ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tiettyjen Euroopan unionin ja kansallisten maatalouden tukien toimeenpanosta annettua lakia, Euroopan unionin suorista viljelijätuista annettua lakia ja eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annettua lakia.
Tiettyjen Euroopan unionin ja kansallisten maatalouden tukien toimeenpanosta annettua lakia muutettaisiin siten, että kuntien tehtäviin kirjattaisiin selkeyden vuoksi myös se, että kunta tekisi päätöksen pinta-ala- ja eläinperusteisia tukia, palkkiota tai korvauksia koskevien hakemusten yhdistämisestä tilanteessa, jossa tukien hakija on katsottava yhdeksi tuenhakijaksi (tilaksi) tukihakemusten määrästä riippumatta. Tehtävä ei olisi kunnille uusi, mutta käytännössä on esiintynyt epäselvyyttä toimivaltaisesta viranomaisesta tukihakemusten yhdistämisen osalta.
Euroopan unionin suorista viljelijätuista annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi ensinnäkin tukikelpoisen alan hallinnan osalta siten, että tukikelpoisen alan olisi oltava aktiiviviljelijän hallinnassa Euroopan unionin suoria viljelijätukia koskevan vuosittaisen yhtenäishakemuksen viimeisestä jättämispäivästä hakemuksen viimeiseen mahdolliseen muutospäivään. Lisäksi lakia ehdotetaan muutettavaksi Euroopan unionin lainsäädäntöön ehdotetun muutoksen johdosta siten, että pysyvien nurmien ennallistamismenettely otettaisiin käyttöön, jos pysyvän nurmen ala vähenee vuoden 2018 viitealaan verrattuna yli kymmenen prosenttia nykyisin viiden prosentin sijaan.
Eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi eräiden ympäristökorvauksen perusteena olevien ympäristösopimusten hallinnollisen tarkastuskäynnin tekemisen ajankohdan osalta. Ehdotuksen mukaan hallinnollinen tarkastuskäynti olisi jatkossa tehtävä ennen kuin edellä mainittujen ympäristösopimusten perusteella maksetaan ympäristökorvauksen ensimmäisen sopimusvuoden loppumaksu.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian alkuvuonna 2026.
PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan uudistaminen lainsäädäntöprosesseineen kuluvalle rahoituskaudelle 2021–2027 alkoi jo useita vuosia ennen rahoituskauden alkua. Komissio julkaisi 1.6.2018 lainsäädäntöehdotuksensa uudeksi yhteiseksi maatalouspolitiikaksi, joka perustui 29.11.2017 annettuun komission tiedonantoon (COM(2017) 713 final ruoan ja maanviljelyn tulevaisuudesta. Komission vuoden 2020 jälkeistä yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevissa lainsäädäntöehdotuksissa edellytettiin, että jäsenvaltiot panevat suunnitelmansa täytäntöön 1.1.2021 lähtien, mutta Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen käsittely viivästyi alkuperäisestä aikataulusta. Tästä johtuen uudistuksen toimeenpanoon tuli siirtymäaika vuosille 2021 ja 2022, jolloin pystyttiin varmistamaan joustava siirtyminen uusiin tukiedellytyksiin ja tukien jatkuvuus uuden kauden toimeenpanon alkamiseen saakka.
Neuvoston, Euroopan parlamentin ja Euroopan komission väliset kolmikantaneuvottelut yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksesta saatiin päätökseen kesällä 2021, jolloin Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksesta saatiin poliittinen sopu. Perusasetukset ((EU) 2021/2115, (EU) 2021/2116 ja (EU) 2021/2117)) julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 6.12.2021 ja asetukset tulivat voimaan 7.12.2021. Edellä mainittujen asetusten täytäntöönpano alkoi vuoden 2023 alusta lukien kansallisten strategisten suunnitelmien mukaisesti.
Kuluvan rahoituskauden Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan uudistus on pantu Euroopan unionin lainsäädäntötasolla täytäntöön useilla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksilla sekä komission delegoiduilla asetuksilla ja komission täytäntöönpanoasetuksilla. Pinta-ala- ja eläinperusteisten tukien ja korvausten osalta merkitystä on erityisesti kahdella parlamentin ja neuvoston asetuksella eli 1) jäsenvaltioiden yhteisen maatalouspolitiikan nojalla laadittavien, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) rahoitettavien strategiasuunnitelmien (YMP:n strategiasuunnitelmat) tukea koskevista säännöistä sekä asetusten (EU) N:o 1305/2013 ja (EU) N:o 1307/2013 kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/2115, jäljempänä
suunnitelma-asetus
, ja 2) yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta sekä asetuksen (EU) N:o 1306/2013 kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/2116, jäljempänä
horisontaaliasetus
.
Suunnitelma-asetuksen mukaisesti kukin Euroopan unionin jäsenvaltio on laatinut kansallisen Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan strategiasuunnitelman vuosille 2023─2027, jäljempänä strategiasuunnitelma, joka sisältää maatalouden suorat tuet, maaseudun kehittämistoimenpiteet ja alakohtaiset ohjelmat. Strategiasuunnitelma kattaa Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto), jäljempänä
maataloustukirahasto
, ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto), jäljempänä
maaseuturahasto
, rahoitettavat toimet. Strategiasuunnitelman toimien tavoitteena on Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan erityistavoitteiden saavuttaminen. Kansallisten strategiasuunnitelmien toimeenpano on alkanut 1.1.2023 ja ne ovat voimassa 31.12.2027 asti, mutta niiden toimeenpano jatkuu vielä tämänkin jälkeen muun muassa maksujen osalta.
Suomessa valtioneuvosto teki yleisistunnossaan 16.12.2021 hyväksyvän päätöksen Euroopan komissiolle toimitettavasta Suomen esityksestä Suomen CAP-suunnitelmaksi 2023─2027 (strategiasuunnitelma). Komissiolle toimitettu strategiasuunnitelma perustui suunnitelma-asetukseen ja se koostuu maatalouspolitiikan suorista tuista ja sektoritoimista sekä Manner-Suomen ja Ahvenanmaan maakunnan maaseudun kehittämistoimenpiteistä. Ahvenanmaan maakunnan hallitus on Ahvenanmaan itsehallintohallintolakiin (1144/1991) perustuen ja toimivaltansa rajoissa käsitellyt ja hyväksynyt edellä mainitun strategiasuunnitelmaesityksen 7.12.2021. Suomi toimitti komissiolle ehdotuksensa Suomen strategiasuunnitelmaksi 22.12.2021. (
https://mmm.fi/cap27/cap-suunnitelma
)
Komissio hyväksyi 31.8.2022 Suomen strategiasuunnitelman komission täytäntöönpanopäätöksellä Suomen YMP:n strategiasuunnitelman 2023–2027 hyväksymisestä Euroopan maatalouden tukirahastosta ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta rahoitettavaa unionin tukea varten (CCI: 2023FI06AFSP001) (
https://agriculture.ec.europa.eu/cap-my-country/cap-strategic-plans/approved-csp_en
).
Komissio julkaisi 14.5.2025 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi muutoksista yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) asetukseen (EU) 2021/2115 koskien ehdollisuutta, suorien tukien ja maaseudun kehittämisen interventiotyyppejä ja sektoriohjelmia sekä vuotuisia tuloksellisuuskertomuksia sekä muutoksiksi asetukseen (EU) 2021/2116 koskien maksujen keskeyttämistä, vuotuista tarkastus- ja hyväksymismenettelyä sekä tarkastuksia ja seuraamuksia (COM (2025) 236 final), jäljempänä
yksinkertaistamisasetus
. Yksinkertaistamisasetuksen käsittely on vielä kesken Euroopan unionissa. Yksinkertaistamisasetus tulee tämänhetkisten arvioiden mukaan voimaan vuoden 2025 loppupuolella. Yksinkertaistamisasetukseen sisältyy muun muassa ehdotus suunnitelma-asetuksen muutokseksi pysyvän nurmen ennallistamisvelvoitteen osalta siten, että pysyvän nurmen vertailuajan laskentajakso muutettaisiin viidestä vuodesta seitsemään vuoteen ja ennallistamisvelvoite otettaisiin käyttöön, jos pysyvän nurmen ala vähenisi viitealaan verrattuna kymmenen prosenttia nykyisen viiden prosentin sijaan.
1.2
Valmistelu
Edellä sanottuun viitaten Suomen strategiasuunnitelman toimeenpano on alkanut vuoden 2023 alusta lukien. Kuluvan rahoituskauden Euroopan unionin lainsäädännön ja Suomen kansallisen strategiasuunnitelman valmistelua on kokonaisuudessaan kuvattu hallituksen esityksessä eduskunnalle tiettyjä pinta-ala- ja eläinperusteisia tukia koskeviksi laeiksi (HE 165/2022 vp). ( linkki kyseiseen esitykseen:
https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/KasittelytiedotValtiopaivaasia/Sivut/HE_165+2022.aspx
).
Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä maa- ja metsätalousministeriössä. Hallituksen esitys pohjautuu Euroopan unionin lainsäädäntöön ehdotettujen muutosten lisäksi nykyisen rahoituskauden toimenpiteiden toimeenpanossa ilmenneisiin muutostarpeisiin.
Hallituksen esitysluonnoksesta on pyydetty lausunto oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, Ruokavirastolta, Ahvenanmaan valtionvirastolta, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilta, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry:ltä ja Svenska Lantbrukssällskapens Centralförbund SLC rf:ltä.
2
EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö
Euroopan unionin yhteinen uusi maatalouspolitiikka on edelliseen rahoituskauteen verrattuna entistä vahvemmin tulosperustaista ja politiikassa huomioidaan paikalliset olosuhteet ja tarpeet sekä lisätään samalla kestävyyttä. Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on älykäs, kestävä, kilpailukykyinen ja monipuolinen maataloussektori, joka varmistaa pitkällä tähtäimellä ruokaturvan. Euroopan unionin yhteisellä maatalouspolitiikalla edistetään muun muassa ilmastotoimia, luonnonvarojen suojelua sekä luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä.
Suunnitelma-asetus
sisältää säännökset maataloustukirahaston ja maaseuturahaston käyttämisestä yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden toteuttamiseksi sekä toimeenpanoon liittyvistä indikaattoreista. Suunnitelma-asetus koskee ympäristön, ilmaston, kansanterveyden, eläin- ja kasviterveyden sekä eläinten hyvinvoinnin suojaamisen perussäännöksiä, suorien viljelijätukien toimenpiteitä ja maaseudun kehittämisen toimenpiteitä. Suunnitelma-asetukseen sisältyy säännökset siitä, mitä pinta-ala- ja eläinperusteisia tukia jäsenvaltioissa voidaan eri rahastoista myöntää ja maksaa. Maataloustukirahastosta, josta myönnettävät tuet ovat kokonaan Euroopan unionin rahoittamia, voidaan myöntää tuotannosta irrotettuja suoria tukia sekä tuotantosidonnaisia tukia. Maaseuturahastosta, josta myönnettävät korvaukset ovat osittain Euroopan unionin rahoittamia, voidaan myöntää tukea muun muassa tukea ympäristö-, ilmasto- ja muihin hoitositoumuksiin sekä tukea luonnonhaittoihin ja muihin aluekohtaisiin haittoihin.
Horisontaaliasetuksessa
säädetään niistä edellytyksistä, joita sovelletaan Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan rahoitukseen. Horisontaalisasetus sisältää muun muassa säännöksiä jäsenvaltion hallintojärjestelmälle asetettavista vaatimuksista, komission suorittamasta tilien tarkastamisesta ja hyväksynnästä sekä tukitoimenpiteiden hallinnosta ja valvonnasta. Valvonnan osalta horisontaaliasetus kattaa yleiset säännökset sekä perussäännökset yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä, ehdollisuudesta, sosiaalisesta ehdollisuudesta ja komission jäsenvaltioihin kohdistamista tarkastuksista.
Horisontaaliasetuksen mukainen rahastojen rahoitus perustuu ennalta vahvistettuihin menojen enimmäismääriin. Horisontaaliasetukseen sisältyy myös säännökset rahoituskurimenettelystä, kriisivarauksesta, tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä, perusteettomien maksujen takaisinperinnästä, valvonta- ja seuraamusjärjestelmästä, yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä sekä tietojen toimittamisvelvoitteista ja komission asetuksenantovaltuuksista.
3
Nykytila ja sen arviointi
Edellä sanotun mukaisesti suunnitelma-asetuksen ja horisontaaliasetuksen sekä strategiasuunnitelman toimeenpano on alkanut vuoden 2023 alusta lukien. Siltä osin kuin muun muassa edellä mainittujen asetusten ja strategiasuunnitelman täytäntöönpano edellyttää kansallista sääntelyä pinta-ala- ja eläinperusteisten tukien osalta, mainitut asetukset ja strategiasuunnitelman on pantu Suomessa täytäntöön tiettyjen Euroopan unionin ja kansallisten maatalouden tukien toimeenpanosta annetulla lailla (1334/2022), jäljempänä
toimeenpanolaki
, Euroopan unionin suorista viljelijätuista annetulla lailla (1332/2022), jäljempänä
suorien viljelijätukien laki
, ja eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annetulla lailla (1333/2022).
Toimeenpanolaissa
, joka tuli voimaan 1.1.2023, säädetään keskitetysti suorien viljelijätukien laissa ja maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetussa laissa (1559/2001), jäljempänä
kansallisten tukien laki
, tarkoitettujen tukien sekä eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annetussa laissa tarkoitettuja korvauksia koskevan asian toimeenpanosta. Toimeenpanolaissa säädetään keskitetysti eri viranomaisten tehtävistä ja toimivallasta, tuen hakumenettelystä, tukihakemuksen käsittelystä viranomaisessa ja päätöksenteosta, hallinnollisesta tarkastuksesta, pinta-alamonitoroinnista, valvonnasta ja valvontaseuraamuksista, tukien ja korvausten alentamisesta ja seuraamuksista, tuen palauttamisesta ja takaisinperinnästä. Toimeenpanolakiin sisältyy myös säännökset esimerkiksi päätöksen maksullisuudesta, viranomaisen oikeudesta tietojensaantiin ja muutoksenhausta. Valtioneuvoston asetuksilla säädetään tarkemmin esimerkiksi valvonnasta aiheutuvista seuraamuksista ja tietyistä tukien hakemiseen liittyvistä seikoista.
Suorien viljelijätukien laissa
, joka tuli voimaan 1.1.2023, säädetään maataloustukirahastosta rahoitettavista tukimuodoista eli perustulotuesta, uudelleenjakotulotuesta, nuoren viljelijän tulotuesta, ekojärjestelmätuesta ja tuotantosidonnaisista tulotuista (emolehmä- ja lypsylehmäpalkkio, sonnipalkkio, ulkosaariston nautapalkkio, teurashiehopalkkio, uuhipalkkio, kuttupalkkio, teuraskaritsa- ja teuraskilipalkkio, tärkkelysperunapalkkio ja erikoiskasvipalkkio). Suorien viljelijätukien lain nojalla myönnettävien tukien myöntämisen edellytykset perustuvat Euroopan unionin lainsäädännön lisäksi strategiasuunnitelmassa tehtyihin linjauksiin ja ratkaisuihin. Lakiin sisältyy säännökset lain nojalla myönnettävien tukien myöntämisen yleisistä edellytyksistä kuten säännökset muun muassa tukikelpoisesta alasta ja siitä, milloin alan pitää olla tuenhakijan hallinnassa. Lakiin sisältyy myös säännökset pysyvien nurmien ennallistamisvelvoitteesta. Tarkemmista tuen myöntämisen edellytyksistä säädetään valtioneuvoston asetuksilla.
Suorien viljelijätukien laissa säädetään tällä hetkellä tukikelpoisen alan hallinnasta siten, että alan on oltava aktiiviviljelijän hallinnassa sinä päivänä, jolloin Euroopan unionin suoria viljelijätukia koskeva vuosittainen tukihakemus voidaan viimeistään jättää. Säännös on kuitenkin osoittautunut ongelmalliseksi muun muassa sen vuoksi, että tukikelpoisen alan hallintaa koskevat säännökset eroavat toisistaan eri lakien nojalla myönnettävien pinta-alaperusteisten tukien osalta ja sääntelyä olisi tältä osin syytä yhdenmukaistaa.
Eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annetussa laissa
, joka tuli niin ikään voimaan 1.1.2023, säädetään tietyistä maaseuturahastosta osarahoitettavista korvauksista eli ympäristökorvauksesta, luonnonmukaisen tuotannon korvauksesta, eläinten hyvinvointikorvauksesta, luonnonhaittakorvauksesta, ei-tuotannollisten investointien korvauksesta sekä korvauksesta maatilojen neuvontapalveluihin. Eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annettavan lain nojalla myönnettävien korvausten myöntämisen edellytykset perustuvat Euroopan unionin lainsäädännön lisäksi strategiasuunnitelmassa tehtyihin linjauksiin ja ratkaisuihin. Eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annettu laki sisältää säännöksiä korvausten ehdoista, korvauksen myöntämisen edellytyksistä sekä sitoumuksen ja sopimuksen muuttamisesta, mukauttamisesta, siirtämisestä ja lakkaamisesta. Tarkemmista korvauksen myöntämisen edellytyksistä säädetään valtioneuvoston asetuksilla.
Eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annetussa laissa säädetään tällä hetkellä ympäristösopimukseen, jonka perusteella ympäristökorvausta voidaan maksaa, liittyvästä hallinnollisen tarkastuksen tekemisestä siten, että hallinnollinen tarkastus on tehtävä ennen kuin sopimuksen perusteella maksetaan ympäristökorvausta toisesta sopimusvuodesta. Hallinnollisen tarkastuksen ja tarkastuskäynnin vaatimus koskee maatalousluonnon monimuotoisuuden ja maiseman hoitoa koskevaa ympäristösopimusta ja kosteikkojen hoitoa koskevaa ympäristösopimusta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee mainitun hallinnollisen tarkastuskäynnin, missä määritetään muun muassa sopimuksen kohteena oleva ala ja sen korvauskelpoisuus. Hallinnollisen tarkastuskäynnin suorittaminen vasta toisena sopimusvuonna toisin sanoen sen jälkeen, kun ensimmäisestä sopimusvuodesta on jo maksettu korvausta, on kuitenkin johtanut tilanteisiin, joissa tuenhakijalle on aiheutunut korvuksen alentamisia tai takaisinperintätilanteita, kun hallinnollisen tarkastuskäynnin seurauksena ympäristösopimusalasta on jouduttu rajaamaan pois korvauskelvottomia alueita.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Suorien viljelijätukien lakia
ehdotetaan muutettavaksi ensinnäkin tukikelpoisen alan hallinnan osalta. Tukikelpoisella alalla tarkoitetaan sitä maatalousmaan alaa, jota käytetään maataloustoimintaan sinä vuonna, kun kyseistä tukea haetaan. Edellä sanottuun viitaten ehdotetaan, että tukikelpoisen alan olisi oltava aktiiviviljelijän hallinnassa Euroopan unionin suoria viljelijätukia koskevan vuosittaisen yhtenäishakemuksen viimeisestä jättämispäivästä hakemuksen viimeiseen mahdolliseen muutospäivään. Lisäksi lakia ehdotetaan muutettavaksi edellä kohdassa 1.1 mainittuun komission ehdotukseen yksinkertaistamisasetukseksi ja siihen sisältyvän ehdotuksen suunnitelma-asetuksen muuttamisesta perustuen siten, että pysyvien nurmien ennallistamismenettely otettaisiin käyttöön, jos pysyvän nurmen ala vähenee vuoden 2018 viitealaan verrattuna yli kymmenen prosenttia nykyisin viiden prosentin sijaan. Ennallistamisvelvoite tarkoittaa sitä, että kun ennallistamismenettely otetaan käyttöön, viljelijälle voidaan tällöin asettaa velvoite palauttaa muuhun käyttöön siirrettyä pysyvää nurmea vastaava pinta-ala pysyväksi nurmeksi. Viimeksi mainittua muutosehdotusta tarkastellaan jatkovalmistelun yhteydessä, kun tarkempaa tietoa yksinkertaistamisasetusehdotuksen käsittelystä Euroopan unionissa on saatu.
Eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annettua lakia
ehdotetaan muutettavaksi eräiden ympäristökorvauksen perusteena olevien ympäristösopimusten (maatalousluonnon monimuotoisuuden ja maiseman hoitoa koskeva ympäristösopimus ja kosteikkojen hoitoa koskeva ympäristösopimus) hallinnollisen tarkastuskäynnin tekemisen ajankohdan osalta. Ehdotuksen mukaan elinkeino-, ympäristö- ja liikennekeskuksen (vuoden 2026 alusta lukien elinvoimakeskuksen) olisi jatkossa tehtävä hallinnollinen tarkastuskäynti, jossa määritetään ympäristösopimuksen kohteena oleva ala ja sen korvauskelpoisuus, ennen kuin ympäristösopimuksen perusteella maksetaan ympäristökorvauksen ensimmäisen sopimusvuoden loppumaksu.
Toimeenpanolakia
ehdotetaan muutettavaksi siten, että kuntien tehtäviin kirjattaisiin selkeyden vuoksi myös se, että kunta tekisi päätöksen pinta-ala- ja eläinperusteisia tukia, palkkioita ja korvauksia koskevien hakemusten yhdistämisestä tilanteessa, jossa tukien hakija on katsottava yhdeksi tuenhakijaksi (tilaksi) tukihakemusten määrästä riippumatta. Siitä, milloin tuenhakija ja/tai hakijat pidetään yhtenä tuenhakijana eli toisin sanoen yhtenä tilana, säädetään Euroopan unionin kokonaan tai osittain rahoittamien tukien osalta suunnitelma-asetuksessa ja kansallisesti kokonaan rahoitettavien kansallisten tukien osalta maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetussa laissa (1559/2001), jäljempänä
kansallisten tukien laki
. Ehdotus on luonteeltaan lainsäädäntöä selkeyttävä, koska käytännössä on esiintynyt epäselvyyttä toimivaltaisesta viranomaisesta tuki koskevien hakemusten yhdistämisen osalta.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Esityksellä ei ole suoranaisia valtiontaloudellisia vaikutuksia. Suorien viljelijätukien lain nojalla myönnettävät tuet maksetaan valtion talousarvion momentilta 30.20.41 (EU-tulotuki ja EU-markkinatuki) ja eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annetun lain nojalla myönnettävä korvaukset valtion talousarvion momentilta 30.20.43 (Ympäristökorvaukset, luonnonmukainen tuotanto, neuvonta ja ei-tuotannolliset investoinnit) sekä momentilta 30.20.44 (Luonnonhaittakorvaukset). Mainitut tuet rahoitetaan julkisen talouden suunnitelman ja valtion talousarvioiden mukaisten määrärahojen puitteissa.
Toimeenpanolakiin ehdotetulla selkeyttävällä säännöksellä kuntien tehtävästä hakemusten yhdistämisestä ei aiheudu lisätehtäviä. Eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annettuun lakiin ehdotetulla muutoksella hallinnollisen tarkastuksen suorittamisajankohdasta eli viimeisen ajankohdan aikaistamisella ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (vuoden 2026 alusta lukien elinvoimakeskusten) tehtäviin ja tehtävä arvioidaan voitavan suorittaa nykyisten resurssien puitteissa. Hallinnollisen tarkastuskäynnin tekeminen kuuluu jo nyt elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtäviin ja koska nykyisen rahoituskauden toimeenpanon ollessa käynnissä, mainittujen tarkastuskäyntien määrä on huomattavasti vähentynyt vuoteen 2023 verrattuna, jolloin ympäristösopimukset käytännössä uusittiin vastaamaan nykyisen rahoituskauden vaatimuksia. Ehdotetun muutoksen arvioidaan myös vähentävän takaisinperintätilanteita sekä ympäristösopimuspäätösten muutostarpeita.
Esityksellä ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia tuenhakijoiden asemaan. Eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annettuun lakiin ehdotetulla muutoksella hallinnollisen tarkastuksen suorittamisajankohdasta pyritään estämään mahdollisia takaisinperintätilanteita, kun hallinnollinen tarkastuskäynti tehtäisiin ennen kuin maatalousluonnon monimuotoisuuden ja maiseman hoitoa koskeva ympäristösopimuksen ja kosteikkojen hoitoa koskeva ympäristösopimuksen perusteella maksetaan ensimmäisen sopimusvuoden loppumaksu. Ehdotettu tukikelpoisen alan hallintaa koskeva muutos puolestaan selkeyttäisi hallintavaatimusta myös tuenhakijan kannalta.
5
Lausuntopalaute
Hallituksen esitysluonnos on ollut lausunnolla 19.9.2025 – 21.10.2025 välisen ajan. Hallituksen esitysluonnoksesta on saatu lausunto oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, Ruokavirastolta, Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, Liedon maaseutupalveluilta (kuntien yhteistoiminta-alue), Närpiön kaupungin maaseutuhallinnolta, MTK-Satakunta ry:ltä ja yhdeltä yksityishenkilöltä. Saadut lausunnot ja saaduista lausunnoista laadittu lausuntoyhteenveto on julkaistu valtioneuvoston hankesivuilla (
https://mmm.fi/hanke2?tunnus=MMM025:00/2025
).
Oikeusministeriöllä ja valtiovarainministeriöllä ei ollut lausuttavaa hallituksen esitysluonnoksesta. Muissa annetuissa lausunnoissa tuotiin esiin huomioita toimeenpanolakiin, suorien viljelijätukien lakiin ja eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annettuun lakiin ehdotettuihin muutoksiin.
Ruokavirasto, Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Liedon maaseutupalvelut (kuntien yhteistoiminta-alue), Närpiön kaupungin maaseutuhallinto ja MTK-Satakunta ry ottivat lausunnoissaan kantaa toimeenpanolakiin ehdotettuun muutokseen hakemusten yhdistämisestä siinä tilanteessa, jossa tuenhakijat on katsottava yhdeksi tuenhakijaksi (maatilaksi).
Edellä mainituista lausunnonantajista Ruokavirasto, Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Liedon maaseutupalvelut (kuntien yhteistoiminta-alue) ja Närpiön kaupungin maaseutuhallinto katsoivat lausunnoissaan, että toimivalta hakemusten yhdistämisestä olisi kunnalla ja asiasta tehtäisiin vain yksi päätös annetuista lausunnoista tarkemmin ilmenevin perustein. Toimivallan jakaminen kahdelle eri viranomaiselle voi johtaa tilanteisiin, joissa kunta ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus päätyvät tulkinnoissaan päinvastaiseen lopputulokseen saman tilan eri tukihakemusten kohdalla. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ja Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ei ollut sinänsä huomautettavaa ehdotukseen. MTK-Satakunta ry:n lausunnon mukaan muutos on lakiteknisesti luonteeltaan selkeyttävä eikä muutosta ole tarpeen toteuttaa. Ruokavirasto ja Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus katsoivat lisäksi lausunnoissaan, että kunnan pitäisi pyytää hakemusten yhdistämistä koskevasta asiasta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunto ennen päätöksen tekemistä.
Ruokavirasto, Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä Liedon maaseutupalvelut kuntien yhteistoiminta-alue) pitivät lausunnoissaan kannatettavana suorien viljelijätukien lakiin ehdotettua tukikelpoisen alan hallinta-ajan muutosta. Muut lausunnonantajat eivät ottaneet ehdotukseen kantaa.
Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus piti lausunnossaan erittäin kannatettavana suorien viljelijätukien lakiin ehdotettua muutosta pysyvien nurmien ennallistamismenettelyn käyttöönotosta vasta, jos pysyvän nurmen ala vähenee vuoden 2018 viitealaan verrattuna yli kymmenen prosenttia. Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus piti lausunnossaan ehdotusta tiukennuksena aiempaan. Muut lausunnonantajat eivät ottaneet ehdotukseen kantaa.
Ruokavirasto ja Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus kannattivat lausunnoissaan eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annettuun lakiin ehdotettua muutosta tiettyjen ympäristösopimusten hallinnollisen tarkastuskäynnin tekemisen ajankohdan aikaistamisesta. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus piti puolestaan lausunnossaan ehdotettua ympäristösopimusten hallinnollisen tarkastuskäynnin tekemisen ajankohtaa liian tiukkana. Muut lausunnonantajat eivät ottaneet ehdotukseen kantaa.
Saatujen lausuntojen johdosta hallituksen esitystä on muutettu toimeenpanolain osalta lausunnolla olleeseen esitysluonnokseen verrattuna siten, että kunta tekisi päätöksen pinta-ala- ja eläinperusteisia tukia, palkkiota tai korvauksia koskevien hakemusten yhdistämisestä tilanteessa, jossa tukien hakija on katsottava yhdeksi tuenhakijaksi (tilaksi) tukihakemusten määrästä riippumatta. Lausunnolla olleessa hallituksen esitysluonnoksessa ollut ehdotus toimivallan jakamisesta voisi johtaa tilanteisiin, joissa kunta ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus päätyvät tulkinnoissaan päinvastaiseen lopputulokseen saman tilan eri tukihakemusten kohdalla. Käytännössä kyse on kuitenkin samasta asiasta eli hakemusten yhdistämisestä siitä syystä, että maatilan määritelmä ei ole täyttynyt, ja asiassa tehtäisiin kaksi eri päätöstä. Jos toimivalta hakemusten yhdistämisessä jaettaisiin kuntien ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten kesken, tämä saattaisi johtaa kahteen eri lopputulokseen joko päätösvaiheessa tai muutoksenhakuprosessissa siten, että toinen päätöksistä menestyy ja toinen ei. Tämä voisi puolestaan johtaa tilanteeseen, jossa esimerkiksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen perusteella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivaltaan kuuluvat hakemukset tulisi yhdistää, mutta kunnan toimivaltaan kuuluvia hakemuksia ei, koska esimerkkitilanteessa muutoksenhaussa kunnan päätös olisi kumoutunut. Näin ollen ja lisäksi annetuissa lausunnoissa esitettyyn viitaten on perusteltua, että toimivalta hakemusten yhdistämisestä olisi kunnalla ja asiasta tehtäisiin vain yksi päätös. Kunnat myös vastaanottavat suurimman osan tukihakemuksista ja hallinnoivat niin kutsuttujen tilatunnusten myöntämistä ja kunnissa on myös paras paikallistuntemus alueen viljelijöistä. Lisäksi tehtävä ei ole sinänsä kunnille uusi, koska kunnat tekevät jo tällä hetkellä päätökset tukihakemusten ja tukiprosessiin liittyvien niin kutsuttujen tilatunnusten yhdistämisestä.
6
Säännöskohtaiset perustelut
6.1
Laki tiettyjen Euroopan unionin ja kansallisten maatalouden tukien toimeenpanosta
10 §.Kunta
. Pykälän 1 momentin 4 kohtaa ehdotetaan täydennettäväksi ja tarkennettavaksi selvyyden vuoksi siten, että kunta tekisi päätöksen myös sika- ja siipikarjatalouden tuotannosta irrotetun tuen viitemäärän yhdistämisestä viitemäärän siirtämisen ja jakamisen lisäksi. Maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain (1559/2001) 10 f §:ssä (Tuotannosta irrotetun sika- ja siipikarjatalouden viitemärän siirtäminen ja lakkauttaminen) säädetään viitemäärien yhdistämisestä ja mainitun pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin muun muassa yhdistämisen edellytyksistä.
Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että säännökseen lisättäisiin selvyyden vuoksi säännös siitä, että kunta tekisi päätöksen 1 momentin 1, 3 ja 5 kohdassa tarkoitettuja tukia, korvauksia ja palkkioita koskevien hakemusten yhdistämisestä. Tehtävä ei olisi kunnille uusi, mutta käytännössä on esiintynyt epäselvyyttä toimivaltaisesta viranomaisesta tukihakemusten yhdistämisen osalta. Edellä mainitut hakemukset koskevat suorien viljelijätukien lain nojalla myönnettäviä tukia ja palkkioita, kansallisten tukien lain nojalla myönnettäviä tukia sekä eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annetun lain nojalla myönnettäviä pinta-ala- ja eläinperusteisia korvauksia. Siitä tilanteesta, milloin tuen hakija tai hakijat katsotaan yhdeksi tuenhakijaksi eli toisin sanoen yhdeksi tilaksi, säädetään Euroopan unionin kokonaan tai osittain rahoittamien tukijärjestelmien osalta suunnitelma-asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa (”tilalla tarkoitetaan kaikkia viljelijän johtamia, saman jäsenvaltion alueella sijaitsevia maataloustoimintaan käytettäviä yksiköitä”) ja kansallisesti kokonaan rahoitettavien kansallisten tukien osalta kansallisten tukien lain 2 a §:ssä (Maatila). Siitä, milloin hakijoita ei ole voinut pitää erillisinä tukeen oikeuttavina hakijoina on myös korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätös KHO:2007:3 (
https://www.finlex.fi/fi/oikeuskaytanto/korkein-hallinto-oikeus/ennakkopaatokset/2007/3
). Jos esimerkiksi tukihakemusten käsittelyn tai tarkastamisen yhteydessä todetaan, että vaikka tukihakemuksia on jätetty useammalla eri ns. tilatunnuksella, mutta kyse on lainsäädännössä tarkoitetusta yhdestä tuenhakijasta eli tilasta, tukihakemukset tulisi yhdistää yhdeksi tukihakemukseksi. Varsinaisesta tukipäätöksestä, jossa hakemusten yhdistäminen on tehty, on luonnollisesti oikeus vaatia ensin oikaisua ja sen jälkeen valittamalla hallinto-oikeuteen. Tilanne, jossa tukihakemukset tulee yhdistää eli kyse on lainsäädännössä tarkoitetusta yhdestä tuenhakijasta eli tilasta, voi tulla esiin myös esimerkiksi paikan päällä tehtävän valvonnan yhteydessä.
6.2
Laki Euroopan unionin suorista viljelijätuista
6 §.Tukikelpoinen ala
. Pykälän 1 momentissa säädetään nykyisen tukikelpoisen alan (maatalousmaa, jota käytetään maataloustoimintaan sinä vuonna, kun kyseistä tukea haetaan) hallinnasta siten, että tukikelpoisen alan on oltava aktiiviviljelijän hallinnassa sinä päivänä, jolloin Euroopan unionin suoria viljelijätukia koskeva vuosittainen tukihakemus voidaan viimeistään jättää. Edellä 3 kohdassa sanotun mukaisesti säännös on osoittautunut ongelmalliseksi. Momenttia ehdotetaankin muutettavaksi tukikelpoisen alan hallinnan osalta siten, että tukikelpoisen alan olisi oltava aktiiviviljelijän hallinnassa Euroopan unionin suoria viljelijätukia koskevan vuosittaisen yhtenäishakemuksen viimeisestä jättämispäivästä hakemuksen viimeiseen mahdolliseen muutospäivään. Viime vuosia päivä, jolloin edellä mainittu hakemus on voitu viimeistään jättää, on ollut noin kesäkuun puolivälissä, ja toimeenpanolain 12 §:n 4 momentin mukaan Ruokavirasto antaa tarkemmat määräykset tukea koskevan hakemuksen jättämisen määräajasta. Toimeenpanolain 14 §:n 1 momentin mukaan tukea koskevaa hakemusta voidaan oma-aloitteisesti muuttaa tai se voidaan peruuttaa kokonaan tai osittain Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/2116 soveltamissäännöistä yhteisen maatalouspolitiikan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2022/1173), jäljempänä
hakemusjärjestelmäasetus
, 7 artiklassa tarkoitetuissa tilanteissa. Hakemusjärjestelmäasetuksen lähtökohtana on se, että hakemusta voidaan muuttaa ja peruuttaa aiempiin rahoituskausiin verrattuna pidempään hakuvuoden aikana. Hakemusjärjestelmäasetuksissa tuenhakijalle on annettu riittävästi aikaa tehdä korjaavia toimenpiteitä hakemukseensa ja siten voidaan varmistaa oikeat raportointi- ja maksutiedot. Hakemusjärjestelmäasetuksen mukaan jäsenvaltion tulee asettaa vuosittain määräpäivä, jonka tulee olla vähintään 15 kalenteripäivää ennen tuen ennakkomaksua tai ensimmäistä maksuerää, johon mennessä muutokset ja peruutukset sallitaan. Kuitenkin esimerkiksi paikan päällä tehtävä valvonta katkaisee hakemuksen muutos- ja peruuttamismahdollisuudet siltä osin kuin valvonnassa havaitaan virheitä hakemuksessa.
8 §.Pysyvän nurmen ennallistamisvelvollisuus
. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että jos pysyvien nurmien osuus maatalousmaasta vähenee Ruokaviraston vuosittain marraskuun 30 päivänä suorittaman pinta-alatarkastelun perusteella koko valtakunnan tasolla pysyvän nurmen vuoden 2018 viitealaan verrattuna yli kymmenen prosenttia, pysyvää nurmea ei saisi siirtää muuhun käyttöön ja pysyvän nurmen ennallistamismenettely otettaisiin käyttöön. Ehdotus perustuu edellä kohdassa 1.1 mainittuun komission ehdotukseen yksinkertaistamisasetukseksi ja siihen sisältyvään suunnitelma-asetuksen muutokseen. Nykyisin ennallistamismenettelyn käyttöönoton rajana on pysyvien pysyvän nurmen alan väheneminen yli viisi prosenttia vuoden 2018 viitealaan verrattuna. Suorien viljelijätukien lain 8 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvosto päättää yleisistunnossa ennallistamismenettelyn käyttöönottamisesta ja käytöstä poistamisesta sekä pysyvän nurmen muuhun käyttöön siirtämisen rajoittamisesta. Ennallistamisvelvoite tarkoittaa sitä, että kun ennallistamismenettely otetaan käyttöön, viljelijälle voidaan tällöin asettaa velvoite palauttaa muuhun käyttöön siirrettyä pysyvää nurmea vastaava pinta-ala pysyväksi nurmeksi. Muilta osin momenttiin ei ehdoteta muutoksia. Hallituksen esityksen jatkovalmistelun yhteydessä ehdotettua muutosta tarkastellaan vielä edelleen ottaen huomioon yksinkertaistamisasetuksen Euroopan unionin tasolla oleva käsittelyvaihe ja komission alkuperäiseen ehdotukseen tehtävät mahdolliset muutokset asetuksen sisältöön.
6.3
Laki eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista
5 §. Ympäristökorvaus
. Pykälän 5 momentissa säädetään muun muassa siitä, että maatalousluonnon monimuotoisuuden ja maiseman hoitoa koskeva ympäristösopimuksen ja kosteikkojen hoitoa koskeva ympäristösopimuksen osalta on tehtävä hallinnollinen tarkastus, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta. Edelleen voimassa olevan lain mukaan tarkastus on tehtävä ennen kuin sopimuksen perusteella maksetaan ympäristökorvausta toisesta sopimusvuodesta. Edellä kohdassa 3 sanotun mukaisesti voimassa oleva säännös on osoittautunut käytännössä ongelmalliseksi. Momenttia ehdotetaankin muutettavaksi hallinnollisen tarkastuskäynnin tekemisen määräajan osalta siten, että hallinnollinen tarkastuskäynti olisi tehtävä ennen kuin edellä mainittujen ympäristösopimusten perusteella maksetaan ympäristökorvauksen ensimmäisen sopimusvuoden loppumaksu. Mainittujen ympäristösopimusten perusteella maksettavan ympäristökorvauksen loppumaksu on maksettu hakuvuotta seuraavan vuoden kesäkuussa. Ehdotuksella pyritään paitsi vähentämään laskennan haasteita niin myös varmistamaa sitä, ettei tuenhakijalle aiheudu esimerkiksi takaisinperintätilannetta, kun tarkastus on suoritettu ennen korvauksen loppumaksua. Hallinnollisen tarkastuskäynnin yhteydessä voidaan esimerkiksi todeta, että osa ympäristösopimuksen kohteena oleva ala ei ole korvauskelpoista, jolloin sopimusala pienenee alkuperäisestä haetusta sopimusalasta. Muilta osin momenttiin ei ehdoteta muutoksia.
7
Voimaantulo
Lait esitetään tuleviksi voimaan mahdollisimman pian alkuvuonna 2026.
Suorien viljelijätukien lakiin ja eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annettuun lakiin ehdotetun siirtymäsäännöksen mukaan ennen mainittuihin lakeihin ehdotettujen muutosten voimaantuloa vireille tulleisiin hakemuksiin sovellettaisiin lakien voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
8
Toimeenpano ja seuranta
Lakien toimeenpano on suurimmaksi osaksi Ruokaviraston, elinvoima-, liikenne- ja ympäristökeskusten (vuoden 2026 alusta lukien elinvoimakeskusten), Ahvenanmaan valtionviraston, ja kuntien vastuulla. Lakien toimivuutta seurataan niiden voimaantulon jälkeen eri keinoin. Erilaiset arvioinnit, jotka liittyvät yhteisen maatalouspolitiikan strategiasuunnitelman toimeenpanon arviointiin palvelevat myös kansallisten lakien toimivuuden arviointia. Strategiasuunnitelmaa toimeenpantaessa on laadittu koko rahoituskauden pituinen arviointisuunnitelma, joka koskee jokaista erityistavoitetta. Arvioinnissa tarkastellaan, miten näihin määritellyt vaikuttavuustavoitteet toteutuvat.