2.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

EU:n lainsäädäntö  

Sisäasioiden rahoitusohjelmakaudelle 2014—2020 on perustettu kaksi rahastoa: turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto sekä sisäisen turvallisuuden rahasto.  

Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto on perustettu turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston perustamisesta, neuvoston päätöksen 2008/381/EY muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätösten N:o 573/2007/EY ja N:o 575/2007/EY ja neuvoston päätöksen 2007/435/EY kumoamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 516/2014, jäljempänä turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastoasetus. Rahastosta voidaan tukea turvapaikkapolitiikkaa ja uudelleensijoittamista, laillista maahanmuuttoa, kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista ja palautuksia. 

Sisäisen turvallisuuden rahasto jakautuu ulkorajoja ja viisumipolitiikkaa koskevaan rahoitusvälineeseen sekä poliisiyhteistyötä, rikollisuuden ehkäisemistä ja torjumista sekä kriisinhallintaa koskevaan rahoitusvälineeseen. Rahasto on perustettu ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineen perustamisesta osana sisäisen turvallisuuden rahastoa ja päätöksen N:o 574/2007/EY kumoamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 515/2014, jäljempänä ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineasetus, ja poliisiyhteistyön, rikollisuuden ehkäisemisen ja torjumisen sekä kriisinhallinnan rahoitusvälineen perustamisesta osana sisäisen turvallisuuden rahastoa ja neuvoston päätöksen 2007/125/YOS kumoamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 513/2014. 

Ulkorajoja ja viisumipolitiikkaa koskevalla rahoitusvälineellä voidaan tukea laillisen matkustamisen helpottamiseksi kehitettyä yhteistä viisumipolitiikkaa, torjua laitonta maahanmuuttoa, varmistaa kolmansien maiden kansalaisten tasapuolinen kohtelu eri jäsenvaltioissa sekä tukea rajavalvontaa, jotta voidaan varmistaa yhtäältä ulkorajojen yhdenmukainen ja korkeatasoinen suojelu ja toisaalta sujuva rajaliikenne ulkorajoilla Schengenin säännöstön mukaisesti. Poliisiyhteistyön, rikollisuuden ehkäisemisen ja torjumisen sekä kriisinhallinnan rahoitusvälineen kautta voidaan edistää poliisiyhteistyötä ja tietojenvaihtoa, ehkäistä rikollisuutta ja torjua rajat ylittävää, vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta sekä torjua terrorismia, suojella väestön ja EU:n kannalta elintärkeitä infrastruktuureja sekä hallita turvallisuusriskejä ja kriisejä. 

Sisäasioiden rahastoja koskevista yleisistä säännöksistä säädetään turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastoon sekä poliisiyhteistyön, rikollisuuden ehkäisemisen ja torjumisen sekä kriisinhallinnan rahoitusvälineeseen sovellettavista yleisistä säännöksistä annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 514/2014, jäljempänä horisontaaliasetus. 

Sekä sisäisen turvallisuuden rahastoon että turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastoon sisältyy ulkoinen ulottuvuus, jonka mukaisesti kohdennettua tukea myönnetään kolmansien valtioiden kanssa tai kolmansissa valtioissa tehtävän yhteistyön tehostamiseen sellaisilla alueilla, joilla on merkitystä EU:n yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan ja sisäisen turvallisuuden tavoitteiden kannalta. Rahastoista tuettavilla toimilla täydennetään tarvittaessa EU:n ulkoisista välineistä annettavaa rahoitusapua. 

Sisäasioiden rahastoja koskevilla EU:n erityisasetuksilla luodaan kehykset EU:n sisäasioiden rahoitukselle. Rahastokohtaisissa erityisasetuksissa määritellään rahastojen tarkoitus ja soveltamisala, rahoitus ja täytäntöönpanokeinot. Sisäasioiden rahastoja koskevalla EU:n yleisasetuksella annetaan yleiset, kumpaakin rahastoa koskevat täytäntöönpanosäännöt.  

Suomi on toteuttanut sisäasioiden alan rahoitusohjelmia ohjelmakaudesta 2000—2004 lähtien. Ohjelmakauden 2014—2020 sisäasioiden rahastojen kansallisten ohjelmien EU-rahoituksen kokonaismääräksi arvioidaan noin 150 miljoonaa euroa. Summaan sisältyy arvio Suomen turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastoasetuksen 17 artiklassa tarkoitetusta määrärahasta saamasta täydentävästä määrästä. 

Sisäasioiden rahastoja koskevat erityisasetukset ja horisontaaliasetus tulivat voimaan toukokuussa 2014.  

Kansallinen lainsäädäntö ja käytäntö  

Hallituksen esitys laiksi sisäasioiden rahastoista (HE 112/2014 vp) annettiin eduskunnalle 4.9.2014. Asia lähetettiin hallintovaliokuntaan, joka antoi siitä lausuntonsa 2.10.2014 (HaVM 23/2014 vp). Hallintovaliokunta piti perusteltuna, että lailla pantiin täytäntöön Euroopan unionin lainsäädännössä asetetut kansallisia ohjelmia ja niiden hallinnointia koskevat vaatimukset. Valiokunta piti tärkeänä pyrkimystä vähentää tuenhakijoille ja -saajille sekä toimivaltalisille viranomaisille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Esitys oli valiokunnan mukaan tarpeellinen ja tarkoituksenmukainen. 

Laki sisäasioiden rahastoista (903/2014) tuli voimaan 1.1.2015 ja valtioneuvoston asetus sisäasioiden rahastoista (351/2015) 7.4.2015.  

Lailla sisäasioiden rahastoista pannaan täytäntöön Euroopan unionin lainsäädännössä asetetut kansallisten ohjelmien hallinnointia koskevat vaatimukset. Laissa säädetään sisäasioiden rahastojen kansallisten ohjelmien valmistelusta, yhteensovittamisesta, hallinnoinnista ja valvonnasta. Lakia sovelletaan sisäasioiden rahastojen varoista myönnettävään avustukseen ja sillä säädetään tuen myöntämisestä, maksamisesta ja valvonnasta. Tukeen sovelletaan valtionavustuslakia (688/2001), jos laissa ei toisin säädetä. 

Lain 3 §:n mukaan sisäministeriö vastaa kansallisen ohjelman valmistelusta. Valtioneuvosto hyväksyy ehdotuksen ohjelmasta ennen kuin se toimitetaan Euroopan komissiolle hyväksymistä varten. Lain 4 §:ssä säädetään kansallista ohjelmaa tarkentavasta kansallisesta toimeenpano-ohjelmasta, jonka valmistelee sisäministeriö ja hyväksyy valtioneuvosto.  

Lain 3 luvussa säädetään kansallisten ohjelmien hallinnoinnissa toimivaltaisista viranomaisista ja muista kansallisten ohjelmien hallinnointiin liittyvistä tahoista. Seurantakomiteat osallistuvat lain 8 §:n mukaan kansallisten ohjelmien hallinnointityöhön. Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston kansallisen ohjelman seurantakomitea muodostuu maahanmuuttovirtojen hallinnan ja Euroopan unionin yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan kannalta keskeisistä yhteistyötahoista. Sisäisen turvallisuuden rahaston kansalliselle ohjelman seurantakomitea muodostuu sisäisen turvallisuuden ylläpidon kannalta keskeisistä yhteistyökumppaneista. 

Lain 9—21 §:ssä säädetään sisäasioiden rahastojen varoista myönnettävän tuen edellytyksistä ja ehdoista, tuen hakemiseen, myöntämiseen ja maksamiseen liittyvistä menettelyistä sekä tuen valvonnasta.  

Valtioneuvoston asetuksella sisäasioiden rahastoista annetaan tarkempia säännöksiä muun muassa kansallisen toimeenpano-ohjelman ja sisäasioiden rahastojen hallinnoinnista, tuen edellytyksistä, tuen enimmäismäärästä, kustannusten tukikelpoisuudesta sekä kertakorvauksista ja vakioyksikkökustannuksista. 

EU:n horisontaaliasetus ja rahastokohtaiset erityisasetukset rajoittavat kansallista lainsäädäntövaltaa tuen saajien, tuettavien hankkeiden ja tuettavan toiminnan, tuen määrän ja tukimuodon osalta. EU:n lainsäädännössä asetetaan velvoitteita kansalliselle ohjelmatoiminnalle ja hallinnon toiminnalle EU:n varoja käytettäessä. 

2.2  Nykytilan arviointi

Sisäasioiden rahastojen käynnissä oleva rahastokausi alkoi vuonna 2014. Laki sisäasioiden rahastoista tuli voimaan 1.1.2015. Laki on toiminut melko hyvin rahastojen kansallisten ohjelmien valmistelun, yhteensovittamisen, hallinnoinnin ja valvonnan säädösperustana. Toimintaympäristössä tapahtuneiden muutosten myötä sisäasioiden rahastojen ohjelmakauden 2014—2020 puolivälitarkastelussa havaittiin, että etenkin kansallisten ohjelmien muutostarve on osoittautunut ennakoitua nopeammaksi. Kansallisia ohjelmia on heinäkuuhun 2017 mennessä muutettu kolme kertaa ja kansallisia toimeenpano-ohjelmia kaksi kertaa. Muutokset ovat osoittautuneet osin merkitykseltään vähäisiksi tai luoteeltaan teknisiksi siten, ettei muutoksilla ole ollut vaikutusta ohjelman sisältöön. Tällaisten muutosten tekemistä valtioneuvostossa ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena. Valtioneuvoston päätöksenteko on kuitenkin tarpeen säilyttää pääsääntönä erityisesti ohjelmien sisällöllisistä muutoksista päätettäessä sekä vähäistä merkittävämpien euromäärien kohdentamisessa.  

Kertakorvaushankkeiden osalta puolivälitarkastelussa todettiin, että myös näiden hankkeiden saama muu rahoitus ja tuotto tulisi ottaa huomioon tuen määrää koskevassa päätösharkinnassa.  

5.1  Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Sisäministeriö asetti 27.4.2017 työryhmän, jonka tehtävänä oli tehdä hallituksen esityksen muotoon laadittu ehdotus sisäasioiden rahastoista annetun lain ja siihen liittyvän lainsäädännön muuttamiseksi. Työryhmän tuli hankkeen aikana selvittää ja tehdä selvityksen perusteella perustellut ehdotukset muutoksiksi erityisesti kansallisten ohjelmien ja toimeenpano-ohjelmien muuttamisesta sekä vakioyksikkökustannusten kategorian laajentamisesta erityisesti paluutoimenpiteiden osalta.  

Työryhmässä oli edustajat ulkoasiainministeriöstä, oikeusministeriöstä, valtiovarainministeriöstä, työ- ja elinkeinoministeriöstä, sisäministeriön poliisi-, pelastus-, maahanmuutto-, rajavartio- ja hallinto- ja kehittämisosastoilta sekä sisäisen tarkastuksen ja kansainvälisten asioiden yksiköistä, Tullista, Poliisihallituksesta, Maahanmuuttovirastosta ja Etnisten suhteiden neuvottelukunnasta. Puheenjohtaja oli sisäministeriöstä.  

Työryhmän työn alkuvaiheessa järjestettiin 9.5.2017 Euroopan unionin sisäasioiden rahastojen sidosryhmien edustajille kuulemistilaisuus rahastojen kansallisen lainsäädännön mahdollisista päivitystarpeista.  

Lisäksi muutostarpeita kartoitettiin Webropol-kyselyllä, joka oli avoinna 24.3.—14.4.2017. Kyselyssä oli kaksi taustakysymystä sekä kahdeksan avointa kysymystä. Kysely lähettiin sisäasioiden rahastojen hanketoteuttajille sekä EUSA-uutiskirjeen jakelulistalle. Määräaikaan mennessä kyselyyn saatiin 23 vastausta. 

Luonnos hallituksen esityksestä on valmisteltu työryhmässä. Esitysluonnosta on tämän jälkeen viimeistelty sisäministeriössä työryhmän linjausten mukaisesti.  

5.2  Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Työryhmän loppuraportista pyydettiin lausunto 67 taholta. Lausuntoa pyydettiin tietyiltä sisäasioiden rahastojen toimialueella toimivilta ministeriöiltä ja niiden alaiselta hallinnolta, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilta, kunnilta, järjestöiltä, yhdistyksiltä, työmarkkinajärjestöiltä, Ahvenanmaan maakunnan hallitukselta sekä sisäministeriön osastoilta, erillisyksiköiltä ja alaiselta hallinnolta. Lausuntoja saatiin 14. Lisäksi 4 tahoa ilmoitti, ettei niillä ole lausuttavaa. 

Lausunnoissa esityksiä kannatettavina pitivät Poliisiammattikorkeakoulu, ulkoasianministeriö, Joutsenon vastaanottokeskus, Uudenmaan ELY-keskus, Jyväskylän kaupunki, Suomen Venäjänkielisten Yhdistysten Liitto ry - FARO, Ahvenanmaan maakuntahallitus, Helsingin kaupunki, työ- ja elinkeinoministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö ja Suomen kuntaliitto.  

Sisäministeriön hallinto- ja kehittämisosasto esitti lausunnossaan, että komission tekemien rahoitusoikaisujen maksuvelvollisuudesta tulisi säätää laissa. Säännöksen lisäämistä lakiin ei pidetty tässä vaiheessa välttämättömänä, mutta asian selvittämistä jatketaan. 

Valtiovarainministeriö piti ehdotuksia sinänsä perusteltuina, tarkoituksenmukaisina ja kannatettavina, mutta katsoi, että ohjelmamuutoksia koskevan 3 §:n yksityiskohtaiset perustelut edellyttävät täsmentämistä. Perusteluita täsmennettiin lausunnon mukaisesti. Valtiovarainministeriö piti lausunnossaan eräin varauksin oikeansuuntaisena, että asioiden käsittelystä valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa annettua valtioneuvoston määräystä voitaisiin muuttaa siten, että kansallisen ohjelman ja kansallisen toimeenpano-ohjelman muutosta ei tarvitsisi viedä valiokunnan käsittelyyn, jos päätös ei lain 3 ja 4 §:n mukaan edellytä valtioneuvoston käsittelyä. Asiaa on tarkoituksenmukaista käsitellä raha-asiainvaliokuntaa koskevaa määräystä seuraavan kerran muutettaessa. 

International Organization for Migration (IOM) totesi lausunnossaan, ettei kansainvälisten järjestöjen asemaa ole nykylainsäädännössä riittävästi huomioitu. Lausunnossa ei yksilöity tarkemmin, miten huomioiminen tulisi tehdä. Sisäministeriö jatkaa keskustelua IOM:n kanssa järjestön aseman huomioimisesta. Sisäasioiden rahastoista annetun lain lähtökohtana on kaikkien hakijoiden yhdenvertainen kohtelu.