1.1  Tausta

Julkisen sektorin digitalisaatio, tiedonhallinnan muuttuneet käytännöt ja keskeiset lainsäädäntöuudistukset edellyttävät arkistolainsäädännön uudistamista. Arkistolainsäädäntö koostuu arkistolaista (831/1994), Kansallisarkistosta annetusta laista (1145/2015) sekä yksityisten arkistojen valtionavusta annetusta laista (1006/2006). Lainsäädäntö on monelta osin vanhentunutta. 

Arkistolainsäädännön uudistaminen on ollut vireillä pitkään. Tätä hallituksen esitystä edeltäviä uudistamisyrityksiä sisältyy Arkistolakityöryhmän muistioon (OKM 2015:3) ja Arkistolain jatkotyöryhmän muistioon (OKM 2015:12) sekä Yksityisarkistolakityöryhmän muistioon (OKM 2015:4). Arkistolakityöryhmän valmistelun perusteella toteutettiin osittaisuudistus säätämällä laki Kansallisarkistosta ja laki arkistolain muuttamisesta (1146/2016). Kokonaisuudistusta koskevat esitykset eivät ole eri syistä edenneet. 

Arkistolain esiselvitystä varten asetettiin työryhmä, johon osallistuivat opetus- ja kulttuuriministeriön, valtiovarainministeriön, Kansallisarkiston sekä oikeusministeriön edustajat (OKM053:00/2019). Kyseisen Arkistolain esiselvitys -työryhmän raportti julkistettiin kesällä 2020. Vuonna 2022 lausuntokierroksella olleen hallituksen esityksen esivalmistelussa hyödynnettiin myös Euroopan historian professori Laura Kolben arkistoselontekoa Asiakirjallinen kulttuuriperintö tulevaisuudessa ja arkistolainsäädännön uudistaminen (OKM 2021:47), sähköisen arkistoinnin nykytilan selvitystä sekä raporttia ”Suomen arkistolainsäädännön uudistaminen – selvitys arkistoja koskevasta sääntelystä eräissä verrokkimaissa” (KA/2769/00.00.00/2022). 

1.2  Valmistelu

Varsinainen lainvalmistelu käynnistettiin 1.9.2021 opetus- ja kulttuuriministeriössä Kansallisarkiston myötävaikutuksella. Lainsäädäntötyön yhteydessä on toteutettu useita erillisiä kuulemisia ja tapaamisia: sosiaali- ja terveysministeriö, oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, valtioneuvoston kanslia, eduskunnan kanslia, Kuntaliitto, Helsingin kaupunki, evankelis-luterilainen kirkko, ortodoksinen kirkko sekä tasavallan presidentin kanslia. Lainsäädännön vaikutustenarvioinnissa on hyödynnetty arkistolain uudistukseen liittyvää ulkopuolisen toimittajan (KPMG) tuottamaa vaikutustenarviointia. Luonnos hallituksen esitykseksi arkistolain ja Kansallisarkistosta annetun lain muuttamisesta oli lausuntokierroksella 4.4.–16.5.2022. Lausuntopalautteen perusteella todettiin, että arkistolain ja Kansallisarkistosta annetun lain muuttamisen sijasta on syytä valmistella kokonaan uudet lait. Tähän vaikutti erityisesti oikeusministeriön lausunto, jossa todettiin uusien lakien antamisen olevan selkeä ja looginen ratkaisu, kun muutokset olisivat kohdentuneet lähes kaikkiin muutettavien lakien pykäliin. Kansallisarkistosta annettua lakia koskevalta osaltaan uudistus toteutetaan osana Sivistyshallinto 2030 –uudistushanketta ja uusi laki Kansallisarkistosta (509/2025) tulee voimaan 1.1.2026. Tämän hallituksen esityksen valmistelussa on hyödynnetty myös Riikka Lönnbladin selvitystä ”Lainsäädännöllinen selvitys EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen vaikutuksista arkistoinnin edellytyksiin” (KA/20836/27.01.00/2024). 

Esitysluonnos on ollut lausuntokierroksella 28.1.–11.3.2025. Hanketta koskeva aineisto on saatavissa osoitteesta https://okm.fi/hanke?tunnus=OKM057:00/2021 .  

Esitys on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa. 

2.1  Lainsäädännön yhteensovittamistarpeista

Vuodelta 1994 peräisin oleva arkistolaki on vanhentunut. Teknisen kehityksen ja muussa lainsäädännössä tapahtuneiden muutosten vuoksi arkistolain säännösten tulkinnanvaraisuus on lisääntynyt. Lisäksi laissa käytetään yhä arkistolaitos-termiä, vaikka arkistolaitosta kaksiportaisena hallinto-organisaationa ei enää ole olemassa. Arkistolaissa käytettyjä käsitteitä ei sovelleta yhdenmukaisesti, mikä aiheuttaa terminologisia epäselvyyksiä. Arkistolaki sisältää myös sääntelyä, joka ei ole enää tarpeellista tiedonhallinnan sähköistyessä. 

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999, julkisuuslaki) ja arkistolaki ovat kytköksissä toisiinsa. Arkistolain 6 §:n 2 momentin ja julkisuuslain 5 §:n 1 momentin asiakirjakäsitteet eivät ole identtiset, mutta ne vastaavat pääosin toisiaan. Julkisuuslaissa säädetään tietojen antamisesta asiakirjasta sekä salassa pidettäviin asiakirjoihin liittyvistä salassapitovelvoitteista. Merkittävä erityisesti Kansallisarkistoon luovutettujen salassa pidettävien asiakirjojen antamista koskeva säännös on julkisuuslain 27 §, mutta muuten arkistoitavien tietoaineistojen ja asiakirjojen antamista arvioidaan yleislain tasolla muiden julkisuuslain säännösten perusteella. Salassa pidettävien asiakirjojen antamista sääntelevät myös useat erityislait, joiden soveltuminen Kansallisarkistoon arkistoituihin asiakirjoihin vaihtelee. 

Arkistolakia koskevan hallituksen esityksen perustelujen mukaan valmistelussa pyrittiin siihen, että lain käsitteistö ja soveltamisalue olisivat ainakin asiallisesti mahdollisimman pitkälle samat kuin valmisteilla olleessa asiakirjojen julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistuksessa (HE 187/1993 vp, s. 4/II). Julkisuuslakitoimikunnan mietintöön Julkisuuslainsäädännön uudistaminen (KM 1992:9) sisältyvässä lakiehdotuksessa viranomaisen määritelmä kattoi myös eduskunnan ja tasavallan presidentin, mikä vastasi voimassa olleen yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain (83/1951) terminologiaa. Julkisuuslainsäädännön uudistuksessa päädyttiin kuitenkin erilaisiin soveltamisalaratkaisuihin lainsäädäntö- ja hallitusvaltaa käyttävien elinten osalta. Arkistolain 1 luvun säännökset lain soveltamisalasta eivät sisällä viranomaisen määritelmää, mutta laki koskee eduskuntaa arkistonmuodostajana lain 1 §:n 2 momentissa säädetyin rajoituksin. Soveltamisala on näin ollen laajempi kuin julkisuuslain viranomaismääritelmä, joka kattaa eduskunnan virastot ja laitokset. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin säännöskohtaisissa perusteluissa katsotaan arkistolain soveltamisalan vastaavan lakiehdotuksen soveltamisalaa (HE 30/1998 vp, s. 57/II), mutta julkisuuslakiin ei sisällytetty säännöksiä eduskunnan valiokuntien asiakirjojen julkisuudesta, sillä nämä tulivat arvioitaviksi osana perustuslain kokonaisuudistusta (HE 30/1998 vp, s. 41/II). 

Arkistolain 1 §:n säännöskohtaisten perustelujen mukaan lakia ”sovelletaan viranomaisiin sekä sellaisiin julkiseen hallintoon kuulumattomiin organisaatioihin, joille on uskottu jokin julkinen tehtävä. Näitä orgaaneja, joille muodostuu itsenäinen, muista riippumaton arkistokokonaisuus kutsutaan laissa arkistonmuodostajiksi.” (HE 187/1993 vp, s. 4/I). Hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan on toisaalta tärkeää, että arkistotoimeen kohdistuneen yksityiskohtaisen ohjauksen ja valvonnan vähetessä arkistonmuodostajaviranomaisilla on selkeä vastuu arkistotoimen asianmukaisesta hoitamisesta (HE 187/1993 vp, s. 3/I). Arkistointia koskevia vastuita ja velvollisuuksia sekä organisatorista soveltamisalaa koskevaa sääntelyä on tarpeen täsmentää, eikä erillisen arkistonmuodostaja-termin käyttö ole omiaan selkeyttämään sääntelyä. Toisaalta termiä voidaan käyttää lainsäädännössä itsenäisten, muista riippumattomien arkistokokonaisuuksien määrittämiseksi. Tasavallan presidentin arkistosta annetun tasavallan presidentin asetuksen (151/2015) 1 §:n 3 momentin mukaan jokainen tasavallan presidentti on oma arkistonmuodostajansa. 

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa säädetään, että ”[l]akia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.” Säännös vaikuttaa viranomaisen toiminnassa muodostuvien asiakirjojen julkisuuteen ja sitoo viranomaisen asiakirjan käsitteen arkistolakiin. Arkistolaissa ei kuitenkaan säädetä asiakirjojen liittämisestä arkistoon, vaan lain 6 §:n 1 momentin mukaan arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkistonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet arkistonmuodostajan toiminnan yhteydessä. Säännös on osoittautunut oikeuskäytännössä tulkinnanvaraiseksi. Julkisuuslain ajantasaistamista koskevan työryhmämietinnön mukaan arkistoon liittämisen vaatimukselle on annettu oikeuskäytännössä asiakirjan luonteeseen verrattuna vähäistä painoarvoa, ja oikeustila on osittain muuttunut tiedonhallintalain säätämisen jälkeen (OM 2023:32, s. 124). Mietintöön sisältyvässä lakiehdotuksessa viranomaisen asiakirjaa koskevalla sääntelyllä ei ole kytkentää arkistolakiin. 

Julkisuuslain 27 §:n 1 momentin mukaan arkistolaissa säädetyssä järjestyksessä arkistoon siirretystä, salassa pidettäväksi säädetystä viranomaisen asiakirjasta saa antaa tietoja tutkimusta tai muuta hyväksyttävää tarkoitusta varten, jollei asiakirjan siirtänyt viranomainen ole toisin määrännyt. Tietojen antamista harkittaessa on huolehdittava siitä, että tieteellisen tutkimuksen vapaus turvataan. Arkistolaissa ei säädetä täsmällisesti arkistoon siirtämisestä, mutta julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen perustelujen mukaan säännös koskee Kansallisarkistoa ja siihen myöhemmin yhdistettyjä Sota-arkistoa ja maakunta-arkistoja (HE 30/1998 vp, s. 104/I). 

Arkistolain ja Kansallisarkistosta annetun lain sääntelyä ei ole sovitettu yhteen julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019, tiedonhallintalaki) sääntelyn kanssa. Tiedonhallintalaissa sovelletaan lain 2 §:n 1 kohdan mukaan julkisuuslain 4 §:n 1 momentin viranomaisen määritelmää. Julkisuuslain tavoin tiedonhallintalaki kuuluu hallinnon yleislakeihin. Tiedonhallintalain ja arkistolain säännösten suhde ei ole kaikilta osin selkeä, ja niiden välillä on päällekkäisyyttä. Alun perin tiedonhallintalakiin oli tarkoitus sisällyttää myös arkistotoimea ja arkistointia koskevat säännökset, mutta lausuntovaiheen jälkeisessä jatkovalmistelussa ne päätettiin jättää pois (HE 284/2018 vp, s. 32). 

Tiedonhallintalain soveltamisalaa koskevan 3 §:n 2 momentin mukaan asiakirjojen arkistoinnista säädetään erikseen. Arkistolain sääntely asiakirjojen kuulumisesta arkistoon poikkeaa kuitenkin lähtökohdiltaan tiedonhallintalain arkistointia koskevista säännöksistä. Suomalainen arkistolainsäädäntö on nykyisen lain ja sitä edeltäneiden lakien aikana perustunut käsitykseen, jonka mukaan asiakirjat kuuluvat arkistoon heti niiden saapuessa viranomaiselle tai kun ne on laadittu. Samantyyppistä terminologiaa käytetään myös muissa Pohjoismaissa, Alankomaissa, Italiassa ja Ranskassa. Tämä käsitys poikkeaa esimerkiksi englannin- ja saksankielisten maiden terminologiasta, jossa viranomaisten asiakirjahallinto ja arkistointi erotetaan toisistaan. Tiedonhallintalaissa käytetään arkistointi-termiä Euroopan unionin tietosuojalainsäädännössä sovelletussa, perinteisestä suomalaisesta terminologiasta poikkeavassa merkityksessä. 

Arkistolakia sovelletaan julkishallinnon lisäksi osin myös lainsäädäntö- ja hallitusvaltaa käyttävien elinten toimintaan, mutta muuten lain soveltamisalan ja käsitteistön tulisi olla asiallisesti mahdollisimman pitkälle yhdenmukainen tiedonhallintalain kanssa. Voimassa olevan lainsäädännön osalta tulkinnanvaraisuutta on omiaan lisäämään tiedonhallintalain sääntelyssä omaksuttu ratkaisu, jossa tietoaineistojen säilyttäminen ”yksilöiden, yhteisöjen ja viranomaisten etujen, oikeuksien ja velvollisuuksien määrittämiseksi, toteuttamiseksi ja valvomiseksi” eli aktiivivaiheessa tapahtuva säilyttäminen on erotettu ”säilytysajan jälkeen” tapahtuvasta arkistoinnista (HE 284/2018 vp, s. 65 ja 77). Sääntelyratkaisu perustuu tulkintaan, jonka mukaan Euroopan unionin yleisessä tietosuoja-asetuksessa arkistointi ja säilyttäminen olisi eriytetty toisistaan (HE 284/2018 vp, s. 16). Arkistolain 3 luvussa säädetyt arkistotoimen tehtävät ovat osin rinnakkaisia tiedonhallintalaissa tarkoitetun tiedonhallinnan ja tiedonhallintayksiköille säädettyjen velvoitteiden kanssa. Hallintovaliokunta on todennut tiedonhallintalakia koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä julkisuus- ja arkistolain uudistustarpeisiin liittyen olevan olennaista, että tiedon elinkaaren hallintaa sekä tiedon luovuttamista ja salassapitoa koskeva sääntely muodostaa yhtenäisen sekä helposti ymmärrettävän ja sovellettavan kokonaisuuden. (HaVM 38/2018 vp, s. 17). Hallintovaliokunnan mukaan arkistolainsäädännön uudistamisen yhteydessä on ”arvioitava erikseen, missä määrin kansallista liikkumavaraa yleensäkin on olemassa suhteessa tietosuoja-asetuksen sääntelyyn” (HaVM 38/2018 vp, s. 5). 

Säilyttämisen ja arkistoinnin erotteluun liittyy tiedonhallintalain 21 §:n säännös tietoaineistojen säilytystarpeen määrittämisestä. Pykälän 1 momentin mukaiset säilytysajan määrittelyn kriteerit kattavat monenlaisia tietojen keräämisen alkuperäiseen tarkoitukseen liittyviä tai siitä juontuvia intressejä. Pykälän 2 momentin mukaan säilytysajan päättymisen jälkeen tietoaineistot on arkistoitava tai tuhottava viipymättä tietoturvallisella tavalla. Lainkohdassa ei suoranaisesti säädetä siitä, onko tietoaineistot mahdollista arkistoida tai siirtää arkistoon jo ennen säilytysajan päättymistä, mutta esityöt tukevat kuitenkin tulkintaa, jonka mukaan siirtäminen arkistoon voisi tapahtua vasta säilytysajan päättymisen jälkeen. Tiedonhallintalautakunnan suositus (Suositus tietoaineistojen säilytysajasta ja toimenpiteistä säilytysajan päätyttyä, VM 2023:77) konkretisoi osaltaan tiedonhallintalain 21 §:n sääntelyä. 

Korkein hallinto-oikeus katsoi tiedonhallintalakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 284/2018 vp) antamassaan lausunnossa, että 21 §:n sääntelyllä ”puututaan tosiasiassa tietoaineistojen ja asiakirjojen arkistointiin, joka on rajattu hallituksen esityksen yleisperustelujen nojalla ehdotettavan lain soveltamisalasta pois”. Lisäksi korkein hallinto-oikeus piti ehdotuksen perusteluja ja siinä esitettyjä tulkintasuosituksia ongelmallisina ja totesi, ettei perustuslakivaliokunnan henkilörekisterissä olevien tietojen säilyttämistä ja poistamista koskeva lausuntokäytäntö ollut peruste ryhtyä laatimaan kokonaisvaltaista kaikkiin asiakirjoihin ja tietoihin ulottuvaa viranomaiskohtaisesti ja asialaaduittain määräytyvää säilytysaikakehikkoa (Korkein hallinto-oikeus, lausunto hallintovaliokunnalle 30.1.2019, s. 7). 

Tiedonhallintalaki vaikuttaa arkistossa olevien ja arkistoitavien asiakirjojen käsittelyyn esimerkiksi sen 4 luvun tietoturvallisuustoimenpiteitä koskevien säännösten sekä teknisiä rajapintoja ja katseluyhteyksiä koskevan sääntelynsä kautta. Arkistoidun asiakirjan tai tietoaineiston antamisen tavoissa on huomioitava tiedonhallintalain 22—24 §:n vaatimukset sekä julkisuuslain asiaa koskevat säännökset. Katseluyhteyden avaaminen yleisölle edellyttää erityissääntelyä, jollaista ei sisälly nykyiseen arkistolakiin eikä Kansallisarkistosta annettuun lakiin. Kansallisarkiston lakisääteinen tehtävä on edistää tiedon saatavuutta ja tätä tehtävää tulee tukea myös lainsäädännöllisin ratkaisuin. 

Tiedonhallintalain 4 §:n mukaan julkisen hallinnon tiedonhallinta kuuluu tiedonhallintayksiköille. Osa tiedonhallintalaissa annetuista tehtävistä on kohdistettu viranomaisille, jotka muodostavat tiedonhallintayksikön tai ovat tiedonhallintayksikön osia. Nykyisen arkistolain soveltamisala ei ole tällä hetkellä yhteneväinen tiedonhallintalain kanssa, vaikka arkistointi on luonnollinen osa asiakirjan elinkaarta. 

Tiedonhallintalain 19 §:n mukaista tietoaineistojen sähköiseen muotoon muuttamista ja sähköistä säilyttämistä koskevat lain 30 §:ssä säädetyt siirtymäajat ovat päättyneet. Tiedonhallinta sähköistyy ja asiakirjoja digitoidaan, joten myös arkistoinnin tulee digitalisoitua. Nykytila ei mahdollista digitaalisen siirtymän optimaalista toteutusta. Digitaalisessa toimintaympäristössä on toiminnallisesti ja taloudellisesti järkevää, että myös arkistointi on digitaalista. Tämä tukee myös tutkimuksen muuttuvia tarpeita, sillä arkistolähteiden tutkimuksessa hyödynnetään nykyään pääsääntöisesti digitaalisia tietoaineistoja. Digitaalinen pitkäaikaissäilytys on tehtävä, johon yksittäisellä viranomaisella ei ole taloudellisia eikä toiminnallisia edellytyksiä. Nykyinen arkistolaki mahdollistaa ainoastaan valtionhallinnon toimijoille Kansallisarkiston sähköisen arkistoinnin palvelun käytön. Ehdotettu lainsäädäntö mahdollistaa palvelun avaamisen koko julkishallinnolle. 

Arkistointi tulisi huomioida toimenpiteinä koko asiakirjan elinkaaren ajan, myös asiakirjan elinkaaren alussa. Nykyinen lainsäädäntö ei anna tähän riittävää ohjausta. Arkistotoimen hoitaminen nykytilassa ei näyttäydy myöskään selkeänä viranomaisille eikä suhteessa tiedonhallintalain sääntelyyn. Arkistotoimen tehtävistä on säädetty arkistolain 7 ja 8 §:ssä, jotka vaativat ajan tasalle saattamista. Viranomaisten asiakirjojen ja tietojen arkistointia tulisi voida ohjata siten, että taataan asiakirjojen säilyvyys tavalla, joka turvaa niiden muuttumattomuuden ja eheyden. Niin sanottu välivaiheen arkistointi eli arkistoitujen tietojen hallinta ja säilytys viranomaisen ylläpitämässä arkistossa ennen siirtoa lopulliseen arkistoon eli Kansallisarkistoon on yksi merkittävä vastuu ja sääntelyn kohde. Se on keskeinen osa asiakirjallisen tiedon elinkaarta. 

Kansallisarkiston rooli on toimia asiantuntijaviranomaisena ja nykyisen lainsäädännön nojalla erityisesti valtion viranomaisten asiakirjojen arkistoijana sekä edistää tietojen saatavuutta arkistosta. Vanhentuneen arkistolain säännökset eivät ole asiakirjallisen tiedon saatavuuden edistämistehtävän kannalta riittäviä. 

Lainsäädännön keskeisimpiä uudistustarpeita Kansallisarkiston tehtävien kannalta ovat säännökset katseluyhteyksien tarjoamisesta yleisölle, arkistoitavien asiakirjojen ja tietoaineistojen arvonmääritystä ja seulontaa koskevien periaatteiden ja menettelyn täsmällisempi sääntely lain tasolla, sähköisten tietoaineistojen arkistoon siirtojen laaja käyttöönotto sekä arkistoinnin kannalta tarpeellinen määräyksenantovalta. Arkistoinnin tehtävät ja toimenpiteet ovat erilaisia riippuen tiedon muodosta ja laadusta, mutta päämäärät ovat samat riippumatta siitä, onko kyse sähköisistä vai analogisista tietoaineistoista. Keskeisiä tehtäviä arkistoinnin kannalta on tiedon säilyvyyden ja eheyden takaavat toimet sekä myös saatavuuden edistämisen välineet. Tehtävien suorittamiseen liittyy erilaisia vastuukysymyksiä, jotka tulee täsmentää. Tehtäville tulisi olla selkeä laissa säädetty toimivalta. 

Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003, asiointilaki) säädetään etenkin sähköiseen asiointiin liittyvistä menettelyistä. Asiointilain 21 §:ssä säädetään sähköiseen asiointiin liittyvien asiakirjojen arkistoinnista sekä Kansallisarkiston toimivallasta antaa tarkempia määräyksiä sähköisen asiakirjan alkuperäisyyteen ja säilymiseen liittyvien vaatimusten teknisistä toteuttamistavoista. 

Arkistolaissa on säädetty Kansallisarkistolle melko laajoja määräyksenantovaltuuksia. Nykyisellään arkistolain vanhentuneisuus tuottaa haasteita liittyen Kansallisarkiston määräyksenantovaltuuksien perustuslainmukaisuuteen, arkistolainsäädännön yhteensovittamiseen tietosuojalainsäädännön kanssa sekä terminologiseen yhdenmukaisuuteen ja johdonmukaiseen käyttöön muun tiedonhallintaa koskevan lainsäädännön kanssa. Osittain määrätä-termillä ei tarkoiteta arkistolaissa varsinaista määräyksenantovaltuutta, vaan kyse on pikemminkin päätöksentekovallasta. Kansallisarkiston käyttämä määräyksenantovalta ja ohjaus kohdistuvat myös asiakirjan elinkaaren alkuvaiheisiin. Ehdotetussa laissa Kansallisarkiston määräyksenantovaltuuksista säädettäisiin tarkemmin nykyisen perustuslain ja perustuslakivaliokunnan tutkintakäytännön edellyttämällä tavalla. 

Laki digitaalisten palvelujen tarjoamisesta (306/2019, digipalvelulaki) ja saavutettavuusdirektiivi (julkisen sektorin elinten verkkosivustojen ja mobiilisovellusten saavutettavuudesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/2102) ovat keskeistä erilaisten digitaalisten palvelujen ja sovellusten kehittämisessä huomioitavaa lainsäädäntöä. Niissä edellytetään ylläpitämään ja suunnittelemaan digitaalisia palveluja esimerkiksi tietoturvallisella ja yhteensopivalla tavalla, ja niissä säädetään myös tietojen esittämisen muodosta. Tiedon olomuodon tulisi olla saavutettava, mikä tarkoittaa yleisten toimisto-ohjelmien yhteensopivuutta sekä esimerkiksi pdf-muodon sisällön luettavuutta. Myös palveluihin tunnistautumisesta säädetään digipalvelulaissa. Saavutettavuusvaatimuksista voidaan poiketa kohtuuttoman rasitteen perusteella. On myös huomattava, että digipalvelulakia ei lain 3 §:n 2 momentin 7 kohdan mukaan sovelleta kulttuuriperintökokoelmien teosten ilmentymiin, joita ei voida muuttaa saavutettavuusvaatimukset täyttävään muotoon. Ilmentymällä tarkoitetaan lainkohdan perustelujen mukaan kulttuuriperintökokoelmaan sisältyvää teosta sisällöltään vastaavaa, mutta ilmiasultaan, tallennemuodoltaan tai tallennevälineeltään erilaista kappaletta. Saavutettavuusdirektiivin 3 artiklan määritelmäluettelon 7 kohdan mukaan kulttuuriperintökokoelmiin kuuluvilla teoksilla tarkoitetaan yksityisessä ja julkisessa omistuksessa olevia esineitä, joilla on historiallista, taiteellista, arkeologista, esteettistä, tieteellistä tai teknistä arvoa ja jotka ovat osa kulttuurilaitosten, kuten kirjastojen, arkistojen ja museoiden, kokoelmia. Kuitenkin näitä kulttuuriperintökokoelmia kuvaavien digitaalisina palveluina toteutettujen luetteloiden sisällöt kuuluvat lain soveltamisalaan (HE 60/2018 vp, s. 62). 

Saavutettavuusvaatimuksien täyttämiseen liittyy merkittäviä määräaikoja. Kaiken kaikkiaan saavutettavuuden kannalta on eroa sillä, onko kyse varsinaisesta palvelusta vai sen tarjoamasta sisällöstä. Kaikkia sisältöjä ei ole tarpeen muuttaa takautuvasti saavutettavaan muotoon. Saavutettavuutta koskevalla lainsäädännöllä on merkitystä siinä, kuinka arkistot toteuttavat saatavuuden edistämistehtäväänsä, johon liittyy asiakirjallisen tiedon saataville tarjoamista ja erilaisia verkkopalveluja. Saatavuuden edistämiseen liittyy myös saavutettavuus; asiakirjallisen tiedon muodon, löydettävyyden ja käytettävyyden tulisi olla sellaista, ettei sille muodostu teknisiä esteitä. Saavutettavuus ei siis ulotu kaikkiin arkistoituihin asiakirjoihin ja niiden ilmentymiin, mutta esimerkiksi digitointitoiminnassa tulisi ottaa huomioon saavutettavuusvaatimukset. 

2.2  Tietosuojalainsäädäntö ja arkistointi

Tietosuojalainsäädäntö muodostuu luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27 päivänä huhtikuuta 2016 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus) ja tietosuojalaista (1050/2018). Henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa on omaa erityissääntelyään, joka tulee rajatummin sovellettavaksi arkistointiin. Rikosasioiden tietosuojalaki (laki henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä 1054/2018) on edellä mainituissa tilanteissa sovellettava yleislaki, jota on tarkoitus täydentää eri hallinnonalojen erityislainsäädännöllä, jossa tarvittavilta osin säädettäisiin tarkemmin esimerkiksi rekisteröitävistä henkilötiedoista, niiden käyttötarkoituksista, henkilötietojen luovuttamisesta ja tietojen säilytysajoista (HE 31/2018 vp, s. 75). Yleisen edun mukaisiin arkistointitarkoituksiin ei kuitenkaan sovelleta rikosasioiden tietosuojalakia vaan tietosuoja-asetusta, tietosuojalakia sekä mahdollista henkilötietojen käsittelyä koskevaa erityislainsäädäntöä (HE 31/2018 vp, s. 39) 

Tietosuojalainsäädäntö soveltuu lähtökohtaisesti kaikkeen henkilötietojen käsittelyyn riippumatta siitä, käsitelläänkö henkilötietoja alkuperäiseen käyttötarkoitukseen tai sen kanssa yhteensopiviin käyttötarkoituksiin kuten yleisen edun mukaisiin arkistointitarkoituksiin. Merkittävää arkistoinnin kannalta on, että tietosuojalainsäädäntö koskee vain elävien henkilöiden henkilötietoja. Lisäksi henkilötietojen käsittely, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitalouttaan koskevassa toiminnassa jää niin kutsutun kotitalouspoikkeuksen nojalla tietosuojalainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle. 

Yleinen tietosuoja-asetus jättää eräissä asioissa jäsenvaltioille direktiivinomaista kansallista liikkumavaraa. Kansallisen liikkumavaran käyttäminen on monelta osin jätetty kansallisen lainsäätäjän harkintaan (HaVM 13/2018 vp, s. 4). Direktiivinomaista kansallista liikkumavaraa on myös henkilötietojen käsittelyä yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia varten koskevissa säännöksissä. 

Tietosuojalaissa on säädetty niistä arkistointia koskevista asioista, jotka ovat kansallisen sääntelyliikkumavaran piirissä. Tietosuojalain 2 §:n 2 momentissa säädetään, että lakia ei sovelleta eduskunnan valtiopäivätoimintaan. Kyse on Euroopan unionin tietosuojalainsäädäntöä koskevasta, arkistolainsäädännön kannalta merkityksellisestä soveltamisrajauksesta. 

Perustuslakivaliokunta on tietosuojalakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 9/2018 vp) antamassaan lausunnossa katsonut, että lähtökohtaisesti kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa (PeVL 14/2018 vp, s. 5). 

Henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuus edellyttää tietosuoja-asetuksen mukaan, että käsittelylle on asetuksen 6 artiklan mukainen oikeusperuste. Mikäli käsittelyyn lisäksi kuuluu erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittelyä, tulee asetuksen 6 artiklan mukaisen oikeusperusteen lisäksi jonkin asetuksen 9 artiklan 2 kohdan edellytyksistä täyttyä. 

Henkilötietoja voidaan käsitellä 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan, jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Viranomaisten arkistointia koskevista velvoitteista säädetään voimassa olevassa arkistolaissa. Kansallisarkiston lakisääteinen tehtävä on Kansallisarkistosta annetun lain 2 §:n mukaisesti varmistaa kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluvien asiakirjojen säilyminen ja saatavuus sekä edistää niiden tutkimuskäyttöä. Asiakirjalliseen kulttuuriperintöön sisältyy myös tietosuojalainsäädännössä tarkoitettuja henkilötietoja. Kansallisarkisto päättää arkistolain 8 §:n 3 momentin nojalla, mitkä asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi. Pysyvä säilyttäminen tapahtuu yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa. Arkistointia ei tarvitse tässä suhteessa perustella henkilötietojen arkistoinnin oikeusperusteen puolesta. 

Henkilötietoja voidaan käsitellä 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella, jos käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Tietosuojalain 4 §:n 4 kohdan mukaan henkilötietoja saa käsitellä yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisesti, jos henkilötietoja sisältävien tutkimusaineistojen, kulttuuriperintöaineistojen sekä näiden kuvailutietoihin liittyvien henkilötietojen käsittely arkistointitarkoituksessa on tarpeen ja oikeasuhtaista sillä tavoiteltuun yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen ja rekisteröidyn oikeuksiin nähden. Säännös perustuu tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai ottaa käyttöön yksityiskohtaisempia säännöksiä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen soveltamisen mukauttamiseksi sellaisessa käsittelyssä, joka tehdään 1 kohdan c ja e alakohdan noudattamiseksi määrittämällä täsmällisemmin tietojenkäsittely- ja muita toimenpiteitä koskevat erityiset vaatimukset, joilla varmistetaan laillinen ja asianmukainen tietojenkäsittely muun muassa muissa erityisissä käsittelytilanteissa siten kuin IX luvussa säädetään. 

Tietosuojalain 4 §:n 4 kohdan esitöiden mukaan säännös täsmentää tietosuoja-asetuksen sääntelyä Suomen tutkimusjärjestelmän ja oikeusjärjestelmän olosuhteissa, joissa esimerkiksi kaikkien merkittävien arkistointitoimijoiden asemasta ei ole lainsäädäntöä. Henkilötietojen käsittely on kyseisen kohdan mukaan mahdollista niin luonnollisille henkilöille kuin julkisille tai yksityisille oikeushenkilöille. Olennaista on yleisen edun mukainen toiminta sekä sen suhde rekisteröidyn oikeuksiin. Viranomaisen osalta arkistointitehtävästä säädetään kuitenkin lailla (HE 9/2018 vp, s. 82). 

Arkaluonteisten, eli erityisiä henkilötietoryhmiä koskevien arkistoitavien tietojen osalta käsittely perustuu tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan j alakohtaan. Tietosuojalain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaisesta erityisten henkilötietoryhmien käsittelykiellosta voidaan poiketa tutkimus- ja kulttuuriperintöaineistojen käsittelyssä yleishyödyllisessä arkistointitarkoituksessa geneettisiä tietoja lukuun ottamatta. Tietosuojalakia koskevan hallituksen esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa todetaan, että yleishyödyllisen arkistointitarkoituksen käsite ei täysin vastaa yleisessä tietosuoja-asetuksessa käytettyä ilmaisua ”yleisen edun mukainen arkistointitarkoitus”, vaan olisi tätä kapeampi. Perustelujen mukaan geneettisten tietojen käsittelemisestä arkistointitarkoituksessa tulisi säätää erikseen (HE 9/2018 vp, s. 91). Kansallisessa tietosuojalaissa omaksutun geneettisiä tietoja koskevan rajauksen taustaa ei käsitellä laajemmin hallituksen esityksessä eikä EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen täytäntöönpanotyöryhmän (TATTI) mietinnössä (Oikeusminiteriö, Mietintöjä ja lausuntoja 35/2017). 

Tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 13 kohdan mukaan ’geneettisillä tiedoilla’ tarkoitetaan henkilötietoja, jotka koskevat luonnollisen henkilön perittyjä tai hankittuja geneettisiä ominaisuuksia, joista selviää yksilöllistä tietoa kyseisen luonnollisen henkilön fysiologiasta tai terveydentilasta ja jotka on saatu erityisesti kyseisen luonnollisen henkilön biologisesta näytteestä analysoimalla. Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan perustelukappaleessa 35 todetaan terveyttä koskevia henkilötietoja olevan kaikkien tietojen, jotka koskevat rekisteröidyn terveydentilaa ja paljastavat tietoja rekisteröidyn entisestä, nykyisestä tai tulevasta fyysisen terveyden tai mielenterveyden tilasta. Tähän lukeutuu kehon osan tai kehosta peräisin olevan aineen testaamisesta tai tutkimisesta saadut tiedot, kuten geneettiset tiedot. Lisäksi johdanto-osan perustelukappaleen 34 mukaan geneettiset tiedot olisi määriteltävä henkilötiedoiksi, jotka liittyvät luonnollisen henkilön perittyihin tai hankittuihin ominaisuuksiin, koska ne on saatu kyseisen luonnollisen henkilön biologisesta näytteestä analysoimalla, erityisesti kromosomien DNA:sta tai RNA:sta tai muusta vastaavia tietoja tarjoavasta tekijästä tehdyllä analyysilla. 

Tietosuojalainsäädännön arkistointia koskevien säännösten soveltaminen on pitkälti kytketty yleisen edun mukaiseen arkistointitarkoitukseen. Yleisen edun mukainen arkistointitarkoitus mahdollistaa poikkeuksia henkilötietojen käsittelyn periaatteisiin, rekisteröidyn oikeuksiin ja rekisteröityjen informointiin. 

Henkilötietojen käsittelyä koskevista periaatteista säädetään tietosuoja-asetuksen 5 artiklassa. Artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan henkilötietojen käsittely on käyttötarkoitussidonnaista: ne on kerättävä tiettyä, nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten, eikä niitä saa käsitellä myöhemmin näiden tarkoitusten kanssa yhteensopimattomalla tavalla. Alakohdan suomenkielisen version mukaan ”[h]enkilötietojen myöhempää käsittelyä yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä tai historiallisia tutkimustarkoituksia varten ei katsota 89 artiklan 1 kohdan mukaisesti yhteensopimattomaksi alkuperäisten tarkoitusten kanssa”. Ruotsinkielisessä versiossa ”[y]tterligare behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1 ska inte anses vara oförenlig med de ursprungliga ändamålen” asetuksen sisäinen viittaus 89 artiklan 1 kohtaan on ilmaistu selkeämmin. 

Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan e alakohta koskee säilytyksen rajoittamista. Alakohdan mukaisesti henkilötiedot ”on säilytettävä muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa ainoastaan niin kauan kuin on tarpeen tietojenkäsittelyn tarkoitusten toteuttamista varten; henkilötietoja voidaan säilyttää pidempiä aikoja, jos henkilötietoja käsitellään ainoastaan yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä tai historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten 89 artiklan 1 kohdan mukaisesti edellyttäen, että tässä asetuksessa vaaditut asianmukaiset tekniset ja organisatoriset toimenpiteet on pantu täytäntöön rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi”. 

Arkistoinnin yleisen edun mukaisuuden määrittely ja arkistoinnin toteuttamiseen liittyvät toimenpiteet on pääosin jätetty täsmennettäväksi jäsenvaltioiden lainsäädännössä. Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 158 kohdan suomenkielisen version, jonka kieliasua on asetuksen voimaantulon jälkeen oikaistu (EUVL 74/35, 4.3.2021), mukaan ”[v]iranomaisilla tai julkishallinnon tai yksityisten elimillä, jotka ylläpitävät yleistä etua koskevia rekistereitä, olisi unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön nojalla oltava palveluita, joilla on lakisääteinen velvoite hankkia, säilyttää, arvioida, järjestää, kuvailla, välittää, edistää ja jakaa tietoja, joilla on pysyvää yleistä etua koskevaa merkitystä, sekä myöntää pääsy niihin. Jäsenvaltioiden olisi voitava mahdollistaa, että henkilötietoja voidaan käsitellä myöhemmin arkistointitarkoituksiin, esimerkiksi erityistietojen hankkimiseksi poliittisesta toiminnasta entisten totalitaaristen valtioiden järjestelmissä, kansanmurhasta, rikoksista ihmisyyttä vastaan ja erityisesti holokaustista tai sotarikoksista”. 

Ruotsinkielisessä versiossa johdanto-osan 158 kohdan mukaan ”[o]m personuppgifter behandlas för arkivändamål, bör denna förordning också gälla denna behandling, med beaktande av att denna förordning inte bör gälla för avlidna personer. Offentliga myndigheter eller offentliga eller privata organ som innehar uppgifter av allmänt intresse bör vara tillhandahållare som, i enlighet med unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, har en rättslig skyldighet att förvärva, bevara, bedöma, organisera, beskriva, kommunicera, främja, sprida och ge tillgång till uppgifter av bestående värde för allmänintresset. Medlemsstaterna bör också ha rätt att föreskriva att personuppgifter får vidarebehandlas för arkivering, exempelvis i syfte att tillhandahålla specifik information om politiskt beteende under tidigare totalitära regimer, folkmord, brott mot mänskligheten, särskilt Förintelsen, eller krigsförbrytelser”. 

Suomenkielinen teksti on oikaistunakin vaikeaselkoinen. Kohdassa mainittuja ”palveluita” ei tule pitää yleistä etua koskevia rekistereitä ylläpitävien viranomaisten tai julkishallinnon tai yksityisten elimien määräysvallassa olevina erillisinä toimijoina, joihin tietosuojalainsäädännön velvoitteet kohdistuisivat (”viranomaisilla --- olisi oltava – palveluita, joilla on lakisääteinen velvollisuus”), vaan kysymys on näille viranomaisille ja elimille asetettavista velvoitteista (”myndigheterna --- bör vara tillhandahållare”). 

Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 158 kohdan täsmällinen merkitys asetuksen säännösten tulkinnassa jää kieliversioiden erojen takia epäselväksi. Ruotsinkielisessä versiossa käytetty muotoilu ”uppgifter av allmänt intresse” ei vastaa suomenkielistä muotoilua ”yleistä etua koskevia rekistereitä”. Englanninkielisen version perusteella kohdassa tarkoitettaisiin ”tietojen” ja ”rekisterien” sijasta asiakirjoja tai tallenteita (”records of public interest”). Tanskankielisessä versiossa esiintyvä muoto ”fortegnelser af samfundsinteresse” puolestaan tarkoittaa lähtökohtaisesti luetteloa tai rekisteriä. 

Tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 1 kohdan mukaan yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä ja historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten tapahtuvaan käsittelyyn sovelletaan rekisteröidyn oikeuksia ja vapauksia koskevia asianmukaisia suojatoimia tämän asetuksen mukaisesti. Näillä suojatoimilla on varmistettava, että on toteutettu tekniset ja organisatoriset toimenpiteet, joilla taataan etenkin tietojen minimoinnin periaatteen noudattaminen. Tällaisia toimenpiteitä voivat olla esimerkiksi pseudonymisointi, jos mainitut tarkoitukset voidaan täyttää tällä tavoin. Jos nämä tarkoitukset on mahdollista täyttää käsittelemällä myöhemmin tietoja, minkä johdosta ei ole mahdollista tai ei ole enää mahdollista tunnistaa rekisteröityjä, nämä tarkoitukset on täytettävä tällä tavoin. 

Tietojen minimoinnista säädetään tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohda c alakohdassa, jonka mukaan henkilötietojen on oltava asianmukaisia ja olennaisia ja rajoitettuja siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään (”tietojen minimointi”). Asetuksen johdanto-osan 39 kappaleen mukaan ”[h]enkilötietojen olisi oltava riittäviä ja olennaisia ja rajoituttava siihen, mikä on välttämätöntä niiden käsittelyn tarkoitusten kannalta. Tämä edellyttää erityisesti sitä, että henkilötietojen säilytysaika on mahdollisimman lyhyt.” 

Yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa tapahtuvaan käsittelyyn liittyvän tietojen minimoinnin vaatimuksen noudattamisvaatimusten ulottuvuuksia täsmentää osaltaan Euroopan tietosuojalautakunnan sisäänrakennettua ja oletusarvoista tietosuojaa koskeva ohjeistus. Ohjeistuksen mukaan tietosuoja-asetuksen 25 artiklan 2 kohdassa luetellaan tietojen minimoinnin periaatteen noudattamiseen liittyvinä ulottuvuuksina kerättyjen henkilötietojen määrät, käsittelyn laajuus, säilytysaikaa ja saatavilla olo (European Data Protection Board: Guidelines 4/2019 on Article 25 Data Protection by Design and by Default Version 2.0 Adopted on 20 October 2020, s. 12). Rekisterinpitäjän on artiklan 2 kohdan mukaan asianmukaisten teknisten ja organsatoristen toimenpiteiden avulla on varmistettava etenkin se, että henkilötietoja oletusarvoisesti ei saateta rajoittamattoman henkilömäärän saataville ilman luonnollisen henkilön myötävaikutusta. 

Yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa tapahtuvan henkilötietojen käsittelyn kannalta saatavuuden rajoittamisen vaatimus on yhdenmukainen arkistojen vakiintuneiden toimintatapojen kanssa, sillä arkistoaineistot eivät lähtökohtaisesti ole käytettävissä omatoimisesti. 

Poikkeukset rekisteröidyn oikeuksista käsiteltäessä henkilötietoja yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia varten 

Tietosuojalain 32 §:n mukaan käsiteltäessä henkilötietoja yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia varten lain 4 §:n 4 kohdan tai tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla voidaan tietosuoja-asetuksen 15, 16 ja 18–21 artiklassa tarkoitetuista rekisteröidyn oikeuksista poiketa tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 3 kohdassa säädetyin edellytyksin. 

Eräistä muista maista poiketen Suomen tietosuojalainsäädännössä ei ole säädetty täsmällisemmin yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia varten tapahtuvaa käsittelyä koskevista poikkeuksista. Tietosuoja-asetuksen säännösten tulkinnasta vastaa viime kädessä unionin tuomioistuin. Tulkintaan liittyy arkistointia koskevien säännösten kohdalla asetuksen kieliversioiden eroista johtuvia huomattavia epävarmuustekijöitä. Myös suomen- ja ruotsinkielisten asetustekstien välillä on tulkinnan kannalta merkityksellisiä eroja. 

Tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 3 kohdan mukaan poikkeuksista voidaan säätää, ”jos sovelletaan tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja edellytyksiä ja suojatoimia, siltä osin kuin kyseiset oikeudet todennäköisesti estävät erityisten tarkoitusten saavuttamisen tai vaikeuttavat sitä suuresti ja poikkeukset ovat tarpeen näiden tarkoitusten täyttämiseksi”. Kansallista liikkumavaraa koskevan säännöksen suomen-, ruotsin- ja englanninkielinen teksti vastaavat toisiaan. Kohdan hollanninkielinen muotoilu kiinnittyy todennäköisyysarvioinnin sijasta kuitenkin mahdottomaksi tekemisen tai suuren vaikeuttamisen uhkaan (”voor zover die rechten het verwezenlijken van de specifieke doeleinden onmogelijk dreigen te maken of ernstig dreigen te belemmeren”), ja esimerkiksi italian- ja ranskankielisissä asetusteksteissä käytetään vastaavia riskiarvioon kytkeytyviä muotoiluja. Saksankielisen version muotoilussa todennäköisyydestä käytettävä termi ”voraussichtlich” viittaa ennakoivaan todennäköisyysarviointiin (”insoweit --- als diese Rechte voraussichtlich die Verwirklichung der spezifischen Zwecke unmöglich machen oder ernsthaft beeinträchtigen”). 

Tietosuoja-asetuksen 17 artiklassa säädetään rekisteröidyn oikeudesta tietojen poistamiseen (”oikeus tulla unohdetuksi”). Artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaan kyseisen artiklan ”1 ja 2 kohtaa ei sovelleta, jos käsittely on tarpeen yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä tai historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten 89 artiklan 1 kohdan mukaisesti, jos 1 kohdassa tarkoitettu oikeus todennäköisesti estää kyseisen käsittelyn tai vaikeuttaa sitä suuresti”. Suomenkielisen asetustekstin 17 artiklan 3 kohdan d alakohdan muotoilu vastaa 89 artiklan 3 kohtaa, mutta ruotsinkielisessä asetustekstissä kyseisissä kohdissa käytetään erilaista muotoilua. Yleisesti 17 artiklan kieliversioiden välillä on vastaavantyyppisiä eroja kuin 89 artiklan kohdalla. 

Perustuslakivaliokunnan mukaan on selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksen edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä suurempi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn osalta (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 5). Arkistointilaissa asetetaan velvoitteita ja edellytyksiä sille, että viranomaiset arkistoivat asiakirjansa yleisen edun mukaisesti ja toteuttavat arkistointia asianmukaisesti. Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 8 kohdan mukaan ”[k]un tässä asetuksessa säädetään täsmennyksistä tai rajoituksista, joita jäsenvaltioiden lainsäädännössä voidaan tehdä sen sääntöihin, jäsenvaltiot voivat – siinä määrin kuin johdonmukaisuus ja kansallisten säännösten ymmärrettävyys niille, joihin niitä sovelletaan, edellyttävät – sisällyttää tämän asetuksen osia kansalliseen lainsäädäntöönsä”. 

Arkistointi ja säilytys 

Tietosuojalakia koskevassa hallituksen esityksessä todetaan 4 §:n 4 kohdan säännöskohtaisten perustelujen yhteydessä, että ”[h]enkilötietojen käsittely sisältää ajatuksen henkilötietojen elinkaaresta, jossa henkilörekisterille ja henkilötietojen käsittelylle on määriteltävä alku ja loppu. Elinkaaren loppupuolella aineiston voi hävittää, anonymisoida tai se voidaan arkistoida, jos arkistoinnille on olemassa asialliset perusteet.” (HE 9/2018 vp. s. 83). Vaikka lausuma koskee suoranaisesti vain henkilötietojen käsittelyä tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella, on se muotoilultaan yleinen. Esityölausuma edustaa Suomessa omaksuttua, tietosuoja-asetuksen soveltamiseen vaikuttavaa kansallista tulkintaa, jonka mukaan arkistoinnin ja säilyttämisen vaiheet tulisi erottaa tiukasti toisistaan. Samassa yhteydessä esitetyn esityölausuman mukaan lähtökohtana olisi, että henkilötietojen käsittelyn on palveltava ensisijaista käsittelytarkoitusta, ja vain poikkeuksellisesti aineisto voitaisiin katsoa niin merkittäväksi, että sen säilyttäminen muuta käyttötarkoitusta varten on perusteltua (HE 9/2018 vp, s. 83). 

Elinkaari-termi ei esiinny muualla tietosuojalakia koskevassa hallituksen esityksessä eikä itse laissa tai yleisessä tietosuoja-asetuksessa. Tulkinta sääntelyyn sisältyvästä elinkaariajatuksesta vastaa osittain oikeuskirjallisuudessa esitettyä kantaa asetuksen sisäänrakennettua ja oletusarvoista tietosuojaa koskevan 25 artiklan yhteydestä kansainväliseen, yleismaailmallisten tietosuojaperiaatteiden muotoilemista tavoittelevaan keskusteluun, jossa sisäänrakennetun tietosuojan (privacy by design) on katsottu sisältävän periaatteen ”päästä-päähän-turvallisuudesta” ja ”koko elinkaaren suojasta” (Korpisaari – Pitkänen – Warma-Lehtinen, Tietosuoja, 2022, s. 311–312). Esityölausuman mukainen tulkinta ei kuitenkaan perustu 25 artiklan sanamuotoon, ja sitä tulee arvioida suhteessa asetuksen kokonaisuuteen. 

Tietosuoja-asetuksen sääntelyn kohteena on henkilötietojen käsittely samoin kuin asetusta edeltäneessä henkilötietodirektiivissä (95/46/EY). Direktiivi pantiin Suomessa täytäntöön henkilötietolailla (523/1999). Henkilötietolakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa erotetaan direktiivin keskeiset sääntelyratkaisut tuolloin voimassa olleesta, henkilötietojen elinkaariajatteluun perustuneesta henkilörekisterilain sääntelystä (HE 96/1998 vp, s. 16/I ja 24/II-25/I). Sääntelyratkaisujen eroon kiinnitettiin huomiota myös esitystä koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa, jonka mukaan lakiehdotuksen direktiiviin perustunut systematiikka näytti heikentävän sääntelyn selkeyttä (PeVL 25/1998 vp, s. 2/I). Tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 2 kohdan määritelmäsäännöksen mukaan asetuksessa ’käsittelyllä’ tarkoitetaan toimintoa tai toimintoja, joita kohdistetaan henkilötietoihin tai henkilötietoja sisältäviin tietojoukkoihin joko automaattista tietojenkäsittelyä käyttäen tai manuaalisesti, kuten tietojen keräämistä, tallentamista, järjestämistä, jäsentämistä, säilyttämistä, muokkaamista tai muuttamista, hakua, kyselyä, käyttöä, tietojen luovuttamista siirtämällä, levittämällä tai asettamalla ne muutoin saataville, tietojen yhteensovittamista tai yhdistämistä, rajoittamista, poistamista tai tuhoamista. 

Käyttötarkoitussidonnaisuutta koskeva tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohta vastaa suurelta osin kumotun henkilötietodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, joskin ruotsinkielisessä asetustekstissä omaksuttu muotoilu ”ytterligare behandling” eroaa henkilötietodirektiivissä käytetystä terminologiasta (”senare behandling”). Nimenomainen maininta myöhemmästä käsittelystä yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia varten on tietosuoja-asetuksessa uusi. Koska säännöksen kielellinen rakenne pääosin vastaa aiempaa sääntelyä, henkilötietodirektiivillä perustetun 29 artiklan mukaisen työryhmän (tietosuojatyöryhmä) tulkintakäytäntö henkilötietodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetun ”myöhemmän käsittelyn” (further processing) merkityksestä tulee huomioida asetuksen tulkinnassa. Tietosuojatyöryhmän mukaan säännöksessä erotetaan toisistaan ensimmäinen käsittelytoimi (the very first processing operation) eli henkilötietojen kerääminen (collection) ja kaikki sitä seuraavat käsittelytoimet. Yhteensopivuuden vaatimus koskee kaikkia keräämistä myöhempää käsittelyä, niin alun perin määritellyn käyttötarkoituksen mukaista kuin kaikkea muutakin käsittelyä (Data protection working party WP 203, Opinion 03/2013 on purpose limitation, s. 21). Tietosuojaryhmän tulkinta vastaa tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 50 kohtaan sisältyvää lausumaa henkilötietojen keruun ja myöhemmän käsittelyn suhteesta. 

Säilytyksen rajoittamista koskevassa 5 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetään pidempiaikaisesta säilyttämisestä ”ainoastaan” 89 artiklan mukaisia käsittelytarkoituksia varten. Muotoilu ei sulje pois sitä, että henkilötietoja käsiteltäisiin yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia ja muita 89 artiklan mukaisia tarkoituksia varten samanaikaisesti alkuperäisen käyttötarkoituksen mukaisen säilyttämisen kanssa. Tämä on yhdenmukaista tietosuojaryhmän ”myöhempää käsittelyä” koskevan tulkinnan kanssa. 

Tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 4 kohdan mukaan jos kyseisen artiklan ”2 ja 3 kohdassa tarkoitettua henkilötietojen käsittelyä käytetään samanaikaisesti myös muihin tarkoituksiin, poikkeuksia sovelletaan ainoastaan kyseisissä kohdissa mainituissa tarkoituksissa tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn”. Tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 3 kohdan mukaan kun henkilötietoja käsitellään yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia varten, unionin oikeudessa tai kansallisessa lainsäädännössä voidaan säätää poikkeuksista 15, 16, 18, 19, 20 ja 21 artiklassa tarkoitettuihin oikeuksiin. Tietosuojalain 32 §:n mukaisesti henkilötietojen samanaikaista käsittelyä alkuperäisessä tarkoituksessa ja yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa koskevat erilaiset säännökset. 

Tietosuoja-asetuksen 5 ja 89 artiklojen sääntelyn perusteella kansallinen tulkinta henkilötietojen elinkaaresta ja arkistoinnin paikasta sen osana ei ole tietosuoja-asetuksen edellyttämä ratkaisu, ja ajatus yhdestä yhtenäisestä elinkaaresta on ristiriidassa 89 artiklan 4 kohdan sanamuodon kanssa. Suomessa tietosuoja-asetuksen kansallisen toimeenpanon yhteydessä omaksuttu tulkinta poikkeaa myös muiden Pohjoismaiden ratkaisuista. Esityöt eivät tältä osin sisällä laajempia perusteluja tai kansainvälistä vertailua, jossa tulkintaa arvioitaisiin esimerkiksi suhteessa jäljempänä selostettaviin, Ruotsin vuoden 2017 tietosuojaselvityksessä (Ny dataskyddslag. Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. SOU 2017:39) esitettyihin tulkintoihin. Vertailua Ruotsin tietosuojaselvitykseen ei sisälly myöskään tiedonhallintalakia koskevaan hallituksen esitykseen, jonka mukaan Suomen voimassa oleva arkistolaki on käsitteellisesti ongelmallinen suhteessa tietosuoja-asetukseen ja tietosuojalakiin (HE 284/2018 vp, s. 16). 

Esimerkiksi Saksan Hessenin osavaltion vuonna 2022 säädetyssä arkistolaissa säädetään osavaltion aikaisemman arkistolainsäädännön tavoin nimenomaisesti, että arkistoitavaksi päätetyt asiakirjat voidaan siirtää toimivaltaisten arkistoviranomaisten haltuun ja määräysvaltaan jo säilytysajan kuluessa (Hessisches Archivgesetz (HArchivG) vom 13. Oktober 2022, § 3). Lain 2 §:n sisältämien arkistointia ja asiakirjojen arkistollista arvoa koskevien määritelmäsäännösten mukaisesti alkuperäisessä käyttötarkoituksessa tapahtuvaa säilyttämistä ja arkistointia ei laissa eroteta toisistaan tiedonhallintalaissa omaksuttua sääntelyratkaisua vastaavalla tavalla. Saksassa liittovaltion ja osavaltioiden aikaisemman hallinnollisen sääntelyn korvanneen arkistolainsäädännön säätämisen taustalla on 1980-luvulta lähtien ollut tarve sovittaa arkistojen toiminta yhteen tietosuojalainsäädännön kanssa. 

Tietosuojalain 4 §:n 4 kohdan perusteluissa (HE 9/2018 vp s. 83) esitetty lausuma arkistoinnin poikkeuksellisuudesta voidaan ymmärtää eri tavoin. Määrällisestä näkökulmasta asiakirja-aineiston hävittäminen on pääsääntö. Voimassa olevaa arkistolakia koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että pysyvää säilytysarvoa on ”vain murto-osalla arkistonmuodostajan tehtävien hoidon tuloksena kertyvistä tallenteista, joten tietojen säilytysaikojen määrittely ja tarpeettomaksi käyneen aineiston hävittäminen on tärkeää sekä tallenteiden säilytys- ja käyttökustannusten että tietojen käytettävyyden kannalta” (HE 187/1993 vp, s. 7). Tietosuojalain esityölausuma ”vain poikkeuksellisesti aineisto voitaisiin katsoa niin merkittäväksi” kytkeytyy kuitenkin sanamuotonsa puolesta tapauskohtaiseen harkintaan. 

Tietosuoja-asetuksen 89 artiklan säännösten asemasta osana asetuksen muodostamaa kokonaisuutta on esitetty erilaisia tulkintoja, ja unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisuja artiklan tulkinnasta on niukasti. Euroopan tietosuojavaltuutettu on tieteellistä tutkimusta ja tietosuojaa koskevassa lausunnossaan todennut kyseisten säännösten muodostavan erityisen tietosuojajärjestelmän (“a special data protection regime for archiving purposes in the public interest, historical research and statistics, as well as for scientific research”) European Data Protection Supervisor, A Preliminary Opinion on data protection and scientific research, 2020, s. 6). Kyse on järjestelmätason poikkeuksesta, jossa on omaksuttu tietosuoja-asetuksen yleisestä sääntelystä merkittävästi poikkeavia ratkaisuja. Tämä ei välttämättä tarkoita, että erityisjärjestelmää koskevien säännösten tulkinnassa tulisi nojautua yleisiin poikkeussäännöksiä koskeviin tulkintaperiaatteisiin. 

Tulkinta, jonka mukaan arkistoinnille voisi olla asialliset perusteet vain poikkeuksellisesti, on lähtökohtaisesti vaikeasti yhteensovitettavissa suuria tietoaineistoja koskevan päätöksenteon kanssa. Tanskan korkein oikeus on 18.4.2024 antamassaan ratkaisussa arvioinut arkistointilainsäädännön suhdetta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan turvaamaan yksityisyyden suojaan. Korkeimman oikeuden mukaan arkistolainsäädännössä säädetään yleisellä tasolla julkisten asiakirjojen säilyttämisestä ja tuhoamisesta. Yksilölliseen ja tapauskohtaiseen harkintaan perustuvat päätökset asiakirjojen säilyttämisestä tai tuhoamisesta edellyttäisivät paljon resursseja ja johtaisivat huomattaviin viivästyksiin. Lisäksi ne olisivat omiaan lisäämään arkistointia koskevan päätöksenteon epävarmuutta ja mielivaltaisuutta. 

Arkivlovgivningen udgør --- en generel regulering af, hvilke offentlige arkivalier der skal bevares eller kasseres. Højesteret finder, at en individualiseret bevarings- og kassationsvurdering på dokument- eller sagsniveau ville indebære et endog meget betydeligt ressourceforbrug og en stor forsinkelse i arkiveringsprocessen. En sådan vurdering ville endvidere medføre risiko for usikkerhed og vilkårlighed i forbindelse med arkiveringen. (Højesterets dom af 18. april 2024 Sag (1. afdeling BS-49623/2023) –HJR Dansk Forfatterforening som mandatar for A mod Rigspolitiet og Rigsarkivet, s. 89.) 

Tietosuojalain esityölausuman mukaisesti arkistointia koskeva päätöksenteko tapahtuisi yksittäisten asiakirjojen sijasta aineistotasolla. Silti tulkinta aineistokohtaisista erityistä perusteluista arkistoinnin edellytyksenä olisi omiaan kasvattamaan päätöksenteon kustannuksia ja epävarmuutta. 

Myös Kansallisarkiston roolia arvonmäärityksessä ja seulonnassa on täsmennettävä ja selkeytettävä suhteessa tietosuojalainsäädäntöön. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan Kansallisarkisto määrää, mitkä asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi eli tietosuojalainsäädännön terminologian mukaisesti arkistoidaan. Arkistoitavien asiakirjojen arvonmääritys ja seulonta kohdistuvat asiakirjoihin, joissa on mukana usein myös henkilötietoja. Viranomaisen asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistollisen arvon määritys on myös yleisen edun mukaisen arkistointitarkoituksen arviointia, josta säädettäisiin ehdotettavassa laissa täsmällisemmin. Arvonmääritys ei perustuisi yksinomaan rekisterinpitäjien toimintaan, vaan asiasta päättäisi arkistoinnin suunnittelusta vastaavan viranomaisen esityksestä Kansallisarkisto. Päätös arkistoitavista asiakirjoista on osoitus myös henkilötietojen yleisen edun mukaisesta arkistointitarkoituksesta. Arvonmääritys on perinteisesti ja länsimaissa yleisesti hallinnon asiakirjojen osalta kansalliselle arkistoviranomaiselle keskitetty tehtävä. Rekisterinpitäjän on vastattava esimerkiksi asianmukaisista suojatoimista. 

Tietosuoja-asetuksen määritelmiä koskevan 4 artiklan 7 kohdan mukaan rekisterinpitäjällä tarkoitetaan ”luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, viranomaista, virastoa tai muuta elintä, joka yksin tai yhdessä toisten kanssa määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoitukset ja keinot; jos tällaisen käsittelyn tarkoitukset ja keinot määritellään unionin tai jäsenvaltioiden lainsäädännössä, rekisterinpitäjä tai tämän nimittämistä koskevat erityiset kriteerit voidaan vahvistaa unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti.” 

Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 10 kohdan mukaan ”jotta voitaisiin varmistaa yhdenmukainen ja korkeatasoinen luonnollisten henkilöiden suojelu ja poistaa henkilötietojen liikkuvuuden esteet unionissa, luonnollisten henkilöiden oikeuksien ja vapauksien suojelun tason näiden tietojen käsittelyssä olisi oltava vastaava kaikissa jäsenvaltioissa. Luonnollisten henkilöiden perusoikeuksien ja -vapauksien suojelua henkilötietojen käsittelyssä koskevien sääntöjen johdonmukainen ja yhtenäinen soveltaminen olisi varmistettava kaikkialla unionissa. Henkilötietojen käsittelyn lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi tai yleisen edun vuoksi toteutettavan tehtävän tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi jäsenvaltioiden olisi voitava pitää voimassa tai ottaa käyttöön kansallisia säännöksiä, joilla tämän asetuksen sääntöjen soveltamista voitaisiin täsmentää entisestään. Yhdessä direktiivin 95/46/EY täytäntöön panevan, tietosuojaa koskevan yleisen ja horisontaalisen lainsäädännön kanssa jäsenvaltioilla on useita alakohtaisia lakeja aloilla, joilla tarvitaan yksityiskohtaisempia säännöksiä. Lisäksi asetuksessa annetaan jäsenvaltioille liikkumavaraa sääntöjen täsmentämisen suhteen, mukaan lukien henkilötietojen erityisryhmien, jäljempänä ’arkaluontoiset tiedot’, käsittelyä koskevat säännöt. Näiltä osin tässä asetuksessa ei jätetä soveltamisalan ulkopuolelle jäsenvaltioiden lainsäädäntöä, jossa esitetään erityisiä käsittelytilanteita koskevat olosuhteet, mukaan lukien niiden edellytysten tarkempi määrittely, joiden täyttyessä henkilötietojen käsittely on laillista.” 

Suomenkieliseen muotoiluun ”pitää voimassa tai ottaa käyttöön kansallisia säännöksiä, joilla tämän asetuksen sääntöjen soveltamista voitaisiin täsmentää entisestään” sisältyvä entisestään-sana on merkitykseltään epäselvä ja poikkeaa ruotsinkielisestä muotoilusta ”behålla eller införa nationella bestämmelser för att närmare fastställa hur bestämmelserna i denna förordning ska tillämpas”. 

Arkistointi on erityinen käsittelytilanne, jonka mukaisista olosuhteista ja edellytysten määrittelystä on kyse, kun lailla täsmennetään käsittelyn keinoja ja tarkoitusta. Samoin tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 8 kohdassa todetaan, että asetuksessa säädetään täsmennyksistä tai rajoituksista, joita jäsenvaltioiden lainsäädännössä voidaan tehdä sen sääntöihin, jäsenvaltiot voivat – siinä määrin kuin johdonmukaisuus ja kansallisten säännösten ymmärrettävyys niille, joihin niitä sovelletaan, edellyttävät – sisällyttää tämän asetuksen osia kansalliseen lainsäädäntöönsä. 

Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 2 kohdassa todetaan, että ”jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai ottaa käyttöön yksityiskohtaisempia säännöksiä tässä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen soveltamisen mukauttamiseksi sellaisessa käsittelyssä, joka tehdään 1 kohdan c ja e alakohdan noudattamiseksi määrittämällä täsmällisemmin tietojenkäsittely- ja muita toimenpiteitä koskevat erityiset vaatimukset, joilla varmistetaan laillinen ja asianmukainen tietojenkäsittely muun muassa muissa erityisissä käsittelytilanteissa siten kuin IX luvussa säädetään.” 

Arkistointilaissa vahvistetaan periaatteita suojatulle ja turvalliselle tietojen käsittelylle arkistointitarkoituksessa. Lisäksi 6 artiklan 3 kohdassa todetaan, että ”edellä olevan 1 kohdan c ja e alakohdassa tarkoitetun käsittelyn perustasta on säädettävä joko a) unionin oikeudessa; tai b) rekisterinpitäjään sovellettavassa jäsenvaltion lainsäädännössä. Käsittelyn tarkoitus määritellään kyseisessä käsittelyn oikeusperusteessa tai, 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetussa käsittelyssä, sen on oltava tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Kyseinen käsittelyn oikeusperuste voi sisältää erityisiä säännöksiä, joilla mukautetaan tämän asetuksen sääntöjen soveltamista, muun muassa: yleisiä edellytyksiä, jotka koskevat rekisterinpitäjän suorittaman tietojenkäsittelyn lainmukaisuutta; käsiteltävien tietojen tyyppiä; asianomaisia rekisteröityjä, yhteisöjä joille ja tarkoituksia joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa; käyttötarkoitussidonnaisuutta; säilytysaikoja; sekä käsittelytoimia ja -menettelyjä, mukaan lukien laillisen ja asianmukaisen tietojenkäsittelyn varmistamiseen tarkoitetut toimenpiteet, kuten toimenpiteet muita IX luvussa esitettyjä erityisiä tietojenkäsittelytilanteita varten. Unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden.” 

Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan j kohdan mukaan erityisiä henkilötietoryhmiä koskeva sääntely on sallittua, kun käsittely on tarpeen yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä ja historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten 89 artiklan 1 kohdan mukaisesti unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön nojalla edellyttäen, että se on oikeasuhteinen tavoitteeseen nähden, siinä noudatetaan keskeisiltä osin oikeutta henkilötietojen suojaan ja siinä säädetään asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi”. Artiklassa edellytetään, että käsittely on oikeasuhtainen tavoitteeseen eli arkistointitarkoitukseen nähden. Kyseisen kohdan mukaan tarkoitukset ovat mahdollisia määritellä jäsenvaltion tai unionin oikeuden nojalla. Tietosuoja-asetuksessa lähtökohtana on riskiperusteinen lähestymistapa. 

Tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 1 kohdan mukaan ”yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä ja historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten tapahtuvaan käsittelyyn sovelletaan rekisteröidyn oikeuksia ja vapauksia koskevia asianmukaisia suojatoimia tämän asetuksen mukaisesti. Näillä suojatoimilla on varmistettava, että on toteutettu tekniset ja organisatoriset toimenpiteet, joilla taataan etenkin tietojen minimoinnin periaatteen noudattaminen. Tällaisia toimenpiteitä voivat olla esimerkiksi pseudonymisointi, jos mainitut tarkoitukset voidaan täyttää tällä tavoin. Jos nämä tarkoitukset on mahdollista täyttää käsittelemällä myöhemmin tietoja, minkä johdosta ei ole mahdollista tai ei ole enää mahdollista tunnistaa rekisteröityjä, nämä tarkoitukset on täytettävä tällä tavoin”. 

Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan kohdan 156 mukaan tietojen minimoinnin periaatteen noudattamista tulee arvioida ennen henkilötietojen käsittelyä yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa. Suomenkielisessä asetustekstissä kyseinen johdanto-osan kohta on muotoiltu epäselvästi, mutta ruotsinkielinen versio vastaa muita kieliversioita. 

Arkistolaissa ja tiedonhallintalaissa (4 luku) on myös säädetty tietoturvallisuuden toteuttamisesta sekä tavoista, joilla niin ikään arkistoitavia asiakirjoja suojataan. Nämä ovat osa arkistoitavien asiakirjojen suojaamista. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan annettavaksi uusi arkistointilaki, jolla kumottaisiin nykyinen arkistolaki. Voimassa olevan arkistolain muuta kuin tätä tarkoitusta palvelevaa, osin tiedonhallintalain kanssa päällekkäistä sääntelyä vastaavia säännöksiä ei sisällytettäisi lakiin. Ehdotetun lain 1 lukuun sisältyvät yleiset säännökset selkeyttäisivät arkistointilain suhdetta julkisuuslakiin ja tiedonhallintalakiin. 

Viranomaisten asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistointia koskevien säännösten organisatorinen soveltamisala pysytettäisiin ehdotetussa laissa ennallaan. Lain soveltamisala kytkettäisiin julkisuuslain viranomaismääritelmään, ja voimassa olevan lain soveltamisalasäännöksessä käytettyä erillistä arkistonmuodostaja-termiä ei käytettäisi. Tästä johtuen laissa säädettäisiin erikseen voimassa olevaa arkistolakia vastaavasti lain viranomaisia koskevien säännösten soveltamisesta lainsäädäntö- ja hallitusvaltaa käyttäviin elimiin. 

Ehdotetussa laissa Kansallisarkiston hallussa ja määräysvallassa olevat arkistoidut asiakirjat ja tietoaineistot sisältyisivät kansalliseen arkistotietovarantoon riippumatta siitä, ovatko ne manuaalisesti tai sähköisesti käsiteltäviä. Erillinen kansallisen arkistotietovarannon määritelmä selventäisi Kansallisarkiston hallussa ja määräysvallassa olevien asiakirjojen ja tietoaineistojen eroa suhteessa sellaisiin arkistoaineistoihin, joita Kansallisarkisto säilyttää muiden toimijoiden lukuun. Erottelun selkeyttäminen on tarpeen tietosuojalainsäädännön vaatimusten toteuttamiseksi Kansallisarkiston toiminnassa. 

Ehdotetun lain 2 luvussa säädettäisiin viranomaisten asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistoinnista. Ehdotuksen mukaisesti säädettäisiin arkistoinnin suunnittelusta ja arkistoitavien asiakirjojen ja tietoaineistojen arvonmäärityksen perusteista. Laissa säädettäisiin edelleen Kansallisarkiston arkistointia koskevasta päätöksentekovallasta, joka perustuisi arvonmääritykseen. Ehdotetussa laissa säädettäisiin arkistointia koskevan päätöksenteon kriteereistä lain tasolla sekä tarpeellisin osin menettelystä. 

Lain 2 luvussa säädettäisiin edelleen arkistoitavia asiakirjoja ja tietoaineistoja koskevista tiedonhallinnan toimenpiteistä. Lain mukaan valtion viranomaisten velvollisuus siirtää arkistoidut asiakirjat ja tietoaineistot kansalliseen arkistotietovarantoon toteutettaisiin jatkossa lähtökohtaisesti sähköisessä muodossa. Ehdotetun lain sisältämä uusi säännös mahdollistaisi vastaavan siirron myös muille viranomaisille, esimerkiksi kunnille. Säännöksen tavoitteena on keskittää arkistoituja asiakirjoja ja tietoaineistoja yhteen kansalliseen arkistotietovarantoon, mikä parantaa tietojen saatavuutta sekä edistää asiakirjallisen kulttuuriperinnön säilymistä arkistointiin erityisesti kehitetyissä järjestelmissä. Siirto voitaisiin toteuttaa myös tiedonhallintalain 21 §:ssä tarkoitetun asiakirjojen ja tietoaineistojen säilytysajan kuluessa. Ehdotettu säännös mahdollistaisi asiakirjojen ja tietoaineistojen siirtämisen kansalliseen arkistotietovarantoon tilanteessa, jossa alkuperäistä tarkoitusta varten määritetty säilytysaika on vielä meneillään mutta jossa arkistoitavaksi päätettyjen tai erikseen säädettyjen tietoaineistojen käyttötarpeet ovat ensisijaisesti tutkimukseen perustuvia tai muutoin ns. toissijaisia käyttötarpeita. Tällainen tilanne voisi syntyä, kun määritetty säilytysaika osoittautuisi käytännössä liian pitkäksi suhteessa aineistojen tosialliseen käyttöön niiden ensisijaiseen käyttötarkoitukseen. Tarvittaessa viranomainen voisi hakea taustatiedot arkistotietovarannosta ja avata asian uudelleen omassa järjestelmässään. Siirtovelvollisuutta ja siirron mahdollistavaa sääntelyä täydentäisi myös uusi säännös sähköisten, sisällöltään muuttuvien tietoaineistojen siirtämistä arkistokopiona kansalliseen arkistotietovarantoon. 

Ehdotetun lain 3 lukuun sisältyvät yksityisiä arkistoaineistoja koskevat säännökset. Luku sisältäisi säännökset yksityisten arkistoaineistojen ottamisesta Kansalliseen arkistotietovarantoon sopimusperusteisesti ja kulttuuriperinnön kannalta arvokkaiden arkistoaineistojen pakkolunastamisesta Luvun säännösten tarkoituksena on ajantasaistaa voimassa olevaan arkistolakiin sisältyvä yksityisiä arkistoja koskeva sääntely. Ehdotetuilla säännöksillä ei muutettaisi Kansallisarkiston asemaa suhteessa muihin yksityisiä arkistoaineistoja säilyttäviin toimijoihin. 

Ehdotetun lain 4 luvussa säädettäisiin kansalliseen arkistotietovarantoon sisältyvien arkistoitujen asiakirjojen ja tietoaineistojen saatavuuden ja turvallisen käytön varmistamisesta. Luvun säännökset täydentäisivät julkisuuslain, tietosuojalainsäädännön ja tiedonhallintalain sääntelyä. Ehdotuksessa säädettäisiin tietoturvallisesta käyttöympäristöstä, jossa voidaan varmistaa kansalliseen arkistotietovarantoon siirrettyjen sähköisten henkilötietoja tai salassa pidettäviä tietoja tai asiakirjoja sisältävien tietoaineistojen hakeminen ja luovuttaminen tietoturvallisesti. Säännöksessä asetettaisiin edellytyksiä henkilötietojen ja salassa pidettävien tietojen luovuttamiselle ja tietoturvalliselle käyttöympäristölle, jota hyödyntäen kansallisen tietovarannon tietoaineistoja voitaisiin rajatusti avata tietoverkon välityksellä yleisölle. Säännös olisi erityisen tärkeä Kansallisarkiston toiminnan luonteen ja tehokkuuden vuoksi. 

Ehdotettu laki mahdollistaisi geneettisiä tietoja sisältävien asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistoinnin tietosuojalain 6 §:n 1 momentin 8 kohtaan sisältyvää geneettisiä tietoja koskevaa rajauksesta poiketen. 

Esityksen 2. lakiehdotuksella muutettaisiin tiedonhallintalain säännöksiä. Ehdotettavat muutokset ovat luonteeltaan teknisiä, ja niiden tavoitteena on selkeyttää ehdotetun uuden arkistointilain ja tiedonhallintalain muodostamaa kokonaisuutta. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset 

Viranomaisten toimintaan kohdistuvat vaikutukset 

Uuden arkistointilain sääntely koskisi koko julkishallintoa. Lainsäädäntöuudistuksen tavoitteena on selkeyttää viranomaisten arkistointia koskevien velvoitteiden asemaa osana julkisen hallinnon tiedonhallinnan kehikkoa. Lakiesitys edistää ja selkiyttää viranomaisten sähköistä arkistointia ja Viranomaisten on vastattava asiakirjojensa säilyttämisestä ennen asiakirjojen siirtoa kansalliseen arkistotietovarantoon, huolehtia arkistoinnin kannalta tarpeellisten metatietojen liittämisestä arkistoitavaan asiakirjaan sen elinkaaren aikana ja säilytettävä arkistoitavia asiakirjoja muuttumattomina, eheinä ja todistusvoimaisina.  

Lakiin perustuva arkistoinnin ohjaus luo edellytykset hallita tiedon elinkaarta kokonaisuutena, ja tekee arkistoinnin sääntelystä ymmärrettävää ja yhteensopivaa muun julkishallinnon tiedonhallinnan sääntelyn kanssa. Tämä helpottaa julkishallinnon arkistoinnin hoitamista. Muun sääntelyn kanssa yhteensovitetut ja johdonmukaisesti käytetyt käsitteet selkeyttävät toimijoiden vastuita ja työnjakoa. 

Kunnallisten ja hyvinvointialueiden viranomaisten osalta osa ehdotetussa laissa viranomaiselle osoitetuista tehtävistä ja oikeuksista kohdistuisi koko organisaatioon tiedonhallintayksikkönä. Ehdotettu sääntely vastaa tarkoitukseltaan voimassa olevan lain säännöksiä kunnallisten viranomaisten arkistotoimen järjestämistä, mutta laissa ei säädettäisi siitä, miten tiedonhallintayksikkö organisoi tehtävien hoidon. Kunnallisten viranomaisten osalta ehdotettu sääntely olisi nykyisen arkistolain sääntelyä joustavampi ratkaisu. Hyvinvointialueiden ja hyvinvointiyhtymien viranomaisten osalta kyse olisi arkistointiin liittyvien, nykyistä selkeämmin lain tasolla säädeltyjen tehtävien hoitamisesta osana tiedonhallinnan kokonaisuutta tiedonhallintalain sääntelyn mukaisella tavalla. 

Laajaa toimijajoukkoa koskeva Kansallisarkiston määräysvalta keskittyy arkistoinnin kannalta keskeisiin toiminnallisiin ja teknisiin vaatimuksiin, kuten tiedostoformaatteihin. Uuden arkistointilain nojalla arkistointi palvelee paremmin myös niitä tavoitteita, joita julkisuuslainsäädännössä asetetaan. Arkistoinnin vastuisiin kuuluu olennaisesti saatavuuden edistäminen, mikä parantaa tietojen avoimuutta. 

Sopimista asiakirjojen siirtämisestä Kansallisarkistoon ja siirtämisen menettelyjä yksinkertaistetaan. Etenkin kansallisista keskitetyistä tietovarannoista vastaavan viranomaisen on helpompi järjestää tietojen siirto kokonaisuutena kuin järjestelmässä ylläpidettävien tietojen siirtäminen jokaisen yhteistä tietovarantoa hyödyntävän viranomaisen osalta erikseen. Tämä helpottaa monen viranomaisen toimintaa ja mahdollistaa prosessien yhtenäistämistä. Esimerkiksi opetustoimen tietovarantoa hallinnoi opetushallitus, joka voisi jatkossa siirtää yhteisesti tietovarannon arkistoitavat tiedot Kansallisarkistolle oppilaitosten puolesta. 

Asiakirjojen sähköisen siirron laajentamista tuetaan lainsäädännössä nimenomaisesti mahdollistavalla sääntelyllä. Esimerkiksi kunnat, hyvinvointialueet, kuntien ja hyvinvointialueiden liikelaitokset, seurakunnat ja korkeakoulut voisivat siirtää jatkossa asiakirjansa ja tietoaineistonsa kansalliseen arkistotietovarantoon sen sijaan, että ne järjestäisivät arkistoinnin ja arkistoitujen asiakirjojen ja tietoaineistojen käytön palvelut pysyvästi itse. 

Jatkossa päätökset arkistoitavista asiakirjoista ja tietoaineistoista perustuisivat laissa säädettyihin yhdenmukaisiin kriteereihin, mikä selkeyttää Kansallisarkiston seulontapäätösten tekemistä viranomaisille. 

Kansallisarkisto ei jatkossa arvioisi asiakirja- tai toimijakohtaisesti asiakirjoja, joilla mahdollisesti on kulttuurihistoriallisen ominaisuuden tai todistusvoimaisuuden kannalta sellaista arvoa, jonka perusteella ne tulisi säilyttää edelleen myös analogisessa muodossa digitoinnin jälkeen. Tämän arvion tekisi itse viranomainen, joka on muuttanut tai muuttamassa asiakirjat sähköisiksi. Kansallisarkisto voisi kuitenkin antaa ohjeistusta niistä tekijöistä, joiden perusteella toimijat kykenisivät paremmin arvioimaan asiakirjojen olomuotoon liittyvää kulttuurihistoriallista arvoa. 

Viranomaisten on huolehdittava, että tietoaineisto on saatavilla ja hyödynnettävissä yleisesti käytettävässä koneluettavassa muodossa kuvailutietoineen, jos tietoaineisto voidaan saattaa alkuperäisestä muodosta suoraan koneluettavaan muotoon. Ehdotetussa laissa asiakirjojen arkistoinnin suunnittelu olisi jatkossa osa tiedonhallintamallia, eikä erillisestä arkistonmuodostussuunnitelmasta säädettäisi. Suunnittelu tulisi voida jalkauttaa järjestelmätasolle yksityiskohtaisempana määrityksenä. Esityksen 2. lakiehdotuksessa muutettaisiin tiedonhallintalain 5 §:n tiedonhallintamallia koskevaa sääntelyä ehdotetun arkistointilain sääntelyn huomioivalla tavalla. 

Suunnitteluvelvollisuutta myös täsmennettäisiin suhteessa tiedonhallintalakiin, mutta säännöksen tarkoituksena ei ole luoda päällekkäistä suunnitteluvelvoitetta. 

Arkistoinnin metatietoja muodostuu jo asiakirjan elinkaaren alkuvaiheessa ja koko sen elinkaaren aikana. Tiedonhallintalain 26 §:ssä on säädetty asiarekisteriin merkittävistä yksilöintitiedoista, jotka olisivat osa arkistoinnin metatietoja. Kansallisarkisto on aiemmin antanut SÄHKE-määräyksiä, joilla on pyritty varmistamaan arkistoinnin metatietojen muodostuminen tietojärjestelmissä hallitusti asiakirjan elinkaaren aikana. 

Tiedonhallintalain mukaiset vaikutustenarvioinnit  

Tiedonhallintalain 5 §:ssä säädetään tiedonhallintamallista ja muutosvaikutusten arvioinnista. Suunniteltaessa tiedonhallintamallin sisältöön vaikuttavia olennaisia hallinnollisia uudistuksia ja tietojärjestelmien käyttöönottoa tiedonhallintayksikössä on arvioitava näihin kohdistuvat muutokset ja niiden vaikutukset suhteessa tiedonhallinnan vastuisiin, 4 luvussa säädettyihin tietoturvallisuusvaatimuksiin ja -toimenpiteisiin, 5 luvussa säädettyihin tietoaineistojen muodostamista ja luovutustapaa koskeviin vaatimuksiin, 6 luvussa säädettyihin asianhallinnan ja palvelujen tiedonhallinnan vaatimuksiin sekä muualla laissa säädettyihin asiakirjojen julki-suuteen, salassapitoon, suojaan ja tiedonsaantioikeuksiin. Tiedonhallintayksikön on tiedonhallinnan muutosten arvioinnissaan otettava huomioon tietovarantojen yhteentoimivuus sekä niiden hyödynnettävyys tietoaineistoja muodostettaessa ja käytettäessä. 

Tiedonhallintalain 4 luvun tietoturvallisuusvaatimuksista voidaan todeta, että sähköisen arkistoinnin palveluun tulee jo palvelun nykyisessä käytössä kertymään ajan myötä erittäin suuri määrä viranomaisten tietoaineistoa, jossa on mukana paljon erilaisia henkilötietoja ja erityyppisiä tietoja koskien hyvin vaihtelevia viranomaistehtäviä. Palvelu tulee sisältämään mm. paljon erityisiä henkilötietoryhmiä koskevia tietoja. Kansallisarkistossa on toteutettu yleisen tietosuoja-asetuksen 35 artiklan mukainen vaikutustenarviointi, jossa merkittävimpänä riskinä on palvelussa säilytettävän tietoaineiston kertyminen. Vaikutustenarvioinnissa tehdyn riskiarvion perusteella on määritetty tarvittavat tietoturvallisuuden organisatoriset ja tekniset suojatoimet. Keskeinen lähtökohta palvelun laajentuessa ja arkkitehtuurin määrittelyssä on ollut tietoturvallisuuden varmistaminen palvelun laajentuessa. Tulevassa järjestelmäkehityksessä Kansallisarkisto tulee tarvittaessa arvioimaan tietosuojavaikutuksia uudelleen. 

Tiedonhallintalain 5 luvun tietoaineistojen muodostamista ja luovutustapaa koskevien vaatimusten osalta voidaan todeta, että lakiuudistus ei lähtökohtaisesti vaikuta säädettyihin oikeuksiin saada tai luovuttaa tietoa. Lakiuudistus ei myöskään vaikuta toisten viranomaisten mahdollisuuksiin hyödyntää tietoa. Tietojen luovuttamisen suhteen tehdään kehittämistoimia, jotka eivät vielä arviointiajanjaksolla (seuraavan 5–15 vuoden aikana) aiheuta varsinaisia muutoksia. 

Hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksessa muutettaisiin tiedonhallintalain 5 lukuun sisältyvää 21 §:n säännöstä. Ehdotettu muutos ei vaikuttaisi tietoaineistojen muodostamista ja luovutustapaa koskeviin vaatimuksiin. 

Lakiehdotus ei vaikuta periaatteisiin viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta tai oikeudesta saada tieto julkisesta asiakirjasta. Päätöksen asiakirjojen salassapidosta tai turvallisuusluokituksesta tekee se viranomainen, jolle asiakirja alun perin on saapunut tai joka asiakirjan on laatinut. Lakiehdotuksella ei vaikuteta asiakirjojen salassapitoon. Ehdotettu sääntely luo siten yleislain tasolla perustan yhtenäisille menettelytavoille, joilla julkinen hallinto käsittelee hallussaan olevia tietoja. Ehdotetulla sääntelyllä ei muuteta julkisuutta ja salassapitoa tai tietojen luovutusta koskevaa sääntelyä. Näitä koskevat yleissäännökset ovat julkisuuslaissa. 

Keskeinen havaittu riski on kuitenkin se, että aineistoja siirtävä viranomainen ei ole riittävällä tavalla tunnistanut aineiston erityisvaatimuksia esim. lainsäädännön tai tietoturvan osalta. Riskinä on myös, että aineistoja siirtävä viranomainen merkitsee salassapitoa tai henkilötieto-luonnetta osoittavat metatiedot aineistolle puutteellisesti. Keskeinen vaatimus asiakirjojen sähköiselle siirtämiselle Kansallisarkistolle on se, että siirtävä organisaatio tuntee aineiston ja sen erityispiirteet riittävän hyvin ja määrittää aineiston henkilötietoluonteen ja mahdollisen salassapidon ohjeiden mukaan aineiston metatietoihin. Kansallisarkistolla on sähköisen arkistoinnin palvelussa käytössä mm. riskikartoitusmenettely, jolla kartoitetaan aineistoon liittyvät riskit ja aineiston erityispiirteet. 

Kansalliseen arkistotietovarantoon asiakirjoja siirtäville viranomaisille ei aseteta erikseen tietoturvavaatimuksia, sillä tietoturvavaatimuksista säädetään jo tiedonhallintalain 14 §:ssä. Palveluun kirjautumisessa käytetään vahvaa tunnistautumista (Suomi.fi tai Virtu) ja kaikelle siirrettävälle tietoaineistolle tehdään vastaanoton yhteydessä tarkastuksia tietoaineiston eheyden sekä virusten suhteen ennen aineiston prosessoinnin käynnistämistä. 

Tiedonhallintalain 9 §:n mukaan valtion virastojen ja laitosten on toimitettava valtiovarainministeriölle tiedonhallintalain 5 §:n 3 momentin ja 8 §:n 1 momentin perusteella tehty arviointi tietovarantojen ja tietojärjestelmien hyödyntämistä, yhteentoimivuutta ja tietoturvallisuutta koskevaa lausuntoa varten, kun arvioidulla muutoksella on merkittäviä taloudellisia tai toiminnallisia vaikutuksia tiedonhallintaan tai toimintaan taikka muutos koskee julkisen hallin-non yhteisten tietovarantojen rajapintojen tietorakenteiden olennaisia muutoksia. Lausuntoa edellyttävistä tiedonhallinnan muutoksista, lausuntopyynnön sisällöstä ja lausuntoasiassa noudatettavasta menettelystä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksessa lausuntomenettelystä tiedonhallinnan muutosta koskevissa asioissa (1301/2019). Asetuksen 2 §:ssä on säädetty euromääräiset rajat muutoksista, joista on tarpeen pyytää valtionvarainministeriön lausunto. 

Kansallisarkiston sähköisen arkistoinnin palvelujen kehittämistä koskeva tiedonhallintalain 9 §:n mukainen lausuntomenettely on tehty vuonna 2022. 

Kunnat 

Uuden arkistointilain tavoitteena on tukea ja selventää arkistointitehtävien hoitamista osana julkisen hallinnon tiedonhallinnan kehikkoa. Lainsäädäntöehdotuksessa ei aseteta kunnille uusia velvoitteita vaan selkiytetään ja päivitetään olemassa olevia, arkistotoimen hoitamiseen liittyviä velvoitteita. Lakiesityksen tavoitteena on myös tukea Kansallisarkiston sähköisen arkistoinnin palvelun laajempaa käyttöönottoa kunnissa, jolloin näiden ei tarvitsisi tehdä merkittäviä omia investointeja digitaalisen arkistoinnin tietojärjestelmiin ja siihen liittyvään osaamiseen. Arkistolain 14 §:ssä edellytetään, että valtion viranomaiset siirtävät arkistoitavat asiakirjansa ja niitä koskevat arkistometatiedot sähköisesti Kansallisarkistolle. Nykytilanteessa asiakirjojen siirtämistä koskevan säännöksen (14 §) ulkopuolelle jäävät toimijat (muut kuin valtion viranomaiset) vastaavat pysyvästi itse arkiston ylläpitämisestä, mikä tarkoittaa kustannusten moninkertaisuutta, toteutuksen hajanaisuutta ja epäyhdenmukaisuutta. Nykytila ei mahdollista sähköisen siirtymän optimaalista toteutusta. Kunnille jää edelleen velvoite arkistoida ja säilyttää niille kertyneitä asiakirjoja, mutta esityksen myötä asiakirjojen sähköinen siirto Kansallisarkistolle on entistä laajemmin mahdollista. 

Sähköisen arkistoinnin tilaa julkisessa hallinnossa ja erityisesti kuntakentällä on selvitetty useaan otteeseen viimeisen kymmenen vuoden aikana. Erityisesti kuntien valmiuksia ja kiinnostusta yhteisen arkistoinnin palvelun käyttöön on kartoitettu. Kunnissa on jo pitkän aikaa toivottu yhteisiä valmiita ratkaisuja sähköiseen arkistointiin sen sijaan, että kuntien tulee ratkaista arkistointi itse. Vuonna 2020 tehdyn selvityksen mukaan 35 prosenttia kuntasektorin toimijoista odotti kansallisia ratkaisuja sähköiseen arkistointiin (Sähköisen arkistoinnin tilannekuvan selvitys kunnan toimialoilla. Valtiovarainministeriö ja Suomen Kuntaliitto ry, julkaisematon selvitys 15.9.2020). Myös ne toimijat, jotka ovat jo hankkineet säilytykseen omia ratkaisujaan, haluavat hyödyntää kansallisia ratkaisuja tietojen arkistointiin. Julkisen hallinnon kiinnostus yhteisiä sähköisen arkistoinnin ratkaisuja kohtaan on näkynyt säännöllisissä yhteydenotoissa ja tiedusteluissa Kansallisarkistolle. 

Mikäli julkisen hallinnon toimijoille ei tarjota keskitetyn arkistoinnin ratkaisua, tulee jokaisen organisaation ratkaista digitaalisten arkistoitujen tietoaineistojen arkistointi itse. Käytännössä tämä tulee tarkoittamaan, että organisaatioissa tulee investoida tulevien vuosien aikana merkittävästi uusien säilytysratkaisujen hankintaan sekä maksaa niiden jatkuvasta ylläpidosta ja resursoida henkilötyötä niiden hallinnointiin. Investoinnit säilytysjärjestelmiin eivät kuitenkaan olennaisesti paranna tietojen saatavuutta tai käytettävyyttä kansalaisille ja tutkimuksille, koska järjestelmät eivät yleensä sisällä organisaation ulkopuolisille tarkoitettuja käytön ratkaisuja. 

Isot ja keskisuuret kaupungit ovat viime vuosien aikana hankkineet tai ottamassa parhaillaan käyttöön omia sähköisiä säilytys- ja arkistointijärjestelmiä. Näiden hankintojen kokonaisarvo on tyypillisesti satojatuhansia euroja koko sopimuskaudelta. Suurimpien kaupunkien hankkimien säilytysjärjestelmien hankinta-arvo on yli 0,5 miljoonaa euroa/järjestelmä. Säilytysjärjestelmien kustannukset eivät skaalaudu suoraan datamäärän mukaan, vaan niihin vaikuttaa merkittävästi myös ratkaisun saatavuudelta, tietoturvallisuudelta ja säilytysominaisuuksilta edellytettävä taso. Niinpä myös pienempien organisaatioiden järjestelmien kustannukset tulevat todennäköisemmin nousemaan satoihin tuhansiin euroihin, mikäli tietoturvallisuuteen ja tietojen säilyvyyteen liittyvissä vaatimuksissa ei tingitä. 

Julkiselle hallinnolle on kokonaistaloudellisesti edullisinta toteuttaa sähköinen arkistointi keskitettynä palveluna, jolloin osa julkisen hallinnon organisaatioiden sähköisen säilyttämisen ratkaisuista voi jäädä kokonaan toteuttamatta ja osa hankinnoista voi toteutua ominaisuuksiltaan ja kustannuksiltaan karsittuina. Kustannussäästöt ovat luonteeltaan siis tulevien investointien, tulevien järjestelmien ylläpitokustannusten ja arkistointiin tulevaisuudessa käytettävän henkilötyön välttämistä julkisen hallinnon organisaatioissa, kun arkistointi voidaan hoitaa keskitetysti. 

Hyödyt realisoituvat osittain heti, kun viranomaiset voivat huomioida Kansallisarkiston sähköisen arkistoinnin palvelun tarjoamat mahdollisuudet omissa suunnitelmissaan. Toisin sanoen julkisessa hallinnossa voidaan perustellusti jättää tekemättä sellaiset investoinnit, joita ei tarvitse tehdä sähköisen arkistoinnin palvelun hyödyntämisen myötä. Investoinneissa vältettäisiin ensisijaisesti pitkäaikaissäilytykseen ja arkistoitujen aineistojen käytön edistämiseen tarvittavat investoinnit. Lisäksi keskitetyn arkistoinnin myötä vähenee myös tarve raja-pintaintegraatioille omista järjestelmistä erilaisiin säilytysjärjestelmiin. Samoin syntyy työaikasäästöjä omien järjestelmien hankintaan, käyttöönottoon ja ylläpitoon liittyvistä kustannuksista. 

Arkistoitavan tietoaineiston säilyttäminen on luonteeltaan pysyvää, eikä siihen liittyvät velvoitteet lopu koskaan, joten keskittämisen hyödyt realisoituvat pitkällä aikavälillä. Kuten useiden kuntien esitysluonnoksesta antamissa lausunnoissa todetaan, kunnilla on merkittäviä määriä pitkään alkuperäistä käyttötarkoitusta varten säilytettäviä tietoaineistoja, joita ei arkistoida. Tätä tarkoitusta varten kunnillakin pitää olla käytössään säilytysjärjestelmät, joilta edellytetään pitkälle kehittyneitä ominaisuuksia, vaikka tekniset vaatimukset eivät vastaisikaan kansallisessa arkistotietovarannossa säilyttämistä varten edellyttävää tasoa. Arkistoitavien tietojen osuus kaikista kuntien pitkäaikaisesti säilytettävistä aineistoista on pieni. Alkuvaiheessa kustannushyödyissä painottuvat erityisesti tulevien järjestelmäinvestointien ja niistä aiheutuvien jatkuvien ylläpitokulujen välttäminen. Mitä enemmän ja mitä pidemmältä ajalta organisaatioille kertyy arkistoitavaa tietoaineistoa, sitä merkittävämmäksi säästöissä nousevat henkilötyöstä aiheutuvat säästöt ja tallennustilaan kohdentuvat säästöt, kun säilytysvastuu yhä kasvavasta arkistoitavan tietoaineiston määrästä on Kansallisarkistolla. Henkilötyösäästöt muodostuvat pitkäaikaissäilytyksen tehtävien poistumisena sekä aineistoon liittyvien tietopalvelutehtävien poistumisena. 

Lyhyen ja keskipitkän aikavälin vaikutusten osalta on lisäksi huomioitava, että arkistoitavien aineistojen siirto kansalliseen arkistotietovarantoon edellyttää itsessään osaamista ja resursointia siirtävältä organisaatiolta.  

Hyvinvointialueet 

Vuoden 2023 alussa sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisvastuu siirtyi kunnilta ja kuntayhtymiltä 21 hyvinvointialueelle Helsingin kaupunkia ja HUS-kuntayhtymää lukuun ottamatta. Nykyistä arkistolakia sovelletaan hyvinvointialueisiin samalla tavoin kuin kuntiin ja kuntayhtymiin. 

Hyvinvointialueille siirretään parhaillaan sote-uudistuksen voimaanpanolain (616/2021) 64 §:n perusteella tiettyjä tietoaineistoja. Siirtojen aikatauluarviot vaihtelevat huomattavasti ja siirtojen on pisimmillään arvioitu jatkuvan vuoteen 2028. Tietoaineistojen hallinnan käytännöt perustuvat pääsääntöisesti aiemman sairaanhoitopiirin käytäntöihin, mikäli hyvinvointialueella sellainen on toiminut. Hyvinvointialueiden tiedonhallinnan tila vaihtelee suuresti. Useista kunnista muodostuneiden hyvinvointialueiden tiedonhallinta vaatii eniten organisoi-tavaa. Suurin osa hyvinvointialueista suunnittelee digitaalisen säilytysjärjestelmän käyttöönottoa. Analogisten tietoaineistot säilytetään tässä vaiheessa hajautetusti. 

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on maaliskuussa 2023 selvittänyt hyvinvointialueille kunnista ja kuntayhtymistä siirrettyjen tietoaineistojen määriä ja säilytysratkaisuja sekä digitointisuunnitelmia (Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen selvitys Kansallisarkistolle 29.3.2023). Digitaalisia tietoja on siirtynyt sadoista tietojärjestelmistä. Digitaalisia potilasasiakirjoja on siirtynyt pääosin 1990-luvulta alkaen ja digitaalisia sosiaalihuollon asiakasasiakirjoja pääsääntöisesti 2000-luvun alkupuolelta alkaen. Digitaaliset potilasasiakirjat tallennetaan nykyisin Kanta-palveluihin, mutta ns. vanhoja potilastietoja siellä ei laajasti ole. Julkisten sosiaalihuollon palvelunantajien ja julkisten sosiaalihuollon palvelunantajien lukuun toimivien yksityisten palvelunantajien on liityttävä Kanta-palveluihin viimeistään 1.9.2024. Koska vain osa palvelunantajista on toistaiseksi liittynyt Kanta-palveluihin, hyvinvointialueille on siirretty laajasti digitaalisia potilas- ja asiakastietoja. Toisaalta päivittäisessä työssä potilas- ja asiakastietoja käytetään omien tietojärjestelmien, ei Kanta-palveluiden kautta. 

Analogisesti siirtyvien tietoaineistojen määrä vaihtelee suuresti hyvinvointialueittain. Suurin osa siirrettävistä analogisista tietoaineistoista alkaa 1970- tai 1990-luvulla, mutta siirrettävien tietoaineistojen joukossa on myös 1800-luvun tietoaineistoja. Kattavaa digitointia ei ole juurikaan suunniteltu. Vain yksi hyvinvointialue digitoi tällä hetkellä potilas- ja asiakasasiakirjoja. 

Pelastustoimen asiakirjat vuoden 2004 alusta lukien on siirretty hyvinvointialueille. 

Hyvinvointialueiden esitysluonnoksesta antamissa lausunnoissa korostetaan kuntasektorin tavoin, että arkistoitavien tietojen osuus pitkäaikaisesti säilytettävistä aineistoista on pieni. Tämä on omiaan pienentämään keskitetyn arkistointiratkaisun säästöpotentiaalia etenkin lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä. 

Seurakunnat 

Evankelis-luterilaisen kirkon arkistoinnista säädetään kirkkolaissa. Kirkkolain 8 luvun 14 §:n 3 momentin mukaan kirkkohallitus voi päättää pysyvästi säilytettävien jäsenrekisteritietojen säilyttämisen antamisesta ulkopuolisen palveluntarjoajan hoidettavaksi. Kirkkolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 108/2022 vp, s. 106) mukaan säännös mahdollistaa kyseisten jäsenrekisteritietojen säilyttämisen Kansallisarkiston sähköisessä arkistoinnin palvelussa. Lisäksi sataa vuotta vanhempia kirkonkirjoja ja jäsenrekisteriin digitoituja sataa vuotta nuorempia kirkonkirjoja voidaan tallentaa Kansallisarkistoon. 

Ortodoksinen kirkko ja sen seurakunnat ja luostarit kuuluvat arkistolain soveltamisalaan. Lakiehdotuksen tavoitteet arkistoinnin ohjauksen selkiyttämisestä soveltuvat myös kirkkoihin eikä lakiehdotuksesta sinänsä ole arvioitu aiheutuvan lisäkustannuksia arkistoinnin hoitamiselle. 

Evankelis-luterilaisen kirkon keskushallinto tarjoaa seurakunnille ulkoisen palveluntuottajan tuottamaa sähköistä asianhallintajärjestelmää, mutta seurakuntien taloudellisen tilanteen vuoksi vain hyvin harva seurakunta on ottanut tai pystyisi ottamaan sen käyttöönsä. 

Ortodoksisessa kirkkokunnassa Helsingin seurakunta on parhaillaan ottamassa käyttöön sähköistä asianhallintajärjestelmää. Helsingin seurakunnan asiahallintajärjestelmän käyttökokemusten perusteella asianhallintajärjestelmää voidaan mahdollisesti hyödyntää myös muissa seurakunnissa, jos ne kokevat sen tarpeelliseksi. 

Kirkkojen pysyvästi säilytettävän aineiston kokonaismäärää ei pystytä luotettavasti arvioimaan. Arkistoitavia asiakirjoja ovat mm. hallinnolliset kokous- ja päätösasiakirjat ja kirkon jäsentiedot. Määräaikaisesti säilytettävää aineistoa ovat lähinnä henkilöstö- ja talousasiakirjat, joissa määräajat ovat melko pitkiä. 

Pienet seurakunnat tukeutuvat tällä hetkellä analogiseen arkistointiin, eikä niillä ole taloudellisia edellytyksiä hankkia sähköisiä asianhallintajärjestelmiä. Käytännössä kyse on myös osaamiseen liittyvistä resursseista, sillä pienemmissä seurakunnissa arkistotyö on usein pääasiallisesti muita työtehtäviä hoitavien henkilöiden vastuulla. Molemmilla kirkoilla sekä niiden yksittäisillä seurakunnilla on myös runsaasti analogista kulttuurihistoriallisesti arvokasta aineistoa, jonka digitointi edellyttää tukea. 

Korkeakoulut 

Lainsäädäntöuudistuksen tavoitteet tukevat ja selventävät arkistotoimen hoitamista myös korkeakouluissa. Lakiehdotuksessa ei luoda korkeakouluille uusia velvoitteita. 

Yliopistoilla ja ammattikorkeakouluilla on paljon erilaista pysyvästi säilytettävää aineistoa. Ammattikorkeakouluilla on voimassa oleva Kansallisarkiston seulontapäätös, jossa määritellään ne asiakirjatiedot, jotka ammattikorkeakoulujen tulee säilyttää pysyvästi sähköisessä muodossa. Yliopistoilla ei sen sijaan yhteistä, kaikkia toimijoita koskevaa seulontapäätöstä ole ja yliopistotoimijat pitävätkin epätodennäköisenä, että ne hakisivat yhdessä kaikkia koskevaa päätöstä. 

Yliopistot ja korkeakoulut korostivat sähköisen arkistoinnin laajentamista koskevan selvitystyön aikana näkemyksissään autonomista asemaansa sekä toisaalta myös omaa rooliaan arkistoivana tahona. Keskeisimmät yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen esiintuomat reunaehdot liittyvät kuntien tavoin aineiston käytettävyyteen ja toisaalta mahdollisen aineiston siirron luonteeseen. 

Sähköisten säilytys- ja arkistointiratkaisujen sekä asianhallintajärjestelmien osalta yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen tilannekuva on hyvin samanlainen kuin kunnilla. Muutamilla toimijoilla on käytössään omia sähköisiä säilytys- ja arkistointiratkaisujaan, osalla niiden käyttöönotto on vielä kesken ja osalla hankintamenettely on parhaillaan joko käynnissä tai suunnitteilla. Samalla myös asianhallintajärjestelmien uudistamistyötä tehdään parhaillaan useassa yliopistossa ja ammattikorkeakoulussa. 

Kuntien tavoin myös yliopistot ja ammattikorkeakoulut ovat viime aikoina investoineet uusiin asianhallintajärjestelmiin sekä niiden sisältämiin tai erillisiin säilytys- ja arkistointiratkaisuihin. Kansallisarkiston sähköisen arkistoinnin palvelun ei nähdä muuttavan näihin liittyviä kustannuksia, sillä kuntien lailla myös yliopistot ja ammattikorkeakoulut näkevät tarvitsevansa myös omia sähköisiä säilytyspalveluita jatkossa. 

Aineistojen mahdollinen siirto Kansallisarkiston tarjoamaan palveluun yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen omista asianhallintajärjestelmistä tai sähköisistä säilytys- ja arkistointipalveluista muodostaisi samanlaisia kustannustekijöitä kuin kunnissa. Lähtökohtaisesti yliopistot ja ammattikorkeakoulut käyttävät samojen toimittajien tietojärjestelmiä kuin julkishallinnon toimijat. 

Kansallisarkiston arkistotietovaranto ja digitaalinen pitkäaikaissäilytys 

Kansallisarkiston arkistotietovarantoon tallennetaan entistä enemmän arkistoitavaa tietoaineistoa, kun sen käyttöä laajennetaan koskemaan muuta kuin pelkästään valtionhallintoa. Kansallisarkiston sähköisen arkistoinnin prosessit itsessään eivät muutu, vaan palvelun laajentamisen myötä prosessien volyymit ja niissä käsiteltävät datamäärät kasvavat jonkin verran. 

Kansallisarkiston arkistotietovarannossa oli digitaalista tietoaineistoa vuoden 2024 lopussa yhteensä 252 miljoonaa yksilöityä tiedostoa, joiden yhteenlaskettu koko oli 470 teratavua. Arkistotietovarannon datamäärän arvioidaan kasvavan vuosittain noin 20-25 % eli tällä hetkellä vajaalla 100 teratavulla vuosittain. 

Muun julkisen hallinnon SAPA-pilottissiirroissa Kansallisarkiston sähköisen arkistoinnin palveluun siirrettiin noin 500 Gt digitaalista tietoaineistoa. Pilottien perusteella Kansallisarkisto on arvioinut muun julkisen hallinnon siirtomäärien ja siirrettävän datamäärän kehitystä tulevina vuosina. Kansallisarkisto on arvioinut, että muun julkisen hallinnon osuus arkistotietovarannon kaikesta datamäärästä voisi olla vuosikymmenen loppuun mennessä noin 10-20 % riippuen toisaalta siitä miten muun julkisen hallinnon siirtomäärät kehittyvät mutta toisaalta myös siitä miten esimerkiksi Kansallisarkiston digitointi ja valtionhallinnon siirrot kehittyvät. Datamäärään vaikuttaa siirtomäärien lisäksi erittäin paljon siirrettävän aineiston luonne. Tyypillisesti hallinnon tuottamat tekstiaineistot vievät hyvin vähän tallennustilaa, kun vastaavasti digitoidut kuvatiedostot (kuten kuntien digitoidut rakennuspiirustukset) tai audiovisuaaliset aineistot vaativat merkittävästi enemmän tallennustilaa. 

Digitaalinen arkistotietovaranto muodostuu tietoaineistojen vastaanoton ja säilyttämisen tietojärjestelmäratkaisusta, metatietojen hallintaan käytettävästä tietojärjestelmäratkaisusta sekä tietoaineistojen käyttöön tarjoamisen ja käyttölupien tietojärjestelmäratkaisusta. Kansallisarkiston arkistotietovarannon ylläpidon ja kehittämisen omakustannehinta vuodelta 2023 oli 1,7 miljoonaa euroa. Julkisen hallinnon osuus tietovarannon kustannuksista voisi siis jatkossa olla 170 000–340 000 euroa (vuoden 2023 kustannusten perusteella). Kustannusten jyvittäminen on kuitenkin puhtaasti laskennallista, koska arkistotietovarannon infrastruktuuri ja ominaisuudet tarvitaan joka tapauksessa muun arkistotietovarannossa olevan arkistoidun tietoaineiston hallintaan. 

Kansallisarkiston sähköisen arkistoinnin palvelu osana ehdotetun arkistointilain mukaista kansallista arkistotietovarantoa hyödyntäisi nykyiseen tapaan pitkäaikaissäilytysratkaisunaan CSC:n tarjoamaa Kulttuuriperintö-PAS-palvelua. Kyseisen palvelun asiakkaita eli niitä organisaatioita, joille CSC pitkäaikaissäilyttämisen palvelua tarjoaa, ovat ensisijaisesti opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla toimivat, henkisen ja aineellisen kulttuuriperinnön säilyttämisestä vastaavat organisaatiot. Palvelu tuotetaan ja kehitetään opetus- ja kulttuuriministeriön keskitetyllä rahoituksella ministeriön suorassa ohjauksessa. Tämän vuoksi palvelun hallintamallissa opetus- ja kulttuuriministeriön tekemät päätökset ohjaavat mm. palvelun kehityslinjoja ja säilytyskapasiteetin jakamista palvelussa. Pitkäaikaissäilytyksen rooli kattaa tietoaineistojen eheyden, autenttisuuden ja käytettävyyden luotettavan turvaamisen. Toiminta vaatii erityisesti pitkäjänteistä osaamisen ja kyvykkyyksien kehittämistä ja ylläpitämistä. 

Kansallisarkiston sähköisen arkistoinnin palvelun käytön laajentaminen muuhun julkishallintoon ei lisää CSC:n teknisen pitkäaikaissäilytyksen asiakasmääriä, koska CSC:n asiakas on jatkossakin Kansallisarkisto. CSC:n teknisessä pitkäaikaissäilytyksessä on huomioitava tällöin myös Kansallisarkiston arvion mukainen datamäärän kasvu. Kansallisarkiston esittämä maltillinen arvio vuoden 2029 aineistomäärästä on 200 teratavua. Kustannusten arvioiminen pidemmällä aikavälillä on käytännössä haastavaa, koska esimerkiksi inflaation ja henkilötyön kustannuksien vaikutus on vaikeasti ennustettava. Toisaalta erilaiset teknologiset kehitysaskeleet, kuten tallennustehokkuuden kehittyminen, tyypillisesti tehostavat toimintaa ja täten laskevat kustannuksia. Arvio 200 teratavun säilyttämisen vuosikustannuksista on noin 80 000 € toiminnan kokonaislaajuuden ollessa 7,5 petatavua. Toiminnan laajentuessa tällainen yksikköhinta tulee kuitenkin edelleen laskemaan. 

Julkisen hallinnon hankkimat säilytysjärjestelmät eivät ole teknisiltä ominaisuuksiltaan pitkäaikaissäilytysjärjestelmiä ( long-term preservation system ), joilla voitaisiin hallita esimerkiksi loogisen tason säilyttämistä, kuten tiedostoformaattien muutoksia. Tieto itsessään voi säilyä bitteinä erilaisissa operatiivisissa järjestelmissä ja säilytysjärjestelmissä, mutta pitkällä aikavälillä tiedon käytettävyys voidaan menettää, kun tiedostoformaatit vanhentuvat. Myös tiedon ymmärrettävyys voidaan menettää, jos esimerkiksi aineisto sisältää viittauksia ulkopuolisiin koodistoihin tai tietolähteisiin, joita ei ole enää olemassa. Myöskään julkisen hallinnon organisaatioissa ei ole osaamista digitaalisen aineiston pitkäaikaiseen säilyttämiseen eikä sitä ole saatavilla helposti tällä hetkellä.  

Vaikutukset viranomaisten ylläpitämiin tietovarantoihin 

Arkistoitavat tietoaineistot ovat osa viranomaisen tietovarantoa, josta säädetään tiedonhallintalaissa. Lakiehdotuksella ei luoda viranomaiselle uusia velvoitteita, vaan sen tarkoituksena on selkeyttää arkistointia koskevien velvoitteiden suhde muuhun tiedonhallinnan sääntelyyn. 

Lakiehdotuksessa säädetään sekä sähköisten asiakirjojen siirtovelvollisuudesta (valtion viranomaiset) että tällaisten asiakirjojen siirto-optiosta (muut julkishallinnon toimijat). Kansallisarkisto ottaisi lähtökohtaisesti vastaan ainoastaan sähköisiä asiakirjoja, mikä voi edellyttää etenkin valtionhallinnon viranomaisilta asiakirjojen muuttamista paperisesta sähköiseen muotoon. Siirtävä viranomainen vastaa sähköiseen muotoon muuttamisen kustannuksista, ellei Kansallisarkistolle ole osoitettu tähän tehtävään määrärahaa. 

Viranomaisten tulee vastata siitä, että arkistoitavaksi säädetyt tai lain nojalla arkistoitavaksi päätetyt asiakirjat ovat siirrettävissä arkistoon ja vähintään muutettavissa pitkäaikaisen säilytyksen kestävään tiedostoformaattiin. Sähköisen arkistoinnin palvelun kehittäminen viimeisten vuosien aikana on mahdollistanut, että Kansallisarkisto on voinut laajentaa merkittävästi hyväksyttyjen tiedostoformaattien joukkoa. Tavoitteena on, että tiedostoformaattien muunnoksia ei tarvitse tehdä ennen siirtoa Kansallisarkistoon, vaan asiakirjat voidaan vastaanottaa pääosin niiden natiiviformaatissa. 

Muille julkisen hallinnon toimijoille arkistoitavien asiakirjojen siirto Kansallisarkistolle tulisi olemaan uutta toimintaa, koska toistaiseksi nämä tahot eivät ole voineet siirtää sähköisiä asiakirjojaan Kansallisarkistolle. Keskeinen vaatimus Kansallisarkistoon siirtämisessä on kyvykkyys muodostaa siirrettävät asiakirjat ja niitä koskevat arkistometatiedot Kansallisarkiston vaatimusten mukaiseen siirtorakenteeseen. Vaaditun siirtorakenteen muodostaminen voidaan toteuttaa siirtävän organisaation tietovarannossa, jolloin tietovarantoon tulisi kehittää vaaditut siirtotoiminnallisuudet. Kyse on kertaluonteisesta kehitystyöstä. Useisiin julkisessa hallinnossa käytettyihin asianhallinnan tuotteisiin on jo aloitettu kehittämään siirron mahdollistavia toimintoja. Siirto on mahdollista toteuttaa joko rajapintasiirtona tai Kansallisarkiston siirtokäyttöliittymän kautta. 

Vaadittu siirtorakenne voidaan muodostaa myös manuaalisesti, mikä on tarkoituksenmukainen ratkaisu erityisesti niissä tapauksissa, joissa aineisto on vanhempaa, eikä sillä ole elinkaaren aikana muodostuneita arkistollisia metatietoja. Tyypillisesti esimerkiksi vanhoista rekistereistä, tietokannoista tai erilaisista dokumenttikokoelmista voidaan muodostaa siirtopaketti kuvailemalla siirrettävä kokonaisuus takautuvasti hyödyntäen olemassa olevaa dokumentaatiota. Käytännössä kuvailun tuottamiseen on monia vaihtoehtoja. Yksinkertaisimmin se voidaan toteuttaa Kansallisarkiston sähköisen arkistoinnin siirtokäyttöliittymässä. 

Vaikutukset kansallisiin keskitettyihin tietovarantoihin 

Yhä useammin hallinnossa käytettävät tietojärjestelmät ja tietovarannot ovat yhteisiä. Merkittävissä määrin kuntien pysyvästi säilytettävää aineistoa tallennetaan jo olemassa oleviin kansallisiin tietovarantoihin (esimerkiksi Varda, VATI, RYTJ). Kansallisia keskitettyjä tietovarantoja on käytössä mm. sosiaali- ja terveystoimessa, ympäristötoimessa, opetustoimessa ja varhaiskasvatuksessa. Myös rakennetun ympäristön (sisältäen suunnittelu ja rakentaminen) osalta ollaan muodostamassa kansallista keskitettyä tietovarantoa. Kuntien velvollisuutena on arkistoida kansallisiin keskitettyihin tietovarantoihin tallentamansa aineistot. Käytännössä tämä luo laaja-alaisen kaksoissäilyttämisen tilanteen, jossa kunnat joutuvat tallentamaan ja siirtämään aineistoaan kansallisiin keskitettyihin tietovarantoihin sekä toisaalta säilyttämään niitä omissa järjestelmissään. 

Opetus- ja kulttuuriministeriön asettaman Kansalliset tietovarannot ja arkistointi -työryhmän loppuraportin https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/75001f51-32d0-4638-ab42-4a90b6959d00/2445614a-f3ae-48af-ad93-ef2c032a72c8/RAPORTTI_20231116071324.PDF mukaan tavoitetilassa kansalliset tietovarannot vastaavat niihin tallennettujen tietoaineistojen arkistoinnista ja siirrosta Kansallisarkiston sähköisen arkistoinnin palveluun. Lakiehdotuksen sääntely yhteisiä tietovarantoja koskevasta arkistointipäätöksestä sekä kansalliseen arkistotietovarantoon siirtämistä koskevat säännökset edistävät tavoitteiden toteuttamista. Tietovarantokohtaisesti erityislainsäädännössä on tarvetta täsmentää tietovarantojen arkistoinnin vastuita sekä arkistoitavien tietoaineistojen määrittelyä.  

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä annetussa laissa (asiakastietolaki, 703/2023) säädetään asiakastietojen tallentamisesta valtakunnalliseen asiakastietovarantoon. Lain 23 §:n 1 momentin mukaan alkuperäisiä asiakasasiakirjoja sekä potilaan tutkimuksessa ja hoidossa syntyviä biologista materiaalia sisältäviä näytteitä ja elinmalleja on säilytettävä liitteessä tarkoitettu aika. Perinnöllisyyslääketieteen ja harvinaisten sairauksien kannalta lääketieteellisesti merkittävät asiakirjat säilytetään pysyvästi ja näytteet ja elinmallit voidaan säilyttää pysyvästi, kuitenkin niin että säilyttämistarvetta on arvioitava viiden vuoden välein. Säilyttämisestä vastaa rekisterinpitäjä. Valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin tallennettujen asiakirjojen säilyttämisestä vastaa kuitenkin Kansaneläkelaitos. Pysyvää säiiyttämistä koskeva säännös koskee pysyvää säilyttämistä alkuperäiseen käyttötarkoitukseen. Lainkohdan 2 momenttiin sisältyy informatiivinen viittaussäännös, jonka mukaan arkistoinnista säädetään arkistolaissa. 

Arkistoitavien asiakasasiakirjojen arvonmääritys on käynnissä. Tämä voi vaikuttaa myös arkistoitavien tietoaineistojen määriin, erityisesti jos myös kuvantamistallenteita määrätään päätetään arkistoitaviksi. 

Sosiaali- ja terveysministeriö ja Kansallisarkisto ovat neuvotelleet Kanta-arkistoihin sisältyvien arkistoitavien asiakirjojen siirrosta Kansallisarkiston sähköiseen arkistoinnin palveluun jo jonkin aikaa ja asia on edelleen kesken. Kela on laatinut kustannusarvion siitä, mitä kustannuksia asiakirjojen siirrosta Kansallisarkistoon aiheutuisi. Siirtotoiminnallisuuden hinnaksi on arvioitu 0,5 miljoonaa euroa ja tämä olisi nimenomaan arkistointilaista aiheutuvaa kulua. Siirtymäajaksi on arvioitu vuosi 2027. 

Myös asiakirjojen säilytysaikojen muutoksesta, hävittämisestä ja arkistointikelpoiseen muotoon saattamisesta syntyy Kelan arvion mukaan kustannuksia noin 1,5 milj. euroa, mutta näiden kulujen nähdään liittyvän enemmän sote-tiedonhallintasäädösten kokonaisuudistukseen. Sosiaali- ja terveysministeriö on tehnyt yllä olevista kustannuksista julkisen talouden suunnitelmaesityksen (JTS-esitys) valtiovarainministeriölle, jossa molemmat kuluerät kohdistettaisiin Kelan Kanta-palveluiden kehitykseen varatulle momentille (33.01.25). Näin ollen myöskään arkistolainsäädännön uudistuksesta aiheutuvat kulut eivät Kanta-palvelujen osalta kohdistuisi opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalle. Selvityksen yhteydessä kerättyjen tietojen perusteella myös valtiovarainministeriö on hyväksynyt menettelytavan. 

Sääntelyn yritys- ja innovaatiovaikutukset 

Työ- ja elinkeinoministeriön tuottaman innovaatiovaikutusten arvioinnin pilotin mukaan yritysvaikutusten huomiointi säädösvalmistelussa edellyttää innovaatiomyönteisen sääntelyn perusperiaatteiden huomioon ottamista vaikutustenarvioinnissa. Salminen ym. (2020). Innovaatiomyönteisen sääntelyn nykytila ja hyvät käytännöt. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:27. Arvioinnin työkaluja ovat tutkimus- ja innovaatiovaikutusten pikatesti, Euroopan komission tutkimus- ja innovaatiovaikutusten analyysityökalut European Commission. Better Regulation Toolbox, Tool #21 Research and Innovation Tool. sekä varsinaisen lain täytäntöönpanovaiheen työkalut. Armstrong, H. et al (2020) Regulator Approaches to Facilitate, Support and Enable Innovation. . Salminen ym. (2020). https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5e2efd76ed915d1f26a7427f/regulator-approaches-facilitate-support-enable-innovation.pdf Innovaatiovaikutusten pikatestissä hallituksen esitys sai 5/20 pistettä, eli esityksen innovaatiovaikutusarvo yrityksille ei ole kovin korkea. Osittaisia innovaatiovaikutuksia voitiin tunnistaa palveluiden kehittämisen, teknologioiden soveltamisen ja tuotteiden ja palveluiden keskinäisten ominaisuuksien osalta. Esitys vaikutti merkittävästi kannusteisiin ja mahdollisuuksiin tehdä yhteistyötä eri toimijoiden välillä (esimerkiksi tiedon jakaminen ja hyödyntäminen sekä rajapinnat).  

Ehdotettuun sääntelyyn liittyy liiketoimintamahdollisuuksia, mitä nykyiselläänkin arkistoinnin ja tiedonhallinnan kentällä toteutetaan. Arkistointi ja erityisesti sähköinen arkistointi arkistolakia soveltavien toimijoiden sekä sen ulkopuolisten toimijoiden keskuudessa on datamäärän eksponentiaalisesti kasvaessa jatkuvasti suurempi liiketoiminnan muoto. Tietojenkäsittely ja tiedonhallinta, datan säilytys ja säilytystilan tarjoaminen, tiedon siirrot ja tarjoaminen tarjoaa laajoja mahdollisuuksia, eikä siinä sovi unohtaa vanhemman arkistoidun ja arkistoon siirretyn tiedon käsittelyä. 

Kansallisarkiston palvelutuotantoon ja ylläpitoon verrattuna huomattavasti suuremmat yritysvaikutukset tulevat tiedonhallinnan ja arkistoinnin tehtävien järjestämisestä tiedonhallintayksiköissä. Näitä ovat esimerkiksi erilaisten säilytys- ja tiedonhallintajärjestelmien tarjoaminen ja kehittäminen sekä arkistovaiheeseen siirtyneiden asiakirjojen säilytys ja siirtokuntoon saattaminen. Arkistoinnin tehtävät ovat luonteeltaan julkisen hallinnon avustavia tai hallinnollisia tehtäviä. Tällaisten tehtävien siirtäminen yksityisen hoidettavaksi ei ole aina mahdollista ilman erityistä valtuuttavaa säännöstä. Tällaisia säännöksiä on arkistointiin liittyen esimerkiksi tiedonhallintalain 19 §:ssä, jossa sähköiseen muotoon muuttamisen tehtävä on annettavissa ulkopuolisen tahon hoidettavaksi. 

Kansallisarkistolle ehdotettu määräysvalta tulee vaikuttamaan liiketoimintamahdollisuuksiin, esimerkiksi sähköisen arkistoinnin muoto ja tähän muotoon tietojen muuttaminen, vaikuttaa siihen, miten yritykset kehittävät arkistointiratkaisuja. Voimassa olevan arkistolain aikana esimerkiksi Sähke2-määräys on ohjannut merkittävästi arkistointia ja tiedonhallintajärjestelmien kehitystä, myös vaatimustenmukaisuuden osoittamiseen on kehittynyt liiketoimintaa. 

Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin 

Ehdotetussa arkistointilaissa säädettäisiin kulttuuriperintöön kuuluvien viranomaisten asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistoinnista. Viranomaisten asiakirjat ovat merkittävä osa kansallista kulttuuriperintöä ja niiden säilyttäminen palvelee useiden perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien, kuten tieteen vapauden ja julkisuusperiaatteen toteutumista. Myös yksityisen toiminnan tuloksena syntyy arkistoaineistoa, jolla on merkitystä kansallisen kulttuuriperinnön osana.  

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Pykälän 2 momentissa säädetään, että kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan henkilötietojen suoja sisältyy osittain myös yksityiselämän suojan piiriin. Esityksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestykseen on käsitelty luvussa 12, jossa on myös käsitelty tietojenkäsittelyn tarpeellisuutta ja oikeasuhtaisuutta laajemmin yksityiselämän ja henkilötietojen suojan näkökulmasta yhdessä positiivisten perusoikeusvaikutusten kanssa. 

Arkistointilakiehdotuksessa on kyse osin tietosuojalainsäädäntöä tarkentavasta laista, se koskee yleisessä tietosuoja-asetuksessa sekä tietosuojalaissa säänneltyä yleisen edun mukaista arkistointitarkoitusta. Arkistoitavista asiakirjoista ja henkilötiedoista päättämisen perustana olevan arvonmäärityksen perusteiden laintasoinen sääntely edistää tietosuoja-asetuksenkin tavoitteita läpinäkyvyydestä. Henkilötietojen arkistointi on nähty poikkeuksena tiettyihin rekisteröityjen oikeuksiin ja jäsenmaille on suotu mahdollisuus ylläpitää arkistopalveluita yleisen edun mukaisesti, kunhan samalla huolehditaan asianmukaista turvallisuus- ja suojatoimista. 

Arkistointi on vahvasti tieteeseen ja tutkimukseen liittyvää toimintaa, sillä arkistoissa olevia tietoja käytetään pääosin tutkimukseen ja tieteen tekemiseen, etenkin historiatieteissä. Tieteen vapautta edistetään ja turvataan laadukkailla ja turvallisilla arkistointimenetelmillä. Vaikka arkistoinnilla ei suoranaisesti ohjata tieteen tekemisen aiheita tai vaikuteta tietyn asian tutkimukseen, on selvää, että arkistoitavista asiakirjoista päättäminen tulee tehdä mahdollisimman läpinäkyvin ja objektiivisin kriteerein. Ehdotetun arkistointilain 8 §:n mukainen arvonmääritys perustuu tutkimuksellisiin tarpeisiin. 

Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Ehdotetun arkistointilain 17 §:ssä on kyse asiakirjojen lunastuksesta. Yksityisen asiakirjan tai asiakirjakokoelman pakkolunastus olisi edelleen mahdollista käypään hintaan. Lakiehdotuksen sanamuoto vastaa ennen nykyistä perustuslakia säädettyä arkistolakia. Pykälää on päivitetty sopimaan entistä paremmin myös sähköisiin asiakirjoihin. Lunastusta voidaan käyttää viime sijaisena keinona, jos yleinen etu sitä vaatii merkittävien asiakirjojen ollessa uhattuna. 

Muut yhteiskunnalliset vaikutukset 

Vaikutukset tutkijoille ja tieteelle 

Tietojen avoin saatavuus ja asiakirjojen antaminen julkisista asiakirjoista sekä oikeuksien ja mahdollisuuksien mukaan salassa pidettävistä asiakirjoista on arkistojen keskeisin tehtävä, joka palvelee erityisesti tutkimuskäyttöä. Jatkuvasti kasvava digitaalisen sisältötunnistetun datan määrä avaa tutkimukselle täysin uusia mahdollisuuksia. Myös julkishallinnon asiakirjojen vaikuttavuus lisääntyy, kun ne ovat Kansallisarkiston palveluista digitaalisesti saatavilla. Lakiehdotus edistää näitä tavoitteita. 

Rekisteritiedot ja muut henkilötietoja sisältävät asiakirjat ja tietoaineistot siirretään Kansallisarkistoon siten, että ne mahdollistavat tietojen turvallisen yhdistämisen. Tutkijoille yhdistetyt tiedot voidaan jatkossa tarjota joko pseudonymisoidussa tai anonymisoidussa muodossa, jolloin yksittäistä henkilöä koskevat tiedot paljastu riippuen, ovatko tutkimuksen tarkoitukset täytettävissä tällaisilla tiedoilla. Arkistoitavista tietoaineistoista ei useinkaan poisteta henkilötietoja, koska tietoaineistojen on oltava muuttamattomassa muodossa ja tietoaineistojen tieteellinen tai oikeudellinen todistusvoimaisuus ei saa kyseenalaistua. Tutkijan on voitava luottaa käyttämänsä tietoaineiston eheyteen ja muuttumattomuuteen. Lakiehdotuksessa arkistoinnilta edellytetään asiakirjojen liittämistä arkistoitavaan tietovarantoon ja tämän säilyttämistä eheänä, luottamuksellisena ja todistusvoimaisena saatavuuden takaavin keinoin. Vastaavasti arkistotoimen hoitamiseen liittyy tietojen eheyttä ja muuttumattomuutta koskeva vaatimus. 

Kansallisarkiston kansallinen arkistotietovaranto lisää eri toimijoiden tietoaineistojen tutkimuskäyttöä merkittävästi, koska tietoaineistot ovat sähköisessä muodossa saman ratkaisun piirissä, kuvailutiedot ovat yhdenmukaisia ja tietoaineistot käytettävissä luotettavasti verkon yli. Samoin esimerkiksi käyttölupia ei ole tarpeen hakea usealta eri toimijalta, kun Kansallisarkisto vastaa arkistoiduista aineistoista. 

Tiedonhallintalain 24 §:ssä säädetään tietojen luovuttamisesta teknisen rajapinnan avulla muulle kuin viranomaiselle. Kyseisen pykälän ensimmäisen momentin mukaan viranomainen voi luovuttaa teknisten rajapintojen avulla tietoja muulle kuin toiselle viranomaiselle, jos tiedot saavalla toimijalla on erikseen laissa säädetty tiedonsaantioikeus ja oikeus käsitellä näitä tietoja. 

Tekninen rajapinta voidaan avata 22 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä siten kuin mainitussa pykälässä säädetään. Tiedot luovuttavan viranomaisen on tarvittaessa varmistettava, että tietoja saava toimija noudattaa tietojen käsittelyssä tiedonhallintalaissa säädettyjä velvollisuuksia. Luovuttamisen tulee tapahtua julkisuuslaissa säädetyn mukaisesti, kun kyse on julkisuuslain alaisesta aineistosta. 

Kansallisarkiston tietopalvelujen ja tietojen antamisen menettelyjen monipuolistaminen, tietojen julkistaminen ja saataville vieminen verkkoon lainsäädännön sallimassa laajuudessa ovat kaikki tekijöitä, jotka lisäävät arkistoitujen tietojen käyttömahdollisuuksia. 

Keskitetyssä palvelussa on myös paremmat mahdollisuudet kehittää aineiston käyttöä helpottavia menetelmiä, kuten kokotekstihakuja, navigoitavuutta ja selailtavuutta sekä metatietojen rikastamista, jotka näkyvät asiakkaille parempana palvelutasona. 

Vaikutukset kansalaisille 

Ehdotetussa arkistointilaissa säädetään edellytykset sille, että Kansallisarkisto voi tarjota arkistoituja asiakirjoja ja niiden sisältämiä tietoja yleisölle katseluyhteyden välityksellä. Ehdotettu sääntely helpottaa suuren yleisön arkistoidun tietoaineiston saantia ja saatavuutta huomattavasti. Asiakirjojen saatavuus arkistoitunakin julkisuuslain mukaisesti kasvattaa yhteiskunnan luottamuspääomaa ja osallisuutta. Kaikkeen arkistoituun aineistoon ei sovelleta julkisuuslakia, jolloin tietosuojasta johtuvien rajoitusten lisäksi otetaan huomioon mahdolliset sopimusrajoitukset, joita asiakirjojen antamisesta on sovittu. Kaikki parannukset ja kehittämistyö, mitä tehdään arkistoitavan ja arkistoidun tiedon saatavuuden parantamiseksi, lisää kansalaisten mahdollisuuksia tutustua asiakirjoihin ja tehdä esimerkiksi sukututkimusta tai käyttää tietoja henkilökohtaisiin tarkoituksiinsa sekä oikeusturvan tarkoituksiin. 

Arkistoidut digitaaliset asiakirjat ja tietoaineistot tulevat jatkossa olemaan nykyistä kattavammin saatavilla kansalaisille kansallisen arkistotietovarannon kautta. Keskitetyn palvelun avulla tietoaineistojen haku ja käyttö voidaan toteuttaa modernien verkkopalveluiden kautta. Tämä helpottaa ja yksinkertaistaa merkittävästi tietojen hyödyntämistä. Nykyisin ainoastaan kaikkein suurimmilla kunnallisilla toimijoilla on käytössä tietojärjestelmiä, joissa arkistoituja tietoaineistoja voidaan tarjota käytettäväksi suoraan verkossa. Valtiovarainministeriön ja kuntaliiton selvityksen mukaan yleinen tapa toimittaa tietoaineistot tietojen pyytäjälle on sähköpostilla tai muistitikulla, koska toimijoilta puuttuu luotettavat tavat tunnistaa ja lähettää tietoaineistoja. Selvityksen mukaan kunnissa joudutaan myös edelleen tulostamaan paljon digitaalisia tietoaineistoja niiden käyttöön antamiseksi. 

Yksittäinen kansalainen tai henkilö ei voi lähtökohtaisesti vaikuttaa siihen, mitä tietoa hänestä päätyy arkistoon viranomaisten ja muiden arkistolakia soveltavien tahojen toimesta. Kansallisarkisto päättää lakia soveltavien toimijoiden arkistoitavista asiakirjoista, joissa on myös henkilötietoja. Arkistoituun tietoaineistoon voidaan soveltaa myös poikkeuksia rekisteröityjen oikeuksiin yleisen edun niin vaatiessa. Kansallisarkisto huomioi päättäessään arkistoitavista asiakirjoista myös tietosuojanäkökulmat, etenkin minimoinnin vaatimuksen. Päätös osoittaa henkilötietojen arkistoinnin tapahtuvan yleisen edun mukaisessa tarkoituksessa. Kansallisarkiston seulontapäätöksissään noudattamia kriteerejä vastaavista perusteista säädettäisiin aiemmasta poiketen lain tasolla, mikä parantaa päätöksenteon laatua ja legitimiteettiä myös yksilön näkökulmasta. Lakiehdotuksen tarkoituksena ei ole kasvattaa arkistoitavien asiakirjojen osuutta kaikista asiakirjoista. Ehdotuksessa tehdään läpinäkyvämmäksi ne kriteerit, joilla tietoa arvioidaan arkistoarvon kannalta. 

Kansallisen arkistotietovarannon sisältämien asiakirjojen ja tietoaineistojen tietoturva voidaan keskitetyn ratkaisun ansiosta taata tehokkaammin, mikä on kansalaisten oikeuksien kannalta huomattavasti parempi ja turvallisempi ratkaisu kuin hajaantunut ratkaisu, jossa useat osapuolet hallitsevat erilaisia järjestelmiä. Jatkossa arkistoitu tietoaineisto ei ole yhtä laajasti hajaantuneena eri tietojärjestelmissä ja eri toimijoiden hallussa. 

Vaikutukset yksityisten hallussa oleviin arkistoitaviin asiakirjoihin ja muihin arkistoitaviin asiakirjoihin 

Ehdotetulla arkistointilailla selkiytetään edellytyksiä yksityisten hallussa olevien asiakirjojen mahdollisesta sopimuksenvaraisesta luovuttamisesta Kansallisarkistolle. Nykyisessä laissa käytetty terminologia on osittain epätarkka, ja esimerkiksi ilmaisu yksityinen arkisto ei ole ollut selkeä monimerkityksellisyytensä vuoksi. Lakiehdotuksessa tuetaan myös tällaisten aineistojen suojelua kansallisen asiakirjallisen kulttuuriperinnön näkökulmasta, kun täsmennetään niitä edellytyksiä, millä yksityisten hallussa olevia asiakirjoja voidaan luovuttaa eteenpäin sopimusteitse. Kansallisarkistolle luodaan vastaavasti toimivalta hankkia arkistoitavia asiakirjallisen kulttuuriperinnön kannalta olennaisia asiakirjoja ja säilyttää niitä asianmukaisesti. Tällä on myös vaikutusta esimerkiksi tietosuojalainsäädännön mukaisten velvoitteiden jakautumiseen osapuolten välillä ja julkisuuslainsäädännön soveltamiseen, mitkä kaikki selkiytyvät lakimuutoksen myötä. Kansallisarkiston kanssa tehtävillä sopimuksilla edistetään myös tällaisten asiakirjojen käytettävyyttä ja tiedon saatavuutta tutkijoille ja kansalaisille. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Esityksessä on kysymys arkistolainsäädännön uudistamisesta digitalisaation ja muun teknisen kehityksen vaatimusten mukaisesti sekä yhdenmukaistamisesta muun keskeisen asiakirjojen julkisuutta, tiedonhallintaa ja tietosuojaa koskevan sääntelyn kanssa. 

Arkistointia koskeva sääntely oli alun perin tarkoitus sisällyttää tiedonhallintalakiin, mutta esitys ei edennyt eduskuntakäsittelyyn. 

Tiedonhallintalain soveltamisalaa ja sen rajoituksia koskevat säännökset muodostavat nykyisellään monimutkaisen kokonaisuuden, sillä ensisijaisesti julkisia tehtäviä hoitaviin hallintoviranomaisiin kohdistuvan tiedonhallinnan sääntelyn ulkopuolelle on merkittäviltä osin rajattu esimerkiksi tuomioistuimet, ylimmät laillisuusvalvojat, Kansaneläkelaitos ja Suomen Pankki ja eduskunnan virastot. Voimassa olevan arkistolain säännökset koskevat osin lainsäädäntö- ja hallitusvaltaa käyttäviä elimiä, eikä lain soveltamisala täysin vastaa julkisuuslain ja tiedonhallintalain soveltamisalaa. 

Ehdotetun arkistointilain mukainen sääntely koskee laajempaa julkisten toimijoiden piiriä kuin tiedonhallintalaki. Ehdotetun lain tavoitteena on myös sovittaa arkistointia koskeva lainsäädäntö tietosuojalainsäädännön kanssa ottaen huomioon yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä koskevat poikkeukset ja tietosuoja-asetuksen antama kansallinen liikkumavara. Vastaavien säännösten sisällyttäminen tiedonhallintalakiin lisäisi lain säädösteknistä monimutkaisuutta, ja muiden kuin julkisuuslain soveltamisalaan kuuluvien toimijoiden ja asiakirjojen osalta tarvittaisiin erityissääntelyä. 

Ehdotetun arkistointilain 13 §:n 3 momentin mukaan arkistoitavat asiakirjat ja tietoaineistot voidaan siirtää kansalliseen arkistotietovarantoon tiedonhallintalain 21 §:ssä tarkoitetun säilytysajan kuluessa. Säännös mahdollistaisi tietoaineistojen siirtämisen kansalliseen arkistotietovarantoon tilanteessa, jossa alkuperäistä tarkoitusta varten määritetty säilytysaika on vielä meneillään mutta jossa arkistoitavaksi päätettyjen tai erikseen säädettyjen tietoaineistojen käyttötarpeet ovat ensisijaisesti tutkimukseen perustuvia. Ehdotetulla säännöksellä tiedonhallintalain sääntely sovitettaisiin yhteen ehdotetun arkistointilain kanssa tavalla, joka purkaisi säilytyksen ja arkistoinnin välisen vaihejaon. Mahdolliset voimassa olevaa tiedonhallintalain 21 §:n sääntelyä konkretisoivat suositukset lyhyemmistä säilytysajoista eivät toteuttaisi kustannustehokkuuden ja arkistoinnin vaikuttavuuden parantamisen tavoitteita yhtä hyvin. 

Tavoite geneettisten tietojen arkistointitarkoituksessa tapahtuvan käsittelyn mahdollistamisesta tietosuojalain sääntelystä poiketen olisi mahdollista toteuttaa myös sektorikohtaisessa erityislainsäädännössä. Tällöin olisi mahdollista säätää yleisen tietosuojalainsäädännön vaatimuksia täydentävistä erityisistä suojatoimista. Arkistointia yleislakina koskevassa säädöksessä voidaan kuitenkin paremmin huomioida arkistoinnin pitkän aikavälin tavoitteet ja niihin liittyvä varautuminen tulevaisuudessa ilmeneviin kokonaan uusin käyttötarkoituksiin sekä suojatoimien toteuttamisessa hyödynnettävän tekniikan kehitykseen. 

Esityksen 2. lakiehdotukseen sisältyvät tiedonhallintalakiin ehdotettavat muutokset ovat teknisiä. Ehdotettu säilytyksen ja arkistoinnin vaihejaon purkaminen olisi mahdollista toteuttaa myös kumoamalla tiedonhallintalain 21 § kokonaan huomioiden lakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 284/2018 vp) eduskuntakäsittelyssä annetuissa lausunnoissa mainitut seikat. Informatiivinen viittaus arkistointilainsäädäntöön sisältyisi jatkossakin lain 3 §:n 2 momenttiin. Tiedonhallintalain 21 §:n kumoaminen merkitsisi kuitenkin sitä, että säännöstä konkretisoineilla tiedonhallintalautakunnan suosituksilla (Suositus tietoaineistojen säilytysajasta ja toimenpiteistä säilytysajan päätyttyä, VM 2023:77) ei olisi enää perustaa lainsäädännössä. Tämä voisi olla omiaan aiheuttamaan epävarmuutta viranomaisten käytännön toiminnassa. Lisäksi lakiin ei sisältyisi voimassa olevan 21 §:n tai ehdotetun säännöksen mukaista sääntelyä arkistoinnin toteuttamisen ajankohdasta osana tiedonhallinnan elinkaarta. 

Yksityisiä arkistoaineistoja koskevien säännösten osalta vaihtoehtona olisi keskittää voimassa olevan arkistolain yksityisiä asiakirjoja ja arkistoja koskevia säännöksiä vastaava ajantasaistettu sääntely yhdeksi kokonaisuudeksi yksityisarkistojen valtionavustusta koskevien säännösten kanssa yksityisarkistolakityöryhmän muistiossa (OKM 2015:4) esitetyn mukaisesti. Ratkaisun toteuttaminen edellyttäisi yksityisten arkistojen valtionavusta annetun lain (1006/2006) uudistuksen valmistelua kokonaisuutena, minkä vuoksi tässä vaiheessa on tarkoituksenmukaista sisällyttää yksityisiä arkistoaineistoja koskevat säännökset tähän lakiehdotukseen. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Arkistolainsäädännön uudistamisessa on hyödynnetty Ruotsin, Norjan, Tanskan, Viron ja Alankomaiden voimassa olevaa arkistolainsäädäntöä ja käynnissä olevaa lainsäädäntötyötä analysoimalla erityisesti päätösvaltaa asiakirjojen ja tietojen pysyvästä säilyttämisestä, sähköisten ja analogisten asiakirjojen ja tietojen siirtämistä, arkistoitujen asiakirjojen käyttörajoituksia sekä tietosuojasääntelyn vaikutuksia arkistolakiin. 

Lainsäädännöllinen kehys 

Tarkasteltavien maiden arkistolainsäädäntö on 1990-luvulta Viroa lukuun ottamatta. Muissa maissa suunniteltujen kokonaisuudistusten valmistelu on edennyt pisimmälle Norjassa ja Alankomaissa. 

Ruotsin arkistolaki on säädetty vuonna 1990 (Arkivlag, 1990:782) ja arkistoasetus vuonna 1991 (arkivförordningen, 1991:446). Ruotsissa käynnistettiin vuonna 2017 laaja selvitys arkistolain uudistamistarpeista. Selvitystyöhön (SOU 2019:58) sisältyvä ehdotus ei johtanut jatkovalmistelutoimenpiteisiin. 

Norjan vuonna 1992 säädetty arkistolaki (Lov om arkiv, arkivlova LOV-1992-12-04-126) tuli voimaan vuoden 1999 alusta. Arkistolakia täydentää asetus yleisistä arkistoista (Forskrift om offentlege arkiv FOR-2017-12-15-2105). Lakiin on tehty pienempiä muutoksia, viimeksi vuonna 2022. Norjassa on vuonna 2025 toteutettu pitkään valmisteltu arkistolainsäädännön kokonaisuudistus, ja uusi arkistolaki (Lov om dokumentasjon og arkiv (arkivlova), LOV-2025-06-20-96) tulee voimaan 1.1.2026. 

Tanskan nykyinen arkistolaki (arkivloven) on alun perin vuodelta 1992, jonka jälkeen siihen on tehty monia muutoksia. Viimeisin konsolidoitu versio arkistolaista on vuodelta 2016 (Bekendtgørelse af arkivloven nr 1201 af 28/09/2016), minkä jälkeen lakia on muutettu kaksi kertaa (LOV nr 503 af 23/05/2018 31 § ja LOV nr 1943 af 15/12/2020). 

Alankomaiden arkistolaki (Archiefwet 28.4.1995) ja lain nojalla annettu arkistoasetus (Archiefbesluit 15.12.1995) ovat peräisin vuodelta 1995. Alankomaiden lakia muutettiin merkittävästi vuonna 2013, jolloin arkistohallintoa hajautettiin. Sen jälkeen lakia on päivitetty vuonna 2018. Alankomaissa on valmisteltu vuodesta 2019 lähtien arkistolain kokonaisuudistusta. 

Viron arkistolaki (arhiiviseadus, RT I, 21.03.2011, 1) ja sen nojalla annettu arkistosääntö (arhiivieeskiri, RT I, 29.12.2011, 229) ovat vuodelta 2011. Lakia on muutettu viimeksi vuonna 2019. 

Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa arkistolakia sovelletaan Suomen tavoin laajalti viranomaisiin ja oikeuslaitoksen toimintaan. Lisäksi julkista tehtävää hoitavat yritykset, instituutiot ja yhdistykset ovat arkistolain sääntelyn piirissä. Tanskassa arkistolakia sovelletaan tunnistettujen kirkkokuntien arkistorekistereihin. Ruotsissa kirkko ja valtio erotettiin vuonna 2000, ja Ruotsin arkistolakia sovelletaan kirkkojärjestyksen nojalla Ruotsin kirkon ja sen seurakuntien toiminnassa muodostuviin yleisiin asiakirjoihin (Kyrkoordning för svenska kyrkan 55 kap. 1 §). Norjassa kirkko erotettiin valtiosta vuonna 2017. Arkistolain soveltaminen perustuu kirkkojärjestykseen, jonka mukaan arkistolain julkisia arkistoja koskevia säännöksiä sovelletaan kirkon hallintoelinten toimintaan (Kirkeordning for Den norske kirke 42 §). 

Viron arkistolakia sovelletaan Viron kansallisarkiston määrittämien julkista tehtävää hoitavien virastojen ja henkilöiden asiakirjahallinnon perusteisiin sekä kansallisarkiston ja paikallisten itsehallintoviranomaisten arkistotoiminnan perusteisiin. Vain nämä kansallisarkiston määrittämät toimijat tuottavat arkistoitavia asiakirjoja. Alankomaissa arkistolaki koskee viranomaisia ja julkista tehtävää hoitavia toimijoita. 

Kansallisarkistojen tehtävänä on kaikissa tarkasteltavissa maissa varmistaa kulttuurihistorialliseksi ja todistusarvoltaan merkittäviksi määriteltyjen asiakirjojen säilyminen ja käytettävyys sekä tutkimuksen edistäminen. Kaikki kansallisarkistot ohjaavat ja valvovat julkishallinnon viranomaisten arkistotointa. Norminantovaltaa on Ruotsin, Norjan ja Tanskan kansallisarkistoilla. 

Pysyvästi säilytettävistä (arkistoitavista) asiakirjoista päättäminen (arvonmääritys ja seulonta) 

Ruotsin, Norjan ja Tanskan arkistolait kieltävät asiakirjojen seulonnan ja hävittämisen, ellei kansallisarkisto ole siitä määrännyt tai päättänyt tai ellei siitä ole säädetty laissa. Norjassa määrätään asetustasolla, mitkä asiakirjat on säilytettävä ja asiakirjojen seulontaa ja hävittämistä koskevat säädökset ovat ensisijaisia muuhun lainsäädäntöön sisältyviin seulontaa koskeviin säännöksiin nähden. Viranomaiset laativat seulontasäännöt, jotka valtionarkistonhoitaja hyväksyy. 

Ruotsin arkistolaki on yleislaki, jolloin erityislainsäädännössä olevat seulontasäännökset ovat ensisijaisia. Kansallisarkisto voi kuitenkin oma-aloitteisesti tai viranomaisen esityksestä määrätä asiakirjojen säilyttämisestä erityislainsäädännön säännöksistä poikkeavalla tavalla. 

Norjan uuden arkistolain 12 §:n mukaan jälkipolvia varten eli pysyvästi säilytettävien asiakirjojen piiri määräytyy niiden kulttuurisen ja tieteellisen arvon sekä oikeudellisen ja hallinnon toimintaan liittyvän merkityksen perusteella. Täsmällisemmistä kriteereistä säädettäisiin asetustasolla. 

Tanskan kansallisarkisto määrää pysyvästi säilytettävät asiakirjat viranomaisten esityksestä. Määräajan säilytettävien asiakirjojen säilytysaikojen määrittely on viranomaisten vastuulla. 

Alankomaissa kansallisarkisto ohjaa viranomaisten velvollisuutena olevaa asiakirjojen seulontaa koskevien valintalistojen (säilytysaikasuunnitelmien) laadintaa. Viranomaisen hallinnonalan ministeriö hyväksyy listojen perusteella pysyvästi ja määräajan säilytettävät asiakirjat sekä määräajan säilytettävien asiakirjojen säilytysajat. 

Virossa ainoastaan kansallisarkiston arkistolain 7 §:n mukaisesti myöntämän arkistonmuodostajastatuksen omaavat toimijat tuottavat arkistoitavia asiakirjoja. Tämän statuksen voi myös menettää. Arkistolain arvonmääritystä koskevaa sääntelyä täsmentävät arkistosäännön yksityiskohtaisemmat säännökset arvonmäärityksen tavoitteista ja kriteereistä. 

Kansallisarkistoon siirtäminen 

Tarkasteltavien maiden viranomaiset siirtävät pysyvästi säilytettävät asiakirjansa kansallisarkistoon. Siirtävä taho vastaa siirron kustannuksista. Siirtosäännöksiä sovelletaan välineneutraalisti. Ruotsin, Norjan, Tanskan ja Alankomaiden kansallisarkistoilla on oikeus antaa siirtomääräyksiä. 

Ruotsin kansallisarkisto ottaa pääsääntöisesti vastaan yli 20 vuotta vanhoja asiakirjoja. Sitä nuorempien asiakirjojen siirtämistä kansallisarkisto arvioi tapauskohtaisesti. Siirtävä toimija tekee siirtoesityksen siirrettävistä asiakirjoista, niiden määrästä ja formaatista. Kansallisarkisto perii siirtäjiltä maksun, joka kattaa kertaluonteiset vastaanottokustannukset ja säilytysmaksun. Ruotsin arkistolaki edellyttää lakkautetun viranomaisen arkiston siirtämistä kansallisarkistoon kolmen kuukauden kuluttua toiminnan päättymisestä. 

Tanskassa analogisten asiakirjojen siirtosykli on 30 vuotta, mutta käytännössä kansallisarkistoon siirretään 20 vuotta vanhoja asiakirjoja. Sähköiset asiakirjat ja tiedot siirretään viiden vuoden välein ja tietojärjestelmät sellaisenaan. Viranomaisten on ilmoitettava kansallisarkistolle kaikista uusista tietojärjestelmistä, jotta kansallisarkisto voi arvioida järjestelmän siirrettävyyttä ja säilytettävyyttä laatimiaan kriteereitä vasten. Kansallisarkisto ottaa vastaan kuntien arkistoitavat digitaaliset ja analogiset asiakirjat, mikäli kunnalla ei ole omaa arkistoa. Toistaiseksi 35 kuntaa 98 kunnasta hyödyntää kansallisarkiston palveluita. 

Norjassa analogiset asiakirjat siirretään 25–30 vuotta vanhoina, mutta digitaaliset asiakirjat tätä aiemmin. Kunnat ja maakunnat vastaavat itse pysyvästi säilytettävistä asiakirjoistaan, mutta hyödyntävät perustamiaan yhteisiä arkistopalveluita. Norjan uuden arkistolakiehdotuksen mukaan tavoitteena on arkistojen digitointi. Lakiehdotuksen sisältämän asetuksenantovaltuuden nojalla ministeriö voisi määrätä muodosta, jossa valtion viranomaiset tulee siirtää asiakirjansa kansallisarkistoon. Valtuuden nojalla viranomaisilta voitaisiin edellyttää paperiarkistojen digitointia. 

Alankomaissa kansallisarkistoon siirretään 20 vuotta vanhemmat digitaaliset ja analogiset asiakirjat, mutta siirtomahdollisuus on myös tätä nuoremmille asiakirjoille. Kansallisarkisto tarjoaa digitaalisista vastaanotto- ja säilytyspalvelua valtion viranomaisten lisäksi myös maakunnille ja kunnille. 

Virossa arkistoasiakirjat siirretään kansallisarkistoon viimeistään 10 vuoden kuluttua tallennusmuodosta riippumatta. Käytännössä analogiset asiakirjat siirretään vähintään viiden vuoden kuluttua ja digitaaliset asiakirjat tätä aiemmin. 

Digitaalinen arkistointi edellyttää myös aineiston teknisestä säilymisestä ja tulevista migraatioista huolehtimista sekä hallitun pääsyn tarjoamista aineistoon. Pitkäaikainen säilyttäminen on toteutettu vertailumaissa eri tavoin. Viro, Tanska ja Alankomaat hyödyntävät maansa yhtenäistä tallennusinfrastruktuuria. 

Asiakirjojen käyttörajoitukset arkistoissa 

Ruotsissa kaikkia yleisiä asiakirjoja koskevasta julkisuusperiaatteesta säädetään painovapausasetuksessa (tryckfrihetsordning, 1949:105), joka on yksi Ruotsin perustuslaeista. Jokaisella on oikeus tutustua yleisiin asiakirjoihin. Täydentävä sääntely viranomaisen asiakirjojen julkisuudesta on julkisuus- ja salassapitolaissa (offentlighets- och sekretesslag, 2009:400). Suurin osa arkistoasiakirjoista on kenen tahansa käytettävissä. Poikkeuksia ovat salassa pidettävät asiakirjat, joiden käyttöön tarvitaan käyttölupa. 

Norjan arkistolaissa ei säädetä asiakirjojen käyttöön antamisesta eikä käyttörajoituksista. Keskeiset säännökset sisältyvät julkisuuslakiin (Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova), 2006-05-19-16) ja hallintolakiin (Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), 1967-02-10), joiden soveltamisala eroaa osin arkistolaista. 

Tanskan arkistolain mukaan kuka tahansa voi hakea käyttölupaa käyttörajoitettuihin asiakirjoihin ja 20 vuotta vanhempia asiakirjoja voi käyttää suhteellisen vapaasti. Tanskan valtionarkistonhoitaja voi rajoittaa alle 100-vuotiaiden asiakirjojen käyttöä erityisistä syistä. Arkistolain perusteella käyttölupiin voidaan asettaa erilaisia ehtoja. 

Virossa julkisten tietojen saatavuutta koskevan lain tavoitteet ovat hyvin samankaltaiset kuin Suomen julkisuuslaissa. Viron kansallisarkiston aineistot ovat pääsääntöisesti avoimia. Avoimuutta voivat rajoittaa EU:n yleinen tietosuoja-asetus, tietosuojalaki, julkisten tietojen saatavuutta koskeva laki tai laki valtiosalaisuuksista ja ulkomaisten maiden turvaluokitelluista tiedoista. 

Alankomaiden laki hallinnon avoimuudesta koskee viranomaisen hallussa olevia asiakirjoja. Arkistoon siirrettyihin asiakirjoihin sovelletaan arkistolaissa säädettyjä käyttörajoituksia, mutta lähtökohtana on asiakirjojen julkisuus. Hallinnon avoimuudesta annettu laki sisältää yksitoista perustetta rajoittaa julkisuutta, kun taas arkistolaissa on vain kolme rajoitusperustetta. Viranomainen voi asiakirjojen siirtovaiheessa arkistoon rajata asiakirjojen käyttöä, mutta rajoitusten tulee olla perusteltuja ja niistä pitää neuvotella vastaanottavan arkiston kanssa. 

Tietosuoja-asetuksen ja kansallisen tietosuojalainsäädännön vaikutukset arkistolakiin 

Ruotsissa EU:n tietosuoja-asetusta ja sitä täydentäviä säännöksiä sisältävää tietosuojalakia (Lag med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, 2018:218) ei sovelleta siltä osin kuin ne ovat painovapausasetuksen ja sananvapautta koskevan perustuslain (yttrandefrihetsgrundlagen, 1991:1496) vastaisia. Kansallista tietosuojalakia edeltäneessä, 12.5.2017 luovutetussa tietosuojaselvityksessä arvioitiin voimassa olevan arkistolainsäädännön yhteensopivuutta henkilötietojen käsittelyä koskevia periaatteita koskevan tietosuoja-asetuksen 5 artiklan kanssa. Selvityksen mukaan viranomaisten ja muiden arkistolain sääntelyn piiriin kuuluvien orgaanien osalta arkistolain velvoitteet ovat peruste henkilötietojen käsittelylle yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa. Arkistolaissa säädettyjen velvoitteiden noudattaminen ei merkitse alkuperäisten tarkoitusten kanssa yhteensopimatonta henkilötietojen käsittelyä (Ny dataskyddslag. Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Betänkande av Dataskyddsutredningen. SOU 2017:39, s. 215–216). Kansallista tietosuojalakia koskevan hallituksen esityksessä perustelut vastaavat arkistointia koskevilta osin tietosuojaselvitysmietintöä (Regeringens proposition 2017/18:105, s. 111). 

Ruotsin tietosuojaselvitysmietinnössä esitetyn tulkinnan mukaan tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan säännös käyttötarkoituksen rajoittamisesta (josta käytetään asetustekstistä poikkeavaa finalitetsprincipen-nimitystä) ei sinänsä rajoita ainoastaan arkistointitarkoituksessa säilytettyjen henkilötietojen myöhempää käsittelyä viranomaisen ydintoiminnassa, vaan ratkaisevaa on yhteensopivuus: 

”Finalitetsprincipen utgör således inte i sig något hinder mot att en uppgift som har bevarats hos den personuppgiftsansvarige enbart för arkivändamål återförs till kärnverksamheten för vidarebehandling, förutsatt att den nya behandlingen är förenlig med det ursprungliga insamlingsändamålet. I en sådan situation behöver den personuppgiftsansvarige varken samla in uppgiften på nytt eller inhämta den registrerades samtycke till behandlingen. Den nya behandlingen kräver enligt dataskyddsförordningen inte heller någon annan rättslig grund än den med stöd av vilken den ursprungliga insamlingen medgavs (skäl 50).” (SOU 2017:39, s. 225) 

Edellä esitetty tulkinta poikkeaa Suomen tietosuojalakia koskevaan hallituksen esitykseen sisältyvästä lausumasta, jonka mukaan henkilötietojen käsittely sisältäisi ajatuksen henkilötietojen elinkaaresta, jossa henkilörekisterille ja henkilötietojen käsittelylle on määriteltävä alku ja loppu ja jossa arkistointi on yksi elinkaaren loppupuolen vaihtoehtoisista toimenpiteistä (HE 9/2018 vp, s. 83). 

Tietosuoja-asetusta täydentävä tietosuojalaki on toissijainen suhteessa toiseen lakiin tai asetukseen, mikä sallii esimerkiksi poikkeavaa sääntelyä rekisterilainsäädännössä. Ruotsissa on asetuksella (Förordning (2018:197)) lisätty arkistoasetukseen EU:n tietosuoja-asetuksen soveltamiseen liittyviä säännöksiä. Lisäykset koskevat arkistoviranomaisten valtuuksia päättää tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 3 kohdan mukaisista poikkeuksista. 

Euroopan talousalueeseen kuuluvassa Norjassa sovelletaan yleistä tietosuoja-asetusta. Uutta arkistolakia koskevaan esitykseen sisältyy laaja henkilötietojen suojaa ja arkistoja koskeva jakso. Lain 2 §:n a-kohdan määritelmäsäännöksen mukaisesti arkisto (arkiv) käsittää sekä määräajan säilytettävät että jälkipolvia varten säilytettävät asiakirjat ja vastaavat tiedot (dokumentasjon som skal takast vare på i eit avgrensa tidsrom eller for ettertida). Laissa ei ole erotettu arkistointia erilliseksi tiedonhallinnan vaiheeksi. 

Uusi arkistolaki ei sisällä sääntelyä tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista suojatoimista. Arkistojen monimuotoisuus huomioon ottaen erityistä sääntelyä arkistolaissa ei pidetä esityksessä tarkoituksenmukaisena. Erityissääntely ei voisi myöskään olla merkittävästi täsmällisempää kuin tietosuoja-asetuksessa. 

Med tanke på kor mangfaldige arkiva er, blir det ikkje rekna som særleg tenleg med regulering i arkivlova. Ei lovføresegn vil uansett ikkje kunne bli særleg meir presis enn kva forordninga er. (Prop. 52 L 2024–2025, Lov om dokumentation og arkiv (arkivlova), s. 23) 

Esityksen perusteluissa korostetaan, että yksittäisen henkilön oikeuksien suojelu on erityisen tärkeää vain arkiston elinkaareen nähden rajoitetun ajanjakson ajan. Siksi on syytä välttää peruuttamattomia toimenpiteitä, kuten arkistolainsäädännön tavoitteiden saavuttamisen kannalta arvokkaan dokumentaation poistamista ja anonymisointia. 

Det er berre i ein avgrensa periode av levetida til arkiva at vernet av det einskilde individet er spesielt viktig. ---Derfor er det grunn til å unngå irreversible tiltak, det vil seie sletting og anonymisering av dokumentasjon som har verdi for realiseringa av formåla med arkivlovgivinga. (Prop. 52 L 2024-2025, s. 24). 

Tanskassa EU:n tietosuoja-asetuksen kansallista soveltamista käsitellään tietosuojalaissa (Lov om supplerende bestemmelser til forordning om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (databeskyttelsesloven), nr 502 af 23/05/2018), jossa ei ole poikkeavia tai tarkentavia säännöksiä suhteessa arkistolakiin. Lakia ja yleistä tietosuoja-asetusta ei sovelleta, jos se olisi ristiriidassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 artiklan kanssa, eli sananvapautta ja tiedonvälitystä koskevien oikeuksien kanssa. Arkistolakiin on tehty tietosuojalainsäädäntöön kytkeytyviä muutoksia 2018 (lov nr 503 af 23/05/2018) ja 2020 (lov nr 1943 af 15/12/2020) 

Viron tietosuojalaissa (Isikuandmete kaitse seadus, RT I, 04.01.2019, 11) säädetään henkilötietojen käsittelyn erityisistä perusteluista. Lain 6 §:ssä säädetään henkilötietojen käsittelystä tieteellisen ja historiallisen tutkimuksen sekä virallisen tilastoinnin tarpeisiin. Pykälän (4) kohdan mukaan, jos tieteellinen ja historiallinen tutkimus perustuu erityisiin henkilötietoryhmiin, asianomaisen alueen eettisen toimikunnan on varmistettava kyseisessä pykälässä säädettyjen ehtojen noudattaminen. Kansallisarkistolla on kansallisarkistossa säilytettävien henkilötietojen osalta eettisen toimikunnan oikeudet. Yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia varten tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä koskevista poikkeuksista säädetään lain 7 §:ssä tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 3 kohdan sääntelyä täsmentäen. Lisäksi kun arkistointi on suoritettu yleisen edun mukaisin perustein, rekisteröidyn oikeuksia voidaan rajoittaa, jotta ei vaarannettaisi asiakirjojen kuntoa, aitoutta, luotettavuutta, eheyttä ja käytettävyyttä. Muutoin tietosuoja-asetusta sovelletaan arkistoissa oleviin asiakirjoihin sellaisenaan. 

Alankomaissa on säädetty EU-tietosuoja-asetusta täsmentävä ja täydentävä täytäntöönpanolaki (Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming). Yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia varten tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä koskevista poikkeuksista säädetään lain 45 §:ssä. Kansallisarkisto on yhteistyössä eri toimijoiden kanssa antanut laajan ohjeen arkistolain ja tietosuoja-asetuksen soveltamisesta. 

7.1  Arkistointilaki

1 luku. Yleiset säännökset 

1 §.Lain soveltamisala . Pykälässä säädettäisiin lain soveltamisalasta. Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että laissa säädetään viranomaisten kulttuuriperintöön kuuluvien asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistoinnista. Viranomaisten asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistoinnin merkitystä selkeyttää ehdotetun lain 2 §:n säännös arkistoinnista.  

Tietosuojalain 4 §:n 4 kohdassa säädetään henkilötietoja sisältävien tutkimusaineistojen, kulttuuriperintöaineistojen sekä näiden kuvailutietoihin liittyvien henkilötietojen käsittelystä arkistointitarkoituksessa. Säännös täsmentää tietosuoja-asetuksen sääntelyä Suomen tutkimusjärjestelmän ja oikeusjärjestelmän olosuhteissa, joissa kaikkien merkittävien arkistointitoimijoiden asemasta ei ole lainsäädäntöä, eikä se suoranaisesti koske viranomaisten asiakirjojen arkistointia. Esitöiden mukaan arkistointitarkoituksessa tapahtuva käsittely kattaa säilyttämisen ohella ainakin aineistojen järjestämistä, metatietojen määrittelemistä ja tietojen yhdistelyä (HE 9/2018 vp, s. 82). Kulttuuriperintöaineistojen kirjo on laaja. Ne voivat sisältää ihmisten toiminnassa kertyvien, toiminnan historiasta ja merkityksestä kertovien aineistojen lisäksi muun muassa tietoa luonnonperinnöstä ja taiteesta. Kulttuuriperintöaineisto voi olla esimerkiksi asiakirjoja, esineitä, painotuotteita, taideteoksia, luonnontieteellisiä aineistoja, kuvia ja audiovisuaalisia aineistoja sekä dokumenttiaineistoja ja kyselyaineistoja (HE 9/2018 vp, s. 83). Esitöiden perusteella myös viranomaisen asiakirjat ja tietoaineistot, joiden arkistoinnista säädetään erikseen lailla, kuuluvat kulttuuriperintöaineiston piiriin (HE 9/2018 vp, s. 82). 

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan lain soveltamisesta lainsäädäntö- ja hallitusvaltaa käyttäviin elimiin säädettäisiin 5 §:ssä. Ehdotettavan säännöksen mukainen soveltamisala vastaa voimassa olevan arkistolain 1 luvun mukaista soveltamisalaa, joka kattaa julkisuuslaissa tarkoitettujen viranomaisten ohella osittain myös lainsäädäntö- ja hallitusvaltaa käyttävät elimet. Ehdotetussa laissa luovuttaisiin erillisestä arkistonmuodostaja-termistä, minkä vuoksi viranomaisia koskevaa soveltamisalasäännöstä on täydennettävä.  

Ehdotetun 3 momentin mukaan lain 3 luvussa säädettäisiin Kansallisarkiston tehtävistä kulttuuriperinnön kannalta merkittävien yksityisten asiakirjojen säilymisen ja saatavuuden varmistamiseksi. Pääasiallisesti vastaavat säännökset sisältyvät voimassa olevan arkistolain 5 lukuun, eikä lakiehdotuksella ole tarkoitus muuttaa Kansallisarkiston asemaa suhteessa muihin yksityisiä arkistoaineistoja säilyttäviin toimijoihin.  

2 §.Arkistointi . Pykälässä säädettäisiin arkistoinnista. Ehdotetun säännöksen tarkoituksena on selkeyttää ehdotetun arkistointilain sääntelyn kohdetta ja sen suhdetta muuhun lainsäädäntöön. Kyse ei olisi luonteeltaan tyhjentävästä määritelmäsäännöksestä. Säännöksen mukaan arkistointi käsittäisi asiakirjojen ja tietoaineistojen yleisen edun mukaisen arkistollisen arvon määrittämiseen sekä turvalliseen tuleville sukupolville säilyttämiseen ja saatavuuden ja käytettävyyden varmistamiseen liittyvät toimenpiteet.  

Asiakirjojen ja tietoaineistojen yleisen edun mukaisen arkistollisen arvon määrittäminen liittyisi ehdotettavan lain sääntelyssä kulttuuriperintöön ja se perustuisi tutkimuksellisiin tarpeisiin. Säännös kytkeytyy osaltaan yleisen tietosuoja-asetuksen säännöksiin yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa tapahtuvasta henkilötietojen käsittelystä. Arkistoinnin perustuessa muuhun lainsäädäntöön kyse ei välttämättä ole tutkimuksellisiin tarpeisiin perustuvasta arkistollisen arvon määrittämisestä tutkimus-käsitteen laajimmassakaan merkityksessä. 

Säännöksen mukaan arkistointi käsittäisi arkistollisesti arvokkaiden asiakirjojen ja tietoaineistojen säilyttämisen tuleville sukupolville. Ehdotettu muotoilu korostaisi arkistointia koskevan lainsäädännön pitkää aikajännettä. Vastaavantyyppinen määre sisältyy museolain (314/2019) 1 §:n 2 kohdan säännökseen kulttuuri- ja luonnonperinnön sekä taiteen säilymisestä tuleville sukupolville. Säännös vastaisi asiallisesti voimassa olevan arkistolain 8 §:n 3 momentin mukaista asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen pysyvää säilyttämistä. 

Muussa lainsäädännössä termejä arkistointi ja pysyvä säilyttäminen käytetään eri merkityksissä, minkä vuoksi laissa ei säädettäisi pysyvästä säilyttämisestä arkistoinnin synonyyminä. Termien täsmällistä merkitystä tulee arvioida tapauskohtaisesti erikseen. Toisaalta esimerkiksi oikeudenhoitoon liittyvien asiakirjojen ja tietoaineistojen säilyttäminen pysyvästi voimassa olevan arkistolain mukaisessa merkityksessä ei ole ristiriidassa yleisen tietosuoja-asetuksen sääntelyn kanssa. 

Asiakirjojen ja tietoaineistojen turvallista säilyttämistä, saatavuutta ja käytettävyyttä turvaavia toimenpiteitä ovat esimerkiksi asiakirjojen ja tietoaineistojen järjestäminen, luokittelu ja kuvailu sekä tietojen antaminen. Arkistoinnin tarkoitusten toteuttaminen edellyttää arkistoinnin suunnittelua koko asiakirjojen ja tietoaineistojen elinkaaren ajan. 

3 §.Määritelmät. Pykälä sisältäisi määritelmäsäännökset, joissa määriteltäisiin ehdotetun lain keskeiset, useissa ehdotetuissa säännöksissä käytettävät termit.  

Ehdotetun pykälän 1 kohdassa säädettäisiin asiakirjan määritelmästä. Säännöksen mukaan asiakirjalla tarkoitettaisiin laissa julkisuuslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua asiakirjaa. Määritelmäsäännös on tarpeen yksityisiä arkistoaineistoja koskevan määritelmäsäännöksen vuoksi.  

Julkisuuslain 5 §:n 1 § momentin mukaan asiakirjalla tarkoitetaan kirjallisen ja kuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla. Julkisuuslain määritelmä ei ole identtinen voimassa olevan arkistolain 6 §:n 2 momentin määritelmän kanssa, mutta käytännössä ne vastaavat toisiaan. 

Ehdotetussa 2 kohdassa säädettäisiin viranomaisen asiakirjan määritelmästä. Säännöksen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitettaisiin julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettua viranomaisen asiakirjaa. Ehdotettu sääntely vastaa pääasiallisesti nykyistä oikeustilaa, mutta julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolisten ylimpien valtioelinten osalta säännöstä täydentäisi ehdotetun 5 §:n 4 momentin säännös lain 2 luvun viranomaisen asiakirjaa koskevien säännösten soveltamisesta. 

Ehdotetussa 3 kohdassa säädettäisiin tietoaineiston määritelmästä. Tietoaineistolla tarkoitettaisiin tiedonhallintalain 2 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua tietoaineistoa eli asiakirjoista ja muista vastaavista tiedoista muodostuvaa tiettyyn viranomaisen tehtävään tai palveluun liittyvää tietokokonaisuutta.  

Arkistoinnille on keskeistä muodostaa loogisia tietokokonaisuuksia, jotka liittyvät ja liitetään metatiedoin tiettyyn toimintaan, tehtävään tai palveluun. Ehdotettavan lain viranomaisten asiakirjojen arkistointia koskevassa sääntelyssä tietoaineiston käsite kiinnittyy arkistoitaviin viranomaisen asiakirjoihin, sillä arkistoitavien asiakirjojen piiri määräytyy julkisuuslain viranomaisen asiakirjan määritelmän perusteella. Tietoaineisto koostuisi siis asiakirjoista ja muista asiakirjallisista tiedoista. Tietoaineisto on skaalautuva käsite, joka vastaisi voimassa olevan lain arkisto-käsitteelle usein annettua asiakirjakokonaisuuden merkitystä tehtävään tai palveluun liittyvänä tietokokonaisuutena. Se voisi tarkoittaa myös pienempiä kokonaisuuksia, kuten akteiksi (asiakirjavihko) tai sarjoiksi kutsuttuja kokonaisuuksia. Loogisten tietokokonaisuuksien muodostaminen on keskeistä erityisesti digitaalisessa toimintaympäristössä, missä arkistoa ei voida analogisten arkistojen tapaan hallita fyysisen järjestyksen perusteella. Arkistoinnissa noudatettava provenienssiperiaate, eli alkuperäperiaate korostaa kontekstitietojen merkitystä. Kuvailu- ja metatietojen avulla tiedot, asiakirjat ja tietoaineistot kytkeytyvät niihin toimijoihin, tehtäviin ja toimintaan, joiden yhteydessä ne ovat muodostuneet. Periaate soveltuu myös yhteisten tietovarantojen muodostamiseen, jolloin tehtävä ja toiminta on usein merkityksellisempi tekijä kuin toimijat. 

Ehdotetussa 4 kohdassa säädettäisiin yksityisen arkistoaineiston määritelmästä. Yksityisiä arkistoaineistoja koskevia säännöksiä on lakiehdotuksen 3 luvussa ja 21 §:ssä. Määritelmän mukaan yksityisellä arkistoaineistolla tarkoitettaisiin muita kuin 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja ja tällaisia asiakirjoja sisältäviä kokonaisuuksia. Koska tietoaineiston määritelmä kytkeytyy julkisen hallinnon tiedonhallintaan, tietoaineiston käsitettä ei käytettäisi asiakirjakokonaisuuksista yksityisten asiakirjojen arkistointia koskevissa säännöksissä. Voimassa olevan arkistolain 5 luku sisältää yksityisiä arkistoja koskevia säännöksiä, mutta laki ei sisällä yksityisen arkiston määritelmää. Lain 20 § koskee yksityistä asiakirjaa, kokoelmaa tai arkistoa. Ehdotetulla määritelmällä ei ole tarkoitus muuttaa vallitsevaa oikeustilaa.  

4 §.Viranomaiset . Pykälässä säädettäisiin viranomaisen määritelmästä. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan viranomaisella tarkoitettaisiin laissa julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuja viranomaisia. Momentissa säädettäisiin edelleen lain soveltamisesta viranomaisiin rinnastettaviin toimijoihin. Ehdotetun 1 kohdan mukaan mitä tässä laissa säädettäisiin viranomaisesta, sovellettaisiin myös yliopistolaissa (558/2009) tarkoitettuihin yliopistoihin ja ammattikorkeakoululaissa (932/2014) tarkoitettuihin ammattikorkeakouluihin. Ehdotetun 2 kohdan mukaan mitä tässä laissa säädettäisiin viranomaisesta, sovellettaisiin myös ortodoksiseen kirkkoon ja sen seurakuntiin ja luostareihin. Ehdotetun 3 kohdan mukaan mitä tässä laissa säädettäisiin viranomaisesta, sovellettaisiin myös yksityisiin henkilöihin ja yhteisöihin sekä muihin kuin viranomaisena toimiviin julkisoikeudellisiin yhteisöihin siltä osin kuin ne käyttävät julkista valtaa.  

Viranomaisen määritelmästä säädetään ehdotettua vastaavalla tavalla myös tiedonhallintalain 2 §:n 1 kohdassa. Määritelmän yhdenmukaisuus selventää yllä mainittujen lakien ja nyt ehdotettavan lain välistä suhdetta ja keskinäistä soveltamista. Viranomaisen määritelmä on tarpeen, sillä lakiehdotuksen 2 luvun keskeisen sääntelykohde eli arkistoitavien asiakirjojen piiri kytkeytyy viranomaisen ja viranomaisen asiakirjan käsitteisiin. Viranomainen on tiedonhallintaa ja julkisuutta koskevassa lainsäädännössä lakia soveltava perusyksikkö. Julkisuuslain mukaan viranomaisen tulee edistää tietojen saatavuutta ja hallinnon avoimuutta. Asiakirjat ja tietoaineistot muodostuvat viranomaisten toiminnan seurauksena. Tiedonhallinnassa keskeistä on viranomaisista muodostuvien tiedonhallintayksiköiden toiminta. Lähtökohtaisesti arkistoon siirretään arkistoitavat asiakirjat ja tietoaineistot siinä muodossa ja siten kirjattuina, metatiedotettuina ja järjestettyinä kuin viranomainen on ne laatinut, ylläpitänyt tai muuttanut niiden muotoa. Tämän vuoksi on tärkeää, että viranomaisen toiminta kytkeytyy arkistoinnin toteuttamiseen selkeällä tavalla. 

Voimassa olevan arkistolain arkistonmuodostaja-termi on määritelty pääosin julkisuuslain 4 § mukaista viranomaisen käsitettä vastaavasti. Ehdotettavassa laissa arkistonmuodostaja-käsitettä ei enää käytettäisi. Tästä syystä lain soveltamisesta lainsäädäntö- ja hallitusvaltaa käyttäviin elimiin säädettäisiin erillisessä pykälässä. Arkistonmuodostaja-termistä ehdotetaan luovuttavan, sillä julkisuus- ja tiedonhallintalainsäädännöstä poikkeavan termin käytöllä ei pääsääntöisesti ole lisäarvoa lain tulkinnassa, vaan se pikemminkin vaikeuttaa lainsäädännössä käytettävien termien (viranomainen, tiedonhallintayksikkö, rekisteripitäjä) suhteiden ymmärtämistä. 

Voimassa olevan arkistolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan laki koskee valtion virastoja, laitoksia, tuomioistuimia ja muita lainkäyttöelimiä sekä muita valtion viranomaisia. Nämä sisältyvät viranomaisen määritelmään julkisuuslaissa, vaikka julkisuuslaissa on käytetty osin erilaista ilmaisua. 

Arkistolain 1 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lain soveltamisala koskee kunnallisia viranomaisia ja toimielimiä sekä hyvinvointialueen ja hyvinvointiyhtymän viranomaisia ja toimielimiä. Kuntien osalta arkistolain, julkisuuslain ja tiedonhallintalain sääntelysystematiikka on muodostunut monimutkaiseksi. Voimassa olevan arkistolain 1 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan laki koskee valtion, hyvinvointialueen ja kunnan liikelaitoksia. Valtion liikelaitokset kuuluvat julkisuuslain viranomaismääritelmän piiriin 4 §:n 1 momentin 3 kohdan nimenomaisen säännöksen mukaisesti. Julkisuuslaissa kuntien ja hyvinvointialueen liikelaitokset sisältyvät hyvinvointialueen ja hyvinvointiyhtymän sekä kunnallisen viranomaisen määritelmään. Tiedonhallintalaissa on puolestaan säädetty tiedonhallintayksiköstä, jolloin sääntelyn kohteena on viranomaisorganisaatio kokonaisuudessaan. Kunnalliset viranomaiset muodostavat tiedonhallintayksikön yhtenä kuntaorganisaationa mukaan lukien kunnalliset liikelaitokset. Ehdotetussa laissa kunnalliset liikelaitokset olisivat kunnan viranomaisen käsitteeseen kuuluvia, eikä niitä tarvitse luetella enää erikseen. 

Voimassa olevan arkistolain 1 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan arkistolaki on koskenut Suomen Pankkia, Kansaneläkelaitosta, muita itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia ja yliopistolaissa (558/2009) tarkoitettuja säätiöyliopistoja. Julkisuuslain 4 §:n 5 kohdan mukaisesti Suomen Pankki mukaan lukien Rahoitustarkastus, Kansaneläkelaitos sekä muut itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset kuuluvat ehdotetun 1 momentin mukaisen määritelmän piiriin. 

Yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen osalta ehdotettu 1 momentin säännös ei muuttaisi arkistolainsäädännön soveltamisalaa, vaan se on tarkoitukseltaan selkeyttävä. Voimassa olevan arkistolain 1 §:n 1 momentin 3 kohdan säännös koskee erikseen mainittujen säätiöyliopistojen ohella muita yliopistolain soveltamisalaan kuuluvia yliopistoja, jotka ovat yliopistolain 1 §:n 3 momentin mukaan julkisoikeudellisia laitoksia. Arkistolain soveltamisesta ammattikorkeakouluihin ei sen sijaan ole säädetty erikseen arkistolaissa eikä ammattikorkeakoululaissa. Ammattikorkeakoululain 21 §:n 2 momentin viittaussäännöksen mukaan yliopistoihin ja ammattikorkeakouluihin sovelletaan mitä julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa säädetään viranomaisesta, joten arkistolaki koskee niitä lain 1 §:n 6 kohdan perusteella. Koska yliopistolain 30 §:n 2 momentti sisältää vastaavan viittaussäännöksen, ehdotettu muotoilu selkeyttäisi soveltamisalaa koskevaa sääntelyä. 

Ehdotettu ortodoksista kirkkoa koskeva säännös ei muuttaisi oikeustilaa. Voimassa olevan arkistolain 1 §:n 1 momentin 5 kohdassa säädetään lain koskevan ortodoksista kirkkokuntaa ja sen seurakuntia. Ortodoksisesta kirkosta annetun lain (985/2006) 95 §:n mukaan kirkon, seurakuntien ja luostarien arkistoista on voimassa, mitä arkistolaissa (831/1994) säädetään. Lainkohdan perustelujen mukaan kyse on informatiivisesta viittaussäännöksestä (HE 59/2006 vp, s. 49/I). Luostareiden kuulumisesta kirkkokuntaan säädettiin jo nykyistä lakia edeltäneessä ortodoksisesta kirkkokunnasta annetussa laissa (521/1969), mutta voimassa olevassa laissa luostareista säädetään erillisissä säännöksissä (69–71 §). 

Voimassa olevan arkistolain 1 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan laki koskee ”muita yhteisöjä, toimielimiä ja henkilöitä niiden suorittaessa julkista tehtävää lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella siltä osin kuin niille tämän tehtävän johdosta kertyy viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) tarkoitettuja asiakirjoja.” Säännös on tulkinnanvarainen, sillä julkisuuslain 5 § sisältää sekä asiakirjan että viranomaisen asiakirjan määritelmän. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaan mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa. Arkistolain ja julkisuuslain perusteella arkistolakia sovelletaan niihin asiakirjoihin, jotka muodostuvat julkisen tehtävän yhteydessä, kun siinä käytetään julkista valtaa. 

Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin voimassa olevaa arkistolakia vastaavasti Ahvenanmaan maakunnassa toimivista valtion viranomaisista ja pysytettäisiin voimassa rajaus, jonka mukaisesti lakia sovellettaisiin Ahvenanmaan maakunnassa toimiviin valtion viranomaisiin Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 30 §:n 17 kohdassa säädetyin rajoituksin. Kyseisen lainkohdan mukaan maakunnassa toimivilta valtion viranomaisilta peräisin oleva arkistoaineisto voidaan siirtää pois maakunnasta vain maakunnan hallituksen kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen. Säännös voi tekninen kehitys huomioiden olla osin tulkinnanvarainen valtakunnallisten, myös Ahvenanmaalla toimivien virastojen kohdalla. Selvää kuitenkin on, että maakunnan on voitava lainkohdan perustelujen (HE 73/1990 vp, s. 85/I) mukaisesti neuvotteluissa vaikuttaa valtion viranomaisilta maakunnasta peräisin olevaa arkistoaineistoa koskevaan tiedonhallintaan, vaikka sitä koskeva lainsäädäntö ja hallinto kuuluvat valtakunnan viranomaisille.  

Nykyisen arkistolain 2 §:n 2 momenttiin sisältyvää informatiivista säännöstä, jonka mukaan Ahvenanmaan maakunnassa toimiviin viranomaisiin sovelletaan, mitä maakuntalaeissa säädetään taikka niiden nojalla säädetään tai määrätään, ei sisällytettäisi lakiin. Kyse on säädösteknisestä muutoksesta, joka ei muuttaisi nykyistä oikeustilaa. Itsehallintolain 18 §:n 14 kohdan mukaan arkistolaitosta koskevat asiat kuuluvat maakunnan lainsäädäntövallan piiriin. 

Ehdotetussa 3 momentissa säädettäisiin, että julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettujen hyvinvointialueen ja hyvinvointiyhtymän viranomaisten sekä kunnallisten viranomaisten osalta 11, 12 ja 14 §:ssä ja 15 §:n 2 momentissa viranomaiselle säädetyt oikeudet ja tehtävät kuuluvat tiedonhallintalain 4 §:n 1 momentin 5–8 kohdassa tarkoitetuille tiedonhallintayksiköille eli hyvinvointialueille, hyvinvointiyhtymille, kunnille ja kuntayhtymille. Säännös vastaisi tarkoituksensa puolesta osittain voimassa olevan arkistolain 9 §:n sääntelyä. Kyseisen lainkohdan 1 momentin mukaan arkistotoimen järjestäminen kunnassa kuuluu kunnanhallitukselle. Kunnanhallituksen on määrättävä se viranhaltija tai toimihenkilö, joka johtaa kunnan arkistotointa ja arkistonmuodostusta sekä huolehtii kunnan pysyvästi säilytettävistä asiakirjoista. Lainkohdan 2 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään kunnasta, koskee myös kuntayhtymää tai muuta vastaavaa yhteistyömuotoa. Arkistolakia koskevan hallituksen esityksen säännöskohtaisten perustelujen mukaan arkistotoimen suunnittelu ja toteutus sekä asiakirjojen pysyvä säilyttäminen voidaan kuitenkin järjestää myös useamman kunnan yhteistyönä (HE 187/1993 vp s. 8/II).  

Ehdotetun lain säännöksistä arkistoitavia asiakirjoja ja tietoaineistoja koskevat tiedonhallinnan toimenpiteitä koskeva 11 § ja sitä täydentävä 12 §, siirron kansalliseen arkistotietovarantoon mahdollistava 14 § ja sen arkistokopiota koskeva vastine 15 § ovat luonteeltaan sellaisia, että ne kuuluisivat nykyisen arkistolain järjestelmässä kunnanhallituksen ja nimetyn henkilön vastuulle (pysyvästi säilytettävistä asiakirjoista huolehtiminen). Tehtävien hoitaminen tiedonhallintayksikön tasolla on yhdenmukaista tiedonhallintalain 4 ja 5 §:n sääntelyn kanssa. Laissa ei säädettäisi siitä, miten tiedonhallintayksikköjen tulisi järjestää edellä mainittujen tehtävien hoito. 

Tiedonhallintalakiin sisältyvien, julkisuuslain kumottua 18 §:n hyvää tiedonhallintatapaa koskevaa sääntelyä lähinnä vastaavien säännösten velvoitteet koskevat osin viranomaisia samoin kuin arkistolainsäädäntöön kytkeytyvät julkisuuslain 5 ja 27 §:n säännökset. Tästä syystä voimassa olevan arkistolain arkistonmuodostajan tehtäviä vastaava sääntely on perusteltua kohdistaa viranomaisiin myös hyvinvointialueiden ja hyvinvointiyhtymien viranomaisten sekä kunnallisten viranomaisten osalta. 

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että evankelis-luterilaisen kirkon viranomaisten asiakirjojen arkistoinnista säädetään kirkkolaissa (652/2023). Hallinnon yleislakien omaksuminen koskemaan kirkon viranomaisia toteutetaan säätämällä asiasta kirkkolaissa. Ennen uuden kirkkolain voimaantuloa 1.7.2023 evankelis-luterilaisen kirkon asiakirjat eivät kuuluneet yleisen arkistolainsäädännön piiriin. Kirkkolain 10 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan ”[k]irkon viranomaisen arkistotoimen hoitoon, tehtäviin, suunnitteluun ja järjestämiseen sovelletaan arkistolakia (831/1994), jollei tässä laissa toisin säädetä.” Lainkohdan 2 momentin mukaan kirkkohallitus määrää, mitkä kirkon viranomaisen asiakirjat on säilytettävä pysyvästi. Yksityiskohtaisemmat säännökset sisältyvät kirkkojärjestykseen (657/2023). Lain esitöissä viitataan arkistolain arkistotointa sekä sen järjestämistä ja tehtäviä koskeviin yleisiin säännöksiin, joista mainitaan erikseen 6, 7 ja 8 § (HE 108/2022 vp s. 33 ja 121).  

Ehdotetussa 5 momentissa säädettäisiin, että julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetun tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetetun viranomaisen tai viranomaisiin verrattavan toimielimen toiminnan päätyttyä tässä laissa säädetyistä viranomaisen tehtävistä vastaisi asettamisesta päättänyt viranomainen. Voimassa olevan arkistolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan perustelujen mukaan kyseisessä kohdassa tarkoitettujen valtion viranomaisten piiriin katsotaan kuuluvaksi myös niiden asettamat tai niiden yhteydessä toimivat toimielimet, kuten valiokunnat, lautakunnat, komiteat, toimikunnat ja neuvottelukunnat (HE 187/1993 vp s. 4/II). Julkisuuslain esitöiden mukaan määrittelemällä toimeksiantotehtävän perusteella itsenäistä valmisteluvaltaa käyttävät toimielimet viranomaisiksi voidaan lisätä valmistelun julkisuutta (HE 30/1998 vp s. 51/II). Koska osa julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetuista toimielimistä on luonteeltaan määräaikaisia, ne eivät voi huolehtia kaikista ehdotetussa laissa viranomaiselle säädetyistä velvoitteista.  

5 §.Lain soveltaminen lainsäädäntö- tai hallitusvaltaa käyttävien elinten ja niiden yhteydessä toimivien viranomaisten toimintaan . Pykälässä säädettäisiin lain soveltamisesta lainsäädäntö- ja hallitusvaltaa käyttävien elinten ja niiden yhteydessä toimivien viranomaisten toimintaan. Ehdotettu säännös poikkeaa säädösteknisesti voimassa olevan lain sääntelystä arkistonmuodostaja-käsitteestä luopumisen vuoksi, mutta tarkoituksena ei ole muuttaa arkistolainsäädännön organisatorista soveltamisalaa.  

Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että eduskuntaan ja sen virastoihin sovellettaisiin vain lain 7 §:n 1 momenttia, 8 §:ää, 11 §:n 1 ja 2 momenttia, 12 §:n 1 momenttia sekä 14 ja 21 §:ää.  

Laki koskisi eduskuntaa ja sen virastoja vain arkistointia koskevien yleisten tavoitteiden osalta, eivätkä ehdotukseen sisältyvät Kansallisarkistolle säädettävät määräyksenantovaltuudet koskisi niitä. Säännös vastaisi tältä osin voimassa olevan arkistolain 1 §:n 2 momenttia, jonka mukaan Eduskuntaan, eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaan, valtiontalouden tarkastusvirastoon ja kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitokseen sovelletaan vain 6 ja 7 §:ä sekä 8 §:n 1 ja 2 momenttia. Ehdotetun säännöksen muotoilu, jossa ei luetella erikseen eduskunnan virastoja, vastaa säädösteknisesti julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 6 kohdan muotoilua, jonka mukaan viranomaisilla tarkoitetaan laissa eduskunnan virastoja ja laitoksia. Julkisuuslain uudistamista koskevaan työryhmämietintöön OM 2023:32 sisältyvän lakiehdotuksen vastaava säännös koskee eduskunnan virastoja. Ehdotetussa säännöksessä seurattaisiin tätä ajanmukaista, eduskunnan virkamiehistä annetun lain (1197/2003) 2 §:ssä esiintyvää muotoilua. Lisäksi ehdotettu sääntely mahdollistaisi eduskunnan ja sen virastojen arkistoitavien asiakirjojen ja tietoaineistojen siirtämisen kansalliseen arkistotietovarantoon ehdotetun 14 §:n mukaisesti sekä niiden sopimusperusteisen säilyttämisen Kansallisarkistossa ehdotetun 21 §:n mukaisesti. 

Ehdotetun pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että tasavallan presidentin asiakirjojen arkistoinnista säädetään presidentin kansliasta annetussa laissa (100/2012). Kyseisen lain 84 §:n mukaan tasavallan presidentillä on arkisto, josta säädetään tasavallan presidentin asetuksella. Tasavallan presidentin kanslia on julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen, joten ehdotettua lakia sovellettaisiin kansliaan 4 §:n perusteella. Tasavallan presidentin arkistosta säädetään tarkemmin siitä annetussa tasavallan presidentin asetuksessa (151/2015).  

Ehdotettu säännös vastaa asiallisesti voimassa olevan arkistolain 1 §:n 3 momenttia (1138/2014). Tasavallan presidentin asiakirjojen arkistointiin liittyy erityiskysymyksiä, kuten tarve säätää arkistonmuodostajana toimineen entisen tasavallan presidentin ja presidentintoimessa olevan tasavallan presidentin asemasta asiakirjojen käytöstä päätettäessä. Jatkossakin on tarkoituksenmukaista säätää tasavallan presidentin arkistosta erikseen. 

Ehdotetun pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että valtioneuvoston kanslia vastaa valtioneuvoston ja ministeriöiden asiakirjojen arkistoinnista. Suomen perustuslakia koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että ”valtioneuvoston käsitettä käytettäisiin uudessa hallitusmuodossa nykyiseen tapaan kahdessa merkityksessä. Useimmissa ehdotetuissa säännöksissä valtioneuvostolla tarkoitetaan eduskunnalle vastuunalaista pääministeristä ja muista ministereistä muodostuvaa ministeristöä (esim. 61—64 §). Valtioneuvostolla voidaan kuitenkin tarkoittaa myös valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden muodostamaa organisatorista kokonaisuutta (esim. 67 ja 68 §). Käsitteen kaksimerkityksisyyden ei kuitenkaan voida katsoa aiheuttavan merkittäviä käytännön ongelmia. Kyse on valtiokäytännössä täysin vakiintuneesta kielenkäytöstä, josta luopuminen voisi aiheuttaa tulkintaongelmia sekä johtaa huomattavaan alemman asteisen lainsäädännön uudistamistarpeeseen. Kunkin säännöksen asiayhteyden voidaan myös katsoa riittävän selvästi ilmaisevan, missä merkityksessä valtioneuvoston käsitettä kulloinkin käytetään.” (HE 1/1998 vp, s. 110/II) Ehdotetussa säännöksessä tarkoitetaan valtioneuvostoa laajassa merkityksessä.  

Ehdotettu säännös vastaa asiallisesti voimassa olevan arkistolain 1 §:n 4 momenttia, jonka mukaan valtioneuvosto ja ministeriöt ovat yksi arkistonmuodostaja. Valtioneuvoston kanslian arkistonmuodostajan tehtävistä säädetään nykyisin alemmanasteisissa säädöksissä. Valtioneuvoston kanslia on 1.3.2015 alkaen vastannut valtioneuvostosta annetun lain (175/2003, jäljempänä valtioneuvostolaki ) 2 §:n mukaisesti valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä, ja arkistolain 1 §:n 4 momentti lisättiin lakiin samassa yhteydessä (HE 187/2013 vp). Hallintovaliokunta on pitänyt perusteltuna, että yhteiset hallinto- ja palvelutehtävät sekä niihin liittyvät toiminnot, joilla tuetaan eri ministeriöiden varsinaisen toimialan mukaista sisällöllistä toimintaa, hoidetaan keskitetymmin sekä entistä yhtenäisemmillä toimintamalleilla ja – prosesseilla (HaVM 32/2014 vp).  

Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 12 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluu valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteinen tietohallinto, mukaan lukien ulkoasiainhallinnon ulkomaanedustustojen tieto- ja viestintätekniset peruspalvelut, ja asiakirjahallinto sekä niihin liittyvä hyvän tiedonhallintatavan ja yhteentoimivuuden ohjaus, kehittäminen ja yhteensovittaminen sekä arkistonmuodostajan tehtävät. Valtioneuvoston kansliasta annetun valtioneuvoston asetuksen (393/2007) 1 §:n 27 kohdan mukaan valtioneuvoston kanslialle on säädetty tehtäväksi valtioneuvoston ja ministeriöiden arkistonmuodostukseen liittyvä asiakirjojen rekisteröinti, arkistointi ja seulonta ja muut arkistonmuodostajan tehtävät. 

Säännös olisi yhdenmukainen valtioneuvoston kanslian tiedonhallinnan vastuista säädetyn kanssa. Valtioneuvostolain 2 §:n 3 momentin (muutettu lailla 894/2020) mukaan valtioneuvoston kanslia vastaa valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteisistä hallinto- ja palvelutehtävistä. Valtioneuvoston kanslia toimii valtioneuvoston ja sen ministeriöiden yhteiseen toimintaan ja toimintatapoihin sekä yhteisiin tietovarantoihin ja tietojärjestelmiin liittyvän tiedonhallinnan osalta tiedonhallintalaissa tarkoitettuna tiedonhallintayksikkönä ja vastaa tältä osin tiedonhallinnasta ja mainitun lain 13 §:n 2–5 momentissa, 14–18 §:ssä ja 5 luvussa viranomaiselle säädetyistä tehtävistä. Valtioneuvoston kanslia ohjaa ja yhteensovittaa hallinto- ja palvelutehtäviin sekä yhteiseen tiedonhallintaan liittyviä toimintatapoja. 

Ehdotetun pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että viranomaisen asiakirjasta lain 2 luvussa säädettyä, sovellettaisiin myös muihin lainsäädäntö- tai hallitusvaltaa käyttävälle elimelle sen tehtävien johdosta saapuneisiin tai sen toiminnan yhteydessä laadittuihin asiakirjoihin.  

Määritelmäsäännös koskisi vain 2 luvun säännöksiä, sillä 18 §:n säännös tietojen antamisesta kansalliseen arkistotietovarantoon siirretyistä viranomaisen asiakirjoista koskisi ainoastaan julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. 

Ehdotettu viranomaisen asiakirjan määritelmää laajentava säännös on muotoilultaan yleinen. Julkisuuslain 5 §:n 3 momentissa on luetteloitu asiakirjoja, jotka eivät kuulu julkisuuslain soveltamisalan piiriin. Arkistoitavien laajennetun määritelmän mukaisten viranomaisten asiakirjojen piirin rajaus määräytyisi lakiehdotuksen mukaisessa arvonmäärityksessä, mutta myös julkisuuslain 5 §:n säännökset perusteluineen on perusteltua ottaa huomioon arvonmäärityksen kohteena olevien asiakirjojen piiriä arkistoinnin suunnittelussa. 

Ehdotetun lain 3 §:n 2 kohdan mukainen viranomaisen asiakirjan määritelmä on kytketty julkisuuslain 5 §:n 2 momentin viranomaisen asiakirjan määritelmään. Yleistä määritelmää täydennettäisiin säätämällä, että viranomaisen asiakirjoja koskevat lain 2 luvun säännökset koskisivat lainsäädäntö- ja hallitusvaltaa käyttävien elinten asiakirjoa nykyistä oikeustilaa vastaavalla tavalla. Voimassa olevan arkistolain arkistonmuodostajaa koskevassa sääntelyssä ei erotella viranomaisia ja kyseisiä valtioelimiä toisistaan, mikä vastaa säätämishetkellä voimassa olleen yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain (83/1951) yleisiä asiakirjoja koskevaa sääntelyä. Nykyisen julkisuuslain viranomaisen asiakirjan määritelmä on suppeampi, minkä vuoksi arkistointilain asiakirjan määritelmää on laajennettava. Säännöksen muotoilussa ”muihin lainsäädäntö- tai hallitusvaltaa käyttävälle elimelle sen tehtävien johdosta saapuneisiin tai sen toiminnan yhteydessä laadittuihin asiakirjoihin” huomioitaisiin ylimpien valtioelinten ja niiden yhteydessä toimivien viranomaisten yhteistoimintaan liittyvät, viranomaisen asiakirjan määritelmää koskevat tulkintaongelmat. 

Eduskunta ei valtioelimenä ole perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomainen, eikä julkisuuslakia sovelleta eduskunnan valtiopäivätoimintaan. Eduskunnan valtiopäivätoiminnan julkisuudesta säädetään perustuslain 50 §:ssä, jota konkretisoi eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:n säännös valiokunnan asiakirjojen julkisuudesta (PNE 1/2018 vp s. 41). Eduskunnan kanslia on julkisuuslain tarkoittama eduskunnan virasto. Eduskunnan kanslian tehtävänä on eduskunnan työjärjestyksen 74 §:n mukaan luoda eduskunnalle edellytykset hoitaa sille valtioelimenä kuuluvat tehtävät. Eduskunnan kanslia on julkisuuslain uudistamista koskevasta työryhmämietinnöstä (OM 2023:32) koskevassa lausunnossaan todennut, että ”[v]altiopäivätoimintaan kuuluvaksi tarkoitettu valiokunta-asiakirja ei kuitenkaan kanslian hallussa olevanakaan nykyisen tulkinnan mukaan kuulu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisalaan” (lausunto 16.2.2024, EDK/860/00.03.00/2023). 

Ehdotettu säännös koskisi myös hallituksen arkistoon sisältyviä asiakirjoja. Hallituksen ja valtioneuvoston jäsenten toiminnassa muodostuu asiakirjoja, jotka eivät ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, mutta joilla kuitenkin arvioidaan olevan historiallista ja tutkimuksellista arvoa. Parhaillaan on vireillä valtioneuvostolain muutos, jolla lakiin lisättäisiin myös hallitusten arkistoihin kuuluvia asiakirjoja koskevaa sääntelyä (HE 137/2025 vp). Ehdotetulla sääntelyllä pyritään selkeyttämään hallituksen arkiston oikeudellista asemaa ja luomaan selkeät menettelysäännöt tutkimusluvan myöntämiselle hallituksen asiakirjoihin. 

Valtioneuvoston kanslia on antanut määräyksiä ja ohjeita hallituksen asiakirjojen käsittelystä ja arkistoinnista. Määräyksissä määritellään ja kuvataan toimintatavat hallituksen asiakirjojen käsittelystä ja arkistoinnista. Lähtökohtana on, että jokaisen hallituksen aineistosta muodostuu oma aineistokokonaisuutensa, jota kutsutaan hallituksen arkistoksi. Voimassa oleva määräys on annettu 20.6.2023 (VN/11462/2023). Hallituksen arkistoon tallennettavien asiakirjojen tunnuspiirteenä on, että niiden ei katsota olevan julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Hallituksen arkistoon tallennettavat asiakirjat eivät kuulu julkisuuslain mukaisen yleisöjulkisuuden piiriin eikä tietoja niistä luovuteta julkisuuslain mukaisten tietopyyntöjen perusteella. Tietojen antaminen hallituksen arkistoon kuuluvista asiakirjoista perustuu valtioneuvoston kanslian määräyksen mukaisesti valtioneuvoston kanslian antamaan tutkimuslupaan (HE 137/2025 vp, s. 8–9). 

Valtioneuvoston kanslia on vuonna 2010 tehnyt Kansallisarkistolle hallitusten arkiston asiakirjoja koskevan seulontaesityksen ja Kansallisarkisto on antanut seulontapäätöksen (AL/12501/07.01.01.03.01/2010, 5.8.2010), joka on edelleen voimassa. 

Tietoja hallituksen arkistoon kuuluvista asiakirjoista annetaan valtioneuvoston kanslian myöntämän tutkimusluvan perusteella. Tutkimuslupamenettelyn perusteena on julkisuuslain 5 §:n 4 momentin toisen virkkeen säännös, joka mahdollistaa sen, että tietoja kyseisessä virkkeessä tarkoitetuista asiakirjoista voidaan antaa viranomaisen luvalla, jos viranomainen näin on määrännyt. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan ”[l]akia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.” Esitöiden mukaan lainkohta ”koskee sellaisia viranomaisen sisäisen toiminnan asiakirjoja, jotka eivät salassapitosäännösten noudattamista koskevia velvoitteita lukuun ottamatta kuuluisi lain soveltamisalaan” (HE 30/1998 vp s. 57/I). 

Valtioneuvoston osalta ehdotetun 4 momentin viranomaisen asiakirjan määritelmää laajentava säännös koskisi ainoastaan hallituksen asiakirjoja. 

6 §.Kansallinen arkistotietovaranto . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin kansallisesta arkistotietovarannosta. Arkistotietovaranto sisältäisi Kansallisarkiston hallussa ja määräysvallassa olevat arkistoidut asiakirjat ja tietoaineistot riippumatta siitä, ovatko ne manuaalisesti tai sähköisesti käsiteltäviä. Kansallisen arkistotietovarannon määritelmä olisi tarpeellinen, sillä se selventää Kansallisarkiston hallussa ja määräysvallassa olevien asiakirjojen ja tietoaineistojen eroa suhteessa muihin aineistoihin. Kansalliseen arkistotietovarantoon eivät sisältyisi kaikki asiakirjalliseen kulttuuriperintöön kuuluvat arkistoidut asiakirjat ja tietoaineistot. Esimerkiksi kunnissa, yksityisillä tahoilla ja muissa yhteisöissä on myös runsaasti arkistoitua asiakirjalliseen kulttuuriperintöön kuuluvaa aineistoa. Kansalliseen arkistotietovarantoon eivät kuuluisi myöskään ne Kansallisarkiston säilytettävänä olevat viranomaisen asiakirjat ja tietoaineistot taikka yksityiset asiakirjat tai asiakirjakokoelmat, joiden määräysvalta ei ole siirtynyt Kansallisarkistolle.  

Ehdotetun lain 4 luku sisältäisi säännöksiä, jotka täydentäisivät ja täsmentäisivät Kansallisarkistoa kansallisen arkistotietovarannon ylläpitäjänä koskevaa tietosuojalainsäädännön, julkisuuslain ja tiedonhallintalain sääntelyä. Pykälään ei sisältyisi informatiivista viittaussäännöstä sovellettavaksi tuleviin hallinnon yleislakeihin. 

2 luku. Viranomaisten asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistointi 

7 §.Arkistoinnin suunnittelu . Pykälässä säädettäisiin viranomaisen arkistoinnin suunnittelua koskevista velvollisuuksista. Ehdotetun 2 §:n mukaan arkistointi käsittää asiakirjojen ja tietoaineistojen yleisen edun mukaisen arkistollisen arvon määrittämiseen, niiden turvalliseen tuleville sukupolville säilyttämiseen sekä saatavuuden ja käytettävyyden varmistamiseen liittyvät toimenpiteet. Arkistonmuodostajalla on voimassa olevan arkistolain säännösten mukaiset velvoitteet huolehtia arkistotoimen suunnitelmallisuudesta. Ehdotuksella ei siis luotaisi viranomaiselle uusia tehtäviä vaan täsmennettäisiin niiden hoitamisen tapaa ja selvennettäisiin ehdotetun lain suhdetta tiedonhallintalain sääntelyyn.  

Voimassa olevan arkistolain 3 luvun säännökset arkistotoimesta ja sen järjestämisestä ovat osittain päällekkäisiä tiedonhallintalain kanssa. Lain 8 §:n 1 momentin mukaan arkistonmuodostajan on määrättävä, miten sen arkistotoimen suunnittelu, vastuu ja käytännön hoito järjestetään. Arkistotoimen suunnittelu koskee lain 6 §:n mukaisesti kaikkia arkistoon kuuluvia asiakirjoja. Arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkistonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet arkistonmuodostajan toiminnan yhteydessä. 

Arkistolain 7 §:n mukaan arkistotoimen tehtävänä on varmistaa asiakirjojen käytettävyys ja säilyminen, huolehtia asiakirjoihin liittyvästä tietopalvelusta, määritellä asiakirjojen säilytysarvo ja hävittää tarpeeton aineisto. Arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä. Arkistotoimen vaatimukset on otettava huomioon arkistonmuodostajan tieto- ja asiakirjahallinnossa. Ehdotetun arkistointilain soveltamisala vastaa pääosin tiedonhallintalain soveltamisalaa. 

Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin viranomaisen velvollisuudesta huolehtia osana arkistoinnin suunnittelua siitä, että sen asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistollinen arvo arvioidaan. Arkistollisen arvon arviointikriteereistä säädettäisiin ehdotetussa 8 §:ssä, ja Kansallisarkiston ehdotetun 9 tai 10 §:n mukainen arkistointipäätös perustuisi lähtökohtaisesti viranomaisen esitykseen. Viranomaisen huolehtimisvelvollisuuden käytännön toteuttaminen voisi lakiehdotukseen sisältyvä siirtymäsäännös huomioiden osin perustua aikaisemman lainsäädännön nojalla annettuihin määräyksiin ja päätöksiin asiakirjojen pysyvästä säilyttämisestä. Viranomainen voisi lisäksi uutta arvonmääritykseen perustuvaa esitystä valmistellessaan tukeutua aikaisempiin seulontapäätöksiin.  

Säännös liittyisi myös viranomaisen vastuisiin rekisterinpitäjänä. Ehdotetun lain mukaisissa arkistointipäätöksissä määriteltäisiin käytännössä yleisen edun mukaisten arkistointitarkoitusten ulottuvuutta. Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan kohdan 156 mukaan ”henkilötietojen myöhempi käsittely yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia varten” tulee toteuttaa kun (kieliasusta ks. jakso 2.2) rekisterinpitäjä on arvioinut, onko yleisen edun mukaiset arkistointitarkoitukset mahdollista saavuttaa käsittelemällä tietoja, joiden avulla ei voida tai ei enää voida tunnistaa rekisteröityjä, kunhan asianmukaiset suojatoimet (kuten tietojen pseudonymisointi) on toteutettu. 

Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin viranomaisen velvollisuudesta suunnitella arkistoitavia tietoaineistoja koskevat toimenpiteet sekä arkistoinnissa käytettävät tietojärjestelmät ja tilat osana tiedonhallintaa. Viranomaisen olisi muodostettava tietoaineistonsa siten, että niiden sisältämien asiakirjojen ja tietojen säilyvyys ja käytettävyys arkistointitarkoituksessa voidaan varmistaa.  

Ehdotettu 3 momentti sisältäisi valtuutussäännöksen, jonka mukaan Kansallisarkisto voisi antaa tarkempia määräyksiä 2 momentissa säädettyjen velvoitteiden teknisistä toteuttamistavoista.  

Suunnitteluvelvoite täyttyy tiedonhallintalain mukaisilla tiedonhallintamallin kuvauksilla. Tiedonhallintalain 5 §:n mukaan tiedonhallintamallissa on oltava vähintään tiedot tietoaineiston arkistoon siirtämisestä, arkistointitavasta ja arkistopaikasta tai tuhoamisesta. Tiedonhallintalain säännöstä esitetään muutettavaksi (lakiehdotus 2) vastaamaan ehdotetun arkistointilain sisältöä ja terminologiaa. 

Säännöksen keskeinen tavoite on tukea laadukasta tiedonhallintaa. Arkistoinnin suunnittelu osana tiedonhallintamallia tarkoittaisi jo tiedonhallintalaissa säädetyn ohella kuvausta siitä, mitä asiakirjoja ja tietoaineistoja arkistoidaan, ja missä muodossa ne arkistoidaan. Myös arkistoitavien asiakirjojen ja tietoaineistojen Kansallisarkistolle siirron suunnittelu on osa suunnitteluvelvoitetta. Suunnitelmallisuus ei varsinaisesti tarkoittaisi nykyisessä laissa säädetyn arkistonmuodostussuunnitelman ylläpitoa. Suunnitelmallisuus koskisi arkistollisen arvon arvioimista sekä arkistoitavia asiakirjoja ja tietoaineistoja koskevat tiedonhallinnan toimenpiteitä ja se liittyisi tiedonhallintamallille ehdotuksen mukaisesti asetettuihin vaatimuksiin. 

Arkistoalalla suunnitelmallisuutta on toteutettu vuoden 1994 arkistolain aikana eri tavoin. Käytännöt ovat vaihdelleet ja nykyisin lain vaatimalla arkistonmuodostussuunnitelmalla ei ole enää suurta merkitystä. Määräysten ja suositusten perusteella arkistonmuodostajat ovat toimineet pitkälti niin sanottujen tiedonohjaussuunnitelmien varassa, joiden perusteella suunnittelu on kytkeytynyt tietojärjestelmien osaksi, mikä vastaa myös ehdotetun lain tavoitteita. Tiedonohjaussuunnitelma on perustunut JHS 191 -suositukseen ”Tiedonohjaussuunnitelman rakenne”. Suosituksessa määritellään julkisessa hallinnossa laadittavien tiedonohjaussuunnitelmien rakenne. Suosituksen tavoitteena on yhdenmukaistaa julkisessa hallinnossa laadittavia tiedonohjaussuunnitelmia, niissä käytettäviä metatietoja sekä niiden arvojoukkoja. Tiedonohjaussuunnitelmia hyödynnetään erityisesti, kun tietojärjestelmiin halutaan toteuttaa asiakirjallisten tietojen elinkaaren hallinnan automaattinen ohjaus. 

Arkistoinnin suunnitelmallinen toteuttaminen edellyttää tietojärjestelmien määrittelyä ja suunnittelua siten, että järjestelmät mahdollistavat asiakirjallisen tiedon koko elinkaaren hallinnan sekä asiakirjojen, asiakirjallisten tietojen ja niihin liittyvän metatiedon säilymisen ja arkistoon siirtämisen. Ehdotetussa laissa ei annettaisi arkistoinnin hoitamista koskevalle suunnitelmalle erillistä nimeä, vaan se olisi lähtökohtaisesti osa tiedonhallintamallia. Asiasisältönsä puolesta kyse olisi asiakirjojen arkistoinnin suunnittelusta. Arkistointia koskevan suunnittelun tulisi sisältää arkistoitavat asiakirjat, arkistointimuoto, tieto siitä, missä ja miten asiakirja säilytetään sekä säilyttämiseen ja siirtämiseen liittyvät toimenpiteet ja tarvittavat säilytysajat. Viranomainen voisi hyödyntää suunnittelussa tiedonohjausuunnitelmaa, mutta koska tiedonohjausuunnitelma ei useinkaan kata kaikkia viranomaisen tietoaineistoja eikä sisällä suunnittelutietoja esimerkiksi Kansallisarkistoon tehtävien siirtojen ajankohdasta tai tietoaineistojen ylläpidon vaatimista toimenpiteistä, ei tiedonohjaussuunnitelma pelkästään ole riittävä suunnittelun työväline. Suunnittelun tulisi olla ajantasaista, mikä tarkoittaa, että asiakirjojen arkistointia koskevaa suunnitelmaa on ylläpidettävä ja tarkasteltava säännöllisesti. Ylläpidosta on säädetty tiedonhallintalain 5 §:ssä. Kansallisarkisto voi arkistoinnin asiantuntijaviranomaisena ohjata suosituksin ja ohjein arkistointia koskevan suunnittelun tarkempaa sisältöä osana tiedonhallintamallia. 

Tiedonhallintalakia ei lain 3 §:n 6 momentin mukaan sovelleta Ahvenanmaan maakunnassa toimiviin valtion viranomaisiin lainkohdassa erikseen mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta. 

Yksityisiin yhteisöihin ei sovelleta tiedonhallintalain tiedonhallintamallia koskevaa säännöstä. Tällaiset arkistointilakia soveltavat tahot, joita tiedonhallintamallin ylläpitäminen ja laatiminen ei koske, toteuttaisivat suunnitelman erillisenä arkistointisuunnitelmana tai muun tiedonhallintaa koskevan suunnittelun yhteydessä. Suunnitelma pitäisi sisällään vastaavat tiedot ja elementit kuin viranomaisten tiedonhallintamallin yhteydessä laaditut suunnitelmat. 

Arkistoinnin suunnittelua koskevat velvoitteet liittyvät myös julkisuuslakiin, jonka säännökset määrittelevät ehdotettavan arkistointilain organisatorista soveltamisalaa. Julkisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjasta tietoa pyytävää on diaarin ja muiden hakemistojen avulla avustettava yksilöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon. Vaikka 13 §:n säännökseen aikaisemmin kytkeytynyt julkisuuslain 18 §:n sääntely hyvästä tiedonhallintatavasta on kumottu tiedonhallintalain säätämisen yhteydessä, julkisuuslain sääntely ja kytkentä arkistolainsäädäntöön edellyttävät arkistoinnin ja muun tiedonhallinnan suunnitelmallista toteuttamista. 

8 §.Arvonmääritys . Pykälässä säädettäisiin arkistoitavaksi tarkoitettujen viranomaisen asiakirjojen arkistollisen arvon arvioimisesta. Pykälään sisältyvä sääntely arvonmäärityksessä huomioitavista seikoista kytkeytyy ehdotetun 7 §:n 1 momentin säännökseen viranomaisen velvollisuudesta huolehtia arkistollisen arvon määrittämisestä sekä 9 ja 10 §:n arkistoitavista asiakirjoista päättämistä koskeviin säännöksiin. Kansallisarkisto tekisi ehdotetun 9 tai 10 §:n mukaisen päätöksensä asiakirjojen arkistoinnista viranomaisen esityksestä arvonmäärityksen perusteella.  

Ehdotettu säännös on uusi, sillä arvonmäärityksen perusteista ei ole säädetty voimassa olevassa arkistolaissa. Lakia koskevassa hallituksen esityksessä todetaan 8 §:n perusteluissa, että kukin arkistonmuodostaja tuntee parhaiten asiakirjojen säilytystarpeen virkatehtäviensä hoidon tukena sekä tehtäväaluettaan koskevien säädösten ja määräysten vaikutuksen asiakirjojen säilytystarpeeseen oikeusturvan takaamiseksi. Perusteluissa todetaan edelleen, että arkistolaitoksella on puolestaan asiantuntemus määritellä, mitkä asiakirjat ja tiedot tulisi säilyttää pysyvästi tieteellisen ja muun tutkimuksen tarpeisiin. Tarpeettoman aineiston seulonnan tehostaminen edellyttää, että pysyvästi säilytettävien asiakirjojen määrittely tapahtuu keskitetysti ja yhtenäisten periaatteiden mukaisesti (HE 187/1993 vp, s. 8/I). Tiedonhallintalain 21 §:ssä säädetään tietoaineistojen säilytystarpeen määrittämisestä. Kansallisarkisto päättää voimassa olevan arkistolain 8 §:n 3 momentin nojalla arkistoitavista asiakirjatiedosta ja niiden säilytysmuodosta pääsääntöisesti arkistonmuodostajien tekemien seulontaesitysten perusteella, ja arkistonmuodostajan on ylläpidettävä asiakirjoistaan arkistonmuodostussuunnitelmaa. Ehdotetulla säännöksellä ei osoitettaisi viranomaisille uusia tehtäviä vaan täsmennettäisiin nykyisten velvoitteiden sisältöä. 

Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että viranomaisen asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistollisen arvon määrittämisen ( arvonmääritys ) tulee perustua tutkimuksellisiin tarpeisiin. Arvonmäärityksen kohteena olisivat kaikki viranomaisen asiakirjat ja tietoaineistot, mukaan lukien niiden sisältämät yleisen tietosuoja-asetuksen 9 ja 10 artiklassa tarkoitetut tiedot. Säännöksen tarkoituksena on selkeyttää, että arvonmäärityksen piiri käsittää myös erityisiä henkilötietoryhmiä sekä rikostuomioihin ja rikoksiin liittyviä henkilötietoja sisältävät asiakirjat. Ehdotetun lain 9, 11 ja 19 §:ssä säädettäisiin erityisten henkilötietoryhmien käsittelystä tietosuojalain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan säännöksestä poiketen siten, että se kattaisi myös geneettisten tietojen käsittelyn.  

Arvonmäärityksen kohteena olevien asiakirjojen piiri määräytyisi siis ehdotetun 3 §:n 2 kohdan viranomaisen asiakirjaa koskevan määritelmän ja sitä 2 luvun säännösten osalta täydentävän 5 §:n 4 momentin perusteella. Ehdotetussa momentissa säädettäisiin edelleen, että arkistoitavien aineistojen tulee muodostaa monipuolinen ja kattava kuva yhteiskunnasta. 

Ehdotetun pykälän 2 momentissa säädettäisiin arvonmäärityksessä erityisesti huomioitavista seikoista. Ehdotettu säännös täsmentäisi 1 momentin mukaisen arvonmäärityksen luonnetta ja sen sisältö perustuu osin Kansallisarkiston vahvistamaan arvonmääritys- ja seulontapolitiikkaan (versio 1.6, 16.12.2020, KA/12247/07.01.01.03.00/2019). Siinä säädettäisiin lain tasolla kriteereistä, joihin yleisen edun mukainen arvonmääritys perustuu. Kyseiset seikat on ehdotetussa säännöksessä jäsennelty viisikohtaiseksi luetteloksi. Jäsentelyn tarkoituksena on kieliasun selkeyttämisen ohella havainnollistaa, että arvonmäärityksessä on arvioitava sekä viranomaisen toimintaan suoranaisesti liittyviä seikkoja (esimerkiksi asiakirjojen merkitys viranomaisen toimintaprosessissa, ottaen huomioon tietojen käyttö useamman viranomaisen päätöksenteossa) että viranomaisen tehtävistä irrallisia, ensisijaisesti tutkimuksellisia tarpeita koskevia seikkoja (tietojen ainutkertaisuus, kattavuus ja käyttömahdollisuudet). Arvonmäärityksessä on kuitenkin kyse kokonaisarviosta, jossa luettelon eri kohdat liittyvät toisiinsa ja 3 momentin henkilötietojen suojaa koskevaan säännökseen. Luettelo ei ole tyhjentävä, sillä arkistollisen arvon määrittäminen tutkimuksellisten tarpeiden perusteella edellyttää arkistoammattikunnan ja tiedeyhteisön asiantuntemukseen tukeutumista. Perustuslain turvaama tieteen vapaus huomioon ottaen arvonmäärityksen kriteereitä ei ole perusteltua pyrkiä määrittelemään aukottomasti lainsäädännössä.  

Viranomainen voisi arvonmääritystä tehdessään tukeutua Kansallisarkiston (arkistolaitoksen) aikaisemman lainsäädännön nojalla tekemiin seulontapäätöksiin. 

Ehdotetun pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan arvonmäärityksessä tulisi huomioida viranomaisen tehtävän yhteiskunnallinen merkittävyys. Esimerkiksi viranomaisen varsinaiseen substanssitehtävään liittyvät asiakirjat ovat lähtökohtaisesti arvokkaampia kuin yleishallinnollisia tukitehtäviä koskevat asiakirjat. Joillakin viranomaisilla tällaiset tukitehtävät ovat kuitenkin substanssitehtäviä.  

Tehtävän merkityksellä tarkoitetaan tehtävän vaikutusta yhteiskuntaan ja sen kehitykseen, kansalaisiin ja ympäristöön sekä sitä, kuinka laajaa ja syvää tämä vaikutus on. Viranomaisen tehtävän merkittävyyttä voidaan arvioida myös suhteessa muihin julkishallinnon tehtäviin. Yhtenä näkökulmana voi olla tehtävän hoitamiseen liittyvä harkintavallan käyttö. Mitä enemmän toimijalla on harkintavaltaa, sitä merkittävämpiä tehtävä ja sen tietoaineistot ovat arvonmäärityksen näkökulmasta. Perusoikeuksien turvaamiseen ja toisaalta niiden rajoittamiseen liittyvät tehtävät ovat merkittäviä ja kuvastavat erityisellä tavalla yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen arvojen konkreettista toteutumista. Näitä ovat muun muassa yhdenvertaisuus, oikeus elämään ja henkilökohtaiseen vapauteen, yksityiselämän suoja, liikkumisvapaus, uskonnon ja omantunnon vapaus, kokoontumis- ja yhdistymisvapaus, sivistykselliset oikeudet, oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin, omaisuuden suoja sekä oikeus työhön ja elinkeinovapaus. 

Ehdotetun 2 kohdan mukaan arvonmäärityksessä tulisi huomioida viranomaisen toiminnan kohteiden merkittävyys, toiminnan vaikutukset sekä poikkeuksellisten ilmiöiden dokumentointi. Toiminnan kohteita ovat yhteiskunnalliset toimijat eli luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, (luonnon)ympäristö ja rakennettu infrastruktuuri. Vaikka viranomaisen tehtävä ei sinänsä olisi merkittävä, viranomaistoiminnassa syntyvät tiedot voivat olla merkityksellisiä arkistointitarkoituksen kannalta. Toiminnan vaikutuksissa voisi olla kysymys esimerkiksi ympäristövaikutuksista.  

Mitä keskeisempi toimijan asema yhteiskunnassa on, sitä merkittävämpiä ovat sitä koskevat tietoaineistot ja asiakirjat. Mitä lähempänä toimija on päätöksenteon korkeinta tasoa, sitä suurempi sen vaikutus yhteiskuntaan ja sen kehitykseen yleensä on. 

Lisäksi esimerkiksi kielellisiin, etnisiin tai uskonnollisiin vähemmistöihin vaikuttavaan viranomaisten toimintaan liittyvät asiakirjat voivat olla arkistointitarkoituksen kannalta merkittäviä. Kyseisten asiakirjojen osalta on huomioitava myös perusoikeusnäkökulma. Merkittäviä ovat myös asiakirjat ja tietoaineistot, jotka valaisevat poikkeavaa yhteiskunnallisen kehityksen muutosta, murrosaikoja ja käännekohtia sekä dokumentoivat merkittäviä yhteiskunnallisia ja luonnonilmiöitä ja tapahtumia. Poikkeuksellisia ilmiöitä ja tapahtumia voi olla vaikea ottaa huomioon arkistoinnin suunnittelussa. 

Ehdotetun 3 kohdan mukaan arvonmäärityksessä tulisi huomioida asiakirjojen merkitys viranomaisen toimintaprosessissa ottaen huomioon niiden sisältämien tietojen käyttö useamman viranomaisen päätöksenteossa. Toimintaprosessi-termin merkitys arvonmäärityksessä ei täysin vastaa tiedonhallintalain 2 §:n 10 kohtaan sisältyvää määritelmää. Arvonmäärityksessä on pyrittävä ottamaan huomioon tehtäväkokonaisuudet sekä tehtävän yhteys muihin tehtäviin, joiden suorittamiseen voi osallistua yksi tai useampi toimija. Samoja tietoja voi kertyä eri tehtävien yhteyteen useille toimijoille. Mikäli samat tiedot ovat useammalla toimijalla, arkistoitavaksi valitaan sen toimijan tiedot, jolla on ensisijainen vastuu tietojen säilyttämisestä tai jonka tiedot ovat parhaiten hyödynnettävissä tutkimusta ja muuta käyttötarkoitusta varten.  

Ehdotetun 4 kohdan mukaan arvonmäärityksessä tulisi huomioida tietojen ainutkertaisuus ja kattavuus. Tieto on ainutkertaista, jos vastaavaa tietoa ei sisälly muihin arkistoitaviin tietoaineistoihin tai asiakirjoihin. Tietojen kattavuus voi puoltaa arkistointia, jos tiedot ovat kattavia alueellisesti, ajallisesti (pitkä jatkumo) tai kohteensa puolesta (aineisto kattaa huomattavan osuuden väestöstä tai muusta kohderyhmästä). Kattavuus on tutkimuksen näkökulmasta merkittävä ominaisuus, mistä syystä esimerkiksi asiakastiedot pyritään arkistoimaan kaikkien toiminnan kohteiden (henkilöt, yhteisöt) osalta, mikäli arvonmäärityksen kriteerit muutoin täyttyvät.  

Ehdotetun 5 kohdan mukaan arvonmäärityksessä tulisi huomioida tietojen erilaiset käyttömahdollisuudet ja niiden ennakoitavissa oleva kehitys. Arvonmäärityksessä on huomioitava asiakirjatietojen monipuoliset käyttötarpeet: tutkimuksen, yhteiskunnan, talouden, ympäristön ja kansalaisten tiedon, sivistyksen ja itseymmärryksen tarpeet sekä tietojen uudelleenkäyttö. Arvonmäärityksessä nojataan kokemukseen siitä, millaisia tietoja tutkimus on tähän asti käyttänyt, mutta pyritään myös ennakoimaan tulevaisuuden tutkimustarpeita yhteistyössä tutkimusyhteisöjen kanssa. Lisäksi eri tieteen- ja tutkimusalojen tietotarpeet ja näkemykset pyritään ottamaan tasapuolisesti huomioon. Tietojen käyttömahdollisuuksia arvioitaessa tulee huomioida muun muassa yhdisteltävyys. Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 157 kappaleessa korostetaan rekisteritietojen yhdistämisen merkitystä erityisesti lääketieteellisessä ja yhteiskuntatieteellisessä tutkimuksessa.  

Ehdotetun pykälän 3 momentissa säädettäisiin henkilötietojen suojaa koskevasta arviointivelvollisuudesta. Säännöksen mukaan arvonmäärityksessä on arvioitava arkistointitarkoituksessa tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn liittyviä riskejä ja arkistoinnin oikeasuhtaisuutta. Säännöksen mukaisesti viranomaisen tulisi arvonmääritystä tehdessään arvioida tietosuojalainsäädännön vaatimuksia nimenomaan arkistointitarkoituksessa tapahtuvaan käsittelyyn liittyvissä yhteyksissä. Säännös on muotoilultaan yleinen eikä sen tarkoituksena ole luoda viranomaiselle rekisterinpitäjänä kuuluvasta vastuusta erillisiä asiakirja- tai tietoaineistotason arviointi- ja dokumentaatiovelvoitteita. Arvonmäärityksessä tulee myös henkilötietojen suojaa koskevan arvion osalta ottaa huomioon, että arkistoinnissa on kysymys asiakirjojen ja tietoaineistojen säilyttämisestä tuleville sukupolville.  

Yleisen tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 1 kohdan mukaan ”[y]leisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä ja historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten tapahtuvaan käsittelyyn sovelletaan rekisteröidyn oikeuksia ja vapauksia koskevia asianmukaisia suojatoimia tämän asetuksen mukaisesti. Näillä suojatoimilla on varmistettava, että on toteutettu tekniset ja organisatoriset toimenpiteet, joilla taataan etenkin tietojen minimoinnin periaatteen noudattaminen. Tällaisia toimenpiteitä voivat olla esimerkiksi pseudonymisointi, jos mainitut tarkoitukset voidaan täyttää tällä tavoin. Jos nämä tarkoitukset on mahdollista täyttää käsittelemällä myöhemmin tietoja, minkä johdosta ei ole mahdollista tai ei ole enää mahdollista tunnistaa rekisteröityjä, nämä tarkoitukset on täytettävä tällä tavoin.” 

Tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 1 kohta koskee sekä yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia että tieteellisiä ja historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten tapahtuvaa käsittelyä, mikä on omiaan aiheuttamaan tulkintaepäselvyyksiä. Tietojen minimoinnin periaatteen noudattamisen mahdollisuuksia on perusteltua arvioida eri tavoin eri käsittelytarkoitusten osalta. Tieteellisiä ja historiallisia tutkimustarkoituksia varten tapahtuvan käsittelyn osalta henkilötietojen suojaa koskeva päätöksenteko on pääsääntöisesti tapauskohtaista ja kytkeytyy esimerkiksi tutkimusalakohtaisiin käytäntöihin ja yksittäisten tutkimushankkeiden aineistonhallintasuunnitelmiin. Kytkentä tapauskohtaiseen päätöksentekoon ilmenee myös tietosuojalain 31 §:n tieteellisiä ja historiallisia tutkimustarkoituksia sekä tilastollisia tarkoituksia varten tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä koskevia poikkeuksia ja suojatoimia koskevasta sääntelystä. Lain 32 §:n säännös yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia varten tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä koskevista poikkeuksista ja suojatoimista ei sisällä vastaavaa yksityiskohtaista sääntelyä. 

Jos käsittelyn tarkoitukset voidaan täyttää käsittelemällä anonyymia tai pysyvästi anonymisoitua tietoa eli tietoa, jota ei voida liittää tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön, henkilötietojen käsittelylle ei ole perusteita. Myös pseudonymisointia korostetaan tietosuoja-asetuksessa erityisesti tietojen minimoinnin periaatteeseen toteuttamiseen liittyvänä suojakeinona, ja se mainitaan erikseen myös arkistointi-, tutkimus- ja tilastointipoikkeuksia koskevassa 89 artiklassa. Pseudonymisoimisella tarkoitetaan tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 5 kohdan määritelmän mukaan ”henkilötietojen käsittelemistä siten, että henkilötietoja ei voida enää yhdistää tiettyyn rekisteröityyn käyttämättä lisätietoja, edellyttäen että tällaiset lisätiedot säilytetään erillään ja niihin sovelletaan teknisiä ja organisatorisia toimenpiteitä, joilla varmistetaan, ettei henkilötietojen yhdistämistä tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön tapahdu.” Pseudonymisoitu tieto on siis ei-tunnistettavaa tietoa tietyssä tietojenkäsittelytilanteessa, koska pseudonymisointi estää tietojen yhdistämisen tiettyyn luonnolliseen henkilöön. Tämä yhteys on kuitenkin edelleen mahdollista palauttaa, ja siksi pseudonymisoidut tiedot ovat tietosuoja-asetuksen kontekstissa edelleen henkilötietoja. 

Tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 1 kohdassa käytetty ilmaus ”ei ole mahdollista tai ei ole enää mahdollista tunnistaa” on tulkinnanvarainen, sillä sen voidaan periaatteessa tulkita viittaavan joko ainoastaan anonyymiin tai anonymisoituun tietoon tai sen lisäksi myös pseudonymisoituun tietoon. Artiklan sanamuodon perusteella henkilötietoja saa käsitellä yleisen edun mukaisissa arkistointitarkoituksissa myös tunnistettavassa (eli ei-anonymisoidussa ja ei-pseudonymisoidussa) muodossa silloin, kun käsittelyn tarkoitusten täyttäminen tätä edellyttää. 

Arkistointitarkoituksia varten tapahtuvan käsittelyn kannalta tietojen pseudonymisointi voi vaarantaa tietoaineistojen autenttisuuden, luotettavuuden, eheyden ja käytettävyyden menneiden tapahtumien, toiminnan ja asiantilojen dokumentaationa. Todistusvoimaisuuden ja luotettavuuden säilyttäminen on yksi arkistotoiminnan keskeisistä tavoitteista. Lisäksi arvonmääritys on perustana yleiselle päätökselle tietojen säilyttämisestä erilaisia, myös tulevaisuudessa ilmeneviä uusia tutkimustarpeita varten. 

Anonymisoinnilla rajoitetaan pysyvästi ja merkittävästi tulevaa käyttöä, esimerkiksi sitä, millaista tutkimusta aineistojen perusteella voidaan tehdä. Anonymisointi lähtökohtaisesti estää yksittäistä henkilöä koskevien tietojen hakemisen tietoaineistosta, ja tämä voi merkittävästi hankaloittaa esimerkiksi yksilöitä, sukuja, paikallisyhteisöjä, vähemmistöjä tai historiallisesti marginalisoituja ryhmiä koskevan tutkimuksen tekemistä. Toisaalta yksilöt toimivat usein myös linkkinä eri tietoaineistojen välillä, mikä mahdollistaa esimerkiksi eri rekistereissä olevien tietojen yhdistelemisen. 

9 §.Arkistoitavista asiakirjoista ja tietoaineistoista päättäminen . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistointia koskevasta päätöksenteosta. Arkistointia koskevan asian käsittelyyn sovellettaisiin hallintolakia, eikä säännökseen ole tarvetta lisätä informatiivista viittausta hallinnon yleislakiin. Arkistointia koskeva päätöksentekoon liittyy kuitenkin eräitä erityispiirteitä.  

Säännös vastaisi tarkoitukseltaan voimassa olevan arkistolain 8 §:n 3 momenttia, jonka mukaan arkistolaitos päättää asiakirjojen pysyvästä säilyttämisestä. Sääntely uudistettaisiin vastaamaan tiedonhallintalain terminologiaa, jossa pysyvää säilyttämistä vastaa arkistoinnin käsite. Muualla lainsäädännössä pysyvän säilyttämisen käsitettä on käytetty useissa tarkoituksissa. Pysyvästä säilyttämisestä on säädetty useissa eri laeissa, jotka on laadittu ennen tiedonhallintalain voimaantuloa. Erityislainsäädännön tulkinnassa on arvioitava, onko näissä säädöksissä asiakirja tarkoitettu arkistoitavaksi arkistoinnin näkökulmasta vai säilytettäväksi pysyvästi tiedonhallintalain tarkoittamassa merkityksessä, vaikka käytetty termi, pysyvä säilyttäminen, olisikin sama. 

Arkistolain 6 §:n mukaan asiakirjat kuuluvat arkistoon jo niiden saapumisesta tai laatimisesta lähtien. Vakiintuneen tulkinnan mukaan kaikkien asiakirjojen katsotaan olevan pysyvää säilyttämistä koskevan päätöksenteon kohteena. Ehdotetun pykälän tarkoituksena on säilyttää päätöksenteon kohteena nykytilaa vastaava asiakirjajoukko, sillä kaikki asiakirjat ovat 8 §:n mukaisesti arvonmäärityksen kohteena. Säännöksessä säädettäisiin lisäksi myös arkistoitavista tietoaineistoista päättämisestä. Sisällöltään muuttuvat viranomaisten tietoaineistot eivät ole asiakirjoja julkisuuslain määritelmäsäännöksen mukaisessa täsmällisessä merkityksessä. Arkistoitavaksi päätettyjä, sisällöltään muuttuvia tietoaineistoja koskisi lakiehdotuksen 14 §:n säännös arkistokopiosta. 

Pykälän 1 momentin mukaan Kansallisarkisto päättäisi viranomaisen arkistoitavista asiakirjoista ja tietoaineistoista, jollei laissa erikseen toisin säädetä. Päätös, josta käytettäisiin lainkohdassa nimeä arkistointipäätös, perustuisi 8 §:n mukaiseen arvonmääritykseen. Momentissa säädettäisiin ehdotetun henkilötietojen suojaa arvonmäärityksessä koskevaa 8 §:n 3 momentin säännöksen täydentämisestä geneettisiä tietoja sisältävien aineistojen osalta. Jos arvonmäärityksen kohteena olevat asiakirjat ja tietoaineistot sisältävät tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 13 kohdassa tarkoitettuja geneettisiä tietoja, Kansallisarkiston olisi erityisesti arvioitava niiden tuleville sukupolville säilyttämiseen liittyviä riskejä. Ehdotetussa laissa säädettäisiin arkistoitavien viranomaisen asiakirjojen ja tietoaineistojen sisältämien geneettisten tietojen käsittelyperusteesta tietosuojalain sääntelystä poikkeavalla tavalla. Kyse voisi olla vaan esimerkiksi potilasasiakirjoihin merkityistä, luonnollisen henkilön fysiologiaa tai terveydentilaa koskevista tiedoista, jotka on saatu biologisesta näytteestä analysoimalla ja saatettu kirjalliseen muotoon. Erityisesti geneettisten tietojen arkistoinnissa tulisi ottaa huomioon, että kuollutta henkilöä koskevat asiakirjat voivat sisältää tietoja tämän elossa olevista jälkeläisistä, jolloin niitä tulee arvioida henkilötietojen suojan näkökulmasta.  

Säännöksen tarkoituksena on täydentää arvonmääritystä koskevaa ehdotetun 8 §:n 3 momentin sääntelyä henkilötietojen suojan huomioimisesta. Tarkoituksena ei ole, että kyseiset seikat tulisi jättää huomiotta muunlaisia tietoja koskevassa arkistointipäätöksessä. Kansallisarkistolla on viranomaisten asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen pysyvän säilyttämisen sekä arkistotoimen asiantuntijaviranomaisena (1.1.2026 voimaan tulevan Kansallisarkistosta annetun lain (509/2025) mukaan arkistoinnin asiantuntijaviranomaisena) viranomaisia paremmat edellytykset arvioida arkistoitujen aineistojen säilyttämiseen ja käyttöön liittyviä riskejä. 

Ehdotetun pykälän 2 momentissa säädettäisiin arvonmääritystä koskevan asian vireillepanosta viranomaisen aloitteesta. Säännöksen mukaan viranomaisen tulisi panna arkistointia koskeva asia vireille, jos arkistoinnista ei ole päätetty tai päätös ei ole enää ajan tasalla. Vanhentumisella erityisesti sisällöllisestä epäajantasaisuudesta. Tässä yhteydessä viranomaisen olisi myös annettava Kansallisarkistolle riittävät kuvaukset ja tiedot sekä arvonmääritykseen perustuva esitys arkistoitavista asiakirjoista ja tietoaineistoista.  

Lakiehdotukseen sisältyvän siirtymäsäännöksen mukaisesti tämän lain voimaan tullessa voimassa olleet aikaisemman lainsäädännön nojalla annetut määräykset ja päätökset jäävät edelleen voimaan, kunnes Kansallisarkisto toisin määrää. Pääsääntöisesti olemassa oleville asiakirjoille on jo annettu seulontapäätös. Kokonaan uusien viranomaisten lisäksi muun viranomaisen tulisi ehdotuksen mukaan saattaa asiakirjojen arkistointia koskeva asia vireille, jos sille on asetettu uusia tehtäviä tai sille kertyy uusia asiakirjoja, joiden arvoa ei ole määritetty. Aikaisempi päätös voisi olla osin tai kokonaan epäajantasainen myös tiedonhallinnassa tapahtuneiden muutosten tai 8 §:n mukaisessa arvonmäärityksessä huomioitavan tietosuojalainsäädännön tulkintakäytännön muuttumisen vuoksi. Vanhojen analogisia aineistoja koskeneiden seulontapäätösten mukaan pysyvästi säilytettäväksi määrättyjen asiakirjojen määrä on jo teknisistä syistä rajallinen, mikä on pääsääntöisesti omiaan vähentämään henkilötietojen säilyttämiseen liittyviä riskejä. 

Ehdotetun 3 momentin mukaan Kansallisarkisto voisi saattaa asiakirjojen arkistointia koskevan asian vireille omasta aloitteestaan, jos viranomaisen arkistoitavista asiakirjoista ei ole päätetty tai päätös ei ole enää ajan tasalla eikä asiaa saateta vireille 2 momentin mukaisesti kohtuullisessa ajassa ( 1 kohta ) tai arkistointipäätöksen kohteena olevat asiakirjat kuuluvat usean viranomaisen tiedonhallintalain 2 §:n 7 kohdassa tarkoitettuun yhteiseen tietovarantoon ( 2 kohta ).  

Asian vireille saattaminen Kansallisarkiston aloitteesta olisi lähtökohtaisesti poikkeus 2 momentin viranomaisaloitteisesta menettelystä. Ehdotettu tapa on perusteltu seulontapäätösprosessin poikkeuksellisen luonteen vuoksi verrattaessa sitä yleisesti hallintoasioiden vireillepanoon. Oma-aloitteinen asian vireillepano on perusteltua, jos viranomainen ei itse saata asiaa vireille. Kansallisarkistolla olisi myös mahdollisuus saattaa vireille viranomaisten yhteiseen tietovarantoon sisältyvien asiakirjojen arkistointia koskeva asia. 

10 §.Yleinen arkistointipäätös . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin yleisestä arkistointipäätöksestä. Voimassa olevan arkistolain 8 §:n 3 momentin nojalla Kansallisarkisto on tehnyt toimialakohtaisia päätöksiä viranomaisten asiakirjojen pysyvästä säilyttämisestä. Lisäksi Kansallisarkisto on määrännyt esimerkiksi julkishallinnon henkilöstöhallinnon ja hankintatoimen asiakirjojen ja tietoaineistojen pysyvästä säilytyksestä. Tarkoituksena on mahdollistaa vastaavien yleisten päätösten tekeminen lakiehdotuksen mukaisia, lain tasolla säädettyjä arvonmäärityksen kriteerejä noudattaen.  

Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan Kansallisarkisto voisi päättää useiden viranomaisten asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistoinnista yleisellä päätöksellä, josta käytettäisiin nimitystä yleinen arkistointipäätös. Edellytyksenä olisi, että yleinen arkistointipäätös on tarpeen toimialakohtaisen tai viranomaisten talous-, henkilöstö- tai yleishallinnon asiakirjojen ja tietoaineistojen arvonmäärityksen yhdenmukaisuuden varmistamiseksi. Säännös tulisi sovellettavaksi myös sellaisten asiakirjojen ja tietoaineistojen kohdalla, jotka eivät kuuluisi ehdotetun 9 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun usean viranomaisen yhteiseen tietovarantoon.  

Yleisellä arkistointipäätöksellä mahdollistettaisiin samankaltaisten asiakirjojen ja tietoaineistojen yhtenäiseen arvonmääritykseen perustuva päätöksenteko. Menettelyn avulla olisi mahdollista välttää tilanne, jossa yleisen edun mukaisen arkistointitarkoituksen ja tietosuojalainsäädännön asettamien tietojen minimointia koskevien vaatimusten yhteensovittaminen johtaisi perusteettomasti erilaisiin ratkaisuihin vastaavia tehtäviä hoitavien viranomaisten arvonmääritysesityksiin perustuvissa erillisissä päätöksissä. Menettelyssä voitaisiin hyödyntää laajasti viranomaisten asiantuntemusta arvonmäärityksessä huomioitavista seikoista, mukaan lukien henkilötietojen suojaan liittyvät toimialakohtaiset erityiskysymykset. Myös viranomaisten talous-, henkilöstö- ja yleishallinnon asiakirjojen ja tietoaineistoihin liittyvien tutkimuksellisten tarpeiden määrittäminen olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa yleisen arkistointipäätöksen kautta. Edellä 8 §:n säännöskohtaisissa perusteluissa todetulla tavalla yleishallintoon liittyvät asiakirjat ovat lähtökohtaisesti vähemmän merkittäviä kuin viranomaisen ydintehtäviin liittyvät asiakirjat. Tällaisia asiakirjoja koskevien tutkimuksellisten tarpeiden määrittäminen voisi jäädä systemaattisesti vähäiselle huomiolle erillisissä, kunkin viranomaisen esityksiin perustuvissa arkistointipäätöksissä. 

Yleistä arkistointipäätöstä koskeva menettely tukisi voimassa olevan arkistolain mukaisen järjestelmän tavoin pienten kuntien ja muiden vastaavankokoisten viranomaisorganisaatioiden toimintaa ehdotetun lain velvoitteiden täyttämisessä kielelliset oikeudet ja muut perusoikeudet turvaavalla tavalla. Menettely olisi myös erillisiin viranomaiskohtaisiin päätöksiin verrattuna kustannustehokas ratkaisu. 

Ehdotetun 2 momentin mukaan yleistä arkistointipäätöstä koskevan asian voisi panna vireille toimivaltainen ministeriö tai viranomaisia laajasti edustava taho. Kansallisarkisto voisi panna asian vireille omasta aloitteestaan, jos arkistoitavista asiakirjoista ja tietoaineistoista ei ole päätetty tai päätös ei ole enää ajan tasalla. Säännöksen tarkoituksena on viranomaisten asiantuntija-, edunvalvonta- ja yhteistyöorganisaatioiden osallistuminen yleisen arkistointipäätöksen valmisteluun niiden oikeushenkilömuodosta riippumatta. Voimassa olevan arkistolain 8 §:n 3 momentin nojalla annettujen seulontapäätösten valmistelussa Kuntaliitto on edustanut kuntia epävirallisesti. Vastaavia itsehallinnollisia viranomaisia ja niihin ehdotettavassa laissa rinnastettavia toimijoita laajasti edustavia tahoja ovat esimerkiksi yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen yhteistyöorganisaatiot.  

Pykälän 3 momentin mukaan yleiseen arkistointipäätökseen sovellettaisiin, mitä 9 §:n 1 momentissa säädetään. Erityiset säännökset asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistoinnista päättämisestä tulisivat siis sovellettavaksi myös yleistä arkistointipäätöstä koskevassa menettelyssä, ja Kansallisarkiston päätös perustuisi 7 §:n mukaiseen arvonmääritykseen. Lisäksi momentissa säädettäisiin Kansallisarkiston velvollisuudesta varmistaa, että osallisilla viranomaisilla on mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä asiakirjojen ja tietoaineistojen arvonmääritykseen vaikuttavista seikoista. Säännöksen tavoitteena on täydentää hallintolain sääntelyä pykälässä tarkoitetun päätöksentekomenettelyn osalta.  

11 §.Arkistoitavia asiakirjoja ja tietoaineistoja koskevat tiedonhallinnan toimenpiteet . Pykälässä säädettäisiin viranomaisen arkistoitavia asiakirjoja ja tietoaineistoja koskevista tiedonhallinnan toimenpiteistä.  

Ehdotetun 1 momentin mukaan viranomaisen olisi huolehdittava arkistoitavien asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistoinnista siten, että asiakirjat ja tietoaineistot ja niihin kuuluvat metatiedot ovat käytettävissä, todistusvoimaisia ja ymmärrettäviä. Säännös on yhdenmukainen tiedonhallintalaissa omaksutun, nykyisestä arkistolaista poikkeavan arkistointikäsitteen kanssa. Momentissa säädettäisiin edelleen, että viranomaisen on ylläpidettävä arkistoituja asiakirjoja ja tietoaineistoja sellaisissa tietojärjestelmissä ja tiloissa, joissa asiakirjojen saatavuus, säilyminen ja turvallisuus voidaan varmistaa.  

Asiakirjojen, tietoaineistojen ja metatietojen oleminen käytettävissä liittyy tiedonhallintalain sääntelyyn tietovarantojen yhteentoimivuuden edistämiseksi. Kyseisen lain 2 §:n 13 kohdan määritelmän mukaan tietovararantojen yhteentoimivuudella tarkoitetaan tietojen hyödyntämistä ja vaihtoa eri tietojärjestelmien välillä siten, että tietojen merkitys ja käytettävyys säilyvät. Lainkohdan esitöiden mukaan ”[y]hteentoimivuus koostuu paitsi teknisestä toteutustavasta, jolla tietoja voidaan siirtää tietojärjestelmien välillä, mutta myös semanttisesta yhteentoimivuudesta siten, että siirrettävät tiedot ovat sisällöltään eri tietojärjestelmissä tulkittavissa merkityssisällöltään samalla tavalla. Yhteentoimivuuteen sisältyy myös tietojen käytettävyyden varmistaminen siten, että tiedot ovat käyttötarkoitukseensa soveltuvassa muodossa, jossa niitä voidaan hyödyntää suunnitelluissa käsittelytoimissa. Siten tietovarantojen yhteentoimivuus sisältää vaatimukset teknisten toteutustapojen yhteensovittamisesta, tietoaineistojen merkityssisältöjen vakioimisesta sekä tietojen rakenteiden määrittelystä siten, että tietovarannoissa olevat tietoaineistot ovat hyödynnettävissä eri viranomaisissa ennalta suunniteltuihin käyttötarkoituksiin” (HE 284/2018 vp, s. 67). 

Eheä tieto on virheetöntä, siinä muodossa, johon se on suunniteltu eikä sitä ei ole valtuudettomasti muokattu tai se ei ole tahattomasti muuttunut. Eheä tieto on myös käyttökelpoista, mikä takaa sen saatavuuden. 

Tiedonhallintalain 4 luvun tietoturvavaatimukset koskevat myös arkistoituja tietoaineistoja, mutta tiedonhallintalain sääntely ei ulotu laajemmin arkistoinnin toteuttamiseen. Erityisen tärkeää on pitää yllä turvallisia olosuhteita, joita voivat olla esimerkiksi käyttö- tai kulkuoikeuksien hallinta, mutta myös paperisessa muodossa olevan tietoaineiston säilyminen sopivassa lämpötilassa tai oikeanlaisessa kotelossa. Ennen arkistoitavien asiakirjojen ja tietojen siirtämistä kansalliseen arkistotietovarantoon tietojärjestelmissä on tärkeää huolehtia tietoturvaa koskevista toimenpiteistä ja asianmukaisista suojatoimista siten, että arkistoitavat asiakirjat ja tiedot säilyvät saatavina ja eheinä. Tämä voi tarkoittaa asianmukaisten tiedostomuotojen ja tietorakenteiden ylläpitoa. Eheydellä varmistetaan, että asiakirjat ja tietokokonaisuudet säilyvät rakenteiltaan loogisina kokonaisuuksina ja sisällöltään muuttumattomina. Eheä tieto on virheetöntä, siinä muodossa, johon se on suunniteltu eikä sitä ole valtuudettomasti muokattu tai se ei ole tahattomasti muuttunut. Eheä tieto on myös käyttökelpoista, mikä takaa sen saatavuuden. 

Saatavuuteen kuuluu esimerkiksi looginen järjestys, luettelointi, kuvailu ja tiedostomuodot ja asiakirjojen löydettävyys. Arkistoinnissa käytettäviä tietojärjestelmiä ja tiloja olisi valvottava säännöllisesti. On tärkeää luoda tietoaineistojen säilymiselle ja saatavuudelle suotuisat olosuhteet, mutta näiden toteutumista tulee myös valvoa, sillä yksittäisetkin poikkeamat turvallisissa olosuhteissa voivat tarkoittaa sitä, että arkistoinnin tavoite ei toteudu ja ainutlaatuiset asiakirjat eivät säily tuleville sukupolville. Käytännössä valvonta voidaan tietojärjestelmissä hyvin pitkälle automatisoida. Myös arkistotilojen olosuhteiden, esimerkiksi lämpötilan ja ilmankosteuden valvonnassa voidaan hyödyntää automatisointia. 

Ehdotetussa pykälässä on osin kyse kansallisen liikkumavaran käytöstä suhteessa tietosuoja-asetukseen. On perusteltua ja johdonmukaisuuden kannalta tärkeää, että yleisen edun mukaiselle arkistoinnille vahvistetaan kansalliset säännöt. Säännöksessä vahvistetaan niitä edellytyksiä ja sääntöjä, joiden perusteella arkistoitavien aineistojen tiedonhallinta toteutetaan. Kyse on turvallisuuden toteuttamisesta, saatavuuden varmistamisesta ja laadukkaasta tiedonhallinnasta, jotka turvaavat rekisterinpitäjän suojatoimien ohella ja rinnalla rekisteröidyn oikeuksien toteuttamisen mahdollisuuksia. Sääntely on rekisteröidyn oikeuksiin nähden oikeasuhtaista, sillä on tärkeää määritellä erityiset säännöt asiakirjojen sisältämien tietojen käsittelystä arkistossa. Esitys parantaisi rekisteröidyn oikeuksien toteutumista, kun tiedot ovat turvassa ja saatavilla koko elinkaaren ajan. Erityisten henkilötietoryhmien käsittely edellyttää tarkkoja menettelyjä ja turvallista käsittelytapaa. Esitetty säännös vahvistaisi myös sitä, että näitä tietoja käsiteltäisiin asianmukaisesti myös arkistointitarkoituksessa. 

Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin arkistoitavia asiakirjoja ja tietoaineistoja koskevasta tietosuojasta geneettisten tietojen käsittelyn mahdollistamiseksi tietosuojalainsäädännöstä poiketen. Asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistointi Kansallisarkiston päätöksen tai muualla laissa säädetyn mukaisesti merkitsee myös muutosta myös asiakirjoihin ja tietoaineistoihin sovellettavien tietosuojalainsäädännön vaatimusten kannalta. Ehdotetun säännöksen mukaan sen lisäksi, mitä tietosuojalain 6 §:n 1 momentissa säädetään, tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohtaa ei sovellettaisi tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 13 kohdassa tarkoitettuja geneettisiä tietoja sisältäviin arkistoitaviin asiakirjoihin ja tietoaineistoihin. Viranomaisen olisi tällaisessa käsittelytilanteessa toteutettava tietosuojalain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetut asianmukaiset ja erityiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien suojaamiseksi.  

Asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistointiin sovellettaisiin myös tietosuojalain 32 §:n ja tietosuoja-asetuksen 89 artiklan säännöksiä. 

Ehdotettavan pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että Kansallisarkisto voisi antaa tarkempia määräyksiä 1 momentissa säädettyjen tehtävien teknisistä toteuttamistavoista sekä arkistoinnissa käytettävistä tiedostomuodoista ja tiloista. Tiedostomuodoista määrääminen on tärkeää sähköisessä arkistoinnissa, jotta voidaan taata pitkällä aikavälillä tietojen säilyminen. Vaikka arkistoinnissa pyritään ottamaan huomioon arkistoitavien tietoaineistojen tiedostomuodoissa muuttumattomuuden, turvallisuuden ja eheyden sekä tiedostomuodon käyttökelpoisuuden edellytykset kestävästi, on oletettavaa, että tietty tiedostomuoto tulee menettämään käyttökelpoisuutensa jossain vaiheessa vuosikymmenten kuluessa, eikä se enää palvele arkistoinnin tarkoitusperiä. Tämä voi edellyttää toimenpiteitä, joilla arkistoitavien asiakirjojen ja tietoaineistojen tiedostomuotoa muutetaan sisältöä muuttamatta.  

12 §.Asiakirjojen sähköiseen muotoon muuttaminen . Pykälässä säädettäisiin vaatimuksista, jotka koskevat asiakirjojen muuttamista sähköiseen muotoon arkistoinnin toteuttamisen yhteydessä sekä asiakirjan alkuperäisen muodon mahdollisen tuhoamisen edellytyksistä.  

Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että viranomaisen arkistoitavat tai arkistoidut asiakirjat voidaan muuttaa sähköiseen muotoon Muutettaessa arkistoitavia tai arkistoituja asiakirjoja sähköiseen muotoon on varmistettava asiakirjan säilyminen sisällöltään muuttumattomina, eheinä ja luotettavina. Momentissa säädettäisiin edelleen, että sähköiseen muotoon muutettavien asiakirjojen alkuperäinen muoto voitaisiin tuhota, ellei asiakirjan kulttuurihistoriallinen arvo tai oikeudellinen todistusvoima edellytä myös alkuperäisen muodon säilyttämistä arkistossa.  

Säännöksen tarkoituksena on selventää, että muut kuin alun perin sähköiset asiakirjat voidaan muuttaa sähköiseen muotoon. Säännös koskee sekä lakiehdotuksen mukaisen Kansallisarkiston päätöksen tai muualla laissa säädetyn mukaisesti arkistoitavia asiakirjoja että aikaisemmin arkistoituja paperi- tai vastaavassa muodossa olevia asiakirjoja. 

Tiedonhallintalain 19 §:ssä säädetään, että jos asiakirja saapuu viranomaiselle muussa kuin sähköisessä muodossa, on se muutettava sähköiseen muotoon, jos asiakirja on säädetty pysyvästi säilytettäväksi taikka lailla tai lain nojalla arkistoitavaksi. Viranomainen vastaa siitä, että sähköiseen muotoon muutetun asiakirjan luotettavuus ja eheys varmistetaan. Viranomaisen laatimat asiakirjat säilytetään sähköisesti. Velvoite ei kuitenkaan koske jo arkistoituja asiakirjoja vaan tiedonhallintalain 30 §:n 3 §:n siirtymäsäännöksen nojalla 24 kuukauden kuluttua tiedonhallintalain voimaantulosta viranomaiselle saapuvia ja viranomaisen laatimia uusia asiakirjoja. Arkistoitujen asiakirjojen sähköiseen muotoon muuttaminen, eli digitointi, voi olla tarpeen asiakirjojen käytettävyyden ja saatavuuden parantamiseksi, mutta myös arkistoinnin kustannusetujen ja vaaditun siirtomuodon takia. 

Alkuperäinen muoto tarkoittaa sitä muotoa, jossa asiakirja on ennen digitointia. Se on yleensä paperi tai muu analoginen säilytysmuoto. Viranomainen voisi tuhota alkuperäiset asiakirjat, jos digitointi on suoritettu onnistuneesti eikä asiakirjojen todistusvoimaisuus taikka kulttuurihistoriallinen arvo edellytä myös alkuperäisen kappaleen pitkäaikaista säilyttämistä. Viranomainen arvioisi alkuperäisten asiakirjojen säilyttämisen tarpeen. Kansallisarkisto on asiantuntijaviranomaisena antanut ohjeita kulttuurihistoriallisen arvon ja todistusvoimaisuuden arviointiin liittyvistä tekijöistä. 

Kansallisarkisto voisi ehdotetun 2 momentin perusteella antaa tarkempia määräyksiä 1 momentissa säädetyistä teknisistä menettelytavoista. Määräysvalta on perusteltua säätää Kansallisarkiston tehtäväksi, sillä säännös kohdistuu tarkkarajaisesti vain digitoinnissa, eli sähköiseen muotoon muuttamisessa, käytettäviin teknisiin menettelytapoihin. Digitointiprosessiin liittyvät vaatimukset muuttuvat tekniikan kehittyessä. Teknisistä vaatimuksista, joilla varmistetaan sisällön eheys, muuttumattomuus ja luotettavuus, ei ole mielekästä säätää lain tasolla. Niitä on kuitenkin kyettävä ohjaamaan sitovin määräyksin.  

13 §.Valtion viranomaisten asiakirjojen siirtäminen kansalliseen arkistotietovarantoon . Ehdotetun 1 momentin sääntely vastaisi soveltamisalaltaan voimassa olevan arkistolain 14 §:n sääntelyä. Pykälässä säädettäisiin valtion viranomaisten arkistoitavien asiakirjojen ja tietoaineistojen siirtämisestä kansalliseen arkistotietovarantoon, kun aikaisempi sääntely koski ainoastaan asiakirjoja. Säännöksessä vahvistettaisiin nykyinen käytäntö, jonka mukaisesti asiakirjoja koskevat arkistoinnin kannalta merkittävät metatiedot siirretään samassa yhteydessä arkistoon. Ehdotetussa momentissa säädettäisiin asiakirjojen ja tietoaineistojen siirtämisestä sähköisessä muodossa. Tiedonhallintalain 19 §:ssä edellytetään, että mikäli asiakirja saapuu viranomaiselle muussa kuin sähköisessä muodossa, on se muutettava sähköiseen muotoon, jos asiakirja on säädetty pysyvästi säilytettäväksi taikka lailla tai lain nojalla arkistoitavaksi. Sähköinen muoto on myös nykyisin tietojen käsittelyssä pääsääntö. Siirto voi edellyttää jo arkistoitujen tietojen muuttamista siirtokuntoon, eli sähköiseen muotoon muuttamista. Sähköinen muoto voi tarkoittaa erilaisia tiedostomuotoja.  

Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen viranomaisten sekä niiden asettamien mainitun momentin 8 kohdassa tarkoitettujen toimielinten velvollisuudesta siirtää arkistoitavat asiakirjat ja tietoaineistot sähköisessä muodossa kansalliseen arkistotietovarantoon. Voimassa olevasta laista poikkeava muotoilu liittyy ehdotetun lain organisatorista soveltamisalaa koskevaan, julkisuuslakiin viittaavaan säännökseen. Voimassa olevan arkistolain 14 §:n 1 momentissa on lisäksi säädetty ulkoasiainhallintoa koskevasta poikkeuksesta. Perusteita ulkoasiainhallinnon arkistojen erityisasemalle ei enää ole. Jatkossa ulkoministeriön ja edustustojen sähköiset tietoaineistot siirrettäisiin kansalliseen arkistotietovarantoon samalla tavalla kuten muidenkin ministeriöiden aineistot. Arkistoinnista vastaa valtioneuvoston kanslia 5 §:n 3 momentissa säädetyn mukaisesti. Kansallisarkisto ottaisi päätöksessään huomioon viranomaisen ja asiakirjojen tilanteen, ettei viranomaiselle aiheutuisi siirrosta kohtuutonta haittaa. 

Pykälän 2 momentti koskisi mahdollisuutta poiketa 1 momentin siirtovelvoitteesta ja siirtojen sähköisestä muodosta. Tällainen poikkeamisen mahdollisuus olisi silloin, jos se olisi välttämätöntä turvallisuusluokiteltavien asiakirjojen käsittelyä koskevien vaatimusten, muiden tietoturvallisuusvaatimusten tai tarpeen muun asiakirjan luonteeseen liittyvän erityisen syyn vuoksi. Sähköiseen muotoon muutetut asiakirjat siirrettäisiin kansalliseen arkistotietovarantoon myös alkuperäisessä muodossa, jos niiden alkuperäiseen muotoon liittyy erityistä arvoa. Ehdotettu säännös on turvallisuusluokiteltaviin asiakirjoihin ja tietoturvallisuusvaatimuksien liittyvien poikkeusperusteiden osalta yhteneväinen tiedonhallintalain 19 §:n 1 momentin sähköiseen muotoon muuttamista ja säilyttämistä koskevan sääntelyn kanssa. Kyseisiä poikkeusmahdollisuuksia tulee arvioida suppeasti eli poikkeamisen tulee olla välttämätöntä. Ehdotetun säännöksen asiakirjan luonteeseen liittyvän erityisen syyn osalta arviointi koskisi poikkeuksen tarpeellisuutta. Tiedonhallintalaista poikkeava muotoilu on perusteltu arkistoinnin tarkoituksen vuoksi.  

Turvallisuusluokiteltavien asiakirjojen sähköiseen säilytykseen ja arkistointiin liittyy tekijöitä, joiden perusteella poikkeus olisi tarpeen. Käytännössä poikkeus koskisi sitä, etteivät kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetussa laissa (588/2004) säädetyt erityissuojattavat tietoaineistot sekä asiakirjojen turvallisuusluokittelusta valtionhallinnossa annetun asetuksen (1101/2019) 3 §:n 1–3 kohdan mukaisesti tasoille I–III turvallisuusluokitellut asiakirjat ole siirrettävissä Kansalliseen arkistotietovarantoon. Kansallisarkiston tietojärjestelmien turvallisuusratkaisut on toteutettu tasolle IV turvallisuusluokiteltujen tietojen käsittelyn vaatimukset täyttävällä tavalla. Turvallisuusluokiteltavat asiakirjat ja muut poikkeuksen piirissä olevat asiakirjat jäävät viranomaisen säilytysvastuulle. Viranomaiset vastaavat tällaisten asiakirjojensa säilyttämisestä niiden säilytysajan sekä arkistoinnista. Turvallisuusluokiteltavien asiakirjojen arkistoinnista vastaa se viranomainen, jonka hallussa kyseiset asiakirjat ovat. Turvallisuusluokitukset eivät ole pysyviä, jolloin määräajan päätyttyä siirtoa koskeva poikkeus ei olisi enää voimassa. 

Asiakirjan luonteeseen liittyviä erityisiä syitä voisivat olla esimerkiksi se, että viranomainen olisi jo hankkinut tai sillä olisi itsellään käytössä muu arkistoinnin edellytykset täyttävä arkistojärjestelmä taikka, jos sen tietoaineisto on sellaista, ettei sitä kohtuullisesti voida digitoida. Muita asiakirjan luonteeseen liittyviä syitä tulisi arvioida siten, että poikkeaminen olisi mahdollista ja vain perustelluista ja todellisista syistä, jotta arkistoinnin tavoitteet voidaan taata. Poikkeaminen ei olisi mahdollista esimerkiksi kustannusperusteisesti. 

Lisäksi ehdotetun pykälän 1 momentissa säädetystä siirtovelvoitteesta ja sähköistä muotoa koskevasta vaatimuksesta voi olla perusteltua poiketa, jos itse viranomaisen luonteeseen liittyy erityispiirteitä. Esimerkiksi valtioneuvoston 28.10.2021 asettama saamelaisten totuus- ja sovintokomissio on 1 momentissa tarkoitettu valtion viranomaisen asettama toimielin, mutta päätös oli valtion, saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksen edustajien yhteistyössä valmistelema. Asettamispäätöksen mukaan toimielimen asiakirjat säilytetään Saamelaisarkistossa, joka on Kansallisarkiston toimipiste. Koska saamelaiskäräjiä ei sen erityislaatuisen itsehallinnollisen luonteen vuoksi voida pitää valtion viranomaisena eikä osana valtionhallintoa, saamelaiskäräjälakia täydennettiin eräiltä osin jo ennen sen voimaantuloa (laki 1725/1995, HE 190/1995 vp). Saamelaiskäräjälaissa säädetään viranomaisia koskevasta neuvotteluvelvoitteesta. Tällaisessa tapauksessa toimielimen erityinen luonne voi olla peruste järjestää lopulliseen arkistoon siirto lainkohdan yleisestä muotoilusta poikkeavalla tavalla. 

Ehdotetun pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että Kansallisarkisto päättäisi viranomaista tai toimielintä kuultuaan siirron ajankohdasta ja että siirto voitaisiin toteuttaa tiedonhallintalain 21 §:ssä tarkoitetun asiakirjojen ja tietoaineistojen säilytysajan kuluessa. Voimassa olevan tiedonhallintalain 21 §:n sääntely edellyttää vallitsevan tulkinnan mukaan tietoaineistojen säilytysvaiheen ja arkistointivaiheen erottelua toisiaan seuraaviksi elinkaaren osiksi. Tiedonhallintalain 21 §:n 1 momentin mukaisiin kriteereihin perustuva säilytysaikojen määrittäminen voi johtaa käytännön tarpeiden kannalta pitkiin säilytysaikoihin. Pitkät, useiden vuosikymmenten pituiset säilytysajat edellyttäisivät viranomaisissa merkittäviä investointeja säilytysratkaisuihin, joissa arkistoitavien tietoaineistojen eheys ja säilyvyys voidaan varmistaa ennen arkistovaiheen alkamista ja siirtämistä kansalliseen arkistotietovarantoon, mikä on omiaan kasvattamaan kustannuksia merkittävästi. Julkisessa hallinnossa ei myöskään yleensä ole kokemusta siitä, miten tietoaineistot tulevat säilymään käytettävinä ja ymmärrettävinä pitkällä aikavälillä ja miten ne saatetaan tutkimuksen käyttöön. Tämä kasvattaa tietojen käytettävyyden tai ymmärrettävyyden menettämisen riskiä. Ehdotettu säännös mahdollistaisi asiakirjojen ja tietoaineistojen siirtämisen kansalliseen arkistotietovarantoon tilanteessa, jossa alkuperäistä tarkoitusta varten määritetty säilytysaika on vielä meneillään. Säännös ei toisaalta estäisi viranomaista muuttamasta aikaisemmin määrittämäänsä säilytysaikaa lyhyemmäksi.  

Ehdotetussa 3 momentissa säädettäisiin edelleen, että siirrettävien asiakirjojen siirtokuntoon saattamisesta ja siirrosta aiheutuvista kustannuksista vastaavat ne siirtävät viranomaiset ja toimielimet, joiden tietoaineistoista tai hallinnassa olevista tietoaineistoista on kysymys. Tämä koskisi myös organisaatiouudistusten johdosta viranomaisen hallintaan siirtyneitä tietoaineistoja. Siirtävä viranomainen tai muu alkuperäinen rekisterinpitäjä on rekisterinpitäjä siihen saakka, kunnes siirto on hyväksytysti toteutettu. Tämän jälkeen Kansallisarkisto on siirrettyjen arkistoitujen aineistojen rekisterinpitäjä. 

Ehdotetussa 3 momentissa säädettäisiin edelleen, että siirron voi myös toteuttaa yhteisestä tietovarannosta tai tietojärjestelmästä vastaava viranomainen. Siirron toteuttaja voisi olla muukin taho kuin yksittäinen viranomainen, kuten yhteisen tietovarannon ylläpitäjä. Siirtokustannukset jaettaisiin yhteiseen tietovarantoon liittyneiden toimijoiden kesken näiden keskinäisin menettelyin. Ehdotettu momentti vastaa nykytilannetta, mutta siinä selvennetään kansalliseen arkistotietovarantoon siirtoon liittyviä vastuita siten, että vastuu arkistoitavista asiakirjoista ennen siirtoa on siirtävällä taholla. Siirtävä viranomainen voisi toimia muiden viranomaisten tai rekisterinpitäjien lukuun, mikä edellyttää viranomaisten sopimista siirrosta ja siihen liittyvistä vastuista ja menettelystä, ellei vastuista ja menettelyistä ole erikseen laissa säädetty. Jos siirron toteuttaa muu taho kuin se viranomainen, jonka vastuulla asiakirjat ovat, siirtävästä tahosta tulee henkilötietojen käsittelijä ao. viranomaisen lukuun, eikä rekisterinpitäjyys muutu. 

Asiakirjojen ja tietoaineistojen siirtäminen kansalliseen arkistotietovarantoon merkitsee samalla rekisterinpitäjyyden siirtymistä Kansallisarkistolle. Kansalliseen arkistotietovarantoon kuuluviin asiakirjoihin kuuluvat oikeudet, kuten oikeus päättää tietojen antamisesta, kuuluvat Kansallisarkistolle, ellei asiasta ole lailla toisin säädetty. Siirrolla ei ole vaikutusta mahdollisiin tekijänoikeuksiin, ellei asiasta ole sovittu tai sovita erikseen. Kustannusten jaon osalta ehdotus ei muuttaisi nykytilaa. 

Kansallisarkisto voisi antaa 4 momentissa säädetyllä tavalla määräyksiä 3 momentissa säädettyjen vaatimusten teknisistä toteuttamistavoista, kuten vastaanotettavien asiakirjojen tarkemmista muotovaatimuksista tai siirrossa käytettävistä menettelytavoista. Siirron yhteydessä on viranomaisen vastuulla varmistaa tiedon tekninen laatu metatietoineen. Momentissa tarkoitettu Kansallisarkiston määräysvalta on rajattu vain siirron tekniseen toteuttamiseen. Keskeistä on myös se, ettei arkistotietovarantoon siirretä muuta kuin arkistoitavaa tietoaineistoa, ei esimerkiksi määräaikaisesti säilytettävää tietoaineistoa tai tietoaineistoa, joka olisi pitänyt tuhota. Kansallisarkiston sähköinen arkistointipalvelu mahdollistaa tietoaineistojen tai asiakirjojen siirtämisen käyttöliittymän kautta tai muulla tavalla kansalliseen arkistotietovarantoon.  

14 §.Muiden viranomaisten asiakirjojen siirtäminen kansalliseen arkistotietovarantoon. Säännös olisi uusi, ja sen tarkoituksena on vahvistaa muiden kuin valtion viranomaisten mahdollisuuksia hyödyntää Kansallisarkiston keskitettyjä arkistopalveluja. Uuden mahdollisuuden hyödyntäjiä voisivat olla esimerkiksi kunnat, ortodoksinen kirkko ja sen seurakunnat, hyvinvointialueet, Kansaneläkelaitos ja yliopistot.  

Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että muut kuin 13 §:n 1 momentissa tarkoitetut eli valtion viranomaiset ja toimielimet voisivat siirtää arkistoitavat asiakirjat ja tietoaineistot sähköisessä muodossa kansalliseen arkistotietovarantoon. Siirto voitaisiin ehdotetun 13 §:n 3 momentin säännöstä vastaavalla tavalla toteuttaa tiedonhallintalain 21 §:ssä tarkoitetun säilytysajan kuluessa. Momentissa säädettäisiin edelleen, että Kansalliseen arkistotietovarantoon voitaisiin siirtää kyseisten viranomaisten asiakirjoja muussa kuin sähköisessä muodossa, jos asiakirjan alkuperäisellä muodolla on erityistä arvoa. Kyse on mahdollistavasta säännöksestä, joka voisi tulla sovellettavaksi poikkeuksellisissa tapauksissa.  

Ehdotetun pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että viranomainen ja Kansallisarkisto sopivat siirron toteuttamisesta ja ajankohdasta. Sopimuksessa huomioitaisiin siirtojen ja siirrettävien tietoaineistojen ominaispiirteet.  

Ehdotettu säännös antaisi kyseisille viranomaisille mahdollisuuden siirtää arkistoidut asiakirjat ja tietoaineistot Kansallisarkiston haltuun kansalliseen arkistotietovarantoon, eikä niiden tarvitsisi rakentaa, kehittää tai hankkia omia pitkäaikaissäilytykseen tähtääviä järjestelmiä. 

15 §.Arkistokopio tietoaineistosta . Pykälässä säädettäisiin arkistoitavien tietoaineistojen kopioinnista arkistointitarkoitusta varten. Pykälän tarkoituksena on mahdollistaa viranomaisten sisällöltään muuttuvista sähköisistä tietoaineistoista otettujen tutkimuskäyttöä palvelevien kopioiden ottaminen. Esimerkiksi paikkatietoaineistot ovat luonteeltaan päivittyviä. Ehdotetun lain 9 ja 10 §:ssä tarkoitetun arkistointipäätöksen kohteena olisivat sekä asiakirjat ja tietoaineistot. Sisällöltään muuttuvat tietoaineistot eivät sisällä asiakirjoja julkisuuslain mukaisessa täsmällisessä merkityksessä.  

Ehdotetulla säännöksellä ei ole suoranaista vastinetta voimassa olevassa arkistolaissa, mutta sen tarkoitus vastaa aikaisempaa sääntelyä teknisesti ajantasaisella tavalla. Nykyisen lainsäädännön nojalla tehdyissä päätöksissä on voitu määrätä muuttuvien tietoaineistojen sisältämien tietojen säilyttämisestä otoksena (tulosteena). 

Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan Kansallisarkistolla olisi oikeus saada 13 §:n 1 momentissa tarkoitetun eli valtion viranomaisen ja toimielimen sisällöltään muuttuvasta sähköisestä tietoaineistosta kopio tutkimuskäyttöä varten (arkistokopio) kansalliseen arkistotietovarantoon, jos tietoaineisto on arkistoitava. Käytännössä arkistointipäätöksessä tulisi sisällöltään muuttuvien sähköisten tietoaineistojen osalta määritellä, millä aikavälillä tietoaineistosta tulisi ottaa otos arkistokopiona käytettäväksi. Momentissa säädettäisiin lisäksi, että arkistokopion siirtoon sovelletaan, mitä 13 §:n 3 momentissa säädetään.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan Kansallisarkisto voisi erillisen sopimuksen perusteella ottaa vastaan kansalliseen arkistotietovarantoon 1 momentissa tarkoitetun arkistokopion muun viranomaisen sähköisestä tietoaineistosta, jos tietoaineisto on arkistoitava. Säännös täydentäisi ehdotetun 15 §:n mukaista sääntelyä, jolla asiakirjojen ja tietoaineistojen siirtäminen Kansallisarkiston haltuun ja määräysvaltaan kansalliseen arkistotietovarantoon mahdollistettaisiin muille kuin valtion viranomaisille.  

3 luku. Yksityisten asiakirjojen arkistointi 

16 §.Yksityisten arkistoaineistojen ottaminen kansalliseen arkistotietovarantoon . Ehdotettu säännös vastaa pääasiallisesti voimassa olevan arkistolain 17 §:n sääntelyä, jonka mukaan yksityinen arkisto tai siihen kuuluvia asiakirjoja voidaan arkiston omistajan kanssa tehtävän sopimuksen nojalla ottaa Kansallisarkiston, maakunta-arkiston tai muun tässä laissa tarkoitetun arkiston säilytettäväksi ja hoidettavaksi. Arkistolain esitöiden mukaan sopimus voi oikeudelliselta luonteeltaan olla talletus tai luovutus (HE 187/1993 vp s. 10/I). Nyt ehdotettavan sääntelyn tarkoituksena on selkeästi erotella sopimusperusteinen säilyttäminen yksityisen toimijan lukuun sekä yksityisen toimijan aineistojen siirto kansalliseen arkistotietovarantoon sopimusperusteisesti. Yksityinen arkisto –termin sijaan säännöksessä käytettäisiin muotoilua yksityinen arkistoaineisto.  

Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että Kansallisarkisto voi sopimuksen perusteella ottaa kansalliseen arkistotietovarantoon yleisen edun mukaisesti arkistoitavia yksityisiä arkistoaineistoja. Yksityisten arkistoaineistojen määritelmästä säädettäisiin 3 §:n 4 kohdassa.  

Kansalliseen arkistotietovarantoon siirrettävien asiakirjojen tulisi olla yleisen edun mukaisesti arkistoitavia asiakirjoja. Yksityisiin arkistoaineistoihin sisältyy laajasti tietoa esimerkiksi kansalais- ja järjestötoiminnasta, liike- ja elinkeinoelämästä, poliittisten puolueiden toiminnasta, merkkihenkilöistä ja -tapahtumista, tavallisten ihmisten arjesta, paikallishistoriasta ja vähemmistöistä. Asiakirjallinen kulttuuriperintö on laaja ja koko ajan kasvava kokonaisuus, johon kuuluu niin yksityisiä kuin viranomaisten asiakirjoja. Kansallisarkisto on merkittävin asiakirjallisen kulttuuriperinnön turvaaja Suomessa, joten sen on jatkossakin tarpeen voida ottaa vastaan yksityisiä arkistoaineistoja. Kansallisarkisto ei kuitenkaan ole yksityisten arkistoaineistojen osalta ainoa toimija, vaan arkistotehtävää hoitavat monet muut tahot, yhdistykset ja seurat sekä yhteisöt. Erityinen arkistotehtävä on olemassa etenkin valtionavustusta saavilla yksityisarkistoilla. Nämä kaikki toimijat palvelevat yleisen edun mukaisen arkistoinnin tarkoitusta, eli kulttuuriperinnön säilyttämistä. 

Nykyisen arkistolain ilmaisu yksityinen arkisto ei ole ollut selkeä monimerkityksellisyytensä vuoksi. Säännöksessä tarkoitettujen yksityisten arkistoaineistojen piiri kattaa asiakirjat, joiden arkistointi ei perustu ehdotettuun lakiin tai muuhun lakisääteiseen velvoitteeseen. Säännöksen nojalla Kansallisarkistolle olisi toimivalta hankkia asiakirjoja esimerkiksi ulkomaisista arkistoista, joissa säilytetään suomalaisia tai Suomen kulttuuriperinnön kannalta tärkeitä asiakirjoja ja asiakirjakokonaisuuksia. 

Yksityisten arkistoaineistojen ottaminen kansalliseen arkistotietovarantoon tarkoittaisi asiakirjojen luovutusta, eli asiakirjojen ja niihin liittyvien oikeuksien siirtoa Kansallisarkistolle, joka toimisi myös tietosuojalainsäädännössä tarkoitettuna rekisterinpitäjänä. Yksityisiin arkistoaineistoihin sisältyvien, tietosuojalainsäädännön soveltamisalaan kuuluvien henkilötietojen osalta rekisterinpitäjän tulee tällöin lakiehdotuksen 8 §:n arvonmääritystä koskevaa säännöstä vastaavasti määritellä, mitä yleisten etujen mukaisessa arkistointitarkoituksessa tapahtuva henkilötietojen käsittely erilaisten asiakirjojen ja osalta tarkoittaa. Usein yksityisten henkilöiden asiakirjojen kohdalla on kyse tilanteista, joissa aineisto on henkilökohtaista tai kotitalouteen liittyvää, eli tiedot ovat syntyneet ns. kotitalouspoikkeuksen piirissä. Näissä tapauksissa on epätodennäköistä, että mitään arvonmääritystä vastaavaa arviointia olisi tehty. Kun arkistoitavat yksityiset asiakirjat luovutetaan Kansallisarkistolle, ovat myös luovutus, tietojen järjestäminen ja kuvailu arkistoon käsittelytoimia, jotka ovat tietosuojasääntelyn piirissä, eikä kyse ole enää tällöin kotitalouspoikkeuksen alasta. 

Ehdotetun pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että Kansalliseen arkistotietovarantoon otetun yksityisen arkistoaineiston käyttöä koskisivat luovuttajan kanssa sovitut rajoitukset. Voimassa olevan arkistolain 17 §:n 2 momentin mukaan yksityiseen arkistoon kuuluvien yksityisten kirjeiden ja muiden asiakirjojen julkisuutta koskee, mitä julkisuudesta luovuttajan kanssa on sovittu. Julkisuudesta on lisäksi soveltuvin osin voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään. Ehdotettu uusi säännös vastaisi tarkoitukseltaan arkistolain 17 §:n 2 momentin ensimmäistä virkettä. Mikäli asiakirjojen joukossa on viranomaisen asiakirjoja tai muita julkisuuslain perusteella julkisuuslain piiriin kuuluvia asiakirjoja, niihin sovelletaan julkisuuslakia, eikä erillistä säännöstä arkistointilaissa tarvita.  

17 §.Yksityisten arkistoaineistojen turvaaminen. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin Kansallisarkiston oikeudesta turvata yksityisen hallussa oleva kansallisen kulttuuriperinnön kannalta arvokas ja yleisen edun mukaisesti arkistoitava asiakirja tai asiakirjakokoelma, joka on ilmeisesti vaarassa tuhoutua, hävitä tai tulla myydyksi. Kansallisarkistolla olisi oikeus ottaa asiakirjasta tai asiakirjakokoelmasta jäljennös tai sähköinen tallenne taikka lunastaa se käypään hintaan. Säännös vastaisi pääasiallisesti voimassa olevan arkistolain 19 §:n sääntelyä. Ehdotetun 1 momentin terminologia yhdenmukaistettaisiin vastaaman lain kokonaisuutta, ja siinä luovuttaisiin voimassa olevan lain mukaisen yksityisen arkiston käsitteen käytöstä. Sen sijaan käytettäisiin arkistoaineisto-termiä. Lisäksi 1 momentissa säädettäisiin oikeudesta saada jäljennöksen vaihtoehtona sähköinen tallenne teknistä kehitystä vastaavasti.  

Yksityisen asiakirjan tai asiakirjakokoelman pakkolunastus olisi edelleen mahdollista käypään hintaan. Tältä osin muotoilu vastaa voimassa olevaa arkistolakia, jonka säätämishetkellä voimassa ollut hallitusmuodon 6 §:n 3 momentin pakkolunastusta koskenut säännös vastasi nykyisen perustuslain 15 §:n 2 momenttia. 

Ehdotetun pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että 1 momentissa tarkoitetun toimenpiteen kohteena oleva arkistoaineisto on välittömästi siirrettävä Kansallisarkistoon siihen saakka, kunnes kysymys jäljentämisestä, tallentamisesta tai lunastamisesta on lainvoimaisesti ratkaistu. Väliaikaisen säilytyksen aikana asiakirjoista ei saisi antaa tietoja muille kuin niiden omistajalle. Ehdotettu säännös vastaisi tarkoitukseltaan voimassa olevan arkistolain 20 §:ää.  

Pykälän 3 momentti sisältäisi voimassa olevan arkistolain 19 §:n 2 momenttia vastaavan informatiivisen viittaussäännöksen. Pykälässä tarkoitettujen arkistoaineistojen maastaviennistä säädetään kulttuuriesineiden maastaviennin rajoittamisesta annetussa laissa (933/2016).  

4 luku. Kansallista arkistotietovarantoa koskevat säännökset 

18 §.Tietojen antaminen kansalliseen arkistotietovarantoon siirretyistä asiakirjoista . Ehdotettu säännös vastaa pääosin voimassa olevan arkistolain 21 b §:ää.  

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että Kansallisarkistolla olisi oikeus julkisuuslain 16 §:n 1 momentin estämättä antaa tieto kansalliseen arkistotietovarantoon siirretystä julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetusta viranomaisen asiakirjasta sähköisesti. Julkisuuslain 16 §:n mukaan asiakirja on lähtökohtaisesti annettava pyydetyllä tavalla. Muilta osin noudatettaisiin julkisuuslain 16 §:n sääntelyä.  

Sähköinen antaminen voisi tarkoittaa myös ohjausta käyttämään yleisessä tietoverkossa olevaa asiakirjaa, jos kansallisen arkistotietovarantoon sisältyvä asiakirja on saatettu saavutettavaksi yleisessä tietoverkossa huomioon ottaen hallintolain mukainen viranomaisten palveluperiaate. Kansallisarkisto on julkaissut yleisessä tietoverkossa lähtökohtaisesti miltei kaikki sellaiset kansalliseen arkistotietovarantoon sisältyvät sähköiset asiakirjat, joihin ei sisälly salassapito- ja tietosuoja tai tekijänoikeuslainsäädännön perusteella suojattavia tietoja tai oikeuksia. Ohjausta tehdessään Kansallisarkiston tulisi ottaa huomioon tietopyynnön esittäjän mahdollisuudet saada selville sähköisesti annetun asiakirjan sisältö. Ehdotetulla säännöksellä ei ole vaikutusta julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaiseen, viranomaisen henkilörekisteriin sisältyvien tietojen antamista koskevaan sääntelyyn, jota sovelletaan tietojen antamiseen viranomaisen julkisista henkilörekistereistä. 

Pykälän 1 momenttiin esitettynä terminologisena muutoksena voimassa olevaan lakiin olisi pysyvässä säilytyksessä olevan asiakirjan muuttaminen ehdotetun uuden lain mukaisin termein kansalliseen arkistotietovarantoon siirretyksi viranomaisen asiakirjaksi. Poikkeusmahdollisuus tietopyynnön vastaamistavasta koskisi siis vain arkistoituja asiakirjoja. Lisäksi edellytyksenä olisi, että asiakirjat olisi siirretty Kansallisarkiston haltuun ja määräysvaltaan, eli kansalliseen arkistotietovarantoon. 

Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin myös siitä, että Kansallisarkisto voisi julkisuuslain 34 §:n estämättä periä julkisen asiakirjan sähköpostitse annettavasta kopiosta maksuja, kun kyse olisi kansalliseen arkistotietovarantoon siirretyistä sähköisistä asiakirjoista. Maksut määräytyisivät tällöin julkisuuslain 34 §:n 3 momentin mukaisesti. Tällä hetkellä Kansallisarkiston maksuista säädetään Kansallisarkiston suoritteiden maksullisuudesta annetussa opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksessa (119492023). Julkisuuslain 34 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa on säädetty, että maksua ei peritä julkisuuslain 9 ja 11 §:n nojalla tiedon antamisesta, jos julkinen sähköisesti talletettu asiakirja lähetetään tiedon pyytäjälle sähköpostitse tai sähköisesti talletettu asiakirja lähetetään asianosaiselle sähköpostitse. On perusteltua säätää Kansallisarkistoa koskevasta poikkeuksesta sähköisen tietojen antamistavan maksuihin, koska myös sähköisesti arkistoitujen asiakirjojen identifiointi, poiminta ja antaminen sähköpostilla aiheuttavat kustannuksia. Tietopyyntöjen kohteena oleviin arkistoituihin sähköisiin asiakirjoihin on vain harvoin käytössä yhtä hyviä hakumenetelmiä kuin viranomaisissa oleviin sähköisiin asiakirjoihin. Kun asiakirjoja käsitellään muualla kuin alkuperäisessä tietojärjestelmässä, voi niiden käytettävyys heiketä merkittävästikin, jolloin tietopyynnön kohteena olevien arkistoitujen sähköisten asiakirjojen yksilöinti edellyttää useasti sähköisten asiakirjoihin selailua tai haarukointia. 

Tietosuoja-asetuksen 15 artiklassa säädetään rekisteröidyn oikeudesta tutustua itseään koskeviin tietoihin. Rekisteröidyllä on tietosuoja-asetuksen 12 artiklan mukaan lähtökohtaisesti oikeus saada tutustua itseään koskeviin tietoihin ja saada niistä jäljennös maksutta. Tietosuojalain 32 §:n mukaan käsiteltäessä henkilötietoja yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia varten tietosuoja-asetuksen 15, 16 ja 18–21 artiklassa tarkoitetuista rekisteröidyn oikeuksista poiketa tietosuoja-asetuksen 89 artiklan 3 kohdassa säädetyin edellytyksin. Rekisteröidyn oikeuksista poikkeaminen edellyttää, että kyseiset oikeudet joko todennäköisesti estäisivät kyseisten tarkoitusten saavuttamisen tai vaikeuttaisivat sitä suuresti. Kansallisarkisto käsittelisi ehdotetun 19 §:n selkeyttävän säännöksen mukaisesti kansalliseen arkistotietovarantoon sisältyviä henkilötietoja yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa.  

Ehdotettu sääntely olisi sopusoinnussa sekä julkisuusperiaatteen toteuttamisen että Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2019/1024, avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä (jäljempänä avoimen datan direktiivi) sisältyvään sääntelyn kanssa. Avoimen datan direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan asiakirjojen uudelleenkäytön on oltava maksutonta, mutta direktiivin 6 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan maksuttomuutta ei poikkeuksellisesti sovelleta kirjastoihin, korkeakoulujen kirjastot mukaan luettuina, sekä museoihin ja arkistoihin. 

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että Kansalliseen arkistotietovarantoon siirretyn viranomaisen asiakirjan saamista koskeva pyyntö on käsiteltävä viivytyksettä, ja tieto julkisesta asiakirjasta on annettava mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun Kansallisarkistoon on saanut asiakirjan saamista koskevan pyynnön. Jos pyydettyjä asiakirjoja on paljon tai niihin sisältyy salassa pidettäviä osia tai jos muu rinnastettava syy aiheuttaa sen, että asian käsittely ja ratkaisu vaativat erityistoimenpiteitä tai muutoin tavanomaista suuremman työmäärän, asia on ratkaistava ja tieto julkisesta asiakirjasta annettava kahden kuukauden kuluessa siitä, kun Kansallisarkisto on saanut asiakirjan saamista koskevan pyynnön. Säännös vastaisi voimassa olevan arkistolain 21 b §:n 2 momentin sääntelyä, mutta siihen on lisätty viivytyksettömyyden vaatimus. Se tarkoittaa, että Kansallisarkiston tulee, kuten julkisuuslain 14 §:ssä on säädetty, antaa tieto mahdollisimman pian pyynnön saapumisesta lukien. Kansallisarkistoon on viime vuosina tehty keskimäärin noin 25 000 tietopyyntöä vuodessa. Suurin osa tietopyynnöistä koskee yksittäisiä asiakirjoja, mutta yksittäinen tietopyyntö voi kohdistua samalla kertaa myös useisiin satoihin asiakirjoihin. Lisäksi jonkin kiinnostavan teeman näkyminen julkisuudessa, johon liittyvät asiakirjat ovat saatavilla Kansallisarkistosta, on melko usein moninkertaistanut vireille tulevien tietopyyntöjen lukumäärän, ja ruuhkauttanut tietopyyntöjen käsittelyä Kansallisarkistossa. Suurin osa asiakkaiden tekemistä tietopyynnöistä tulee asiakkaiden henkilökohtaisiin tiedontarpeisiin. Varsin usein tietopyyntöjä tehdään luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön etujen, oikeuksien, velvollisuuksien ja oikeusturvan toteuttamiseksi tai todentamiseksi, vaikka kyseiset tarkoitukset tulee tiedonhallintalain 21 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti ottaa huomioon viranomaisen tietoaineistojen säilytysaikoja määritettäessä. Tietopyyntöihin kuuluvat laajasti ymmärrettynä myös asiakirjayksiköiden tilaaminen omaehtoista tutkimusta varten Kansallisarkiston toimipaikkojen tutkijasaleihin. Asiakirjayksiköitä on vuosittain tilattu yli 40 000 kappaletta.  

19 §.Henkilötietojen käsittely ja tietoturvallinen käyttöympäristö . Pykälässä säädettäisiin henkilötietojen käsittelystä ja tietoturvallisesta käyttöympäristöstä. Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että Kansallisarkisto on kansallisen arkistotietovarannon rekisterinpitäjä ja että Kansallisarkisto käsittelee kansalliseen arkistotietovarantoon sisältyviä henkilötietoja yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa. Säännös on luonteeltaan selkeyttävä. Kansallista arkistotietovarantoa koskevasta rekisterinpitäjyydestä säätäminen selkeyttäisi Kansallisarkiston vastuita. Kansallisarkiston säilyttäessä arkistoitavia asiakirjoja sopimusperusteisesti ehdotetun 21 §:n mukaisesti henkilötietojen rekisterinpitäjyys jää alkuperäiselle rekisterinpitäjälle. Kansallisarkistosta tulee tällöin henkilötietojen käsittelijä, sillä se toimii tämän rekisterinpitäjän lukuun. Yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä koskeva säännös kuuluu asiallisesti samaan yhteyteen kuin tietoturvallista käyttöympäristöä koskeva 2 momentin säännös. Tietosuojalainsäädännössä yleisen edun mukaista arkistointitarkoitusta varten tapahtuvaa käsittelyä koskevien poikkeussäännösten soveltaminen edellyttää asianmukaisia suojatoimia.  

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että arkistoitavia asiakirjoja ja tietoaineistoja koskevasta tietosuojasta geneettisten tietojen käsittelyn mahdollistamiseksi tietosuojalainsäädännöstä poiketen. Ehdotetun säännöksen mukaan sen lisäksi, mitä tietosuojalain 6 §:n 1 momentissa säädetään, tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohtaa ei sovellettaisi tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 13 kohdassa tarkoitettuja geneettisiä tietoja sisältäviin kansalliseen arkistotietovarantoon sisältyviin asiakirjoihin ja tietoaineistoihin. Kansallisarkiston olisi tällaisessa käsittelytilanteessa toteutettava tietosuojalain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetut asianmukaiset ja erityiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien suojaamiseksi.  

Säännös vastaisi teknisesti muotoilultaan tietosuojalain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan säännöstä, jonka mukaan tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta tutkimus- ja kulttuuriperintöaineistojen käsittelyyn yleishyödyllisessä arkistointitarkoituksessa geneettisiä tietoja lukuun ottamatta. Tietosuojalakia koskevan hallituksen esityksen mukaan geneettisten tietojen käsittelemisestä arkistointitarkoituksessa tulisi säätää erikseen. Yleishyödyllisen arkistointitarkoituksen käsite ei hallituksen esityksen mukaan täysin vastaa käsitettä ”yleisen edun mukainen arkistointitarkoitus”, vaan olisi tätä kapeampi. Arvioitaessa milloin kyse on lainkohdassa tarkoitetusta yleishyödyllisestä arkistointitarkoituksesta, voidaan huomiota kiinnittää esimerkiksi siihen, onko rekisterinpitäjän lakisääteinen tai sääntömääräinen tehtävä tutkimus- tai kulttuuriperintöaineistojen tallentaminen ja saataville saattaminen. Lisäksi huomiota tulisi kiinnittää siihen, perustuuko arkistotoiminta julkisesti saatavilla olevaan suunnitelmaan. (HE 9/2018 vp, s. 91). 

Ehdotetulla säännöksellä tietojen käsittely yleisen edun mukaisessa arkistointitarkoituksessa mahdollistettaisiin myös geneettisiä tietoja koskevalta osin. Tietosuojalain sääntelystä poiketen ehdotetussa säännöksessä ei selkeyden vuoksi käytettäisi rajatumpaa yleishyödyllinen arkistointitarkoitus -käsitettä. Kansallisarkisto täyttää lakisääteiset tehtävänsä huomioon ottaen kiistatta yleishyödyllisyyden vaatimukset. 

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että Kansallisarkisto voi ylläpitää tietoturvallista käyttöympäristöä tai hyödyntää toisen viranomaisen tietoturvallista käyttöympäristöä, jossa voidaan varmistaa kansalliseen arkistotietovarantoon siirrettyjen sähköisten, tietosuojalainsäädännössä tarkoitettuja henkilötietoja tai salassa pidettäviä tietoja tai asiakirjoja sisältävien tietoaineistojen käsittely ja luovuttaminen tietoturvallisesti. Asiakirjoja tai tietoaineistoja voisi tarvittaessa siirtää myös tietoturvallisesta käyttöympäristöstä toiseen tietoturvalliseen käyttöympäristöön. Tietoturvallisella käyttöympäristöllä tarkoitetaan teknistä, organisatorista ja fyysistä tietojenkäsittelyn toimintaympäristöä, jossa tietoturvallisuus varmistetaan asianmukaisin hallinnollisin ja teknisin toimin. Käyttöympäristö toimisi tietosuoja-asetuksen mukaisena suojatoimena. Tietoturvallisesta käyttöympäristöstä voisi hakea ja luovuttaa vain arkistoituja tietoaineistoja. Tietoturvallisuuden vaatimuksista säädetään tiedonhallintalain 4 luvussa. Nämä vaatimukset koskevat myös Kansallisarkistoon siirrettyjä arkistoituja tietoaineistoja.  

Käyttöympäristöön voisi olla pääsy eri paikoista. Tietoturvallisen käyttöympäristön käyttö olisi mahdollista ainakin Kansallisarkiston toimipaikkojen fyysisissä asiakaspalvelutiloissa, joissa olisi käytettävä Kansallisarkiston tietoturvallisen käyttöympäristön laitteistoja ja ohjelmistoja taikka etäyhteydellä käyttäjän omalta laitteelta tietoturvalliseen käyttöympäristöön. Kansallisarkiston fyysisiä asiakaspalvelutiloja olisi käytettävä, jos etäpääsyä ei voitaisi sallia vaarantamatta kolmansien osapuolten oikeuksia ja etuja. Tietoturvallisen käyttöympäristön käyttäminen koskisi niitä sähköisiä tietoaineistoja, joihin sisältyy elossa olevien henkilöiden henkilötietoja sekä salassa pidettäviä asiakirjoja. Säännöksessä säädettäisiin selvyyden vuoksi, että kyse on tietosuojalainsäädännössä tarkoitetuista, elossa olevien henkilöiden henkilötiedoista. Tietojen siirtäminen käyttäjän omasta toimesta käyttäjän omalle laitteelle olisi estetty. Vastaavantyyppisiä järjestelmiä ovat Tilastokeskuksen etäkäyttöjärjestelmä Fiona ja toisiolain mukainen tietoturvallinen käyttöympäristö Kapseli. Jos asiakirjat eivät sisällä salassa pidettäviä tietoja tai henkilötietoja, ovat ne vapaasti haettavissa ja katseltavissa digitaalisen palvelun kautta yleisessä tietoverkossa. 

EU:n datanhallinta-asetuksessa (EU) 2022/868 säädetään suojatun datan uudelleenkäytöstä turvatussa käsittely-ympäristössä. Asetus ei velvoita julkisen sektorin elimiä sallimaan datan uudelleenkäyttöä eikä vapauta julkisen sektorin elimiä unionin tai kansallisen lainsäädännön mukaisista salassapitovelvoitteistaan. Datanhallinta-asetusta ei asetuksen 3 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan sovelleta dataan, joka on kulttuuri- ja oppilaitosten hallussa. Datanhallinta-asetuksen johdanto-osan 12 kappaleen mukaan kulttuurilaitoksia ovat mm. arkistot. Vaikka datanhallinta-asetusta ei sovelleta arkistoituihin tietoaineistoihin, sisältää sääntely sellaisia tietoturvallisuuteen liittyviä elementtejä, jotka on syytä tarpeellisilta osin ottaa huomioon tietoturvallista käyttöympäristöä koskevissa säännöksissä. 

Datanhallinta-asetuksen 5 artiklan 3 kodan c alakohdan mukaan dataa voidaan käyttää ja uudelleen käyttää korkeiden turvallisuusvaatimusten mukaisesti fyysisissä tiloissa, joissa turvattu käsittely-ympäristö sijaitsee, jos etäpääsyä ei voida sallia vaarantamatta kolmansien osapuolten oikeuksia ja etuja. Datanhallinta-asetuksen 2 artiklan 20 kohdan mukaan turvatulla käsittely-ympäristöllä tarkoitetaan fyysistä tai virtuaalista ympäristöä ja organisatorisia keinoja, joilla varmistetaan unionin oikeuden, kuten yleisen tietosuoja-asetuksen vaatimusten noudattaminen, erityisesti rekisteröityjen oikeudet, teollis- ja tekijänoikeudet sekä kaupallinen ja tilastollinen luottamuksellisuus, eheys ja saatavuus sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti sekä siten, että turvatun käsittely-ympäristön ylläpitäjä voi määrittää ja valvoa kaikkia datankäsittelytoimia, mukaan lukien muun muassa datan näyttäminen, tallentaminen, lataaminen ja vienti sekä johdettujen tietojen laskeminen laskennallisten algoritmien avulla. 

20 §.Katseluyhteyden avaaminen muulle kuin viranomaiselle . Pykälässä säädettäisiin katseluyhteyden muodostamisesta tietoturvallisen käyttöympäristön kautta kansalliseen arkistotietovarantoon arkistoituihin henkilötietoja tai salassa pidettäviä tietoja sisältäviin sähköisiin tietoaineistoihin sekä katseluyhteyden avaamiseen liittyvistä edellytyksistä, kun tietoja annetaan muulle kuin viranomaiselle.  

Pykälän 1 momentin mukaan Kansallisarkisto voisi avata tietoturvallisessa käyttöympäristössä katseluyhteyden henkilötietoja tai salassa pidettäviä tietoja sisältäviin asiakirjoihin, joihin katseluoikeuden saavalla on tiedonsaantioikeus ja oikeus käsitellä näitä tietoja.  

Pykälä olisi mahdollistava, eikä sillä säädettäisi tiedonsaantioikeuksista tai sen perusteella kukaan ei voisi vaatia katseluyhteyden avaamista, vaan asia jäisi Kansallisarkiston päätettäväksi ja harkittavaksi. Tiedonsaantioikeuksista säädetään julkisuuslaissa tai erityislainsäädännössä. Kansallisarkiston olisi erikseen selvitettävä tiedonsaantioikeuden lisäksi, onko tietoluovutuksen saajalla henkilötietojen suojaa koskevien säännösten perusteella oikeus käsitellä luovutettavia henkilötietoja, jos tietoluovutus koskisi henkilötietoja. 

Tiedonhallintalain 23 §:ssä säädetään katseluyhteyden tarjoamisesta toiselle viranomaiselle. Lainkohdan 23 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä tiedonhallintalain 4 luvussa säädetään, edellytyksenä katseluyhteyden avaamiselle on, että: 1) katselumahdollisuus on rajattu vain yksittäisiin hakuihin, jotka voivat kohdistua tiedonsaantioikeuden mukaisesti tarpeellisiin tai välttämättömiin tietoihin; sekä 2) tietojen hakemisen yhteydessä selvitetään tietojen käyttötarkoitus. Lainkohdan 2 momentin mukaan viranomaisen on toteutettava katseluyhteys siten, että katseluyhteyden mahdollistava tietojärjestelmä tunnistaa automaattisesti poikkeavan tietojen hakemisen. Tiedonhallintalain 23 §:ää ei sovellettaisi sellaisessa tilanteessa, jossa Kansallisarkisto tuottaa toiselle viranomaiselle säilyttämisen palvelua sopimusperusteisesti eli säilyttää viranomaisen arkistoitavaa tietoaineistoa, joka ei ole vielä arkistointivaiheessa viranomaisen lukuun. Viranomaisten asiakirjojen sopimusperusteisesta säilyttämisestä säädetään 21 §:ssä. 

Katseluyhteyttä koskevaa tiedonhallintalain säännöstä voidaan soveltaa Kansallisarkiston toiminnassa vain silloin, jos Kansallisarkisto avaa katseluyhteyden tiedonhallintalaissa tarkoitetuille viranomaisille. Tiedonhallintalain 24 §:n 2 momentin mukaan tiedon antamisesta muussa sähköisessä muodossa ja yleisölle katseluyhteytenä toteutettuna tietopalveluna säädetään erikseen. Tiedonhallintalain 24 §:n 2 momentin mukaan tiedon antamisesta muussa sähköisessä muodossa ja yleisölle katseluyhteytenä toteutettuna tietopalveluna säädetään erikseen, joten katseluyhteyden avaaminen muille kuin viranomaisille Kansallisarkiston arkistotietovarantoon arkistoituihin henkilötietoja tai salassa pidettäviä tietoja sisältäviin sähköisiin tietoaineistoihin edellyttää erityissäännösten säätämistä. Katseluyhteyttä ei voida avata tiedonhallintalaissa säädetyn perusteella muille kuin viranomaisille edes Kansallisarkiston toimitiloissa. Julkisuuslain 16 §:n 1 momentissa säädetään mm. viranomaisen asiakirjan nähtäväksi antamisesta. Nähtäväksi antaminen ei velvoita viranomaista sallimaan, että tiedon pyytäjä itse käyttää laitteita. Tällaisen mahdollisuuden tarjoaminen tarkoittaisi tosiasiallisesti teknisen käyttöyhteyden luovuttamista (KHO 15.4.2016 t. 1413). Myös Kansallisarkiston toimitiloissa tapahtuvasta katseluyhteydestä tulee säätää erikseen lailla. 

Pykälä olisi merkityksellinen perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Ehdotettu sääntely olisi merkityksellistä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan (PeVL 101/2022). Perustuslakivaliokunta on arvioinut useita esityksiä, joissa on ehdotettu säädettäväksi mahdollisuudesta julkistaa tietoverkossa tietopalveluna tietoja, jotka sisältävät mm. henkilötietoja (esim. PeVL 17/2019 vp, PeVL 17/2021 vp, PeVL 2/2017 vp). Valiokunnan vakiintuneen lausuntokäytännön mukaan yleiseen tietoverkkoon sijoitettavan henkilörekisterin tietosisällöstä ei voida tehdä massahakuja, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisiä hakuja (esim. PeVL 2/2018 vp, PeVL 17/2018 vp, PeVL 17/2019 vp). Valiokunta on pitänyt tällaista rajausta eräissä tilanteissa edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 32/2008 vp). Nyt ehdotettavassa pykälässä ei kuitenkaan säädettäisi perustuslakivaliokunnan tarkoittamista yleisessä tietoverkossa olevista tietopalveluista, vaan katseluyhteydestä, joka voitaisiin avata, jos katseluyhteyttä pyytävällä olisi tiedonsaantioikeus ja oikeus käsitellä luovutettavia henkilötietoja. Perustuslakivaliokunnan mukaan arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyn salliminen koskee yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 37/2013 vp, s. 2/I). Valiokunnan käytännön mukaan arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (PeVL 3/2017 vp, s. 5). Valiokunta on antanut merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina myös arvioidessaan tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevan sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (PeVL 14/2018 vp, s. 5).  

Julkisuuslain 13 §:n 2 momentin mukaan pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta taikka viranomaisen henkilörekisteristä tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää. Kun kyseessä olisivat salassa pidettävät asiakirjat tai erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvat tiedot tai rikostuomioihin ja rikoksiin tai niihin liittyviin turvaamistoimiin liittyvät henkilötiedot, katseluyhteys voitaisiin avata, jos katseluoikeuden saavalle on annettu tiedonsaantioikeus tieteellistä tutkimusta tai muuta hyväksyttävää tarkoitusta varten tai katseluyhteyden saavalla on oikeus käsitellä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja tai rikostuomioihin ja rikkomuksiin tai niihin liittyviin turvaamistoimiin liittyviä henkilötietoja. Julkisuuslain 27 §:n mukaan arkistolaissa säädetyssä järjestyksessä arkistoon siirretystä, salassa pidettäväksi säädetystä viranomaisen asiakirjasta saa antaa tietoja tutkimusta tai muuta hyväksyttävää tarkoitusta varten, jollei asiakirjan siirtänyt viranomainen ole toisin määrännyt. Tietojen antamista harkittaessa on huolehdittava siitä, että tieteellisen tutkimuksen vapaus turvataan. Julkisuuslain 27 §:n 2 momentin mukaan asiakirjan saaneen on annettava kirjallinen sitoumus siitä, ettei hän käytä asiakirjaa sen henkilön vahingoksi tai halventamiseksi, jota asiakirja koskee, tai hänen läheisensä vahingoksi tai halventamiseksi taikka sellaisten muiden etujen loukkaamiseksi, joiden suojaksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Tietosuojalain (1050/2018) 6 ja 7 §:n mukaan erityisiin henkilötietoryhmiin tai rikostuomioihin ja rikkomuksiin tai niihin liittyviin turvaamistoimiin liittyviä henkilötietoja saa käsitellä mm. tieteellistä tai historiallista tutkimusta taikka tilastointia varten Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan ottaen huomioon tietosuoja-asetuksen suoraan soveltuva riskiperustainen sääntely perustuslaista ei johdu lähtökohtaisesti velvollisuutta säädellä tietosuoja-asetuksen 9 artiklan tarkoittamia erityisiä henkilötietoryhmiä koskevaa käsittelyä tieteellisessä tutkimuksessa tietosuoja-asetuksen edellyttämää sisällöllisesti enemmän rajoittavin säännöksin. Merkityksellistä on myös, että tietojen käsittelystä tieteellistä tutkimusta varten säädetään lisäksi tietosuojalaissa. Sääntelyn on kuitenkin kokonaisuutena arvioiden luotava riittävät edellytykset arkaluontoisten henkilötietojen suojan tosiasialliselle toteutumiselle (PeVL 25/2021 vp, kappale 11 ja siinä viitatut lausunnot). 

Katseluyhteyden olisi toteutettava tiedonhallintalain 4 luvussa säädetyt vaatimukset, erityisesti salassa pidettävien tietojen siirtoa yleisessä tietoverkossa ja vastaanottajan tunnistamista, käyttöoikeuksien hallintaa sekä lokitietojen keräämistä koskevat vaatimukset. 

Pykälän 2 momentin mukaan edellytyksenä katseluyhteyden avaamiselle olisi, että katseluyhteys on rajattu vain tiedonsaantioikeuden mukaisiin tietoihin, ja avaaminen on oikeasuhtaista rekisteröidyn oikeuksiin nähden. Oikeasuhtaisuuden arvioinnissa Kansallisarkiston tulisi kiinnittää huomiota käsiteltävien henkilötietojen luonteeseen, määrään ja ikään. Kansalliseen arkistotietovarantoon arkistoitujen tietoaineistojen metatiedot sisältävät hyvin harvoin tietoja elossa olevista henkilöistä, joten tietojen hakeminen elossa olevan henkilön nimen perusteella kansallisesta arkistotietovarannosta ei ole kuin poikkeustapauksessa mahdollista. Poikkeustapaukset on arvioitu Kansallisarkistossa tapauskohtaisesti tietosuojalain 4 §:n 4 kohdan edellyttämää tarpeellisuus- ja oikeasuhtaisuusharkintaa käyttäen. Osaan kansallisen arkistotietovarannon sisältyviin sähköisiin tietoaineistoihin on käytetty tekstintunnistamiseen liittyviä tekniikoita, jotka mahdollistavat tietojen haun henkilön nimen perusteella. Siltä osin kuin tekstintunnistaminen on mahdollista elossa olevien henkilöiden osalta, ovat tekstintunnistamisen menetelmät tällä hetkellä käytössä vain Kansallisarkiston henkilökunnalla virkatehtävien hoidossa. Tekstintunnistamismenetelmien mahdollinen hyödyntäminen tutkimustarkoituksissa tietoturvallisessa käyttöympäristössä voi olla jatkossa mahdollista, jos 20 §:ssä säädetyt edellytykset tiedon antamiselle täyttyvät.  

Pykälän 3 momentti sisältäisi informatiivisen viittaussäännöksen, jonka mukaan katseluyhteyden avaamisesta viranomaiselle säädetään tiedonhallintalaissa.  

5 luku. Erinäiset säännökset 

21 §.Asiakirjojen säilyttäminen Kansallisarkistossa . Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että Kansallisarkisto voisi erillisen sopimuksen perusteella ottaa säilytettäväkseen viranomaisen ehdotetun lain 9 ja 10 §:ssä tarkoitettujen päätösten ja laissa erikseen säädetyn mukaisesti arkistoitavia asiakirjoja ja tietoaineistoja. Säännös vastaa asiallisesti aikaisempaa käytäntöä, joka perustuu sopimusperusteisesti tapahtuvaan asiakirjojen siirtämiseen Kansallisarkistolle. Viranomaiset voisivat siis edelleen sopia Kansallisarkiston kanssa asiakirjojensa ja niitä koskevien tietojen säilytyksestä. Kansallisarkisto vastaa ehdotetun pykälän mukaisissa tilanteissa tietojen säilytyksestä eli suorittaa toimeksiannosta tietoaineiston säilyttämistä toisen lukuun. Kyse ei ole siis arkistoinnin toteuttamisesta 11 §:ssä säädetyllä tavalla. Asiakirjojen tulisi kuitenkin olla 9 tai 10 §:ssä tarkoitetun päätöksen tai laissa erikseen säädetyn mukaisesti arkistoitavia. Säännös on luonteeltaan mahdollistava. Kansallisarkiston säilytyspalvelu edistää ehdotetun lain 2 §:n mukaisia toimenpiteitä arkistoinnin toteuttamiseksi.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan Kansallisarkisto voisi sopimuksen perusteella ottaa säilytettäväkseen yksityisen hallussa olevia yleisen edun mukaisesti arkistoitavia yksityisiä arkistoaineistoja. Yksityisen arkiston tai siihen sisältyvien asiakirjojen ottaminen Kansallisarkiston säilytettäväksi on mahdollista voimassa olevan arkistolain 17 §:n mukaisesti.  

Säilytettävät asiakirjat eivät ole osa kansallista arkistotietovarantoa, minkä vuoksi pykälä on myös säädösteknisesti erotettu kansalliseen arkistotietovarantoon siirrettyjä asiakirjoja ja tietoaineistoja koskevista 4 luvun säännöksistä. Kansallisarkiston säilyttäessä arkistoitavia asiakirjoja sopimusperusteisesti henkilötietojen rekisterinpitäjyys jää alkuperäiselle rekisterinpitäjälle. Kansallisarkistosta tulee tällöin henkilötietojen käsittelijä, sillä se toimii tämän rekisterinpitäjän lukuun. Tieto säilytyksessä olevista viranomaisen asiakirjoista annetaan julkisuuslain 14 §:n määräaikojen mukaisesti. Toisin sanoen ehdotetun lain 18 §:n julkisuuslain sääntelyä koskeva poikkeus ei koskisi säilytyksessä olevia viranomaisen asiakirjoja. 

22 §.Kansallisarkiston arviointitehtävä . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin Kansallisarkiston arviointitehtävästä. Voimassa olevan arkistolain 10 §:n mukaan arkistolaitoksella on oikeus salassapitosäännösten estämättä saada tietoja arkistonmuodostajien arkistotoimesta ja tarkastaa lain 1 §:n 1 momentissa mainittujen arkistonmuodostajien arkistotointa. Laissa ei ole säädetty tarkastukseen liittyvistä seuraamuksista tai esimerkiksi hallinnollisen ohjauksen mahdollisuudesta. Lisäksi arkistolain 7 §:n arkistotoimen tehtäviä ja niiden hoitamista koskevat säännökset ovat osin päällekkäisiä tiedonhallintalain kanssa.  

Arkistointi on osa tiedonhallintaa, ja tiedonhallinnan sääntely muodostaa jatkumon ja eri osa-alueet kattavan kokonaisuuden, elinkaaren. Tiedonhallintalautakunnalle on säädetty tiedonhallintalain 10 ja 11 §:ssä arviointitehtävä. Tiedonhallintalautakunnan tehtävänä on tiedonhallintalain 10 §:n 1 momentin mukaan on virastojen ja laitosten, hyvinvointialueiden ja hyvinvointiyhtymien sekä kuntien ja kuntayhtymien lain 4 §:n 2 momentin, 5, 19, 22–24, 24 a, 24 b ja 28 §:n sekä 6 luvun säännösten toteuttamista ja noudattamista. Lainkohdan soveltamisalaa koskee tiedonhallintalain 3 §:n 4 momentin rajoittava säännös. Arkistointia koskevien säännösten ja arkistointia koskevien määräyksenantovaltuuksien nojalla Kansallisarkiston tarvittaessa antamien määräysten asianmukaisen toteutumisen arviointi on perusteltua myös siksi, ettei arkistointi tiedonhallinnan osa-alueena jäisi eri asemaan kuin muut tiedonhallinnan elinkaaren vaiheet. 

Pykälän 1 momentin mukaan Kansallisarkisto arvioisi ehdotettavan lain 7 ja 11–13 §:n ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain (13/2003) 21 §:n sekä näiden perusteella antamiensa määräysten asianmukaista toteutumista viranomaisissa. Arkistointia ei aina nähdä viranomaisissa, joihin arkistolaki ja asiointilaki kohdistuvat, keskeisenä tehtävänä, ja se saattaa jäädä esimerkiksi säästösyistä asianmukaisesti toteuttamatta. Arkistoitavan tietoaineiston siirtoa, asiakirjojen sähköiseen muotoon muuttamista tai muita toimenpiteitä saatetaan lykätä, sillä ne aiheuttavat kustannuksia lyhyellä aikavälillä. Kansallisarkiston arviointitehtävään liittyy olennaisesti ehdotetun 23 §:n mukainen oikeus saada tietoja salassapitosäännösten estämättä sekä oikeus puuttua epäkohtiin.  

Ehdotettavan pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että jos Kansallisarkisto arviointitehtävää suorittaessaan havaitsee puutteita lakien tai määräysten noudattamisessa, se voi kiinnittää viranomaisen huomiota lain ja lain nojalla annettujen määräysten mukaisten menettelyjen toteuttamiseen ja vaatimusten täyttämiseen. Huomion kiinnittäminen olisi hallinnollinen keino puuttua lain noudattamisen puutteisiin ja ohjata viranomaista toteuttamaan toimia asian järjestämiseksi. Jos Kansallisarkisto havaitsee 1 momentin kohdassa 3 viitattujen lakien tai määräysten noudattamisessa puutteita, se voisi kiinnittää viranomaisen huomiota tämän lain mukaisten menettelyjen noudattamiseen ja vaatimusten täyttämiseen sekä antaa informaatio-ohjausta.  

23 §.Kansallisarkiston tiedonsaantioikeus . Ehdotettavassa pykälässä säädettäisiin Kansallisarkiston tiedonsaantioikeudesta sen päättäessä arkistoitavista asiakirjoista lain 9 ja 10 §:ssä säädetyllä tavalla sekä sen hoitaessa 22 §:n 1 momentissa säädettyä arviointitehtävää. Kansallisarkistolla olisi salassapitosäännösten estämättä oikeus saada maksutta välttämättömät selvitykset sekä tarpeelliset tiedot viranomaisilta arkistoitavia asiakirjoja ja tietoaineistoja koskevista tiedonhallinnan toimenpiteistä sekä julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa säädetystä tiedonhallintamallista.  

Säännöksellä Kansallisarkiston tiedonsaantioikeuksista korvattaisiin voimassa olevan arkistolain 10 §, jonka mukaan arkistolaitoksella on oikeus salassapitosäännösten estämättä saada tietoja arkistonmuodostajien arkistotoimesta.  

Arkistoitavien asiakirjojen määrittelyä varten Kansallisarkistolla voisi olla tarvetta saada selvityksiä ja tietoja myös siitä, minkälaisia henkilötietoja tai erityisiä henkilötietoryhmiä koskevia tietoja tai rikostuomioihin ja rikkomuksiin tai niihin liittyviin turvaamistoimiin liittyviä henkilötietoja tietoaineistoihin tai asiakirjoihin sisältyisi tai voisi sisältyä, jotta Kansallisarkisto voisi arvioida henkilötietojen arkistointia tietosuoja-asetuksessa säädetyn yleisen edun mukaisen arkistointitarkoituksen näkökannalta. Nämä tiedot voivat kuulua tiedonhallintamallin osaksi selosteena käsittelytoimia. Kansallisarkisto turvaa tämän pykälän perusteella saamiensa tietojen salassapidon sen salassapito- ja turvallisuuskäytänteidensä sekä järjestelmiensä avulla. Salassapidettävää aineistoa voidaan käsitellä vain sellaisin menetelmin ja sellaisissa järjestelmissä, jotka varmistavat salassa pysymisen. 

Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 46/2016 vp, s. 5–6 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (ks. esim. PeVL 71/2014 vp, s. 3/I, PeVL 62/2010 vp, s. 4/I ja PeVL 59/2010 vp, s. 4/I).  

Ehdotetussa pykälässä tiedonsaantioikeus on sidottu Kansallisarkiston ehdotetun lain 9 tai 10 §:n mukaiseen arkistoitavia asiakirjoja ja tietoaineistoja koskevaan päätöksentekoon ja 22 §:n mukaisen arviointitehtävän hoitamiseen. Salassa pidettävien tietojen osalta tiedonsaantioikeus on sidottu välttämättömyysedellytykseen. 

24 §.Muutoksenhaku . Pykälässä säädettäisiin muutoksenhausta arkistoinnista annetun lain nojalla tehtyihin päätöksiin. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin oikeudesta vaatia päätökseen oikaisua. Oikaisusta säädetään hallintolaissa (434/2003). Ehdotetun 17 §:n 2 momentissa tarkoitettuun Kansallisarkiston väliaikaiseen päätökseen ei kuitenkaan saisi vaatia oikaisua.  

Pykälän 2 momentti sisältäisi informatiivisen viittaussäännöksen, jonka mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019).  

25 §.Voimaantulo . Pykälän 1 momentti sisältäisi tavanomaisen voimaantulosäännöksen. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että ehdotetulla lailla kumottaisiin vuonna 1994 annettu arkistolaki. Lisäksi 2 momentissa säädettäisiin, että muualla laissa olevalla viittauksella arkistolakiin tarkoitetaan tämän lain tultua voimaan viittausta tähän lakiin.  

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että Kansallisarkiston lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten nojalla antamat määräykset jäisivät edelleen voimaan, kunnes Kansallisarkisto toisin määrää. Osa edelleen voimassa olevista asiakirjojen pysyvää säilyttämistä koskevista päätöksistä on tehty ennen nykyisen arkistolain voimaantuloa. Esimerkiksi arkistolaitoksen uudemmat (vuodesta 2000 alkaen annetut) yleiset seulontapäätökset kunnallisten asiakirjojen pysyvästä säilytyksestä (ks. edellä) ovat voimassa päätöksissä erikseen mainitusta ajankohdasta lukien. Vanhempien pysyvään säilytykseen määrättyjen asiakirjojen osalta noudatetaan Valtionarkiston vuonna 1989 arkistolain (184/1981) 19 §:n nojalla antamia yleisiä seulontapäätöksiä (Yleis-, talous- ja henkilöstöhallinnon asiakirjat, 14.4.1989; Terveydenhuollon asiakirjat, 14.4.1989; Sivistystoimen asiakirjat, 29.5.1989; Teknisen hallinnon asiakirjat, 8.6.1989; Sosiaalihuollon ja holhoustoimen asiakirjat, 1.9.1989; Muihin kunnallisiin toimintoihin liittyvät asiakirjat, 1.11.1989).  

7.2  Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain muuttamisesta

5 §.Tiedonhallintamalli ja muutosvaikutuksen arviointi . Pykälän 2 momentin 3 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan terminologisesti ehdotetun arkistointilain sääntelyä. Ehdotetun muotoilun mukaan tiedonhallintamallin olisi sisällettävä vähintään tiedot tietoaineiston arkistoinnista, arkistoinnin toteuttamisessa käytettävästä tietojärjestelmästä tai tilasta taikka tietoaineiston tuhoamisesta. Ehdotettu säännös kytkeytyy ehdotetun arkistointilain 7 §:n säännökseen, jonka mukaan viranomaisen on huolehdittava arkistoinnin suunnittelusta osana tiedonhallintaa ja 11 §:n arkistoinnin toteuttamista koskevaan säännökseen.  

Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tiedonhallintamalliin sisältöön vaikuttavia olennaisia hallinnollisia uudistuksia ja tietojärjestelmien käyttöönottoa suunniteltaessa tiedonhallintayksikössä on arvioitava näihin kohdistuvat muutokset ja niiden vaikutukset suhteessa arkistointiin. Muutos on perusteltu ottaen huomioon tiedonhallintalain ja ehdotetun arkistointilain yhdenmukaistettavaksi esitetty sääntely ja asiakirjojen ja tietoaineistojen koko elinkaaren mittaista tiedonhallintaa sääntelevä lainsäädäntökokonaisuus.  

10 §.Julkisen hallinnon tiedonhallintalautakunta . Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tiedonhallintalautakunnan kokoonpanossa edustetun asiantuntemuksen lajien piiriä määrittävässä säännöksessä mainittaisiin julkisen hallinnon tietoturvallisuuden, tietojärjestelmien ja tietovarantojen yhteentoimivuuden, tilastoinnin ja tietoaineistojen tiedonhallinnan ohella myös arkistoinnin asiantuntemus. Muutos on perusteltu ottaen huomioon tiedonhallintalain ja ehdotetun arkistointilain yhdenmukaistettavaksi esitetty sääntely ja asiakirjojen ja tietoaineistojen koko elinkaaren mittaista tiedonhallintaa sääntelevä lainsäädäntökokonaisuus.  

21 §.Tietoaineistojen säilytystarpeen määrittäminen. Pykälä ehdotetaan muutettavaksi. Muutokset kytkeytyvät esityksen 1. lakiehdotukseen uudeksi arkistointilaiksi.  

Voimassa olevan lain 21 §:n 1 momentin mukaan jos tietoaineistojen tai asiakirjojen säilytysajasta ei ole säädetty laissa, säilytysaikoja määritettäessä on otettava huomioon lainkohdan 1–5 kohdissa luetellut seikat. Momentissa ei säädetä säilytysaikojen määrittämisen vastuusta. Pykälän 3 momentti sisältää informatiivisen viittaussäännöksen, jonka mukaan säilytysaikojen määrittämisen vastuista ja arkistotoimen tehtävistä on säädetty erikseen. Ehdotettavaan uuteen arkistointilakiin ei sisältyisi enää arkistolain 7 §:n 2 momenttia vastaavaa säännöstä arkistonmuodostajan (viranomaisen) vastuusta asiakirjojen säilytysaikojen määrittämiseksi. Tästä johtuen säännökseen tehtäisiin teknisluonteinen muutos, jolla ei ole tarkoitus muuttaa oikeustilaa. 

Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että jos tietoaineistojen tai asiakirjojen säilytysajasta ei ole säädetty laissa, viranomaisen on säilytysaikoja määrittäessään otettava huomioon 1) tietoaineiston alkuperäisen käyttötarkoituksen mukainen tarpeellisuus viranomaisen toiminnassa; 2) luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön etujen, oikeuksien, velvollisuuksien ja oikeusturvan toteuttaminen ja todentaminen; 3) sopimuksen tai muun yksityisoikeudellisen oikeustoimen oikeusvaikutus; 4) vahingonkorvausoikeudelliset vanhentumisajat; ja 5) rikosoikeudelliset vanhentumisajat. Voimassa olevaa koskevan hallituksen esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa todetulla tavalla lainkohdan luettelo ei olisi luonteeltaan tyhjentävä (HE 284/2018 vp, s. 103).  

Ehdotettuun 1 momentin uuteen muotoiluun liittyen muutettuun pykälään ei sisältyisi voimassa olevan 21 §:n 3 momentin informatiivista viittaussäännöstä. Erillinen viittaus säilytysajan määrittämisen vastuisiin ei olisi enää tarpeellinen. Tiedonhallintalain 3 §:n 2 momentti sisältäisi jatkossakin informatiivisen viittauksen, jonka mukaan asiakirjojen arkistoinnista säädetään erikseen. 

Ehdotetun pykälän 2 momentti vastaisi voimassa olevaa lakia. Lainkohdan mukaan tietoaineistot olisi arkistoitava tai tuhottava säilytysajan päättymisen jälkeen viipymättä tietoturvallisella tavalla. Arkistoinnista säädettäisiin hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen mukaisesti. Ehdotetun arkistointilain 2 §:n mukaiset arkistointia koskevat velvoitteet käsittäisivät asiakirjojen ja tietoaineistojen yleisen edun mukaisen arkistollisen arvon määrittämiseen, niiden turvalliseen tuleville sukupolville säilyttämiseen sekä saatavuuden ja käytettävyyden varmistamiseen liittyvät toimenpiteet. Säännökseen sisältyvällä viipymättä-määreellä korostettaisiin sitä, että aineistot on tuhottava tosiasiallisesti, kun säilyttämiselle ei ole perusteita eikä arkistointia koskevista velvoitteista muuta johdu. Mikäli viranomainen ei olisi huolehtinut arkistointitoimenpiteistä, tietoaineistoja ei voi hävittää.  

Ehdotettu laki sisältäisi tavanomaisen voimaantulosäännöksen. Säännöksen 2 momentin mukaan tiedonhallintamallin sisältö olisi saatettava 5 §:n 2 momentin 3 kohdassa säädetyn mukaiseksi 18 kuukauden kuluessa lain voimaantulosta.