Allmänt

Genom propositionen genomförs regeringsprogrammets mål att förtydliga ämbetsverksstrukturen inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde, lätta på överlappande förvaltning och stärka resultatstyrningen av ämbetsverken i den riktning som slutrapporten Bildningsförvaltningen 2030 anger. Regeringen föreslår att det stiftas en lag om ämbetsverken inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde och speciallagar om vart och ett av ämbetsverken. I lagen om Finlands Akademi föreslås ändringar av lagteknisk natur i anslutning till reformen. Bestämmelser om samtliga ämbetsverks uppgifter ska fortfarande finnas inte bara i lagarna om respektive ämbetsverk, utan också i annan lagstiftning. 

Syftet med reformen är att i stället för tio ämbetsverk bilda fem ämbetsverk som utgör en funktionellt och ekonomiskt ändamålsenligare helhet i ämbetsverksstrukturen. Med den nya strukturen väntas det bli lättare att styra ämbetsverken, de blir funktionellt tydligare helheter än för närvarande och deras verksamhet får större samhälleligt genomslag. Genom reformen av ämbetsverksstrukturen eftersträvas i enlighet med finansministeriets rekommendation om de principer som ska iakttas vid ordnandet av funktioner inom statsförvaltningen (VN/11537/2021, nedan ämbetsverksrekommendationen) att tyngdpunkten vid uppförandet av nya ämbetsverk ligger på en högklassig, kundorienterad och resultatrik skötsel av uppgifterna samt på funktionella och ekonomiska behov. 

Enligt propositionen ska ämbetsverken inom utbildningsförvaltningen i fortsättningen vara 

• Utbildningsstyrelsen, som Institutet för de inhemska språken slås samman med, 
• Riksarkivet, som slås samman med Depåbiblioteket och Tillgänglighetsbiblioteket Celia, 
• Museiverket, som förvaltningsnämnden för Sveaborg slås samman med, 
• Konst- och kulturmyndigheten, som är ett nytt ämbetsverk som bildas av Centret för konstfrämjande och Nationella audiovisuella institutet, 
• Finlands Akademi, som fortsätter sin verksamhet som eget ämbetsverk. 

Besvärsnämnden för studiestöd har varit ett av Finlands minsta ämbetsverk. Enligt ett sakkunnigyttrande har detta medfört många slags utmaningar både med tanke på ämbetsverkets verksamhet och med tanke på statsfinanserna. En separat proposition om överföring av besvärsnämnden för studiestöd till besvärsnämnden för social trygghet, som är underställd social- och hälsovårdsministeriet, är under beredning vid social- och hälsovårdsministeriet. Utskottet tar därför inte nu ställning till reformen av nämnden. 

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen utan ändringar. 

Reformen förtydligar ämbetsverksstrukturen inom utbildningsförvaltningen samtidigt som de nuvarande uppgifterna i huvudsak finns kvar.

Syftet med propositionen är att förnya ämbetsverksstrukturen inom bildningsförvaltningen så att de ämbetsverk som avses i propositionen fortsätter att sköta de uppgifter som hör till de nuvarande ämbetsverken. Reformen av ämbetsverksstrukturen ändrar således inte de nuvarande ämbetsverkens uppgifter. Den föreslagna regleringen om ämbetsverkens uppgifter är inte till alla delar lika detaljerad som i den gällande lagstiftningen, vilket dock inte betyder att uppgifter som inte särskilt nämns i lagstiftningen inte längre kan eller behöver skötas. Sådana uppgifter är till exempel Konst- och kulturmyndighetens internationella främjande av konst och kultur och deltagande i främjandet av konstnärernas utkomstmöjligheter. Även om dessa uppgifter till skillnad från nuläget inte uttryckligen nämns i den föreslagna lagstiftningen, sköts de även i fortsättningen som en del av Konst- och kulturmyndighetens verksamhet. 

I sakkunnigyttrandena har man allmänt understött målen för den föreslagna reformen och framfört i huvudsak positiva synpunkter på den nya ämbetsverksstrukturen. Enligt vissa sakkunnigyttranden är sättet att genomföra reformen inte till alla delar ändamålsenligt. Exempelvis Centret för konstfrämjande och Nationella audiovisuella institutet, som enligt förslaget ska slås samman med den nya Konst- och kulturmyndigheten, anser att det inte finns överlappningar i deras uppgifter och att sammanslagningen således inte ger omedelbara kostnadsbesparingar. Centret för konstfrämjande har i sitt yttrande framfört att man i fortsättningen bör utreda möjligheterna att slå samman Konst- och kulturmyndigheten med Finlands Akademi, bland annat med hänvisning till att ämbetsverken till sin grundläggande uppgift liknar varandra. 

Med hänvisning till inkommen utredning konstaterar utskottet att det under beredningen av projektet har diskuterats flera alternativa sätt att bilda en ämbetsverkshelhet. Syftet med den föreslagna ämbetsverksstrukturen är att skapa en funktionellt och ekonomiskt balanserad lösning där bildningsförvaltningen som helhet betraktad är tydlig och klar, ämbetsverken är tillräckligt stora och där funktionerna vid de ämbetsverk som sköter olika uppgifter med synergieffekter slås samman med varandra på ett naturligt sätt. Lagutskottet välkomnar den ämbetsverksstruktur som föreslås i propositionen. 

Enligt ett sakkunnigyttrande bör bestämmelserna om Konst- och kulturmyndigheten och Finlands Akademi i högre grad motsvara varandra. I yttrandena har det fästs uppmärksamhet vid att lagen om Finlands Akademi är betydligt mer detaljerad än lagförslaget om Konst- och kulturmyndigheten. Utskottet anser att lagstiftningen om Finlands Akademi inte är väsentligt mer detaljerad än den föreslagna lagen. Det visas till exempel av att det till skillnad från lagförslaget om Konst- och kulturmyndigheten inte i lagstiftningen om Finlands Akademi föreskrivs om kollegial bedömning vid beviljandet av finansiering. Trots det har kollegial bedömning brukat göras. I övrigt motsvarar de föreslagna bestämmelserna om konst- och kulturrådet i stor utsträckning bestämmelserna om organen vid Finlands Akademi med avseende på hur detaljerade de är. 

Syftet med reformen av ämbetsverksstrukturen är att effektivisera användningen av omkostnader under huvudtiteln för ämbetsverken inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde så att de inbesparingar i statsfinanserna som beslutats kan genomföras samtidigt som ämbetsverkens förutsättningar att sköta sina lagstadgade och övriga uppgifter garanteras. Utskottet hänvisar till inkommen utredning och anser att även om reformen inte kan ge nämnvärda utgiftsbesparingar under innevarande valperiod, stöder åtgärderna det reformarbete som krävs för att basutgifterna och överföringsutgifterna ska minska. Den föreslagna större ämbetsverkshelheten möjliggör effektiviseringsåtgärder särskilt i fråga om förvaltningen, lokalerna och de digitala systemen. På längre sikt möjliggör reformen produktivitetsvinster särskilt genom att effektivisera den ekonomiska förvaltningen och personalförvaltningen samt andra resurser som hänför sig till uppgifter som är gemensamma för alla ämbetsverk. 

Genom gemensamma verksamhetsmodeller och genom att utveckla ämbetsverkens gemensamma tjänster kan man också främja kvaliteten och genomslaget i bildningsförvaltningens verksamhet, öka transparensen samt underlätta bedömningen och utvecklingen av bildningsförvaltningens verksamhet och resultat i stort. 

Enligt uppgift är avsikten att i samband med ändringen av bildningsförvaltningen se över styrningen mellan ministeriet och ämbetsverken. Utgångspunkten är att styrningen ska bilda en tydlig helhet som omfattar hela bildningsförvaltningen, att säkerställa att styrningen är relevant och se till att styrprocessen är välfungerande så att bildningsförvaltningens resurser används på ett genomslagskraftigt, produktivt och effektivt sätt. 

Utbildningsstyrelsens fristående enheter

Utskottet anser med hänvisning till ett sakkunnigyttrande att det är positivt att de fristående enheternas självständiga och oberoende ställning tryggas i lagförslaget om Utbildningsstyrelsen (7 §). Institutet för de inhemska språken har i sitt yttrande lyft fram behovet av att se till att tillräcklig sakkunskap inom dess ansvarsområde finns representerad i Utbildningsstyrelsens direktion, eftersom institutet enligt den föreslagna lagstiftningen inte längre ska ha någon egen delegation. Utskottet konstaterar att det är viktigt att säkerställa denna sakkunskap i direktionen i ärenden som gäller Institutet för de inhemska språken. Dessutom bör det noteras att institutet också kan bedriva eget samarbete med intressentgrupper för att stödja sina uppgifter och verksamhetssätt. 

Servicecentret för kontinuerligt lärande och sysselsättning och Nationella centret för utbildningsutvärdering har konstaterat att de bör ha större inflytande på vilka förvaltnings- och stödtjänster Utbildningsstyrelsen erbjuder dem och på så sätt hantera sina anknytande kostnader. Utskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att enligt både den gällande lagen om Utbildningsstyrelsen och lagförslaget om Utbildningsstyrelsen (7 §) ska Utbildningsstyrelsen och de fristående enheterna komma överens om hur förvaltnings- och stödtjänsterna ska genomföras. Utskottet välkomnar att undervisnings- och kulturministeriet kommer att följa hur avtalsverksamheten fungerar. Det bör noteras att också sammanslagningen av Institutet för de inhemska språken med Utbildningsstyrelsen kommer att ha konsekvenser för fördelningen av kostnaderna för förvaltnings- och stödtjänsterna. 

Nationella centret för utbildningsutvärdering har i sitt yttrande också lyft fram att det i statsbudgeten har anvisats ett gemensamt moment med omkostnadsanslag för centret och Studentexamensnämndens kansli, vilket har lett till oklarheter i användningen av anslaget. Utskottet anser det motiverat att undervisnings- och kulturministeriet separat kommer att bedöma om anslagen för dessa fristående enheter i statsbudgeten kan avskiljas till egna moment och på så sätt åtgärda oklarheten i användningen av anslaget. 

Tryggande av konstens frihet och kollegial bedömning i besluten om konststipendier

I sakkunnigyttrandena har man fäst uppmärksamhet vid tryggandet av principen om konstens frihet i beslutsfattandet om konststipendier i lagförslaget om Konst- och kulturmyndigheten. Det har välkomnats att de farhågor gällande den kollegiala bedömningen som framfördes i samband med beredningen av propositionen har beaktats väl vid den fortsatta beredningen av propositionen. I vissa yttranden konstateras det att principen om konstens frihet bör framgå starkare än vad som föreslås i lagstiftningen. 

Utskottet betonar vikten av att trygga konstens frihet och konstaterar att det i lagförslaget om Konst- och kulturmyndigheten har skrivits in en hel del preciseringar som gäller konstens frihet och beslutsprocessernas avstånd från det politiska beslutsfattandet och tjänstemännen (armlängdsprincipen). Att besluten om stipendier grundar sig på kollegial bedömning ingår uttryckligen i bestämmelsen om konst- och kulturrådets uppgifter (4 § i den föreslagna lagen om Konst- och kulturmyndigheten). 

Utskottet anser att de ändringar som gjorts i propositionen och som ministeriet gjort utifrån remissyttrandena om propositionsutkastet är motiverade. Det föreslås att behörigheten att utse konst- och kulturrådet höjs från undervisnings- och kulturministeriet till statsrådsnivå. För att möjliggöra tillräcklig bred sakkunskap har antalet medlemmar i rådet höjts till 8–12 och högst 7 ersättare utöver ordföranden. Mandatperioden har förkortats från fyra till tre år och antalet på varandra följande mandatperioder har begränsats till högst två. Till bestämmelsen har också fogats ett uttryckligt omnämnande av hörande av aktörer som är centrala med tanke på konst och kultur innan rådet utnämns. 

I vissa yttranden till utskottet har det framförts att det i lagen bör fastställas mer exakt hur stor del av medlemmarna i konst- och kulturrådet som ska företräda sakkunskap i konstnärlig verksamhet. Utskottet hänvisar till inkommen utredning och konstaterar att konst- och kulturrådets uppgifter utöver beslut om beviljande av stipendier också omfattar att vara sakkunnigorgan i konst- och kulturpolitiska frågor. Medlemmarna ska därför företräda konst- och kulturpolitisk sakkunskap på bred front ur olika infallsvinklar. En central fas med tanke på kollegial bedömning är expertpanelernas bedömning, som hör till professionella och experter inom konst. Därför är det inte ändamålsenligt att föreskriva mer detaljerat om den sakkunskap som ska representeras i konst- och kulturrådets sammansättning. 

Avsikten är enligt propositionen att sammanställa en expertbank, där de bedömningspaneler som sammanställs lämnar sakkunnigutlåtanden om ansökningarna till stöd för rådets beslutsfattande. I vissa yttranden föreslås det att de viktigaste konstnärsorganisationerna inom respektive konstområden direkt ska kunna utse personer till en expertbank. Enligt uppgift kommer de centrala organisationernas förslag att stå i centrum när expertbanken sammanställs. Utnämningen grundar sig i sista hand på beredning under tjänsteansvar. I samband med beredningen granskas sammansättningen också som helhet med beaktande av till exempel aspekter som gäller mångfald, jämställdhet och regionalitet. 

Övriga kommentarer om lagförslaget om Konst- och kulturmyndigheten

Utskottet instämmer i det som lyfts fram i sakkunnigyttrandena om vikten av regional tillgång till och tillgänglighet till konst och kultur och välkomnar att regionalt främjande av konst ingår i Konst- och kulturmyndighetens lagstadgade uppgifter vid sidan av den riksomfattande uppgiften att främja konst. Med tanke på den regionala jämlikheten är det motiverat att regionala synpunkter också i fortsättningen beaktas vid beviljandet av understöd och stipendier. 

I ett sakkunnigyttrande påpekas det att motiveringen till övergångsbestämmelsen om de nuvarande kommissionernas mandattid (7 § 12 mom.) delvis är motstridig. Utöver att de nuvarande kommissionerna slutför behandlingen av understöd och stipendier som beviljas utifrån budgetanslagen för 2026 under början av året, sköter de till utgången av sin mandatperiod den 30 juni 2026 också ärenden som gäller nya statliga konstnärsstipendier som söks våren 2026 och som beviljas utifrån budgetanslagen för 2027. 

I motiveringen till ikraftträdandebestämmelsen kvarstår ett felaktigt årtal, eftersom det där konstateras att en hänvisning i någon annan lag till konstrådet, statens konstkommission eller en regional konstkommission avser konst- och kulturrådet från och med den 1 juli 2027, då det ska vara från och med den 1 juli 2026. I lagtexten är årtalet korrekt skrivet. 

Bestämmelserna om Museiverket och skötseln av världsarvet Sveaborg

Förvaltningsnämnden för Sveaborg har i sitt yttrande uttryckt oro över reformens konsekvenser för Sveaborgs världsarvsstatus. I beskrivningen av Sveaborgs universella särskilda värde konstateras det att förvaltningsnämndens kostnader täcks med statens budgetmedel och hyresinkomster. Förvaltningsnämnden anser att förvaltningsnämndens ekonomi bör åtskiljas från det övriga ämbetsverkets ekonomi vid planeringen av ekonomin för det nya ämbetsverkskomplexet och att inkomstfinansieringen bör användas för att täcka kostnaderna för världsarvsobjektet. 

Utskottet anser det viktigt att det finns tillräckliga resurser för skötseln av världsarvet Sveaborg för att objektets universella särskilda värde ska kunna bevaras och stärkas. Enligt uppgift förutsätter det inte att förvaltningsnämndens ekonomi åtskiljs från ämbetsverkets övriga ekonomi, utan allokeringen av finansieringen kan följas upp med hjälp av metoderna för bokföring och uppföljning av ekonomin. 

Museiverket och förvaltningsnämnden för Sveaborg konstaterar i sina yttranden att Museiverket i fråga om världsarvet Sveaborg är både objektets innehavare och den i världsarvskonventionen avsedda ”site manager” samt den övervakande myndigheten och den i världsarvskonventionen avsedda ”focal point”. Utskottet konstaterar att förtroendet för verkets oavhängighet bör garanteras i arbetsordningen. 

Enligt yttrandet från förvaltningsnämnden för Sveaborg bör direktören för verksamhetsenheten förvaltningsnämnden för Sveaborg vara överdirektör på motsvarande sätt som direktören för verksamhetsenheten Finlands nationalmuseum. Utskottet hänvisar till inkommen utredning och konstaterar att beslut om ämbetsverkets interna organisation enligt ämbetsverksrekommendationen i regel ska fattas genom arbetsordningen. Enligt ämbetsverksrekommendationen ska det i lagstiftningen föreskrivas endast undantagsvis om statens ämbetsverks interna organisation, och även då bör bestämmelserna gälla endast grunderna för organiseringen. Det har ansetts motiverat att föreskriva om förvaltningsnämndens ställning som verksamhetsenhet på grund av att uppgifterna i anslutning till skötseln av världsarvsobjektet och de allmänna verkställighetsuppgifterna enligt världsarvskonventionen är åtskilda. Men det har inte setts som motiverat att införa nya bestämmelser om tjänstebenämningen för verksamhetsenhetens chef. Det har ansetts motiverat att i lagstiftningen ta in undantagsbestämmelser som gäller tjänstebenämningen och utnämningsbehörigheten för personalen vid Finlands nationalmuseum och som motsvarar nuläget, eftersom det är fråga om ett nationellt kulturinstitut som bedriver kulturhistorisk museiverksamhet och vars uppgift i många avseenden är jämförbar med Nationalgalleriet, som har motsvarande uppgifter inom konstmuseiverksamheten. 

Bestämmelser om avgiftsfri och avgiftsbelagd överföring av material från Depåbiblioteket

I ett sakkunnigyttrande har det framförts ett behov av att i lagen om Nationalbiblioteket ta in en bestämmelse om avgiftsfrihet för Depåbibliotekets material. Utskottet konstaterar att bestämmelser om ämbetsverkens avgiftsbelagda prestationer på samma sätt som för närvarande kommer att utfärdas ämbetsverksvis med stöd av lagen om grunderna för avgifter till staten genom förordning av undervisnings- och kulturministeriet. 

I resultatavtalet för 2025 mellan Depåbiblioteket och undervisnings- och kulturministeriet har det avtalats att Depåbiblioteket ska utreda om tjänsterna ska vara avgiftsbelagda som en del av den nya ämbetsverkshelheten. Utredningen om avgiftsfria eller avgiftsbelagda tjänster hänför sig också till de krav på ekonomisk balans som ställs i regeringsprogrammet. I början av 2025 gjordes en enkät om avgiftsbelagda tjänster vid Depåbiblioteket. Enkäten har besvarats av Nationalbiblioteket, alla universitet, de största yrkeshögskolorna, biblioteken för riksomfattande och regionala utvecklingsuppgifter med undantag av ett, de största specialbiblioteken och informationstjänsterna hos betydande organisationer. Resultaten av enkäten kommer att nyttjas när bestämmelser utfärdas om avgiftsbelagda prestationer från Riksarkivet och Depåbiblioteket, som är dess verksamhetsenhet, från och med den 1 januari 2026. 

Delaktighet och intressegruppsarbete i bildningsförvaltningens verksamhet

I ett sakkunnigyttrande fäster man uppmärksamhet vid behovet av att trygga möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att påverka och samarbetet med intressentgrupper när direktionen för Tillgänglighetsbiblioteket Celia läggs ner i samband med reformen. Rätten för personer med funktionsnedsättning att delta bland annat i utarbetandet och genomförandet av lagstiftning och politik erkänns i artikel 4.3 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FördrS 27/2016), som är bindande för Finland. 

Utskottet hänvisar till inkommen utredning och konstaterar att behovet av att trygga möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att påverka och samarbetet med intressentgrupper är känt och beaktat vid beredningen av propositionen och genomförandet av reformen. Enligt 2 § 2 mom. i lagförslaget om ämbetsverken inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde är syftet med bildningsförvaltningen att säkerställa att medborgarnas grundläggande kulturella rättigheter tillgodoses på ett högkvalitativt och verkningsfullt sätt i samarbete med aktörer och intressentgrupper inom olika förvaltningsområden. Detta inbegriper också tryggande av delaktigheten för personer med funktionsnedsättning. Avsikten är att organiseringen och formerna för delaktighet och samarbete med intressentgrupper ska avgöras i större detalj när verkställigheten av lagen framskrider. 

Utskottet betonar att man i bildningsförvaltningens verksamhet genom tillräckliga åtgärder bör se till att både personer med funktionsnedsättning och i vidare bemärkelse alla olika intressentgrupper har möjligheter att delta. Utskottet välkomnar att det i lagförslaget om Riksarkivet (5 §) har tagits in en bestämmelse om delegationen för punktskrift. Delegationen har till uppgift att vara sakkunnigorgan i fråga om punktskrift och studiematerial för personer med synskada. 

Genomförande och utvärdering av reformen

Utskottet anser det viktigt att genomförandet av reformen stöds genom tillräcklig kommunikation, väl genomförd ledning och god personalpolitik. I arbetet med att förbereda sig för reformen är det bra att beakta också tidigare reformer som gällt till exempel Nationella centret för utbildningsutvärdering. 

Utskottet instämmer i det som sägs i sakkunnigyttrandena och förutsätter att ämbetsverksreformen och dess konsekvenser utvärderas omsorgsfullt. Utvärderingen ska också omfatta reformens konsekvenser för ämbetsverkens och deras fristående enheters uppgifter och personal.