2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Laki taloudellisesti tuetusta ammatillisen osaamisen kehittämisestä
Taloudellisesti tuetusta ammatillisen osaamisen kehittämisestä annettu laki tuli voimaan 1.1.2014. Lain tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan edistää työntekijöiden ammatillisen osaamisen kehittämistä. Tavoitteena on kannustaa työnantajia ylläpitämään ja kehittämään työntekijöiden ammatillista osaamista, jotta työntekijöiden ammatillinen osaaminen vastaa työn ja työtehtävien asettamia vaatimuksia ja ennakoitavissa olevia muuttuvia osaamistarpeita. Lain tarkoitusta tuettiin vuoden 2024 loppuun saakka verokannusteella (koulutusvähennys) ja sitä edelleen tuetaan ei-verovelvollisten työnantajien osalta koulutuskorvauksella.
Laissa määritellään, mitä tarkoitetaan sellaisella ammatillisen osaamisen kehittämisellä, jota tuetaan taloudellisesti. Ammatillisen osaamisen kehittämisellä tarkoitetaan työntekijöille tarjottavaa suunnitelmallista koulutusta, joka on tarpeen työntekijöiden ammatillisen osaamisen ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi vastaamaan työn ja työtehtävien asettamia vaatimuksia ja ennakoitavissa olevia muuttuvia osaamistarpeita.
Lain 2 §:ssä määritellään lain soveltamisala. Lakia sovelletaan seuraaviin työnantajiin sekä heidän työntekijöihinsä ja heihin julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa oleviin:
tuloverolain (1535/1992) 20 §:ssä tarkoitetut tuloverosta vapaat yhteisöt,
tuloverolain 21 §:ssä tarkoitetut osittain verovapaat yhteisöt,
yliopistot ja ammattikorkeakoulut sekä
yhdistykset ja säätiöt.
Lakia ei kuitenkaan sovelleta valtion virastoihin ja laitoksiin, eduskunnan oikeusasiamieheen ja apulaisoikeusasiamiehiin eikä eduskunnan kanslian, tasavallan presidentin kanslian, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian ja valtiontalouden tarkastusviraston virkamiehiin eikä myöskään Suomen Pankin ja Kansaneläkelaitoksen virkamiehiin ja toimihenkilöihin, ellei laissa toisin säädetä. Lakia ei sovelleta myöskään kotitaloustyönantajiin. Mitä laissa säädetään työntekijästä, koskee myös viranhaltijaa. Valtion virastot ja laitokset rajattiin lain soveltamisalan ulkopuolelle vuoden 2021 alusta lähtien.
Lain 3 § sisältää määräykset koulutussuunnitelmasta. Työnantajan on laadittava työntekijöiden ammatillisen osaamisen kehittämiseksi koulutussuunnitelma, jotta hän voi saada koulutuskorvauksen.
Yhteistoimintalain (1333/2021) soveltamisalaan kuuluvien yritysten ja yhteisöjen osalta suunnitelmana pidetään mainitun lain 9 §:n mukaista työyhteisön kehittämissuunnitelmaa. Työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnassa ja hyvinvointialueella annetun lain (449/2007) soveltamisalaan kuuluvien työnantajien osalta tällaisena suunnitelmana pidetään mainitun lain 4 a §:n mukaista henkilöstö- ja koulutussuunnitelmaa.
Laissa säädetään koulutussuunnitelman sisällöstä niiden työnantajien osalta, jotka eivät kuulu yhteistoimintalakien soveltamisalaan. Jos työnantaja ei ole velvollinen noudattamaan yhteistoimintalakia, suunnitelman laatiminen on vapaaehtoista. Suunnitelman laatiminen on kuitenkin tuen saamisen edellytys. Työnantajan laatiman suunnitelman tulee sisältää arvio koko henkilöstön ammatillisesta osaamisesta sekä ammatillisen osaamisen vaatimuksissa tapahtuvista muutoksista ja näiden syistä sekä tähän arvioon perustuva suunnitelma henkilöstöryhmittäin tai muutoin tarkoituksenmukaisella tavalla ryhmiteltynä. Suunnitelmassa on lisäksi käsiteltävä yleiset periaatteet, joilla pyritään ylläpitämään työkyvyttömyysuhan alaisten ja ikääntyneiden työntekijöiden työkykyä sekä työttömyysuhan alaisten työntekijöiden työmarkkinakelpoisuutta. Lisäksi suunnitelmaan tulee kirjata, miten sitä on tarkoitus toteuttaa ja seurata. Yhteistoimintalakien soveltamisalan ulkopuolelle jäävillä työpaikoilla suunnitelma voidaan laatia yhteistyössä henkilöstön tai henkilöstön edustajan kanssa.
Lain 4 §:ssä säädetään työnantajan velvollisuudesta keskustella työntekijän ammatillisen osaamisen kehittämisestä. Jos yhteistoimintalakien soveltamisalan ulkopuolelle jäävä työnantaja ei ole laatinut 3 §:n 3 momentissa tarkoitettua koulutussuunnitelmaa, työnantajan on työntekijän sitä pyytäessä keskusteltava työntekijän kanssa tämän ammatillisen osaamisen kehittämiseen liittyvistä kysymyksistä. Halutessaan työntekijällä on mahdollisuus ottaa työpaikan luottamusmies tai muu työntekijöiden edustaja mukaan työnantajan kanssa käytäviin keskusteluihin. Työntekijä voi myös valtuuttaa työpaikalle valitun työntekijöiden edustajan pyytämään työnantajalta keskustelujen käymistä.
Eräiden ei-verovelvollisten työnantajien aktiivisuutta työntekijöiden ammatillisen osaamisen kehittämiseksi tuetaan erityisellä taloudellisella kannusteella eli koulutuskorvauksella, josta säädetään koulutuksen korvaamisesta annetussa laissa.
2.2
Laki koulutuksen korvaamisesta
Koulutuksen korvaamisesta annettu laki tuli voimaan 1.1.2014. Lain tavoitteena on parantaa työnantajan mahdollisuuksia järjestää työntekijöilleen heidän ammatillista osaamistaan kehittävää koulutusta. Laissa säädetään niistä ehdoista ja menettelysäännöistä, joilla työnantajille korvataan taloudellisesti tuetusta ammatillisen osaamisen kehittämisestä annetun lain mukaisen koulutuksen ajalta maksettuja palkkauskustannuksia.
Lain 2 §:ssä säädetään lain soveltamisalasta. Lakia sovelletaan koulutuksesta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen (koulutuskorvaus) työnantajalle, johon sovelletaan taloudellisesti tuetusta ammatillisen osaamisen kehittämisestä annettua lakia.
Koulutuskorvaukseen ovat siten oikeutettuja
tuloverolain (1535/1992) 20 §:ssä tarkoitetut tuloverosta vapaat yhteisöt,
tuloverolain 21 §:ssä tarkoitetut osittain verovapaat yhteisöt,
yliopistot ja ammattikorkeakoulut sekä
yhdistykset ja säätiöt.
Koulutuskorvauksesta annettua lakia ei kuitenkaan sovelleta valtion virastoihin ja laitoksiin, eduskunnan oikeusasiamieheen ja apulaisoikeusasiamiehiin eikä eduskunnan kanslian, tasavallan presidentin kanslian, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian ja valtiontalouden tarkastusviraston virkamiehiin eikä myöskään Suomen Pankin ja Kansaneläkelaitoksen virkamiehiin ja toimihenkilöihin, ellei laissa toisin säädetä. Lakia ei sovelleta myöskään kotitaloustyönantajiin.
Lain 4 §:ssä säädetään niistä edellytyksistä, joiden täyttyessä työnantajalla on oikeus saada korvausta järjestämästään koulutuksesta. Koulutuksen tulee ensinnäkin perustua taloudellisesti tuetusta ammatillisen osaamisen kehittämisestä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettuun suunnitelmaan. Jos työnantajalla ei ole tällaista suunnitelmaa tai jos järjestetty koulutus ei sisälly työpaikalla laadittuun koulutussuunnitelmaan, koulutus ei oikeuta koulutuskorvaukseen. Jos koulutus on suunnitelmaan perustuvaa, työntekijän ammatillista osaamista ylläpitävää ja edistävää koulutusta, on sen lisäksi täytettävä pykälän 1–3 kohdassa säädetyt ehdot. Ehtojen mukaan työnantajalla on oikeus koulutuskorvaukseen koulutuksesta
1) joka kestää yhtäjaksoisesti vähintään tunnin,
2) jonka ajalta työnantaja maksaa työntekijälle palkkaa ja
3) johon osallistuvan työntekijän palkkauskustannuksiin ei ole myönnetty julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) 7 luvun 1 §:n mukaista palkkatukea.
Koulutuskorvauksen määrästä säädetään lain 5 §:ssä. Koulutuskorvaus on 10 prosenttia koulutuskorvauksen perusteena käytettävästä palkkakustannuksesta. Koulutuskorvauksen perusteena käytettävä palkkakustannus lasketaan siten, että työntekijöiden keskimääräinen päiväpalkka kerrotaan koulutuskorvaukseen oikeuttavien koulutuspäivien määrällä. Keskimääräinen päiväpalkka lasketaan siten, että työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain (555/1998), jäljempänä
rahoituslaki
, 19 a §:n mukainen työnantajan työttömyysvakuutusmaksun perusteena oleva palkkasumma jaetaan työnantajan keskimääräisellä työntekijämäärällä ja näin saatu osamäärä luvulla 200. Koulutuspäivänä pidetään päivää, jona koulutuksen kesto on ollut vähintään kuusi tuntia. Koulutuspäivä voi muodostua myös useasta koulutuksesta tai koulutusjaksosta, joiden yhteenlaskettu kesto kalenterivuonna on vähintään kuusi tuntia. Koulutuskorvaukseen oikeuttaa enintään kolme koulutuspäivää työntekijää kohti kalenterivuodessa.
Lain soveltamisalan piiriin kuuluvat työnantajat hakevat koulutuskorvausta Työllisyysrahastolta. Työnantajan on haettava koulutuskorvausta Työllisyysrahastolta vakuutusvuotta seuraavan kalenterivuoden tammikuun loppuun mennessä. Työllisyysrahasto joko hyväksyy tai hylkää hakemuksen ja antaa asiassa kirjallisen päätöksen. Jos hakemus hyväksytään, Työllisyysrahasto maksaa koulutuskorvauksen työnantajalle hyvityksenä. Työllisyysrahasto laskee koulutuskorvauksen määrän työnantajan tulorekisteriin ilmoittamien palkkatietojen ja työnantajan hakemuksella ilmoittamien tietojen perusteella.
Työllisyysrahasto voi omasta aloitteestaan oikaista koulutuskorvauksen määrää kolmen vuoden kuluessa vakuutusvuoden päättymisestä. Rahasto oikaisee koulutuskorvauksen määrää omasta aloitteestaan esimerkiksi silloin, jos työnantaja on korjannut tulorekisteriin ilmoittamiaan tietoja.
Työnantaja voi vaatia oikaisua koulutuskorvauksesta annettuun päätökseen viiden vuoden kuluessa sitä seuranneen kalenterivuoden alusta, jona päätös on tehty. Työllisyysrahaston oikaisuvaatimukseen antamaan päätökseen voi hakea muutosta valittamalla sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakuntaan. Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan päätökseen voi hakea muutosta valittamalla vakuutusoikeuteen.
Valtiovarainministeriö maksaa kalenterivuosittain hakemuksesta Työllisyysrahastolle sen määrän, jonka rahasto on hyvittänyt työnantajille koulutuskorvauksina. Lasku koulutuskorvauksista valtiovarainministeriölle pyritään tekemään joulukuun puoliväliin mennessä siten, että sen eräpäivä on laskutusvuonna.
2.3
Täydennyskoulutus sosiaali- ja terveydenhuollossa
Hyvinvointialueiden velvollisuudesta seurata ja huolehtia sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön täydennyskoulutusvelvollisuudesta ja jatkuvasta ammatillisesta kehittymisestä säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetussa laissa (612/2021, jäljempänä järjestämislaki). Lain 59 §:n mukaan hyvinvointialueen tulee seurata sen sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön, mukaan lukien sen yksityisen palveluntuottajan palveluksessa olevan henkilöstön, jolta hyvinvointialue hankkii palveluja, ammatillista kehittymistä ja huolehtia siitä, että henkilöstö osallistuu riittävästi oman alansa täydennyskoulutukseen. Henkilöstön täydennyskoulutuksessa on otettava huomioon henkilöstöön kuuluvien peruskoulutuksen pituus, työn vaativuus ja tehtävien sisältö.
Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön täydennyskoulutuksista annetussa sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa (57/2024) on tarkemmat säännökset täydennyskoulutuksen laadun edellytyksistä, täydennyskoulutusten määrästä sekä täydennyskoulutusten arvioinnista ja seurannasta. Asetuksen mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön ammattitaitoa ja osaamista ylläpitävällä ja kehittävällä täydennyskoulutuksella tulee edistää henkilöstön jatkuvaa ammatillista kehittymistä sekä turvata asiakas- ja potilasturvalliset ja vaikuttavat, väestön terveyttä ja hyvinvointia edistävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Hyvinvointialueen on huolehdittava siitä, että täydennyskoulutuksen määrä on riittävä sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön osaamistarpeiden, täydennyskoulutukselle asetettujen tavoitteiden sekä täydennyskoulutuksen laadun edellytysten varmistamiseksi. Asetuksella ei ole asetettu täydennyskoulutuksen vähimmäis- tai enimmäismäärää.
Täydennyskoulutuksen rahoitusvastuu on työnantajalla. Silloin kun palveluja ostetaan yksityiseltä palveluntuottajalta, sillä on rahoitusvastuu henkilöstönsä koulutuksesta. Hyvinvointialueiden valtion rahoituksen tarkoituksena on varmistaa, että kaikilla hyvinvointialueilla on olosuhteista ja asukkaiden palvelutarpeiden eroista huolimatta edellytykset toteuttaa lakisääteiset tehtävänsä. Hyvinvointialueiden rahoitus perustuu valtion rahoitukseen, joka on hyvinvointialueelle yleiskatteellista, joten hyvinvointialue päättää rahoituksen käytöstä ja kohdentamisesta itsehallintonsa ja toimivaltansa rajoissa. Hyvinvointialueen tulee siten varmistaa, että yleiskatteellisesta rahoituksesta osoitetaan riittävät resurssit järjestämislain 59 §:n mukaisten velvoitteiden toteuttamiseksi.
Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstö on yläkäsite, joka kattaa terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain ja asetuksen (564/1994) sekä sosiaalihuollon ammattihenkilöistä annetun lain ja valtioneuvoston asetuksen (153/2016) mukaiset ammattihenkilöt sekä muun sosiaali- ja terveydenhuollossa toimivan henkilöstön. Asetus sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön täydennyskoulutuksista ei vaikuta sosiaalihuollon ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden ammattihenkilölaeissa säädettyyn täydennyskoulutusvelvollisuuteen, vaan asetus täydentää kyseistä sääntelyä. Ammattihenkilölainsäädännön mukainen täydennyskoulutusvelvollisuus koskee kaikkia ammattihenkilölaeissa tarkoitettuja ammattihenkilöitä työnantajasta ja ammattisektorista riippumatta, kun taas asetuksen soveltamisala kattaa edellä todetun mukaisesti hyvinvointialueen oman sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön sekä sen ostopalveluhenkilöstön.
Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain (559/1994) 18 §:n 1 momentissa säädetään terveydenhuollon ammattihenkilön velvollisuudesta ylläpitää ja kehittää ammattitoiminnan edellyttämiä tietoja ja taitoja sekä perehtyä ammattitoimintaansa koskeviin säännöksiin ja määräyksiin. Pykälän 2 momentissa säädetään terveydenhuollon ammattihenkilön työnantajan velvollisuudesta seurata terveydenhuollon ammattihenkilöiden ammatillista kehittymistä ja luoda edellytykset sille, että terveydenhuollon ammattihenkilö voi osallistumalla tarvittavaan ammatilliseen täydennyskoulutukseen ja muilla ammatillisen kehittymisen menetelmillä ylläpitää ja kehittää tietojaan ja taitojaan voidakseen harjoittaa ammattiaan turvallisesti ja asianmukaisesti.
Sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnasta annetun lain (741/2023) 9 §:n 2 momentissa säädetään palveluntuottajan toiminnan edellyttämästä henkilöstön asianmukaisesta koulutuksesta ja riittävästä ammattitaidosta ottaen huomioon tuotettavien palvelujen sisältö ja palveluja käyttävät asiakkaat ja potilaat. Henkilöstöltä edellytettävään koulutukseen vaikuttavat tuotettavien palvelujen sisältö ja asiakkaiden tai potilaiden palvelujen tarve. Momentin mukaan palveluntuottajan on lisäksi huolehdittava siitä, että henkilöstö osallistuu riittävästi ammatilliseen täydennyskoulutukseen. Sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnasta annetussa laissa palveluntuottajalla tarkoitetaan hyvinvointialuetta, Helsingin kaupunkia, HUS-yhtymää, valtion liikelaitosta, itsenäistä julkisoikeudellista laitosta taikka evankelis-luterilaista tai ortodoksista kirkkoa tai edellä mainittujen kirkkojen seurakuntaa tai seurakuntayhtymää sekä osakeyhtiötä ja muuta yhtiötä, julkista ja yksityistä yhteisöä, osuuskuntaa, yhdistystä, säätiötä ja yksityistä elinkeinonharjoittajaa, joka tuottaa sosiaalipalveluja tai terveyspalveluja.
Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n keräämien tietojen mukaan vuonna 2023 hyvinvointialueiden henkilöstön täydennyskoulukseen osallistui 72 prosenttia hyvinvointialueiden henkilöstöstä. Vuona 2022 osuus oli 51 prosenttia. Ammattiryhmittäin tarkasteltuna eniten täydennyskoulutusta annettiin lääkäreille, hammaslääkäreille sekä muulle korkeakoulutetulle sosiaali- ja terveysalan henkilöstölle. Täydennyskoulutuspäiviä oli keskimäärin 2,9 päivää osallistujaa kohden.
Taulukko 1. Täydennyskoulutus hyvinvointialueilla vuonna 2023. Lähde: Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT
Koulutukseen osallistuneet | prosenttiosuus % |
Lääkärit ja hammaslääkärit | 79 |
Sosiaalityöntekijät | 75 |
Muu korkeakoulutettu sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstö | 86 |
Alemman korkeakoulututkinnon suorittaneet sosiaali- ja terveysalan tai opetus- ja kasvatusalan henkilöstö | 80 |
Sosiaali- ja terveysalan perustutkinnon tai kouluasteen tutkinnon suorittanut henkilöstö | 61 |
Muu palveluketjussa toimiva henkilöstö | 63 |
Koulutuksen kokonaiskustannukset olivat vuonna 2023 arviolta 124 miljoonaa euroa. Luku on arvio ja perustuu keskimääräisiin kustannuksiin. Kustannuksiin sisältyvät kurssimaksut, kouluttajien palkkiot, majoitus ja matkakulut, päivärahat, sijaisten palkat sivukuluineen sekä koulutukseen osallistuvan henkilöstön koulutusajan palkkakulut sivukuluineen. Osa hyvinvointialueista ei pystynyt erittelemään tai raportoimaan kaikkia täydennyskulutukseen liittyviä välittömiä kustannuksia.
2.3.1
Valtion rahoittamat muut korvaukset sosiaali-, terveys- ja kasvatusaloilla
Sosiaali- ja terveysalan koulutukseen on kohdistunut myös muita valtion rahoittamia korvauksia kuin koulutuksen korvaamista koskevan lain mukainen korvaus. Terveydenhuoltolain (1326/2010) 59 §:n mukaisesti valtion varoista korvataan kustannuksia, jotka aiheutuvat lääkärien ja hammaslääkärien perus- ja erikoistumiskoulutuksesta. Korvaus maksetaan hyvinvointialueelle, jossa on yliopistollinen sairaala tai HUS-yhtymälle. Lain 59 a §:n mukaan koulutuksista aiheutuvia kustannuksia korvataan myös erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkärikoulutusta järjestävälle yliopistolle.
Lääkärin tai hammaslääkärin peruskoulutuksesta voidaan maksaa korvausta 60 §:n mukaisesti myös muulle terveydenhuollon toimintayksikölle kuin yliopistolliselle sairaalalle. Korvaus voidaan maksaa palvelun tuottajille.
Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella 464/2022 säädetään tarkemmin lääkäri- ja hammaslääkärikoulutuksen kustannuksiin suoritettavaan korvaukseen ja yliopistotasoisen terveyden tutkimuksen rahoitukseen oikeutetuista palvelujen tuottajista.
Asetusta sovelletaan vuodelta 2022 maksettaviin korvauksiin.
HUS-yhtymä tai hyvinvointialue, jossa on yliopistollinen sairaala, korvaa kustannukset asianomaiselle julkiselle palvelun tuottajalle tai muulle sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen mukaiselle palvelujen tuottajalle siten kuin siitä on osapuolten kesken sovittu. Korvaus määräytyy laskennallisesti yliopiston hyväksymän koulutusohjelman ja koulutuksessa toteutuneiden kuukausien perusteella.
Terveydenhuoltolain 60 a §:ssä säädetään rajatun lääkkeenmääräämisen edellyttämän koulutuksen korvaamisesta hyvinvointialueelle, HUS-yhtymälle taikka hyvinvointialueen tai HUS-yhtymän järjestämisvastuulla olevalle sopimuksen perusteella tai muulla tavalla hyvinvointialueen tai HUS-yhtymän lukuun terveydenhuollon avohoidon palveluja tuottavalle yksikölle sekä Ahvenanmaan maakunnan terveys- ja sairaanhoitoviranomaiselle. Näille suoritetaan valtion varoista laskennallisin perustein korvausta terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 23 b §:ssä tarkoitetun rajatun lääkkeenmääräämisen edellyttämän koulutuksen kustannuksista. Korvauksen määrä perustuu rajatun lääkkeenmääräämisoikeuden saaneiden henkilöiden määrään ja koulutuksesta määrättyyn korvaukseen.
Terveydenhuoltolain 60 b §:ssä on säädetty, että sosiaali- ja terveysalan ammattikorkeakoulututkintoon sisältyvästä ammattitaitoa edistävästä harjoittelusta aiheutuvista kustannuksista suoritetaan koulutuskorvausta valtion varoista laskennallisin perustein hyvinvointialueelle, HUS-yhtymälle, Helsingin kaupungille, kunnalle ja kuntayhtymälle, valtion mielisairaalalle, Suomen evankelis-luterilaiselle kirkolle, kirkon seurakunnalle ja seurakuntayhtymälle, yksityisiä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja tuottavalle yksikölle sekä Ahvenanmaan maakuntahallitukselle.
Lisäksi sosiaalihuoltolain (1301/2014) 60 a §:n 1 momentin mukaan sosiaalityön erikoistumiskoulutusta järjestävälle yliopistolle voidaan korvata valtion varoista koulutuksesta aiheutuvia kustannuksia. Erikoistumiskoulutuksen korvaus perustuu koulutuksen suorittaneiden sosiaalityön ammattihenkilöiden lukumäärään.
Sosiaalihuoltolain 60 d §:n mukaan sosiaali- ja terveysalan ammattikorkeakoulututkintoon sisältyvän ammattitaitoa edistävän harjoittelun osalta maksetaan korvausta hyvinvointialueelle, HUS-yhtymälle, Helsingin kaupungille, kunnalle ja kuntayhtymälle, Suomen evankelisluterilaiselle kirkolle, kirkon seurakunnalle ja seurakuntayhtymälle, yksityiselle sosiaali- ja terveydenhuollon tai varhaiskasvatuksen palveluja tuottavalle yksikölle sekä Ahvenanmaan maakuntahallitukselle. Korvaus maksetaan laskennallisin perustein sosiaali- ja terveysalan ammattikorkeakoulututkintoon sisältyvästä ammattitaitoa edistävästä harjoittelusta aiheutuvista kustannuksista.
Työterveyslaitoksen toiminnasta ja rahoituksesta annetun lain (159/1978) 3 a §:n mukaan työterveyslaitokselle myönnetään valtion talousarvion rajoissa valtion varoista laskennallisin perustein avustusta kustannuksiin, jotka aiheutuvat yliopiston hyväksymän koulutusohjelman mukaisesta työterveyshuollon erikoislääkärikoulutuksesta. Varat voidaan myöntää yliopistoille, yksityisille palveluntuottajille ja työterveyshuoltolain (1383/2001) 7 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuille palvelujen tuottajille (
työnantajan ylläpitämät terveysasemat
).
Lisäksi aluehallintovirastot järjestävät varhaiskasvatuksen henkilöstölle lyhytkestoista täydennyskoulutusta. Koulutustarjonta perustuu valtakunnallisiin sekä alueellisiin tarpeisiin. Koulutuksen teemat vaihtelevat vuosittain. Aluehallintovirastojen tarjoamat koulutukset ovat maksuttomia.
2.4
Nykytilan arviointi
2.4.1
Työntekijöiden täydennyskouluttautuminen
Hallituksen esityksessä HE 99/2013 vp työnantajan maksamaan koulutukseen osallistumisesta todettiin vuoden 2012 työolobarometrin tietojen perusteella, että kyseiseen vuoteen mennessä, 2000-luvun alkuun verrattuna, työnantajan maksamaan koulutukseen osallistuminen oli noussut kymmenellä prosenttiyksiköllä ollen 57 prosenttia palkansaajista vuonna 2012. Koulutuksen pituus sen sijaan oli jonkin verran laskenut reilun kymmenen vuoden aikana. Vuonna 2012 määrä oli alimmillaan koko 2000-luvun aikana, 4,8 päivää. Muina vuosina keskiarvo oli ollut yli viisi koulutuspäivää.
Vuonna 2012 miltei 60 prosenttia naisista ja 54 prosenttia miehistä ilmoitti olleensa koulutuksessa viimeisen vuoden aikana. Naisilla koulutukseen osallistuminen on yleistynyt miehiä nopeammin. Miesten koulutukseen käyttämä aika on kuitenkin pidempi kuin naisten. Vuonna 2012 miehet olivat koulutuksessa keskimäärin 5,5 ja naiset 4,2 päivää.
Vuonna 2012 hieman yli 70 prosenttia ylemmistä toimihenkilöistä oli työnantajan kustantamassa koulutuksessa. Työntekijöillä osuus oli puolet pienempi, 35 prosenttia. Alemmista toimihenkilöistä 64 prosenttia osallistui koulutukseen. Vuonna 2012 koulutuksessa olleet ylemmät toimihenkilöt käyttivät tähän keskimäärin 6,1, alemmat toimihenkilöt 4,2 ja työntekijäasemassa olevat 3,6 päivää.
Työnantajan tarjoama koulutus oli yleisempää julkisella sektorilla yksityiseen verrattuna. Valtiolla työskentelevistä koulutuksessa oli vuoden 2012 aikana miltei 70 prosenttia ja kuntien työntekijöistä 66 prosenttia. Yksityisissä palveluissa koulutukseen osallistuneiden osuus oli 54 prosenttia ja teollisuudessa 46 prosenttia. Yksityisellä sektorilla osuudet kuitenkin nousivat aiemmasta vuodesta, kun valtiolla osuus hieman pieneni ja kunnissa säilyi ennallaan. Valtion palkansaajat käyttävät koulutukseen selvästi eniten aikaa. Vuonna 2012 koulutus kesti valtiolla työskentelevillä keskimäärin 10,5 työpäivää, kunnissa 4,1 päivää, yksityisissä palveluissa 4,6 päivää ja teollisuudessa työskentelevillä 3,6 päivää. Kokonaisuutena yksityisellä sektorilla työnantajan maksamaan koulutukseen osallistui 52 prosenttia vuonna 2012 ja koulutus kesti keskimäärin 4,3 päivää.
Hallituksen esityksessä todettiin, että työntekijöiden, virkamiesten ja viranhaltijoiden osaamisen kehittämisen edistämiseksi ehdotetun uuden lain tavoitteena oli edistää työntekijöiden osaamisen kehittämistä, muutostilanteisiin varautumista ja työurien pidentymistä. Kiinnittämällä erityistä huomiota työntekijöiden osaamisen tilaan ja havaittuihin kehittämistarpeisiin sekä ryhtymällä toimiin osaamisen kehittämiseksi muuttuvien olosuhteiden asettamien vaatimusten täyttämiseksi voidaan parantaa työn tuottavuutta ja Suomen kilpailukykyä. Osaamisen kehittämisen lähtökohtana olivat liiketoiminnan ja julkispalvelujen tarpeet, mutta myös työntekijöiden pitkän aikavälin työllistymismahdollisuuksista huolehtiminen. Lain tavoitteena oli ohjata ammatillisen osaamisen kehittämistoimia myös sellaisille työntekijäryhmille, jotka olivat jääneet vähemmälle koulutukselle.
Kun verrataan koulutukseen osallistumisen kehitystä, tuoreimman työolobarometrin 2024 mukaan työnantajan maksamaan koulutukseen osallistui 43 prosenttia palkansaajista vuonna 2024. Koronapandemian alun jälkeen työnantajan tarjoamaan koulutukseen osallistuminen vähentyi selvästi. Vuonna 2024 koulutukseen osallistuminen kasvoi ensimmäistä kertaa yli 40 prosentin vuoden 2020 jälkeen, kun vuosina 2021–2023 palkansaajista 40 prosenttia osallistui koulutukseen.
Vuonna 2024 naiset osallistuivat koulutukseen miehiä enemmän (47 prosenttia naisista ja 40 prosenttia miehistä). Koulutukseen käytetty aika lyhentyi 2000-luvun alusta 2010-luvulle tultaessa. Vuonna 2024 koulutukseen käytettyjen työpäivien keskiarvo oli edellisvuotta matalampi, neljä päivää, kun vuonna 2023 koulutuspäiviä oli keskimäärin kuusi. Miehillä koulutuksen kesto oli naisia hieman pidempi (miehillä 4,7 päivää ja naisilla 4,3 päivää). Erot ammattiryhmien välillä olivat hieman tasaantuneet, mutta edelleen koulutukseen osallistuivat eniten ylemmät toimihenkilöt (48 prosenttia) ja vähiten työntekijäammateissa olevat (35 prosenttia). Julkisella sektorilla koulutukseen osallistuminen oli edelleen yleisempää. Vuoden 2024 Työolobarometrin mukaan valtiolla koulutukseen osallistuvien osuus oli 51 prosenttia sekä kunnissa ja hyvinvointialueilla 56 prosenttia.
Työssä opiskellaan muutoinkin kuin työnantajan kustantamaan koulutukseen osallistumalla. Työolobarometrin mukaan vuonna 2024 neljännes palkansaajista opiskeli työssään ohjatusti (mentorin tai opettajan ohjaamana). Ohjatusti opiskelu on yhtä yleistä kuin vuonna 2023. Itsenäisesti ilman ohjausta opiskeli vuonna 2024 runsas puolet palkansaajista (52 prosenttia). Ohjattu opiskelu on yleisintä valtion palkansaajilla (30 prosenttia) ja vähäisintä kuntien ja hyvinvointialueiden palkansaajilla (22 prosenttia). Valtiolla itsenäinen opiskelu on selvästi yleisintä (74 prosenttia). Yksityisissä palveluissa sekä kunnissa ja hyvinvointialueilla työskentelevistä reilu puolet opiskelee itsenäisesti työssään (54 prosenttia ja 51 prosenttia).
Aikuisten oppimista ja osaamisen kehittämistä seurataan Tilastokeskuksen viiden vuoden välein toteuttamassa Aikuiskoulutustutkimuksessa. Aikuiskoulutustutkimuksen perusjoukkona ovat 18–69-vuotiaat Suomessa pysyvästi asuvat henkilöt. Vuoden 2022 tutkimuksen mukaan lähes joka toinen (noin 47 prosenttia) 18–64-vuotiaista osallistui aikuiskoulutukseen vuonna 2022. Henkilön sukupuolella on vaikutusta aikuiskoulutukseen osallistumiseen. Naisista osallistuneita oli noin viisi kymmenestä ja miehistä noin neljä kymmenestä. Useimmin koulutukseen oli osallistuttu työhön tai ammattiin liittyvistä syistä. Työssäkäyvät osallistuvat ammattiin tai työhön liittyvään koulutukseen työttömiä enemmän. Vuonna 2022 koulutukseen oli osallistunut työssä olevista 49 prosenttia ja työttömistä 13 prosenttia. Suurin osa työhön tai ammattiin liittyvästä aikuiskoulutuksesta on työnantajan tarjoamaa henkilöstökoulutusta. Aikuiskoulutustutkimuksen mukaan noin 54 prosenttia palkansaajista opiskeli vuonna 2022 työnantajansa tukemana. Määrä oli pysynyt samana kuin aiemmassa tutkimuksessa, eli viisi vuotta aikaisemmin vuonna 2017.
Osallistuminen aikuiskoulutukseen vuonna 2022, Tilastokeskus 2022
Verrattuna työolobarometrin lukuihin, aikuiskoulutustutkimuksessa ei näy koronapandemian alun jälkeinen työnantajan tarjoamaan koulutukseen osallistumisen vähentyminen.
Aikuiskoulutustuki lakkautettiin 1.8.2024 alkaen. Aikuiskoulutustuen tavoitteena oli vastata teknologisen kehityksen ja globalisaation aiheuttamaan murrokseen työmarkkinoilla mahdollistamalla jatkuvaa oppimista. Hallituksen esityksessä eduskunnalle aikuiskoulutustuen, ammattitutkintostipendin ja vuorotteluvapaan lakkauttamista koskevaksi lainsäädännöksi (HE 8/2024 vp) todetaan, että aikuiskoulutustuki on muodostunut merkittäväksi osaksi erityisesti julkisen sektorin jatko- ja täydennyskoulutuksen urapolkuja. Noin 38 prosenttia aikuiskoulutustuen saajista opiskeli kasvatusalojen tai terveys- ja hyvinvointialojen koulutusta, ja tietyissä näiden alojen koulutusohjelmissa merkittävä osuus valmistuneista sai opintojensa aikana aikuiskoulutustukea. Aikuiskoulutustuen lakkauttamisella arvioitiin mahdollisesti olevan vaikutuksia henkilöstön osaamistason nostamisen edellytyksiin ja keinoihin erityisesti sellaisilla työnantajilla, jotka ovat henkilöstönsä jatko- ja täydennyskoulutuksen osalta nojanneet vahvasti aikuiskoulutustuella tuettuihin opintovapaisiin. Aikuiskoulutustuen saajia koskevien toimiala- ja sektoritarkasteluiden perusteella tämä koski erityisesti kuntien kasvatuksen ja koulutuksen toimialoja sekä hyvinvointialueita. Työnantajan koulutuskorvauksen lakkauttaminen kohdistuisi suurelta osin samoihin toimialoihin.
Pääministeri Petteri Orpon hallituskaudella työelämän ohjelmallista kehittämistä tehdään muun muassa TYÖ2030-ohjelmassa, joka käynnistyi vuonna 2020 pääministeri Sanna Marinin hallituskaudella ja jonka jatkaminen perustuu hallitusohjelmakirjauksiin. Sen tavoitteena on työllisyyden, hyvinvoinnin ja tuottavuuden lisääminen. Mahdollisuuksia jatkuvaan oppimiseen työelämässä on kehitetty erityisesti opetus- ja kulttuuriministeriön asettamassa Jatkuvan oppimisen uudistus -hankkeessa, joka toimi vuosina 2019–2023. Hankkeen aikana perustettiin Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskus (Jotpa), joka rahoittaa uudenlaisia, kohdennettuja ja ennakointitietoon perustuvia koulutuksia
Työelämän tilannekuvia: Työhyvinvoinnista ja osaamisesta löytyy tuottavuuden kasvun mahdollisuuksia. Sosiaali- ja terveysministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, Työterveyslaitos 2024. Saatavilla: https://www.julkari.fi/handle/10024/149164.
.
2.4.2
Koulutuskorvauksen käyttö ja vaikuttavuus
Vuonna 2024 Työllisyysrahasto maksoi koulutuskorvausta 602 työnantajalle noin 11,5 miljoonaa euroa vuoden 2023 koulutuspäiviltä. Korvaukseen oikeutetut työnantajat hakivat korvausta yhteensä 512 268 koulutuspäivän perusteella. Koulutuskorvausta saaneista työnantajista oli kuntia ja kaupunkeja 264, hyvinvointialueita 21, yhdistyksiä ja säätiöitä 177, seurakuntia 94, yliopistoja 10 ja muita työnantajia 36.
Mahdolliset oikaisuhakemukset osaltaan vaikuttavat maksettujen koulutuskorvauksiin. Oikaisuvaatimusaika on viisi vuotta. Aiempina vuosina oikaisujen aiheuttamat muutokset ovat olleet kuitenkin vähäisiä.
Vuoden 2024 luvut ovat hieman matalampia kuin ennen koronapandemiaa. Esimerkiksi vuonna 2019 Työllisyysrahasto maksoi koulutuskorvauksia noin 11,7 miljoonaa euroa yhteensä 585 200 koulutuspäivän perusteella. Vuonna 2022 Työllisyysrahasto maksoi koulutuskorvauksia 8,8 miljoonaa euroa 407 738 koulutuspäivän perusteella ja vuonna 2023 10,2 miljoonaa euroa 451 522 koulutuspäivän perusteella.
Tarkasteltaessa koulutuskorvauksen saaneita työnantajia vuosina 2023 ja 2024 huomataan, että korvausta hyödyntävät erityisesti julkisen sektorin toimijat, erityisesti hyvinvointialueet ja kunnat. Vuonna 2023 yli 70 prosenttia koulutuskorvauksen saajista oli kuntia ja hyvinvointialueita. Viisi eniten koulutuskorvausta saanutta työnantajaa saivat kukin korvausta yli 300 000 euroa.
Kuvio 1. Vuonna 2024 koulutuskorvaukset työnantajan mukaan. Lähde: Työllisyysrahaston vuosikertomus 2024.
Taulukko 2. Vakuutusvuotena 2023 maksetut koulutuskorvaukset. Lähde: Työllisyysrahasto.
Vakuutusvuosi | Maksetut koulutuskorvaukset | Työnantajien lukumäärä |
2023 | 11 258 421,55 | 603 |
Hyvinvointialue | 4 125 342,57 | 21 |
Kunta | 4 121 656,67 | 264 |
Muut | 1 578 367,29 | 36 |
Yhdistys ja säätiö | 654 615,57 | 178 |
Yliopisto | 593 706,97 | 10 |
Seurakunta | 184 732,48 | 94 |
Työllisyysrahastolta saatujen ennakkotietojen mukaan myös vuonna 2025 hyvinvointialueet ja kunnat ovat saaneet merkittäviä koulutuskorvauksia. Maksetun koulutuskorvauksen kokonaismäärästä yli 77 prosenttia on maksettu hyvinvointialueille ja kunnille. Vuoden 2024 ennakkotietojen mukaan viisi eniten koulutuskorvausta saanutta työnantajaa saivat kukin yli 450 000 euroa koulutuskorvausta.
Taulukko 3. Ennakkotieto kesällä 2025 vakuutusvuotena 2024 maksettujen koulutuskorvausten määrästä. Lähde: Työllisyysrahasto.
Vakuutusvuosi | Maksetut koulutuskorvaukset | Työnantajien lukumäärä |
2024 | 14 104 095,69 | 610 |
Hyvinvointialue | 6 833 679,84 | 21 |
Kunta | 4 133 459,77 | 272 |
Muut | 1 635 218,97 | 37 |
Yliopisto | 643 471,65 | 10 |
Yhdistys ja säätiö | 641 968,50 | 177 |
Seurakunta | 216 296,96 | 93 |
Maksettujen koulutuskorvausten määrää tarkasteltaessa on hyvä huomioida myös koulutuskorvauspäätöksiin liittyvien oikaisujen määrä. Työllisyysrahaston toimittamien tietojen mukaan annettuihin koulutuskorvauspäätöksiin kohdistuvia oikaisuja ja muita vanhempiin vuosiin liittyviä kirjauksia, on tyypillisesti tehty vuositasolla muutamien kymmenien tuhansien eurojen arvosta. Poikkeuksena tästä on isoin kirjaus suuruudeltaan noin 300 000 euroa vuonna 2024. Kirjaukset ovat tyypillisimmin liittyneet viimeisimpään tai sitä edelliseen vakuutusvuoteen. Aiempiin vakuutusvuosiin liittyvät korjattavat summat ovat olleet määrältään vähäisiä (keskimäärin muutamia tuhansia euroja, isoin n. 17 tuhatta euroa).
Taulukko 4. Ensimmäisen ja viimeisimmän koulutuskorvauspäätöksen välinen aika vuositasolla. Lähde: Työllisyysrahasto.
Vuosiluku | Alle 1 vuosi | Alle 2 vuotta | Alle 3 vuotta | Alle 5 vuotta | Yhteensä |
2019 | 95,2 % | 3,1 % | 1,5 % | 0,2 % | 100,0 % |
2020 | 95,9 % | 3,1 % | 1,0 % | | 100,0 % |
2021 | 96,4 % | 2,1 % | 1,5 % | | 100,0 % |
2022 | 97,5 % | 2,1 % | 0,5 % | | 100,0 % |
2023 | 99,0 % | 1,0 % | | | 100,0 % |
2024 | 100 % | | | | 100,0 % |
Keskiarvo | 97,3 % | 2,3 % | 1,1 % | 0,2 % | 100,0 % |
Taulukko 4 kuvaa kuinka pitkän ajan kuluttua koulutuskorvauspäätös on tehty verrattuna ensimmäiseen päätökseen. Vuosien 2019–2023 aikana tehdyistä koulutuskorvauspäätöksistä valtaosa (keskiarvo 96,8 %) on tehty vuoden sisällä ensimmäisestä päätöksestä. Vain pieni osa päätöksistä (alle 3 % vuosittain) on tehty yli vuoden viiveellä, ja yli kolmen vuoden viiveellä tehtyjen päätösten osuus on ollut vähäinen. Tarkastelussa huomioitiin päätösten viivettä suhteessa ensimmäiseen päätökseen.
Koulutuskorvauksen vaikuttavuudesta ei ole tutkimustietoa. Aikasarjatarkasteluissa vuonna 2014 käyttöön tullut koulutuskorvaus ja -vähennys eivät näyttäneet muuttaneen merkittävällä tavalla henkilöstön osallistumista työnantajan tarjoamaan henkilöstökoulutukseen. Työolobarometriin perustuvien tietojen mukaan koulutukseen osallistuneiden palkansaajien keskiarvo uudistusta edeltävinä vuosina 2010–2013 oli keskimäärin 54 prosenttia ja uudistuksen jälkeisinä vuosina 2014–2017 keskiarvo oli myös 54 prosenttia. Vastaavat keskiarvot keskimääräisistä koulutuspäivistä olivat 5,0 ja 4,5 eli koulutuspäivien määrä oli vähentynyt 0,5 päivällä. Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n kyselyyn perustuvien tietojen mukaan koulutukseen osallistuneiden osuudet sosiaali- ja terveydenhuollossa vuosina 2010–2013 olivat 69 prosenttia ja uudistuksen jälkeisinä vuosina 2014–2017 ne olivat 71 prosenttia. Vastaavat keskiarvot keskimääräisistä koulutuspäivistä olivat 3,8 ja 3,4. Lukujen perusteella sosiaali- ja terveydenhuollossa koulutukseen osallistuneiden osuus oli siis hieman kasvanut, mutta koulutuspäivien määrä vastaavasti vähentynyt.
Seuri Allan. (2023). Jatkuvan oppimisen tukien ja etuuksien selvitys. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2023:13.
Kuitenkin koulutuskorvauksen käyttö on ollut laajaa kunnissa ja hyvinvointialueilla. Kunta- ja hyvinvointialuesektorilla myös työnantajan maksamaan koulutukseen osallistuminen on yleisintä.
Työnantajan koulutusvähennys poistettiin 1.1.2025 alkaen, koska vähennyksellä ei ollut saavutettu sille asetettuja tavoitteita. Koulutusvähennys oli työnantajan verotuksessa tehtävä laskennallinen lisävähennys, joka perustui elinkeinotoiminnassa tai maataloudessa työskentelevien työntekijöiden palkkamenoihin. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi vuoden 2025 tuloveroasteikosta ja tuloverolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta sekä eräiksi muiksi verolaeiksi (HE 108/2024 vp) todettiin koulutusvähennyksen käytön jääneen alkuperäistä arviota vähäisemmäksi ja edellytykset vähennyksen saamiselle (mm. koulutussuunnitelman laatiminen) arvioitiin työläiksi suhteessa saatavaan verohyötyyn.
2.4.3
Laki taloudellisesti tuetusta ammatillisen osaamisen kehittämisestä
Laki taloudellisesti tuetusta ammatillisen osaamisen kehittämisestä oli sitä säädettäessä kiinteästi yhteydessä koulutusvähennykseen ja -korvaukseen. Lain 3 §:ssä säädetään työntekijöiden ammatillisen osaamisen kehittämiseksi laadittavasta koulutussuunnitelmasta, joka työnantajan on laadittava saadakseen taloudellisen kannusteen. 1.1.2025 alkaen lain soveltamisalaa rajattiin siten, että sitä sovelletaan enää koulutuskorvaukseen oikeutettuihin työnantajiin sekä heidän työntekijöihinsä ja heihin julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa oleviin. Lakia ei enää sovelleta niihin työnantajiin, jotka ovat aiemmin olleet oikeutettuja työnantajan koulutusvähennykseen. Jos koulutuskorvaus poistettaisiin, lailla ei olisi itsenäistä tarkoitusta muutoin kuin lain 4 §:n osalta, jossa säädetään työnantajan velvollisuudesta keskustella työntekijän kanssa ammatillisen osaamisen kehittämisestä. Tämä koskee vain työnantajia, joihin ei sovelleta yhteistoimintalakia tai työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnassa ja hyvinvointialueella annettua lakia. Käytännössä pykälän soveltamisala on suppea.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1
Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
Valmistelun aikana on arvioitu erilaisia vaihtoehtoja koulutuskorvauksen lakkauttamisen ajankohdaksi.
Koulutuskorvaus olisi voitu ehdottaa lakkautettavaksi vuoden 2026 alusta lukien. Tästä olisi kuitenkin seurannut, että koulutuskorvauksen piirissä nyt olevat työnantajat eivät olisi voineet hakea vuonna 2025 voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti järjestettävästä koulutuksesta korvausta voimassa olevan lain määräaikaan eli tammikuun 2026 loppuun saakka, jolloin kuluvana vuonna voimassa olevaan lainsäädäntöön luottaen järjestettävää koulutusta ei olisi enää korvattu. Tätä ei pidetty soveltuvana ratkaisuna.
Koulutuskorvausta koskee työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 24 f §:n mukainen oikaisuvaatimus Työllisyysrahastolle ja lain 24 g §:n mukainen muutoksenhakuoikeus. Oikaisuvaatimuksen ja muutoksenhakuoikeuden myötä oikeus koulutuskorvaukseen tai koulutuskorvauksen määrä voi muuttua vielä sen vuoden jälkeen, jolloin koulutuskorvaus on myönnetty. Lakkauttamisen siirtymäsäännöksen osalta arvioitiin neljää vaihtoehtoista ratkaisua.
Vaihtoehtoisina ratkaisutapoina ensinnäkin arvioitiin ratkaisua, jossa koulutuskorvaukseen sovellettavaa työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 24 f §:ssä tarkoitettua oikaisuvaatimusta koskevaa oikeutta ei olisi lainkaan esitetty rajoitettavaksi. Säännöksessä tarkoitettu oikaisuvaatimus on tehtävä viiden vuoden kuluessa sitä seuranneen kalenterivuoden alusta, jona päätös on tehty. Säännöksistä seuraa, että ensinnäkin oikaisuvaatimus vuoden 2025 koulutuksista vuonna 2026 myönnetyn koulutuskorvauksen osalta olisi mahdollista tehdä vielä vuonna 2031, ja oikaisuvaatimuksen perusteella tehtyyn päätökseen koulutuskorvauksesta on vielä mahdollista hakea muutosta. Jos muutoksenhaku veisi arviolta kaksi vuotta, koulutuskorvausta koskeva asia olisi lainvoimaisesti ratkaistu vuonna 2033.
Määräaikaa oikaisuvaatimuksen tekemiselle olisi voitu myös esittää lyhennettäväksi siirtymäaikana. Pitkää siirtymäaikaa tai nykyistä oikaisuvaatimuksen määräajan lyhentämistä ei kuitenkaan pidetty perusteltuna johtuen oikaisuvaatimusten vuoksi maksettavan koulutuskorvauksen vähäisestä määrästä ja siitä, että vähäisenkin määrän vuoksi Työllisyysrahaston tulisi ylläpitää valmiutta koulutuskorvauksen käsittelyyn pitkän siirtymäajan aikana, ja valtiovarainministeriön momentilta tulisi varautua kyseisenä aikana rahoittamaan koulutuskorvauksesta syntyvä vähäinen oikaisukustannus yhtä pitkän siirtymäajan ajan.
Vaihtoehtona valtion rahoitusvastuun pitkälle siirtymäajalle arvioitiin myös vaihtoehtoa, jossa nykyinen oikaisuvaatimuksen määräaika koskisi myös siirtymäaikaa, mutta koulutuskorvauksen oikaisuvaatimuksista tai muutoksenhausta syntyvä koulutuskorvausmeno rahoitettaisiin työttömyysvakuutusmaksun tuotosta. Vaihtoehto edellyttäisi esityksessä ehdotettua vaihtoehtoa pidempää poikkeusta muutosta työttömyysetuuksien rahoituksesta annetussa laissa säädettyyn työttömyysvakuutusmaksun tuoton käyttötarkoitukseen, minkä lisäksi vaihtoehdossa Työllisyysrahaston tulisi ylläpitää koulutuskorvauksen maksumahdollisuutta arviolta vuoteen 2033 saakka, vaihtoehtoa ei pidetty perusteltuna.
Oikaisuvaatimusta koskevan määräajan lisäksi valmistelun aikana arvioitiin vaihtoehtoa, jossa myös muutoksenhakuoikeutta rajoitettaisiin. Perustuslain (731/1999) 21 §:n 1 momentissa säädetään, että jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Perusoikeusuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä HE 309/1993 todetaan, että perusoikeuden haltijana on säännönmukaisesti yksilö, mutta toisaalta suuri osa perusoikeuksista on kuitenkin luonteeltaan sellaisia, että niiden palauttaminen puhtaasti yksilöllisiksi oikeuksiksi on mahdotonta. Esimerkiksi sananvapaus, yhdistymisvapaus ja kokoontumisvapaus voivat toteutua täysimääräisesti vain yhteisössä.
Koulutuskorvaus ja sitä koskeva päätös eivät kohdistu yksilölle vaan oikeushenkilölle. Koulutuskorvaushakemuksiin tai oikaisuhakemuksiin tehtyihin päätöksiin kohdistuvaa muutoksenhakuoikeutta ei kuitenkaan ehdoteta rajoitettavaksi. Tästä seuraa, että Työllisyysrahaston hyväksyessä oikaisuvaatimuksen 1.1.2027 tai sen jälkeen tai muutoksenhakuasteen hyväksyessä koulutuskorvaukseen kohdistuvan valituksen sanotun päivän jälkeen, koulutuskorvauksesta voi syntyä kuluja edelleen 1.1.2027 tai sen jälkeen. Näin syntyvä koulutuskorvausmeno rahoitettaisiin nykytilaa vastaavasti valtion varoista. Tämä merkitsee arviolta noin kahden vuoden siirtymäaikaa, jonka kuluessa lisäkustannuksia voi korvauksen lakkauttamisesta huolimatta syntyä.
6
Lausuntopalaute
Esitysluonnokseen saatiin yhteensä 32 lausuntoa. Lausunnon antoivat Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialue, Keski-Pohjanmaan hyvinvointialue Soite, HUS-Yhtymä, Suomen lähi- ja perushoitajaliitto SuPer ry, Opetusalan ammattijärjestö OAJ ry, Suomen Kuntaliitto ry, Länsi-Uudenmaan hyvinvointialue, Lapin hyvinvointialue, Etelä-Savon hyvinvointialue, STTK ry, Satakunnan hyvinvointialue, Helsingin kaupunki, SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Työllisyysrahasto, Suomen Lääkäriliitto ry, Suomen Hammaslääkäriliitto ry, Keski-Suomen hyvinvointialue, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Vantaan ja Keravan hyvinvointialue, Suomen Yrittäjät ry, Pohjois-Savon hyvinvointialue, Tehy ry, Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto Arene ry, Parikkalan kunta, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, Pirkanmaan hyvinvointialue, Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue, Varsinais-Suomen hyvinvointialue, Suomen yliopistojen rehtorineuvosto UNIFI ry, Kymenlaakson hyvinvointialue, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry ja valtiovarainministeriö.
Koulutuskorvauksen lakkauttamista vastustettiin laajasti hyvinvointialueiden, kuntien, yliopistojen sekä palkansaaja- ja muiden järjestöjen toimesta.
6.1
Laki taloudellisesti tuetusta ammatillisen osaamisen kehittämisestä
Koulutuskorvauksen saadakseen työnantajan on laadittava työntekijöiden ammatillisen osaamisen kehittämiseksi koulutussuunnitelma. Joissakin lausunnoissa koulutuskorvauksen poistumisen ajateltiin vähentävän suunnitelmallisuutta työpaikoilla.
Yhteistoimintalain soveltamisalaan kuuluvien yhteisöjen osalta suunnitelmana pidetään yhteistoimintalain 9 §:n mukaista työyhteisön kehittämissuunnitelmaa. Työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnassa ja hyvinvointialueella annetun lain soveltamisalaan kuuluvien työnantajien osalta tällaisena suunnitelmana pidetään mainitun lain 4 a §:n mukaista henkilöstö- ja koulutussuunnitelmaa. Kuntien ja hyvinvointialueiden osalta taloudellisesti tuetusta ammatillisen osaamisen kehittämisestä annetun lain kumoaminen ei muuta työnantajan velvollisuuksia, koska koulutussuunnitelman tekemisen velvoittavuus tulee muualta. Sen sijaan niiden yhteisöjen osalta, joihin yhteistoimintalakia ei sovelleta, muutos voi vähentää koulutussuunnitelmien tekemistä. Kuten esityksessä onkin arvioitu tämä voi vaikuttaa joidenkin työntekijöiden koulutusmahdollisuuksiin myös muiden kuin koulutuskorvauksen piirissä olevien koulutusten osalta. Tämä ei kuitenkaan vaikuta esimerkiksi kuntien ja hyvinvointialueiden velvollisuuksiin laatia koulutussuunnitelmia.
6.2
Laki koulutuksen korvaamisesta
Koulutuksen korvaamisesta annetun lain kumoamista vastustettiin laajasti. Esityksessä on arvioitu, että koulutuskorvauksen lakkaaminen vaikuttaa erityisesti kuntiin ja hyvinvointialueisiin, jotka koulutuskorvausta eniten saavat.
Useat hyvinvointialueet toteavat lausunnoissaan, että koulutuskorvaukset ovat olleet erittäin merkittävä taloudellinen tuki henkilöstön osaamisen kehittämisessä ottaen huomioon hyvinvointialueiden tiukan taloudellisen tilanteen. Koulutuskorvauksen poistamisen nähdään heikentävän täydennyskoulutusvelvoitteiden toteutumista. Koulutuskorvauksen merkitys vaihtelee hyvinvointialueittain. Lausuntojen perusteella Keski-Pohjanmaan hyvinvointialueella koulutuskorvaukset kattoivat noin 8 prosenttia ja Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueella noin 20 prosenttia alueen koulutuskustannuksista. Varsinais-Suomen hyvinvointialue toteaa koulutuskorvauksen poistumisen tarkoittavan noin 15 prosentin vähennystä täydennyskoulutuksen määrärahaan.
Koulutuskorvauksen lakkauttamisen katsottiin vaikuttavan erityisesti sosiaali-, terveys- ja kasvatusalan henkilöstön riittävään osaamiseen ja palvelujen laatuun. Pitkällä aikavälillä koulutuskorvauksen lakkauttamisen nähtiin lisäävän riskiä merkittävän osaamisvajeen syntymisestä erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollossa.
Lisäksi koulutuskorvauksen lakkauttamisen katsottiin heikentävän järjestöjen ja korkeakoulujen taloudellisia toimintaedellytyksiä sekä vaikeuttavan niiden mahdollisuuksia ylläpitää henkilöstön osaamista sekä monipuolista täydennyskoulutustarjontaa.
Koulutuskorvauksen lakkauttamisen vaikutusten nähtiin myös kumuloituvan erityisesti yhteiskunnan kannalta kriittisen tärkeillä toimialoilla, kuten opetusalalla sekä sosiaali- ja terveydenhuollossa. Lausunnoissa tähdennettiin esityksessäkin esiin tuotua seikkaa vaikutusten kohdentumista käytännössä samoille naisvaltaisille aloille, jotka
hyödynsivät eniten aikuiskoulutustukea. Kumuloituvien leikkausten nähtiin johtavat työmarkkinoiden epätasa-arvon syvenemiseen.
Taloudellisten vaikutusten osalta joissain lausunnoissa kiinnitettiin huomiota julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen. Lausunnoissa katsottiin, että pitkällä aikavälillä koulutuskorvauksen lakkauttaminen voisi johtaa julkisen talouden kokonaisrasituksen kasvuun, jolloin lopputuloksena saattaisi olla menojen kasvu tavoitellun säästön sijaan.
Edellä kuvatut lausunnot eivät antaneet aihetta muuttaa esitystä.
6.3
Esityksen vaikutukset
KT Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat totesi lausunnossaan, että esityksessä tulisi arvioida muutoksen vaikutusta työnantajakuvaan sekä veto- ja pitovoimaan, koska mahdollisuudet ammatilliseen kehittymiseen lisäävät alojen houkuttelevuutta.
Esityksen vaikutusarvioita täydennettiin tältä osin.
Pohjois-Savon hyvinvointialue lausui, että jos koulutuskorvaus poistetaan, tulee vastaava määräraha sisällyttää hyvinvointialueiden yleiskatteelliseen rahoitukseen, koska kyseessä on hyvinvointialueille säädetty velvoite, joka ei tule näkyviin tarveperusteisessa rahoitusmallissa.
Valtiovarainministeriö totesi, että siltä osin kun kuntien tarjoama koulutus kohdistuu kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (618/2021) soveltamisalaan kuuluvia tehtäviä hoitavaan henkilöstöön (esim. varhaiskasvatus sekä esi- ja perusopetus) tulevat kuntien lisääntyvät kustannukset otettaviksi huomioon kunnan peruspalvelujen valtionosuudessa kustannustenjaon tarkistuksen myötä. Koulutuskorvauksen lakkauttaminen voi lisätä määrärahan tarvetta peruspalvelujen valtionosuusmomentilla. Hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain (617/2021) mukaan hyvinvointialueille osoitetun rahoituksen määrä tarkistetaan jälkikäteen tilinpäätöstä seuraavan vuoden varainhoitovuoden rahoituksen yhteydessä. Jos koulutuksen määrä pysyy samana, tulevat koulutuskustannukset huomioiduiksi hyvinvointialueiden rahoituksen jälkikäteistarkastuksessa. Näin ollen myös hyvinvointialueiden osalta tosiasiallinen säästövaikutus julkiseen talouteen kokonaisuutena voi jäädä hallituksen esitysluonnoksessa esitettyä pienemmäksi.
Hallituksen esityksen vaikutusarvioihin on tehty tarkennuksia valtiovarainministeriön lausunnon perusteella.
6.4
Voimaantulo ja siirtymäsäännös
Esityksessä koulutuskorvaushakemuksiin tai oikaisuhakemuksiin tehtyihin päätöksiin kohdistuvaa muutoksenhakuoikeutta ei ehdoteta rajoitettavaksi. Näin ollen koulutuskorvauksesta voi syntyä kuluja myös jatkossa. Esityksen mukaan näin syntyvä koulutuskorvausmeno rahoitettaisiin nykytilasta poiketen palkansaajien ja työnantajien työttömyysvakuutusmaksun tuotosta.
Työllisyysrahasto piti lausunnossaan perusteltuna sitä, että koulutuskorvauksen oikaisumahdollisuus päättyy vuoden 2026 loppuun mennessä. Rahoitusvastuun muutoksella voisi olla vaikutuksia Työllisyysrahaston talouteen. Työllisyysrahasto arvioi, että taloudelliset vaikutukset olisivat kuitenkin vähäisiä, kun huomioidaan se, että koulutuskorvauksen oikaisut ovat olleet useimmiten määrältään pieniä.
Muun muassa palkansaajia edustavat järjestöt ja KT Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat katsoivat, että jos koulutuskorvaus lakkautetaan esityksessä ehdotetusti, valtion rahoitusvastuun tulee säilyä myös muutoksenhausta aiheutuvien menojen osalta.
Nämä lausunnot eivät antaneet aihetta muuttaa esitystä.
8
Voimaantulo
Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.1.2026. Jos oikeus koulutuskorvaukseen perustuu ennen tämän lain voimaantuloa syntyneeseen palkkakustannukseen, sovelletaan koulutuskorvaukseen tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
Koulutuskorvausta koskee työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 24 f §:n mukainen oikaisuvaatimus Työllisyysrahastolle ja lain 24 g §:n mukainen muutoksenhakuoikeus. Oikaisuvaatimuksen ja muutoksenhakuoikeuden myötä oikeus koulutuskorvaukseen tai koulutuskorvauksen määrä voi muuttua vielä sen vuoden jälkeen, jolloin koulutuskorvaus on myönnetty.
Oikaisuvaatimus on tehtävä viiden vuoden kuluessa sitä seuranneen kalenterivuoden alusta, jona päätös on tehty. Säännöksistä seuraa, että ensinnäkin oikaisuvaatimus vuoden 2025 koulutuksista vuonna 2026 myönnetyn koulutuskorvauksen osalta olisi mahdollista tehdä vielä vuonna 2031, ja oikaisuvaatimuksen perusteella tehtyyn päätökseen koulutuskorvauksesta on vielä mahdollista hakea muutosta. Jos muutoksenhaku veisi arviolta kaksi vuotta, koulutuskorvausta koskeva asia olisi lainvoimaisesti ratkaistu vuonna 2033.
Kun oikaisuvaatimusten kautta koulutuskorvauksen muutos on edellä todetusti kokonaismäärältään vähäinen, ei ole perusteltua ylläpitää korvausta koskevaa järjestelmää kahdeksan vuoden ajan sen lakkauttamisen jälkeen. Tämän vuoksi ehdotetaan, että oikaisua ei olisi mahdollista hakea 1.1.2027 lukien, eikä Työllisyysrahasto samasta ajankohdasta lukien voisi myöskään oma-aloitteisesti oikaista koulutuskorvauksen määrää tilanteessa, jossa tulorekisteritietojen muutos voisi tähän antaa aihetta. Tästä säädettäisiin koulutuksen korvaamisesta annetun lain kumoamisesta annetun lain siirtymäsäännöksessä.
Koulutuskorvaushakemuksiin tai oikaisuvaatimuksiin tehtyihin päätöksiin kohdistuvaa muutoksenhakuoikeutta ei kuitenkaan ehdoteta rajoitettavaksi. Tästä seuraa, että Työllisyysrahaston hyväksyessä oikaisuvaatimuksen 1.1.2027 tai sen jälkeen tai muutoksenhakuasteen hyväksyessä koulutuskorvaukseen kohdistuvan valituksen sanotun päivän jälkeen, koulutuskorvauksesta voi syntyä kuluja edelleen 1.1.2027 tai sen jälkeen. Näin syntyvä koulutuskorvausmeno rahoitettaisiin nykytilasta poiketen palkansaajien ja työnantajien työttömyysvakuutusmaksun tuotosta. Tämä merkitsee arviolta noin kahden vuoden siirtymäaikaa, jonka kuluessa lisäkustannuksia voi korvauksen lakkauttamisesta huolimatta syntyä.
11
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Ehdotettua sääntelyä arvioitaessa merkityksellinen on perustuslain 16 §:n 2 momentti. Julkisen vallan on perustuslain 16 §:n 2 momentin perusteella turvattava jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden estämättä. Turvaamisvelvollisuus kattaa opetuksen esiopetuksesta aikuiskoulutukseen asti. Yksilön kannalta tämä oikeus merkitsee elinikäisen koulutuksen periaatteen tunnustamista. Kysymys ei ole subjektiivisesta oikeudesta, vaan yhtäläiset mahdollisuudet turvataan sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. (HE 309/1993 vp, s. 64/I)
Perustuslain 16 §:n 2 momentin säännös ei sido lainsäätäjää voimassa oleviin järjestelyihin, vaan asettaa yleisen velvollisuuden huolehtia muun muassa siitä, että varattomuus ei estä opetuksen saamista. Tämä ei välttämättä edellytä opetuksen maksuttomuutta eikä nykymuotoista opintotukijärjestelmää, jos muulla tavoin huolehditaan siitä, että vähävaraisilla on tosiasiallinen mahdollisuus kouluttaa itseään. (HE 309/1993 vp, s. 64/I). Oikeus saada muuta kuin perusopetusta varattomuuden estämättä on turvattava sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Sääntelyvaraus edellyttää oikeuden turvaamista koskevien säännösten antamista lain tasolla, mutta jättää sääntelyn tarkemman sisällön lainsäätäjän harkintavaltaan (PeVM 10/1998 vp, s. 12/I ja PeVL 14/2003 vp, s. 2/I).
Esityksessä ehdotetaan lakkautettavaksi koulutuskorvaus, jonka tarkoituksena on ollut parantaa työnantajan mahdollisuuksia järjestää työntekijöilleen heidän ammatillista osaamistaan kehittävää koulutusta. Koulutuskorvauksen pääasiallisia käyttäjiä ovat kunnat ja hyvinvointialueet. Esityksessä on arvioitu, ettei koulutuskorvauksen poistamisella olisi merkittäviä vaikutuksia työntekijöiden koulutukseen osallistumiseen eikä ehdotettu sääntely täten heikennä yksilöiden sivistyksellisten oikeuksien toteutumista.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.