidsfristen skulle
vara längre finns det risk för att de EU-delfinansierade
anslag som reserverats för rådgivning inte kan
utnyttjas tillräckligt smidigt därför
att man inte känner till hur mycket medel som använts.
Mot slutet av året eller programperioden skulle anslag
inte kunna användas även om det skulle finnas
pengar kvar. För att säkerställa att
förfarandet är så lätt som möjligt
ser utskottet det som nödvändigt att förhandsanmälan enkelt
kan göras på elektronisk väg.
Den som får ersättning är skyldig
att förvara handlingarna i fyra år. Förslaget
grundar sig på krav som sammanhänger med tillsynen över
att ersättningsvillkoren följs. Förvaringstiden
på fyra år motsvarar bestämmelserna om
förvaring av handlingar i lagen om direktstöd
och lagen om nationella stöd. Att den tid för
vilken det finns tillgång till uppgifter harmoniseras ger
systemet ökad konsekvens. Förvaringsskyldighetens
längd motsvarar också den tid som medlemsstaterna
enligt EU-bestämmelserna måste förvara
uppgifter, dvs. att uppgifterna för de fyra senaste åren
måste finnas omedelbart tillgängliga för
granskning. Skyldigheten gäller endast handlingar som inte
lämnas till den myndighet som beviljar ersättning.
Avslutningsvis
Utskottet ser det som absolut nödvändigt att
den administrativa börda som jordbruksstöden medför
för stödmottagarna och myndigheterna avhjälps.
Utskottet har uppmärksammats på att en stor del
av villkoren för de ersättningar som avses i propositionen
följer av EU-förordningar och därmed är
direkt tillämplig rätt. Utöver EU:s landsbygdsförordning
och lagstiftningen om vissa villkor som gäller innehållet
i olika stöd följer det också vissa skyldigheter
av lagstiftningen om EU:s finansförvaltning och tillsynen över den.
Utskottet framhåller kraftigt att stödmottagarnas
administrativa börda alltid måste minskas genom
reglering på lägre nivå än lag,
om möjligt. Med bestämmelser på lägre
nivå bör detaljerna kring stödförfarandet
definieras så att myndighetsförfarandet blir smidigt
och onödig byråkrati undviks. Att bestämmelserna är
enkla och smidiga att verkställa bör säkerställas
i alla avseenden. Dessutom är det nödvändigt
med heltäckande och tydlig information om nya villkor och
förfaranden kring stöden.
Utöver andra åtgärder måste
förfarandet förenklas också genom bättre
möjligheter att ansöka elektroniskt. Ur jordbrukarnas
perspektiv förutsätter detta dock att myndigheterna
lägger tillräckliga resurser på de elektroniska
tjänsterna kvalitet, till exempel så att de har
kontrollmekanismer som minskar antalet oavsiktliga fel från den
sökandes sida. Programvara måste vara lätt att
använda och förebygga oavsiktliga fel. Utskottet
vill fästa särskild uppmärksamhet vid
att alla regioner i Finland måste ha de dataförbindelser
som krävs. En välgjord och välfungerande
elektronisk ansökningstjänst förbättrar
till vissa delar också jordbrukarens rättssäkerhet.
Utskottet konstaterar att redan sänkningen av grundnivån
för miljöersättningen gör det
svårare för jordbrukarna att förbinda
sig vid det nya miljöersättningssystemet. Utskottet
förutsätter därför att systemet
inte innehåller några nya nationella villkor. (Utskottets
förslag till uttalande)
Utskottets betänkande om regeringens proposition till
riksdagen med förslag till lagar om ändring av
lagen om Europeiska unionens direktstöd till jordbruket
och av lagen om nationella stöd till jordbruket och trädgårdsodlingen samt
till vissa lagar som har samband med dem (JsUB 24/2014
rd — RP 140/2014 rd)
innehåller förslag till uttalanden. I fråga
om den föreliggande propositionen hänvisar utskottet
i tillämpliga delar till det som sägs i de förslagen
till uttalanden.
Sammantaget anser utskottet propositionen vara behövlig
och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslagen
med anmärkningarna ovan och ändringsförslagen
nedan.