1.1.1  Kevan toiminta ja riskienhallinta

Keva huolehtii kunta-alan, valtion, kirkon ja Kelan henkilöstön eläkeasioista. Se on itsenäinen julkisoikeudellinen yhteisö, jonka toiminta perustuu Kevasta annettuun lakiin (66/2016, KevaL). Keva hoitaa noin 1,2 miljoonan julkisen sektorin työntekijän ja eläkkeensaajan työeläkepalvelut. 

Kevalla oli vuoden 2017 lopussa työnantaja-asiakkaana noin 1 060 jäsenyhteisöä. Jäsenyhteisöjä ovat kaikki Suomen kaupungit, kunnat ja kuntayhtymät sekä osa kunnallisista yhdistyksistä ja osakeyhtiöistä sekä säätiöistä. Lisäksi Kevalla on noin 1 300 valtion ja kirkon työnantaja-asiakasta. Myös Kela on Kevan työnantaja-asiakas. 

Keva vastaa kunta-alan henkilöstön eläkkeiden rahoituksesta ja eläkevarojen sijoittamisesta. Eläkkeet rahoitetaan kunta-alan työnantajilta ja työntekijöiltä perittävillä maksuilla. Kunnallisen eläkejärjestelmän rahoituksen lähtökohtana on koko kuntasektorin yhteisvastuu. Eläkelaitoksen valtuuskunta päättää eläkelaitoksen menojen jakamisesta jäsenyhteisöjen kesken. Valtuuskunta vahvistaa myös kunnallisen eläkemaksun suuruuden. Vuonna 2017 Kevan maksutulo oli noin viisi miljardia euroa. 

Jäsenyhteisöjen yhteisvastuu merkitsee sitä, että Kevan menot (eläkemenot, toimintamenot ja rahastointi) jaetaan jäsenyhteisöjen maksettaviksi KevaL 19 §:n mukaisesti. Rahoitus perustuu sekä eläkemaksuihin että rahaston sijoitustuottoihin ja varoihin. Sukupolvien yli kestävälle tasolle määriteltävä maksu pidetään vakaana käyttämällä rahaston sijoitustuottoja ja varoja. Sijoitustuottoa on käytetty eläkkeiden maksamiseen ensimmäisen kerran vuonna 2017. 

Tuleviin eläkevastuisiin varaudutaan eläkevastuurahaston avulla. Rahasto on luonteeltaan puskurirahasto. Eläkevastuurahastoon siirrettävästä määrästä päättää vuosittain Kevan valtuuskunta. Rahaston sijoitukset on tehtävä KevaL 21 §:n mukaan niin, että huolehditaan niiden varmuudesta, tuotosta ja rahaksi muutettavuudesta sekä hajauttamisesta. Sijoitusomaisuus oli noin 51,9 miljardia euroa vuoden 2017 lopussa. 

Valtion henkilöstön eläkkeiden rahoituksesta vastaa valtio (laki valtion eläketurvan rahoituksesta 67/2016), evankelisluterilaisen kirkon henkilöstön eläkkeiden rahoituksesta vastaa evankelisluterilainen kirkko (laki evankelis-luterilaisen kirkon eläketurvan rahoituksesta 68/2016) ja Kelan henkilöstön eläkkeiden rahoituksesta vastaa Kela. Keva maksaa julkisten alojen eläkelain (81/2016, JuEL) perusteella Suomen valtion, evankelisluterilaisen kirkon ja Kelan eläkkeensaajille heidän eläkkeet. Keva varautuu näihin maksuihin likviditeettisuunnitelmassaan. 

Kevan riskienhallinnasta säädetään KevaL 25 §:ssä. Riskienhallinta on osa Kevan hallintojärjestelmää, jonka tehtävänä on mahdollistaa Kevan toiminnan johtaminen terveiden ja varovaisten periaatteiden mukaisesti. 

Kevalla on oltava sen toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden riittävä riskienhallintajärjestelmä, joka kattaa Kevaan kohdistuvien riskien ja riskien yhteisvaikutusten jatkuvan tunnistamisen, mittaamisen, seurannan, valvonnan ja raportoinnin. Riskienhallinnan on katettava sijoitus-, maksuvalmius- ja keskittymäriskin hallinta sekä operatiivisten riskien hallinta. Lisäksi Kevalla on oltava riskienhallintatoiminto, joka on riippumaton riskiä ottavista toiminnoista. Riskienhallintajärjestelmästä tulee olla Kevan hallituksen hyväksymät kirjalliset toimintaperiaatteet, joita hallituksen tulee myös arvioida säännöllisesti. 

Kevan tehtävänä on hallituksen hyväksymän strategian mukaan huolehtia Kevan jäsenyhteisöjen eläkejärjestelmän rahoituksesta kaikissa tilanteissa. Tämä tehtävä edellyttää mm. hyvää ja mahdollisimman ajantasaista käsitystä Kevan jäsenyhteisöjen eläkejärjestelmän eläkkeistä aiheutuvien vuotuisten menojen rakenteesta ja järjestelmän rahoituksellisesta tilanteesta. 

Kevan hallituksen hyväksymän sijoitusstrategian mukaan sijoitustoiminnalla ensi sijassa tuetaan eläkemaksun vakauttamistavoitetta. Tämä edellyttää, että sijoitussalkku rakennetaan ottaen mahdollisimman tarkasti huomioon odotukset tulevista Kevan jäsenyhteisöjen eläkejärjestelmän eläkemenoista ja maksutuloista. Koska näihin liittyy sekä ajallista että määrällistä epävarmuutta, ei sijoitustoiminnalle voida asettaa pysyvää ja kiinteää tuottotavoitetta, vaan se määräytyy dynaamisesti kulloisenkin rahoitustilanteen mukaisesti. 

Sijoitustoiminnan tavoiteasetanta lähtee kesäkuussa 2017 hyväksytyn uuden sijoitusstrategian mukaisesti siitä, että haetaan reaalituottotaso, joka johtaa rahoitustasapainon saavuttamiseen. Järjestelmä on tasapainossa, jos oletettujen maksutulokassavirtojen nykyarvo yhdessä rahastoitujen varojen kanssa vastaa oletettujen eläkemenokassavirtojen nykyarvoa. Kevan hallitus määrittää tuottovaadetta vastaavan riskinottohalukkuuden tason. 

Maksutason muuttuessa vaaditun reaalituoton taso ja sijoitustoiminnan tavoiteasetanta muuttuvat. 

Yksityisten työeläkelaitosten (jäljempänä TyEL-eläkelaitokset) vakavaraisuusrajan kautta määritellään ne rajat, joiden alittuessa eläkelaitos joutuu selvitystilaan. Eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskemisesta ja sijoitusten hajauttamisesta annetun lain (315/2015) mukaisella vakavaraisuusmallilla otetaan huomioon eläkelaitoksen olennaiset ja todelliset sijoitustoiminnan riskit sekä vakuutusriskit. Vakavaraisuusmallin tarkoituksena on kuvata eläkelaitoksen riskejä kokonaisuutena mahdollisimman oikein. Riskienhallinnan osalta vaaditaan työeläkelaitoksessa tehokasta riskienhallintajärjestelmää, jossa tarkastellaan erityisesti riskejä, jotka otetaan huomioon vakavaraisuuspääomavaatimusta laskettaessa ja toisaalta myös niitä riskejä, joita ei oteta huomioon laskennassa. 

TyEL-eläkelaitokset vastaavat vastuuvelkansa kattamisesta ja sen lisäksi ne viime kädessä vastaavat toistensa eläkevastuista. TyEL-eläkelaitoksen vakavaraisuudella tarkoitetaan eläkelaitoksen kykyä selviytyä eläkevakuutustoimintaa uhkaavista erilaisista riskeistä. Vakavaraisuutta mitataan vakavaraisuuspääomalla, jota mitoitetaan vakavaraisuusrajan avulla. Vakavaraisuusrajan laskennasta säädetään laissa eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskemisesta ja sijoitusten hajauttamisesta. 

Lakiin työeläkevakuutusyhtiöistä (354/1997, jäljempänä TVYL) on säädetty vuoden 2017 alusta voimaan tullut 12 k §, joka määrittää TVYL:in mukaisen eläkelaitoksen velvollisuuden riski- ja vakavaraisuusarvion tekemiseen. Kevan jäsenyhteisöjen eläkejärjestelmä eroaa yksityisten alojen työeläkejärjestelmästä. Kevan jäsenyhteisöt vastaavat Kevan menoista, joihin kuuluvat eläkemenot, toimintakulut ja siirrot eläkevastuurahastoon. Eläkevastuurahasto on eläkemaksun tasaukseen tarkoitettu puskurirahasto. Ei ole tarkoituksenmukaista, että Kevalla olisi vakavaraisuuskehikko tai että sitä koskisi eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskemisesta ja sijoitusten hajauttamisesta annettu laki. 

1.1.2  Työkyvyttömyysriskiä vähentävä toiminta

Työkyvyn ylläpito ja työkyvyttömyysriskin ennaltaehkäisy ovat tärkeitä tekijöitä eläketurvan rahoituksen kestävyyden kannalta. Toiminnan tavoitteena on vähentää työntekijöiden riskiä tulla työkyvyttömäksi. Keva maksoi työkyvyttömyyseläkkeitä vuonna 2017 pelkästään kunta-alalla noin 40 000 eläkkeensaajalle. Yhteensä työkyvyttömyyseläkkeitä maksettiin kunta-alalla noin 416 miljoonaa euroa, mikä vastaa noin 8,3 prosenttia Kevan jäsenyhteisöjen eläkejärjestelmän eläkemenosta. Tehokas työkyvyn ylläpito vaikuttaa työkyvyttömyyseläkkeiden vähenemisen kautta myös keskimääräiseen eläkkeelle siirtymisen ikään. Työkyvyttömyysriskiä ennaltaehkäisevä toiminta on eläkejärjestelmän kustannuksia alentavaa ja se myös tukee periaatteita ja tavoitteita nykyistä pidemmistä työurista. 

Kevassa on ollut jo vuodesta 1999 alkaen kunta-alan työnantaja-asiakkaille tarkoitettua henkilöstön työkyvyn ylläpitoa tukevaa toimintaa ja palveluja. Palvelut ovat kohdentuneet osatyökykyisten työssä jatkamisen mahdollistamiseen, työkyvyn tuen prosessien ja strategisen työkykyjohtamisen kehittämiseen sekä työkyvyttömyyskustannusten arviointiin ja hallinnan keinoihin. Keva myös toimii erilaisissa työkykyjohtamiseen ja työkyvyn edistämiseen liittyvissä verkostoissa. Kevalla on työeläkeyhtiöistä poiketen omaa tutkimustoimintaa, joka keskittyy strategiseen työkykyjohtamiseen ja työkyvyn tukemisen erityistilanteisiin julkisella alalla. Tutkimustiedoilla tuetaan asiakkaiden kehittämistyötä ja kohdennetaan Kevan tarjoamia palveluita asiakkaiden kehittämistarpeisiin. Vastaavaa tietoa, jolla työkyvyttömyyttä voidaan ennaltaehkäistä julkisella sektorilla, ei ole muualla kootusti saatavilla. Työkykyä ja työkykyjohtamista käsittelevä tutkimus, työkyvttömyyden kustannusten tutkiminen sekä näihin liittyvä tiedon hallinta mahdollistavat vaikuttavan työkyvyttömyyden ennaltaehkäisyn. Kunta-alan lisäksi Keva on tarjonnut evankelis-luterilaisen kirkolle työkyvyttömyysriskin vähentämiseen liittyviä palveluja vuodesta 2010, jolloin kirkon henkilöstön eläketurva siirtyi Kevan hoidettavaksi. 

Valtion työelämän kehittämistoimintaa on hoitanut lähtökohtaisesti vain Valtiokonttori myös sen jälkeen, kun valtion eläketurvan toimeenpano siirrettiin Kevan vastuulle vaiheittain vuosien 2011 ja 2013 alusta. Keva on tarjonnut työkykyjohtamisen palveluita valtiotyönantajille vain hyvin rajoitetusti liittyen pääosin ammatilliseen kuntoutukseen, osatyökyvyttömyyseläkkeisiin, tilastointiin tai tutkimustoimintaan. 

Keva myös rahoittaa työurien tukemiseen liittyviä tutkimus- ja kehittämishankkeita. Tutkimusrahoitusta on myönnetty vain yhteiskunnallisesti merkittäviin tutkimushankkeisiin, kuten Tilastokeskuksen työolotutkimukseen. Lisäksi Keva on vuodesta 2016 alkaen rahoittanut kunta-alan ja evankelis-luterilaisen kirkon työnantaja-asiakkaiden työelämän kehittämishankkeita erikseen haettavalla kehittämisrahalla. Rahoitus on kilpailtua. Hakemukset arvioi asiantuntijaraati, jossa on myös Kevan ulkopuolisia asiantuntijoita. Rahoitusta myönnetään vaikuttaviksi ja tarkoituksenmukaisiksi katsottuihin hankkeisiin määrätyin kriteerein. Hankkeilta vaaditaan rahoituksen saajalta 50 prosentin omarahoitusosuus. 

Keva tukee rahoitettujen hankkeiden kohdalla verkostoitumista ja tarjoaa mahdollisuuksia tutkimustuloksista viestimiseen parhaiden käytänteiden levittämiseksi julkisella sektorilla. Rahan käyttämisestä ja hankkeen toteutumisesta raportoidaan Kevalle. 

Kevan työkyvyttömyysriskin vähentämiseen liittyvään toimintaan ei kerätä jäsenyhteisöiltä erillistä rahoitusta, eikä Keva osallistu työkyvyttömyysriskin vähentämisestä yksittäisille jäsenyhteisöilleen aiheutuviin kustannuksiin. Kevan toiminnan kaikki menot sen jäsenyhteisöjen eläketurvan hoitamisesta jaetaan KevaL 19 §:n mukaisesti jäsenyhteisöjen maksettavaksi. Kirkon keskusrahasto maksaa Kevalle KevaL 24 §:n mukaan evankelis-luterilaisen kirkon palveluksessa olevien henkilöiden eläketurvan hoitamisesta ja kirkolle tarjottavat työkyvyttömyysriskin vähentämiseen liittyvistä palveluista aiheutuvat kustannukset korvataan Kevalle tätä kautta. Valtion osalta samalla tavoin korvattavia työkyvyttömyysriskin vähentämiseen liittyviä kustannuksia on syntynyt vain pieneltä osin. 

Myös yksityiset työeläkevakuutusyhtiöt ovat tarjonneet työkyvyttömyyden ennaltaehkäisyyn liittyviä palveluja 1990-luvulta alkaen. Finanssivalvonta on antanut työkyvyttömyysriskin hallinnasta yksityisiä eläkeyhtiöitä koskevat määräykset ja ohjeet (Työkyvyttömyysriskin hallinta: Työeläkevakuutusyhtiö; 1/2016). Ohjeeseen on koottu Finanssivalvonnan suositukset työeläkevakuutusyhtiöiden työkyvyttömyysriskin hallintaan tähtäävän toiminnan periaatteista. Ohjeistuksen tarkoituksena on parantaa työeläkevakuutusyhtiöiden toiminnan, kilpailun ja varojen käytön valvottavuutta sekä edistää toiminnan kilpailuneutraliteettia. Kevaa koskien ei ole vastaavia ohjeita tai määräyksiä. 

1.1.3  Ammatillinen kuntoutus ja työkyvyttömyysetuudet

Työkyvyttömyyden riskin vähentämisen toiminta ja ammatillinen kuntoutus tähtäävät molemmat työkyvyn ylläpitämiseen ja parantamiseen, mutta ne ovat erityyppisiä palveluita lähtökohdiltaan ja kohderyhmiltään sekä ajoittuvat eri vaiheeseen työkyvyn ylläpitämisessä. Työkyvyn vahvistamista toteutetaan ongelmien ehkäisemiseksi ja ennakoimiseksi, kun ongelmia ei ole vielä syntynyt ja sitä toteutetaan yhdessä työnantaja-asiakkaan kanssa. Työkyvyn edistäminen kohdistuu siten lähtökohtaisesti kaikille työntekijöille. Työkyvyn edistämistoiminta tarkoittaa strategisen työkykyjohtamisen, työkyvyn prosessien sekä työkyvyttömyyskustannusten hallinnan kehittämistä. 

Jos työntekijän työkyky on heikentynyt, henkilöllä voi olla oikeus julkisten alojen eläkelain mukaiseen työkyvyttömyyseläkkeeseen tai kuntoutukseen. Ennen kuin Kevassa tehdään päätös työkyvyttömyyseläkkeestä, Kevan on lain mukaan varmistettava, että työntekijän mahdollisuudet kuntoutukseen on selvitetty. Ammatillisen kuntoutuksen etuudet kohdistuvat yksilöön ja niillä tuetaan työhön paluuta siinä vaiheessa, kun työkyky on jo laskenut ja työkyvyn menetys uhkaa johtaa työkyvyttömyyseläkkeelle. Kuntoutuksen tavoitteena on henkilön työ- ja ansiokyvyn ylläpitäminen tai parantaminen ja siten työelämässä pysyminen tai työelämään palaaminen. Ammatillinen kuntoutus voi olla esimerkiksi neuvontaa, työkokeilua, valmennusta tai koulutusta. 

Varhaiseläkemenoperusteisen maksun määräytyminen luo kunta-alan työnantajille taloudellisia kannusteita edistää työssä jatkamista. Työnantaja maksaa varhaiseläkemenoperusteista maksua, kun sen työntekijät jäävät työkyvyttömyyseläkkeelle tai kuntoutustuelle. Osatyökyvyttömyyseläkkeestä tai osakuntoutustuesta ei aiheudu varhaiseläkemenoperusteista maksua ja tällä on pyritty vaikuttamaan siihen, että työntekijä jatkaisi osa-aikaisessa työssä täyden työkyvyttömyyden sijasta. Osatyökyvyttömyyseläkkeellä olevat työskentelevät yleensä eläkkeellä ollessaan, mikä on työurien pidentämisen tavoitteen mukaista. Kunta-alalla osatyökyvyttömyyseläkkeiden osuus on noin 50 prosenttia kaikista työkyvyttömyyseläkkeistä ja valtiolla vastaava osuus on noin 40 prosenttia. 

Varhaiseläkemenoperusteisen maksun määräytyminen kannustaa tukemaan työssä jatkamista myös ammatillisella kuntoutuksella, koska kuntoutusrahasta ei aiheudu työnantajalle varhaiseläkemenoperusteista maksua. Lisäksi maksujen nykyinen määräytyminen kannustaa työnantajaa tukemaan työntekijän työhön palaamista. Jos työntekijä palaa työkyvyttömyyseläkkeeltä töihin, eläkemaksut jäävät pienemmiksi, ja jos kuntoutustuella oleva työtekijä palaa töihin, työnantajalle maksetaan kuntoutumishyvitystä. 

1.1.4  Työhyvinvointi sote- ja maakuntauudistuksessa

Sote- ja maakuntauudistuksen valmistelussa on kiinnitetty huomiota kuntien ja maakuntien henkilöstöjohtamiseen ja työelämän laatuun. Sote- ja maakuntauudistukseen, kuten vaativiin muutostilanteisiin yleensä, liittyy henkilöstön työkykyriskejä, jotka voivat johtaa merkittäviin työkyvyttömyyden lisäkustannuksiin, mikäli muutosjohtamisessa ei onnistuta. Keva on tunnistanut muutostilanteissa tukemisen strategisen työkykyjohtamisen toimilla keskeiseksi palvelumuodoksi työkyvyttömyysriskin ennaltaehkäisyyn. Keva on auttanut tulevia maakuntia ennakoimaan ja tunnistamaan työkykyyn ja työkyvyttömyyskustannuksiin liittyviä riskejä osana muita henkilöstöriskejä. Lisäksi Keva on auttanut rakentamaan työkykyjohtamista osana tulevan maankuntaorganisaation henkilöstöjohtamista, rakentamaan työkyvyn tuen prosesseja niin, että ne vastaavat uutta toimintaympäristöä sekä työpaikan arkea sekä kohdentamaan työterveyden toimia tunnistettuihin työkykyriskeihin ja muutostilanteisiin liittyviin työkyvyn tuen tarpeisiin. Lisäksi Keva on tukenut maakuntia ja kuntia luomaan tarvittavia verkostoja vaikuttavaan työkykyjohtamiseen. 

Työhyvinvoinnin tärkeä merkitys on nostettu esiin myös valinnanvapauslain vaikutusarvioinnissa ja siinä todetaan muun muassa, että maakuntauudistuksen ja sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen henkilöstövaikutusten ennakkoarvioinnin perusteella onnistuneissa rakenneuudistuksissa tarvitaan sekä kovan (lainsäädäntö, sopimusjärjestelmä) että pehmeän (muutosjohtaminen ja henkilöstöjohtamisen strategisuus) henkilöstöjohtamisen käytäntöjä. 

Sote-uudistuksessa on myös esitetty uusia säännöksiä henkilöstöjohtamiseen ja työelämän laatuun liittyen. Hallituksen sote- ja maakuntauudistusta koskevassa esityksessä (HE 15/2017 vp) ehdotetaan, että laki kunnallisesta työmarkkinalaitoksesta korvattaisiin lailla kuntien ja maakuntien työnantajaedunvalvonnan järjestämisestä. Lailla perustettaisiin tähän tehtävään Kunta- ja maakuntatyönantajat KT -niminen julkisoikeudellinen yhteisö, jolla olisi toimivalta edustaa kuntia, kuntayhtymiä ja maakuntalain mukaisia maakuntia työnantajaedunvalvontaan liittyvissä asioissa. Lakiehdotuksessa todetaan KT:n tehtävistä mm., että Kunta- ja maakuntatyönantajat KT:n tehtävänä on työnantajaedunvalvonnan toteuttamiseksi hoitaa ja kehittää henkilöstöjohtamiseen, tuloksellisuuteen ja työelämän laatuun kuuluvia tehtäviä. Uutta säännöstä on esityksessä perusteltu, sillä, että Kunta- ja maakuntatyönantajat KT:n tehtävät on perusteltua määritellä laajemmin vastaamaan niitä tehtäviä, joita kunnallinen työmarkkinalaitos käytännössä tälläkin hetkellä hoitaa. Tätä perustellaan toimivallan selkiyttämisen ja jäsenmaksuperusteiden näkökulmasta. Perusteluissa todetaan myös, että Kunta- ja maakuntatyönantajat KT:n henkilöstöjohtamiseen, tuloksellisuuteen ja työelämän laatuun liittyvä tutkimus ja kehittämistoiminta palvelevat jäsenyhteisöjen toiminnan kehittämistä ja kustannusten hallintaa.