1.1
Ympäristöterveydenhuollon valvontaohjelma ja -suunnitelma
Ympäristöterveydenhuollon tavoitteena on ihmisten ja eläinten terveyden suojeleminen elinympäristössä vaikuttavilta haitallisilta tekijöiltä. Ympäristöterveydenhuollon lakeja ovat terveydensuojelulaki (763/1994), elintarvikelaki (23/2006), kuluttajaturvallisuuslaki (920/2011), eläinlääkintähuoltolaki (765/2009) ja tupakkalaki (693/1976).
Ympäristöterveydenhuollon yleisen suunnittelun ja valvonnan ylin johto kuuluvat omilla toimialueillaan sosiaali- ja terveysministeriölle, maa- ja metsätalousministeriölle sekä työ- ja elinkeinoministeriölle.
Ministeriöiden alaisten keskusvirastojen tehtävänä on toimialueellaan ohjata ympäristöterveydenhuollon lainsäädännön toimeenpanoa ja valvontaa valtakunnallisesti. Näitä keskusvirastoja ovat Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira), Elintarviketurvallisuusvirasto (Evira) sekä Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes).
Kaikkien ympäristöterveydenhuollon lakien valvonta ja täytäntöönpano kuuluu kunnan viranomaiselle.
Kuntien toimeenpanemaa valvontaa ohjaa ja valvoo aluehallintovirasto omalla toiminta-alueellaan.
Edellä mainittujen lakien mukaisten tehtävien järjestämisestä on lisäksi säädetty ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta annetussa laissa (410/2009). Lain mukaan ympäristöterveydenhuollon tehtävien hoitaminen tulee järjestää kunnassa tai usean kunnan yhteistyönä siten, että tehtäviä on hoitamassa vähintään kymmenen henkilötyövuoden henkilöresurssi ja toiminta on yhden johdon (kunnan monijäseninen toimielin) alaisuudessa.
Vuonna 2006 kaikkiin ympäristöterveydenhuollon lakeihin lisättiin säännökset, joiden mukaan ympäristöterveydenhuollon keskusvirastojen tuli laatia valtakunnallinen yhteinen valvontaohjelma sekä toimialakohtaiset valvontaohjelmat. Yhteisen valtakunnallisen valvontaohjelman tavoitteena oli luoda kaikille hallinnonaloille yhteiset periaatteet ja tavoitteet kuntien toimeenpaneman valvonnan ohjaukselle. Toimialakohtaisten valvontaohjelmien tavoitteena oli ohjata kuntien valvontasuunnitelmien laatimista.
Samalla laeissa säädettiin kunnille velvollisuus laatia valvontasuunnitelma, jonka tavoitteena oli säännöllisen valvonnan suunnitelmallisuuden lisääminen ja valvonnan toimeenpanon tehostaminen.
Kunnan tulee säännösten mukaan ottaa valtakunnalliset valvontaohjelmat huomioon laatiessaan omaa valvontasuunnitelmaansa.
Valtakunnallisesta valvontaohjelmasta on säädetty tarkemmin valtioneuvoston asetuksessa ympäristöterveydenhuollon valtakunnallisista valvontaohjelmista (78/2011) ja kunnan valvontasuunnitelmasta valtioneuvoston asetuksessa ympäristöterveydenhuollon valvontasuunnitelmasta (665/2006).
Keskusvirastot ovat laatineet yhteisen valtakunnallisen valvontaohjelman keskusvirastojen asiantuntijoista koostuvan työryhmän valmistelemana. Yhteinen valtakunnallinen valvontaohjelma on sisältänyt yleiset periaatteet ympäristöterveydenhuollon kunnallisen valvonnan toteuttamisesta sekä yhteisesti sovitut painopistealueet kullekin ohjelmakaudelle. Yhteisen valtakunnallisen ohjelman laatiminen on yhdenmukaistanut toimialakohtaisia valvontaohjelmia ja siten valvonnan ohjausta, vaikka keskusvirastojen toimialakohtaiset valvontaohjelmat poikkeavat edelleen sisällöltään toisistaan varsin paljon. Kuntien laatimat valvontasuunnitelmat ovat usein perustuneet valtakunnalliseen valvontaohjelmaan siten, että niissä ei ole otettu huomioon riskiperusteisia paikallisia valvontatarpeita. Näin on ollut siitä huolimatta, että valtakunnallista valvontaohjelmaa on pidetty valvontaresursseihin nähden ylimitoitettuna.
Valtiontalouden tarkastusviraston vuonna 2014 tekemässä ympäristöterveydenhuoltoa koskevassa tuloksellisuustarkastuskertomuksessa todettiin, että sisältöohjaus ja resurssiohjaus eivät vastaa toisiaan. Kuntasektorin ohjaukseen yleisesti liittyvä ja tunnistettu ongelma nähtiin korostuvan erityisesti ympäristöterveydenhuollon ohjauksessa, sillä keskushallinnon eriytyneen hallintomallin myötä kunnat saavat ohjaussyötteitä monesta eri ministeriöstä ja keskusvirastosta. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastushavaintojen perusteella todettiin, että kunnallista ympäristöterveydenhuoltoa ohjataan epärealistisilla valvontatavoitteilla. Tämän on nähty johtaneen ohjauksen uskottavuus- ja legitimiteettiongelmiin paikallistasolla. Paikallistason valvonta ei ole kuitenkaan vaikuttanut kriisiytyneeltä, sillä paikallisesti toteutettu riskiperusteinen valvonta kyetään toteuttamaan kohtuullisen hyvin, vaikka valtakunnallisen valvontaohjelman mukaisen suunnitelman tavoitteisiin ei ole päästy. Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomuksessa valtakunnallisen ohjauksen nähtiin irronneen jossain määrin kuntasektorin käytännöistä ja resursseista. Selvityksen tulos on, että kunnallista valvontasuunnitelmaa koskevat säännökset voitaisiin kumota ja siten karsia kunnan suunnittelutehtäviä.
Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strategisessa hallitusohjelmassa todetaan, että kuntien kustannuksia karsitaan miljardilla eurolla. Tämä tapahtuu muun muassa yhdistämällä kuntien erillislainsäädännössä määrätyt raportit, suunnitelmat ja ohjelmat valtuustokausittaiseksi ohjelmaksi ja vähentämällä valvonta- ja tarkastusvelvollisuuksia. Säädöspolitiikan ohjausta selkeytetään, tavoitteena sääntelyn nettomääräinen keventäminen ja säädöksille vaihtoehtoisten ohjauskeinojen käytön lisääminen. Tavoitteena on turhan sääntelyn purkaminen ja hallinnollisen taakan keventäminen.
Hallitusohjelman liitteessä 3 todetaan, että kuntien tehtävien ohjauksen jatkuva pirstaloituminen ja yksityiskohtaistuminen katkaistaan. Tämä tapahtuu käynnistämällä kuntien tehtävien ohjauksen pitkän tähtäimen uudistaminen, jonka tavoitteena on, että kuntien tehtäviä ohjataan jatkossa pääsääntöisesti lainsäädännöllä ja sitä täydentäen tarvittaessa asetuksilla, suositusperusteisesta ohjauksesta luovutaan, resurssien ohjauksesta siirrytään tavoiteltujen tulosten ohjaamiseen ja yksityiskohtaisesta ohjauksesta siirrytään suurpiirteisempään ohjaukseen.
Ympäristöterveydenhuollon valvontaohjelmien ja kunnan valvontasuunnitelmien osalta hallitusohjelman kirjaukset tarkoittavat sitä, että keskusvirastojen valvontaohjelmien kautta tapahtuvan ohjauksen tulisi antaa kunnille lisää liikkumavaraa valvonnan kohdentamisessa ja valvonnan toimeenpanossa. Hallitusohjelman tavoite merkitsee myös sitä, että kunnan suunnittelua yksityiskohtaisesti ohjaavasta lainsäädännöstä tulisi luopua.
1.2
Tiedotus- ja menekinedistämistoimiin liittyvät terveysväitteet
Euroopan unionin rahoittamista maataloustuotteiden tiedotus- ja menekinedistämistoimista on säädetty sisämarkkinoilla ja kolmansissa maissa toteuttavista maataloustuotteita koskevista tiedotus- ja menekinedistämistoimista sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 3/2008 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 1144/2014. Tämän perusasetuksen nojalla on annettu komission delegoitu asetus (EU) 2015/1829 sisämarkkinoilla ja kolmansissa maissa toteuttavista maataloustuotteita koskevista tiedotus- ja menekinedistämistoimista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1144/2014 täydentämisestä (delegoitu asetus) sekä sisämarkkinoilla ja kolmansissa maissa toteutettavista maataloustuotteita koskevista tiedotus- ja menekinedistämistoimista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1144/2014 soveltamista koskevista säännöistä annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 2015/1831 (täytäntöönpanoasetus).
Delegoidun asetuksen 3 artiklassa säädetään yhden jäsenvaltion ohjelmien tukikelpoisuudesta. Artiklan toisen kohdan mukaan, jos ohjelmassa välitetty viesti koskee tietoja tuotteen vaikutuksesta terveyteen, viestin on sisämarkkinoilla noudatettava asetuksen (EY) N:o 1924/2006 liitettä tai oltava kansanterveydestä siinä jäsenvaltiossa, jossa toimet toteutetaan, vastaavan kansallisen viranomaisen hyväksymä ja kolmansissa maissa oltava kansanterveydestä siinä maassa, jossa toimet toteutetaan, vastaavan kansallisen viranomaisen hyväksymä.
Vastaavasti täytäntöönpanoasetuksen 9 artiklassa säädetään toimivaltaisten viranomaisten nimeämisestä. Artiklan ensimmäisen kohdan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä viranomaiset, jotka vastaavat tämän asetuksen toimeenpanosta.
Uudistettuja asetuksia alettiin soveltaa 1.12.2015 lähtien. Aiemmin maataloustuotteiden tiedotus- ja menekinedistämistoimista säädettiin Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 3/2008 ja sen perustella annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 501/2008 maataloustuotteita koskevista tiedotus- ja menekinedistämistoimista sisämarkkinoilla ja kolmansissa maissa annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 3/2008 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Kyseisen komission asetuksen 4 artiklassa säädettiin sisämarkkinoille suunnatuissa ohjelmissa jaettavien tiedotus- ja menekinedistämisviestien ominaisuuksista. Artiklan 3. kohdan mukaan ohjelmissa jaettavissa viesteissä olevat kaikki viittaukset tuotteiden kulutuksen vaikutuksesta terveyteen on perusteltava yleisesti tunnustetuilla tieteellisillä tiedoilla ja kansallisen toimivaltaisen kansanterveysviranomaisen on hyväksyttävä viestit, joissa viitataan tällaisiin vaikutuksiin. Lisäksi edellytettiin, että tiedotus- ja menekinedistämisohjelman toteuttamisesta vastaavan ammattialan järjestön tai ammattialojen välisen järjestön, joka tekee ehdotuksen, on pidettävä kyseisen jäsenvaltion ja komission saatavilla luettelo tieteellisistä tutkimuksista ja hyväksyttyjen tutkimuslaitosten antamista lausunnoista, joihin viestit joissa viitataan terveysvaikutuksiin perustuvat.
Tätä ennen menekinedistämistoimista säädettiin Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2826/2000maataloustuotteita koskevista tiedotus- ja menekinedistämistoimista sisämarkkinoilla ja komission asetuksissa (EY) N:o 94/2002 ja (EY) N:o 1071/2005 maataloustuotteita koskevista tiedotus- ja menekinedistämistoimista sisämarkkinoilla annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2826/2000 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Näissä asetuksissa säädettiin vastaavasti terveysvaikutuksiin liittyvien viestien hyväksymisestä.
Terveysväitteiden hyväksymistä koskeva vaatimus on ollut EU:n rahoittamien maataloustuotteiden tiedotus- ja menekinedistämistoimien hyväksymisen edellytyksenä useissa eri asetuksissa. Suomessa menekinedistämisohjelmiin sisältyneet viestit hyväksyi aluksi Kansanterveyslaitos (KTL). Tämä tehtävä oli osoitettu KTL:lle sosiaali- ja terveysministeriön päätöksessä 23.4.2004. Kun KTL:n tehtävät siirtyivät Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle (THL), myös nämä tehtävät siirtyivät THL:n tehtäviksi. Sosiaali- ja terveysministeriön päätös menekinedistämisohjelmien terveysväitteiden hyväksymistä koskevista tehtävistä on ajalta ennen terveysväiteasetuksen (EY) N:o 1924/2006 antamista.
Delegoidun asetuksen 3 artiklan mukaan ohjelmissa esitettyjen terveysväitteiden tulee olla väiteasetuksen mukaisia ja kansanterveydestä siinä jäsenvaltiossa, jossa toimet toteutetaan, vastaavan kansallisen viranomaisen hyväksymiä. Koska Evira vastaa elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä annetun Euroopan Parlamentin ja Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1924/2006 soveltamisesta Suomessa, olisi tehokkainta ja tarkoituksenmukaisinta, että Evira vastaisi myös maataloustuotteiden tiedotus- ja menekinedistämisohjelmissa esitettyjen terveysväitteiden hyväksymisestä Suomessa. Koska delegoidussa asetuksessa on kuitenkin tässä yhteydessä viittaus kansanterveysviranomaisiin, on selkeää, että kyseisessä asetuksessa tarkoitettu tehtävä määritellään lainsäädännön tasolla. Eviran toimivalta on määritelty elintarvikelain (23/2006) 30 §:ssä. Tähän toimivaltaan ei nykyisellään kuulu elintarvikkeiden tai niiden pakkausmerkintöjen tai mainonnan hyväksyminen ennen niiden markkinoille saattamista.
Suomalaiset järjestöt ovat toteuttaneet 2000-luvulla 11 menekinedistämisohjelmaa ja parhaillaan on käynnissä yksi ohjelma. Uusimmissa säädöksissä on täsmennetty, että väitteet hyväksytään siinä maassa, jossa toimet toteutetaan. Tämä tarkoittaa, että myös muiden jäsenmaiden esittämissä ohjelmissa, joissa Suomi on yhtenä kohdemaana, Suomen markkinoille kohdistuvat väitteet hyväksyy Suomen viranomainen. Tämänkin vuoksi viranomaisten toimivalta tulee olla selkeästi määritelty, jotta Suomen toimivaltaiset viranomaiset voidaan ilmoittaa komissiolle ja muille jäsenmaille.