7.1
Laki EU:n metsäkatoasetuksen velvoitteiden valvonnasta ja seuraamuksista
Laki ehdotetaan jaettavaksi lukuihin. Tämän tarkoituksena on selkeyttää lain rakennetta ja parantaa luettavuutta. Lain ensimmäisessä luvussa olisi yleiset säännökset, mukaan lukien toimivaltaisesta viranomaisesta säätäminen. Lisäksi laissa ehdotetaan säädettäväksi valvonnasta ja tarkastuksista (2 luku), hallinnollisista seuraamuksista (3 luku) sekä seuraamusmaksuista (4 luku). Erinäisiä säännöksiä koskevassa 5 luvussa säädettäisiin muun muassa muutoksenhausta ja raportoinnista. Lopuksi säädettäisiin voimaantulosta (6 luku).
1 §
.
Lain tarkoitus
. Lailla on tarkoitus antaa EU:n metsäkatoasetusta täydentäviä kansallisia säännöksiä. EU:n metsäkatoasetuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot nimeävät toimivaltaiset viranomaiset ja säätävät muun muassa seuraamuksista. Tämän johdosta olisi tarkoituksenmukaista säätää EU:n metsäkatoasetuksen täydentämistä koskeva uusi laki. EU:n metsäkatoasetus on sellaisenaan Suomessa sovellettavaa oikeutta. Se on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Näin ollen laki ei muodostaisi itsenäistä ja kattavaa sääntelykokonaisuutta, vaan sitä sovellettaisiin rinnakkain EU:n metsäkatoasetuksen ja sen nojalla annettujen säädösten kanssa.
2 §
.
Toimivaltainen viranomainen ja muut lain täytäntöönpanoa hoitavat tahot
. EU:n metsäkatoasetuksen 14 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion on nimettävä yksi tai useampi toimivaltainen viranomainen, jotka vastaavat asetuksesta johtuvista velvoitteista. Asetuksessa on tähän liittyen kansallista liikkumavaraa, sillä jäsenvaltio voi nimetä toimivaltaisia viranomaisia yhden tai useampia. Toimivaltaisen viranomaisen nimeäminen edellyttää Suomessa täydentävää kansallista lainsäädäntöä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että toimivaltainen viranomainen olisi Suomessa Ruokavirasto. Ruokavirasto on toiminut EU:n puutavara-asetuksessa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena. Ruokavirasto tarkastaa myös Suomen kautta unioniin tuotavien FLEGT-tuotteiden luvat ennen erän tullausta ja laskemista vapaaseen liikkeeseen.
EU:n puutavara-asetukseen verrattuna metsäkatoasetuksessa toimivaltaisen viranomaisen tehtäväkenttä laajenee puutavarasta kuuteen muuhun tuoteryhmään ja tulee jatkossa koskemaan myös nautaeläimiä, kaakaota, kahvia, öljypalmua, kumia ja soijaa. Myös valvonnan määrä ja hallinnolliset vaatimukset lisääntyvät, minkä lisäksi yhteistyö ja tietojenvaihto tiivistyy entisestään ja raportointivaatimuksia tulee lisää. Ottaen huomioon Ruokaviraston nykyinen tehtävä toimivaltaisena viranomaisena ja viraston toimiala, voidaan pitää perusteltuna, että Ruokavirasto jatkaisi toimivaltaisena viranomaisena myös siirryttäessä metsäkatoasetuksen sääntelyn alaan. Edellä luvussa 5.1.1 on kuvattu tarkemmin eri vaihtoehtojen välillä käytyä punnintaa sen osalta, mikä olisi Suomessa oikea taho toimimaan toimivaltaisena viranomaisena.
Pykälän 2 momentissa olisi informatiivinen viittaus Tullin ja Suomen metsäkeskuksen tehtäviin. Voidaan pitää tarkoituksenmukaisena, että lain alussa todettaisiin näiden tahojen rooli, koska kyseisille tahoille on nimenomaisesti asetuksessa säädetty tehtäviä, kuten Tullin kohdalla, taikka tehtävistä säädettäisiin laissa, kuten erityisesti Suomen metsäkeskuksen osalta. Säännöksessä koottaisiin yhteen tieto keskeisistä tahoista, joista tieto muutoin löytyisi toisaalta asetuksesta ja toisaalta kansallisesta laista, joten säännöksellä on tarkoitus selkeyttää sääntelyä. Käytännössä Tulli hoitaisi EU:n metsäkatoasetuksessa tulliviranomaiselle säädetyt tehtävät, joita sisältyy erityisesti asetuksen 4 lukuun ja joita sovelletaan sellaisinaan jäsenvaltioissa. Tullilain (304/2016) 3 §:n mukaan unionin tullilainsäädännössä tarkoitettu tulliviranomainen on Tulli, jollei erikseen toisin säädetä. Näin ollen metsäkatoasetuksen tulliviranomaista koskeva sääntely koskee Suomessa Tullia. EU:n puutavara-asetukseen verrattuna metsäkatoasetuksen myötä tulee myös paljon uusia elementtejä, kuten tiedonvaihtoa EU-tasolla riskianalyysiin liittyen sekä tulli-ilmoituksiin liittyviä jälkitarkastuksia. Lain 16 §:ssä säädettäisiin kiellon yhteydessä, että maahantuonnin ja viennin osalta kiellon noudattamista valvoisi Tulli. Metsäkeskuksen tehtävistä säädettäisiin ehdotettavassa laissa. Metsäkeskuksen rooli liittyisi puuhyödykkeestä tuotettavan pyöreän puun (tullinimike 4403) eli tuotantoketjun ensimmäisen tuotteen asetuksenmukaisuuden valvontaan laillisuuden osalta. Metsäkeskus hoitaa metsälain mukaista valvontaa, joten on tarkoituksenmukaista, että se ilmoittaisi Ruokavirastolle tietyistä metsäkatoasetuksen kannalta tärkeistä tiedoista, mistä säädettäisiin jäljempänä 12 §:ssä (Suomen metsäkeskuksen ilmoitusvelvollisuus). Samoin metsäkeskukselle säädettäisiin rooli tahona, joka voisi tehdä metsäkatoasetuksessa tarkoitettuja tarkastuksia Ruokaviraston valtuutuksen perusteella. Metsäkeskusta koskevan sääntelyn kokonaisuutta on kuvattu myös edellä luvussa 4.1.2.
3 §
.
Määritelmät
. Lailla täydennettäisiin metsäkatoasetuksen sääntelyä, minkä myötä olisi johdonmukaista, että laissa käytettäisiin lähtökohtaisesti samoja käsitteitä kuin metsäkatoasetuksessa. Pykälän 1 kohdan mukaan hyödykkeellä tarkoitettaisiin metsäkatoasetuksen liitteessä I tarkoitettuihin asianomaisiin hyödykkeisiin kuuluvaa hyödykettä. Metsäkatoasetuksen 2 artiklassa, missä säädetään määritelmistä, ei ole määritelty hyödykettä vaan asianomainen hyödyke. Termi on pitkä ja toistuisi kansallisessa laissa useamman kerran, minkä johdosta olisi tarkoituksenmukaista käyttää laissa lyhyempää termiä hyödyke. Vastaavalla tavalla kuin hyödyke, pykälän 2 kohdassa määriteltäisiin tuote. Pykälässä määriteltäisiin myös asetuksen soveltamisen kannalta keskeiset tahot eli toimija, kauppaa käyvä sekä valtuutettu edustaja, joiden osalta pykälässä viitattaisiin metsäkatoasetuksen 2 artiklan mukaisiin määritelmiin. Samoin pykälään sisältyisi asianmukaisen huolellisuuden järjestelmän määritelmä, minkä osalta viitattaisiin asetuksen 12 artiklassa tarkoitettuun järjestelmään. Pykälässä lisäksi määriteltäisiin pk-yrityksen käsite.
4 §
.
Valvonta
. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että Ruokavirasto vastaa metsäkatoasetuksen toimeenpanoon liittyvästä valvonnasta ja sen järjestämisestä. Ehdotettu pykälä olisi osin informatiivinen, koska lakiehdotuksen 2 §:n mukaan Ruokavirasto olisi metsäkatoasetuksessa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen. Ruokavirastolle ehdotetaan säädettäväksi kuitenkin myös joitakin tehtäviä, jotka eivät sisälly EU:n metsäkatoasetukseen. Ruokavirasto voisi esimerkiksi valtuuttaa metsäkeskuksen tai ulkopuolisen asiantuntijan tekemään tarkastuksia. Ruokavirasto vastaisi myös muun muassa raportoinnista komission suuntaan. Näin ollen voidaan pitää tarkoituksenmukaisena, että Ruokaviraston rooli valvonnasta vastaavana viranomaisena nimenomaisesti todettaisiin laissa, juuri valvontaa ja tarkastuksia koskevan luvun alussa omassa pykälässään.
5 §
.
Tarkastukset.
Pykälässä säädettäisiin tarkastuksista ja sillä näin ollen täydennettäisiin EU:n metsäkatoasetuksen tarkastuksia koskevaa sääntelyä. Kansallisesti on tarpeen säätää eri tahojen roolista tarkastuksen tekemisessä. Lähtökohtaisesti EU:n metsäkatoasetuksessa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen tekee asetuksessa tarkoitettuja tarkastuksia. Pykälän 1 momentissa olisikin informatiivinen viittaus, jonka mukaan Ruokaviraston tekemistä tarkastuksista säädetään metsäkatoasetuksen 16 artiklassa. Artiklan 1 kohdassa todetaan, että toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä tarkastuksia alueellaan sen toteamiseksi, noudattavatko unioniin sijoittuneet toimijat ja kauppaa käyvät tätä asetusta. Samoin tarkastuksia tehdään sen toteamiseksi ovatko tuotteet asetuksenmukaisia.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin Ruokavirastolle mahdollisuus valtuuttaa Suomen metsäkeskus tai ulkopuolinen asiantuntija tekemään EU:n metsäkatoasetuksessa tarkoitettu tarkastus. Sääntelyn taustalla on ajatus siitä, että joissakin tilanteissa esimerkiksi erityistä asiantuntemusta vaativan tarkastuksen yhteydessä saattaa olla tarkoituksenmukaista, että Ruokavirasto valtuuttaisi toisen tahon tekemään tarkastuksen. Valtuutus kuitenkin edellyttäisi, että Ruokaviraston on yksilöitävä tarkastuksen sisältö esimerkiksi kuvaamalla tarkastuksen laajuus ja tarkastusten lukumäärä. On tärkeää, että tarkastajilla on selkeät ja yhtenäiset ohjeet tarkastusten tekemiseksi. Edelleen momentissa selkeyden vuoksi säädettäisiin, että valtuutus edellyttää valtuutetun suostumusta. Se saattaa käytännössä tarkoittaa sitä, että valtuutuksen käyttäminen voi jäädä vähäiseksi. Ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista säätää tarkastusvelvoitetta muille kuin toimivaltaiselle viranomaiselle. Voimassa olevassa puutavaralaissa säädetään Ruokavirastolle mahdollisuus valtuuttaa Suomen metsäkeskus tekemään tarkastus, mutta kyseistä valtuutusta ei ole käytännössä toistaiseksi sovellettu. Vaikka valtuutuksen käyttäminen ei jatkossakaan todennäköisesti tulisi olemaan kovin yleistä, on kuitenkin tarkoituksenmukaista, että tällainen mahdollisuus on olemassa, kun otetaan huomioon tarkastusmäärien kasvu ja metsäkatoasetuksen myötä mukaan tulevat uudet hyödykkeet.
Suomen metsäkeskus valvoo Suomessa metsälain noudattamista ja sillä on erityistä osaamista puuhyödykkeeseen ja puutuotteisiin liittyen. Näin ollen Ruokavirasto voisi valtuuttaa Suomen metsäkeskuksen tekemään muun muassa EU:n metsäkatoasetuksen liitteessä I kuvatun puuhyödykkeestä valmistetun pyöreän puun (tullinimike 4403) eli raakapuun markkinoille saattamiseen ja sen asetuksenmukaisuuteen liittyviä tarkastuksia. Ruokavirasto on voinut valtuuttaa Suomen metsäkeskuksen tekemään tarkastuksen jo voimassa olevan puutavaran lain 5 §:n 4 momentin nojalla. Suomen metsäkeskus on organisaationa niin sanottua välillistä valtionhallintoa ja sitä koskevista toimivaltuuksista, vastuusta ja velvollisuuksista on säädetty Suomen metsäkeskuksesta annetussa laissa (418/2011). Kyseisen lain 15 §:ssä on säädetty yleisen hallintolainsäädännön noudattamisesta ja rikosoikeudellisesta vastuusta. Koska tarkastusten yhteydessä käytettäisiin julkista valtaa, Suomen metsäkeskuksen toimihenkilöistä vain ne henkilöt, joille on Suomen metsäkeskuksessa säännösten edellyttämällä tavalla vahvistettu oikeus käyttää julkista valtaa, voisivat tehdä tässä tarkoitettuja tarkastuksia.
Selkeyden vuoksi pykälän 2 momentissa säädettäisiin myös, että tarkastusten perusteella mahdollisesti tehtävät hallinnolliset päätökset tekee Ruokavirasto. Näin ollen Suomen metsäkeskus tai ulkopuolinen asiantuntija eivät tekisi ehdotetussa laissa tarkoitettuja hallinnollisia päätöksiä, kuten korjausmääräystä. Jos tarkastuksen johdosta tarve tällaiselle päätökselle ilmenisi, on päätöksen valmistelu Ruokaviraston tehtävä. Valtuutetut tahot eivät myöskään käyttäisi perustuslain 124 §:ssä tarkoitettua merkittävää julkista valtaa. Ehdotetussa 7 §:ssä säädettäisiin, että vain Ruokavirasto voisi tehdä tarkastuksen pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyssä tilassa.
Pykälän 2 momentin mukaan Ruokavirasto voisi valtuuttaa Suomen metsäkeskuksen lisäksi myös ulkopuolisen asiantuntijan tekemään tarkastuksen. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin tarkemmin ulkopuolisesta asiantuntijasta. Valtuutettavalla asiantuntijalla tulisi olla tehtävän edellyttämä kokemukseen tai koulutukseen perustuva riittävä ammattitaito. Tällaisena Ruokaviraston itsenäiseen tarkastustehtävään valtuuttamana asiantuntijana voisi toimia toinen viranomainen tai muu taho. Kunnan elintarvikevalvontaviranomainen hoitaa elintarvikevalvontaa, joten niiden voisi olla tarkoituksenmukaista esimerkiksi asiakirjatarkasteluna muiden tarkastusten yhteydessä tehdä myös metsäkatoasetukseen liittyviä tarkastuksia sen mukaan kuin kyseinen taho Ruokaviraston kanssa erikseen sopii. Perustuslain 121 §:ssä säädetään kuntien itsehallinnosta, mihin liittyy myös se, että kunnan tulee voida päättää tehtävistä, joita se itsehallintonsa nojalla ottaa hoidettavakseen. Muuten kunnalle voidaan antaa tehtäviä vain lailla (HE 1/1998 vp, s. 176/I, PeVL 20/2013 vp, s. 4/II). Kun otetaan huomioon, että pykälän 2 momentin mukaan valtuutukseen tulee olla valtuutetun suostumus eikä pykälässä yksilöidä valtuutettavia tahoja, voidaan katsoa, ettei sääntely ole ristiriidassa kuntien itsehallintosääntelyn kanssa. Kunnalliseen itsehallintoon liittyy myös rahoitusperiaate. Rahoitusperiaate tarkoittaa käytännössä, että säädettäessä kunnille tehtäviä ja niiden toteuttamistapaa koskevia velvoitteita tulee varmistaa, että kunnilla on tosiasiassa taloudelliset edellytykset suoriutua näistä velvoitteistaan. Tässä tapauksessa kunnille tai muillekaan tahoille ei säädetä tehtävää tai velvoitetta. Kunta voi niin halutessaan tehdä tarkastuksiin liittyen yhteistyötä ja tehtävän vaatima rahoitus ratkaistaisiin samassa yhteydessä. Kuten edellä 2 momentin perustelujen kohdalla on todettu, valtuutuksen käyttäminen ei liene jatkossakaan tarkastustoiminnassa laajasti käytössä. Ulkopuolisen asiantuntijan valtuuttamisen yhteydessä keskeistä on se, että tarkastettava asiakokonaisuus on yksilöity selkeästi valtuutuksessa ja siihen on sisällytetty ohjeistus tarkastuksen tekemiseen.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin sellaisesta tilanteesta, jossa Ruokavirasto tai Suomen metsäkeskus itse tekevät tarkastuksen, mutta tarvitsisivat joltain rajatulta osin ulkopuolisen asiantuntijan apua. Tällaisessa tilanteessa Ruokavirasto voisi käyttää apunaan ulkopuolista asiantuntijaa. Samoin Suomen metsäkeskus voisi käyttää ulkopuolista asiantuntijaa apunaan tarkastuksissa, joita se 2 momentissa tarkoitetun valtuutuksen nojalla tekee. Ulkopuolisen asiantuntijan käyttäminen ei liittyisi määrätyn hallintoasian selvittämiseen, vaan kyseessä olisi tiettyä ammattiosaamista edellyttävä avustaminen tarkastustehtävässä. Tarkastuksen johdosta tehtävistä toimenpiteistä päättäminen kuuluisi tarkastusta suorittavalle viranomaiselle. Ulkopuolinen avustaja ei siten käyttäisi julkista valtaa. On huomattava, että 1 momentissa tarkoitettuun tarkastustehtävään erikseen valtuutetun ulkopuolisen asiantuntijan rooli on erilainen kuin 3 momentissa tarkoitetun ulkopuolisen asiantuntijan rooli. Pykälän 3 momentissa tarkoitetussa tilanteessa ulkopuolinen asiantuntija vain avustaa tarkastustehtävässä tarkastustoimivallan omaavaa henkilöä. Kyseinen asiantuntija ei voi tehdä itsenäisesti tarkastusta. Ehdotetussa 7 §:ssä säädettäisiin Ruokaviraston tarkastajan oikeudesta päästä pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävään tilaan. Näin ollen kyseinen oikeus ei ulottuisi ulkopuoliseen asiantuntijaan. Virka-avusta säädettäisiin erikseen lakiehdotuksen 28 §:ssä.
Pykälän 5 momentin mukaan pykälässä tarkoitettuun asiantuntijaan sovellettaisiin myös rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen toimiessaan ehdotetun lain mukaisissa tehtävissä. Virkarikoksista säädetään rikoslain 40 luvussa. Lisäksi pykälässä säädettäisiin vahingonkorvausvastuussa noudatettavan vahingonkorvauslakia (412/1974). Ulkopuolisen asiantuntijan tehtävänä olisi asiantuntija-avun antaminen.
Pykälän 6 momentissa säädettäisiin siitä, että toimijalla tai kauppaa käyvällä olisi velvollisuus auttaa Suomen metsäkeskusta ja ulkopuolista asiantuntijaa, kun ne 1 momentin mukaisen valtuutuksen nojalla tekevät tarkastuksia. Toimivaltaisen viranomaisen osalta kyseinen sääntely sisältyy metsäkatoasetuksen 4 artiklan 6 kohtaan ja 5 artiklan 6 kohtaan ja sääntely on sellaisenaan velvoittavaa jäsenvaltioissa. Kun ehdotetussa 5 §:ssä säädettäisiin kuitenkin siitä mahdollisuudesta, että Ruokavirasto valtuuttaisi toisen tahon tekemään tarkastuksen, on tarkoituksenmukaista säätää, että myös tällaisissa tilanteissa toimijoilla ja kauppaa käyvillä olisi vastaavasti velvollisuus auttaa valtuutettuja tahoja tarkastuksen tekemisessä. Käytännössä tämä tarkoittaisi myös, että hallinnollisia seuraamuksia koskeva sääntely tulisi sovellettavaksi, jos toimija tai kauppaa käyvä ei noudattaisi kyseistä sääntelyä.
6 §
.
Tarkastuksen suorittaminen
. Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin paikoista, joissa Ruokavirasto, Suomen metsäkeskus ja tarkastustehtävään valtuutettu asiantuntija voisivat tehdä tarkastuksia. Edellä tarkoitettuja tahoja edustavalla tarkastajalla olisi oikeus päästä kulkuneuvoihin sekä liike-, varasto- ja muihin vastaaviin ammatin tai elinkeinon harjoittamiseen käytettäviin tiloihin tai alueille, joissa tuotetaan tai jalostetaan, varastoidaan, jakelua varten säilytetään tai kuljetetaan metsäkatoasetuksessa tarkoitettua hyödykettä tai tuotetta tai säilytetään valvonnan kannalta merkityksellisiä asiakirjoja. Edellä mainitut tarkastukset ovat paikalla tehtäviä tarkastuksia, joista säädetään EU:n metsäkatoasetuksen 18 artiklan 2 kohdan a ja e kohdissa sekä 19 artiklan 2 kohdassa.
Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan tarkastajalla olisi oikeus saada tutkittavakseen toimijan ja kauppaa käyvän liikekirjeenvaihto, kirjanpito, tietojenkäsittelyn tallenteet, muut asiakirjat ja rekisterit, joilla voi olla merkitystä metsäkatoasetuksen noudattamisen valvonnassa, ja ottaa niistä jäljennöksiä. Tiedot olisi oikeus saada tallennusvälineestä riippumatta. Tarkastuksessa olisi oikeus perehtyä EU:n metsäkatoasetuksen 8 artiklassa säädetyn asianmukaisen huolellisuuden noudattamisen edellyttämiin tietoihin, riskinarviointiin sekä riskienhallintakäytäntöihin, joiden sisällöstä säädetään EU:n metsäkatoasetuksen 9–11 artikloissa. Tarkastusoikeus kattaisi metsäkatoasetuksen 9 artiklassa (Tietovaatimukset) tarkoitetut tiedot, asiakirjat ja datan, jotka liittyvät metsäkatoasetuksessa tarkoitettujen tuotteiden metsäkatovapauteen. Asetuksen 10 artiklan mukaisen riskinarvioinnin menettelyt sekä 11 artiklan mukaisen riskien vähentämismenettelyn dokumentaatio sisältyisi myös pyydettäessä tarkastuksen piiriin. Asiakirjoilla tarkoitettaisiin tässä yhteydessä myös teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa olevia tietoja tai asiakirjoja. Tarkastuksen tekemisessä on myös olennaista metsäkatoasetuksen 13 artiklassa (Yksinkertaistettu asianmukaisen huolellisuuden menettely) toimijalle säädetty velvoite pyynnöstä asettaa toimivaltaisen viranomaisen saataville asiaankuuluvat asiakirjat, jotka osoittavat, että on olemassa merkityksettömän alhainen riski metsäkatoasetuksen kiertämisestä tai sekoittumisesta alkuperältään tuntemattomiin tuotteisiin tai alkuperältään suuririskisten tai keskimääräisen riskin maiden tai maiden osien tuotteisiin.
Pykälän 3 momentin mukaan tarkastuksessa olisi noudatettava, mitä hallintolain 39 §:ssä säädetään. Hallintolain 39 §:ssä säädetyn ennakkoilmoituksen sijaan olisi kuitenkin ennakkoilmoituksen osalta noudatettava metsäkatoasetuksen 16 artiklan 13 kohtaa, joten tarkastus olisi oikeus tehdä ennalta ilmoittamatta. Hallintolain 39 §:ssä säädetään tarkastuksen käytännön toteuttamisesta ja asianosaisen oikeuksista tarkastusta suoritettaessa sekä tarkastuksen johdosta laadittavasta kirjallisesta tarkastuskertomuksesta. Hallintolain esitöiden (HE 72/2002 vp, s. 39) mukaan ”Keskeinen lähtökohta on, että laissa säädettäisiin ainoastaan katselmukseen ja tarkastukseen liittyvistä menettelyllistä periaatteista. Laki ei siten sisältäisi säännöksiä viranomaisen oikeuksista tai asianosaisen velvollisuuksista.”
EU:n metsäkatoasetuksen 16 artiklan 13 kohdan mukaan tarkastukset on tehtävä ilman ennakkovaroitusta paitsi siinä tapauksessa, että toimijalle tai kauppaa käyvälle on tarpeen ilmoittaa ennakkoon tarkastusten tehokkuuden varmistamiseksi. Tarkastusten tehokkuuden varmistamisen voidaan katsoa olevan kyseessä esimerkiksi tilanteissa, joissa on kyse mittavien asiakirja-aineistojen hankkimisesta tarkastajien käyttöön. Ilman ennakkovaroitusta tarkastuksen suorittaminen hidastuisi olennaisesti. Tässä tarkoitetulla artiklan kohdalla varmistetaan myös se, ettei ennalta ilmoittaminen vaaranna metsäkatoasetuksen noudattamista koskevan tarkastuksen tarkoituksen toteutumista. Kansallisesti on säädetty tarkastuksen ilmoittamisesta päinvastaisesti. Hallintolain 39 §:n mukaan viranomaisen on ilmoitettava toimivaltaansa kuuluvan tarkastuksen aloittamisajankohdasta asianosaiselle, jota asia välittömästi koskee, jollei ilmoittaminen vaaranna tarkastuksen tarkoituksen toteutumista.
EU:n metsäkatoasetuksen 4 artiklan 6 kohdan mukaan toimijoiden on annettava toimivaltaisille viranomaisille kaikki tarvittava apu, jolla helpotetaan 18 artiklan mukaisten tarkastusten tekemistä, myös järjestämällä pääsy toimitiloihin ja asettamalla asiakirjat ja rekisterit saataville. Vastaavasti asetuksen 5 artiklan 6 kohdassa säädetään kauppaa käyvien velvollisuudesta auttaa toimivaltaisia viranomaisia. Edellä ehdotetun pykälän 1 momentissa on selvitetty, mitä tarkastuskohteet voivat olla, joissa muun muassa säilytetään tarkastusten kannalta olennaisia asiakirjoja.
7 §.Tarkastus pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyssä tilassa.
Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin Ruokaviraston tarkastajan oikeudesta päästä pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävään tilaan, kun se on välttämätöntä metsäkatoasetuksen noudattamisen valvonnassa. Kynnys ulottaa tarkastus tiloihin, joita käytetään pysyväisluonteiseen asumiseen, on yleisesti korkea. Jokaisen kotirauha on perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan turvattu. Lailla voidaan kuitenkin pykälän 3 momentin mukaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimista.
Ehdotetun säännöksen mukaan tarkastus voitaisiin tehdä pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyssä tilassa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi ja kyseessä olevassa tapauksessa on olemassa perusteltu ja yksilöity syy epäillä metsäkatoasetuksen velvoitteita rikotun tai rikottavan tavalla, josta voisi olla seuraamuksena metsäkatolaissa säädetty hallinnollinen seuraamusmaksu. Tarkastus voitaisiin siten tehdä toimijoiden tai kauppaa käyvien elinkeino- ja ammattitoimintaan liittyviin tarkoituksiin käyttämiin pysyväisluonteiseen asumiseen käyttämiin tiloihin, jos edellä mainitut edellytykset täyttyisivät. Esimerkiksi tilanteet, joissa toimija tai kauppaa käyvä käyttää asuntoaan osin edellä ehdotetun 6 §:n 2 momentissa tarkoitettujen asiakirjojen tai tietokoneiden säilyttämiseen ja hän ei toimita tarkastuksen kohteena olevia asiakirjoja tai tietokoneita tarkastajien käytettäviksi. Tällöin olisi myös ennakkoon oltava tiedossa aineistoa tai selvityksiä, josta käy ilmi, että jo aiemmin on ollut epäselvyyksiä toimijan toimimisesta metsäkatoasetuksen mukaisesti.
Edellä mainittu on kuitenkin rajattu vain tilanteisiin, joissa on perusteltu ja yksilöity syy siihen, että voidaan epäillä metsäkatoasetuksen velvoitteita rikotun tai rikottavan tavalla, josta voisi olla seuraamuksena 23 §:ssä tarkoitettu hallinnollinen seuraamusmaksu. Hallinnollista seuraamusmaksua koskevissa 23 §:n säännöskohtaisissa perusteluissa on selvitetty niitä tilanteita, jolloin voitaisiin määrätä kyseinen seuraamus. Koska seuraamusmaksu voi muodostua taloudellisesti erittäin suureksi euromäärältään, sen määrääminen edellyttäisi merkittävää EU:n metsäkatoasetuksen vastaista toimintaa.
Kotirauhan suojaa koskevaa perustuslain sääntelyä on arvioitu tarkemmin myöhemmin luvussa 12.2.
8 §
.
Tarkastusmäärät
. Pykälässä säädettäisiin EU:n metsäkatoasetuksen valvontaan liittyvistä tarkastusmääristä. Pykälän 1 momentin mukaan metsäkatoasetuksessa tarkoitettujen tarkastusten vähimmäismäärän olisi perustuttava metsäkatoasetuksen 16 artiklan (Tarkastusvelvoite) 8–11 kohdissa mukaisiin tarkastusprosentteihin. Asetuksen 16 artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että toimivaltaisten viranomaisten vuotuiset tarkastukset kattavat vähintään 8–10 kohdissa säädetyt tarkastusmäärät. Artiklan sääntely näin ollen velvoittaa jäsenvaltioita eikä jätä kansallista liikkumavaraa tarkastusten vähimmäismäärän suhteen. Tarkastusten vähimmäismäärän varmistaminen on tarkoituksenmukaisinta toteuttaa säätämällä siitä kansallisesti vaikkakin ehdotettu pykälä on luonteeltaan osin informatiivinen, sillä lakiehdotuksen 2 §:n mukaan Ruokavirasto olisi metsäkatoasetuksessa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen ja metsäkatoasetuksen 16 artiklassa säädetään toimivaltaisen viranomaisten tekemien tarkastusten määristä.
Maiden tai maiden osien osalta arvioidaan niiden riskiluokka asetuksen 29 artiklan mukaisesti. Artiklan mukaan maat tai maiden osat luokitellaan kolmeen luokkaan: suuren riskin maa, alhaisen riskin maa tai keskimääräisen riskin maa. Tarkastusmäärä riippuu metsäkatoasetuksen 16 artiklan mukaan siitä, mihin riskiluokkaan komissio tuotantomaan tai maan osan määrittää. Keskimääräisen riskin maiden tai maiden osien osalta on tarkastettava vähintään kolme prosenttia toimijoista. Suuren riskin maiden tai maiden osien osalta on tarkastettava vähintään yhdeksän prosenttia toimijoista. Sen sijaan alhaisen riskin maiden tai maiden osien osalta riittää, että tarkastetaan yksi prosentti toimijoista. Metsäkatoasetuksen 16 artiklan 11 kohdan mukaan toimivaltaisten viranomaisten tekemien tarkastusten määrälliset tavoitteet on saavutettava erikseen kunkin asianomaisen hyödykkeen osalta.
Metsäkatoasetuksen 29 artiklan 2 kohdan mukaan kaikkien maiden riskitasoksi määritetään 29.6.2023 keskimääräinen riski. Komissio julkaisi maiden riskiluokat 22.5.2025. Asetusta tarkistetaan ja päivitetään tarvittaessa uuden näytön perusteella.
Jäsenvaltioilla on velvoite metsäkatoasetuksen 22 artiklan mukaan asettaa yleisön ja komission saataville vuosittain muun muassa tietoja tarkastusten lukumäärästä ja tuloksista sekä määrätyistä seuraamuksista. Ehdotetun 31 §:n mukaan nämä tiedot toimittaisi yleisön ja komission saataville Ruokavirasto.
Tarkastusten vähimmäismäärät on määritelty EU:n metsäkatoasetuksen 16 artiklan 8–10 kohdissa. Pykälän 2 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriö voisi kuitenkin antaa tarkempia määräyksiä tarkastusten määrästä ja kohdentamisesta. Kyse olisi tällöin hallinnon sisäisistä määräyksistä. Tällaiset hallinnon sisäiset määräykset ovat luonteeltaan oikeudellisesti sitovia.
9 §
.
Kustannusten kattaminen
. Pykälässä säädettäisiin Ruokaviraston kustannusten kattamisesta vaatimustenvastaisuustapauksissa. Ehdotettu sääntely perustuu EU:n metsäkatoasetuksen 20 artiklaan, jonka 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat antaa toimivaltaisille viranomaisilleen luvan periä toimijoilta tai kauppaa käyviltä kokonaisuudessaan kustannukset, jotka liittyvät vaatimustenvastaisuustapauksia koskeviin toimivaltaisten viranomaisten toimiin. EU:n metsäkatoasetuksen sääntelyyn sisältyy näin ollen kansallista liikkumavaraa ja tämän osalta kansallisesti säädettäisiin toimijoille ja kauppa käyville velvoite, joka menee asetuksen edellyttämää vähimmäissääntelyä pidemmälle. Tämä olisi tarkoituksenmukaista, koska se koskisi nimenomaan vaatimustenvastaisuustilanteita ja esimerkiksi testauskustannukset voivat muodostua toimivaltaiselle viranomaiselle huomattaviksi.
Pykälän 1 momentin mukaan Ruokavirastolla olisi oikeus vaatimustenvastaisuustapausten kohdalla periä momentissa luetellut kustannukset. Kyseeseen tulevista kustannuksista on säädetty metsäkatoasetuksen 20 artiklan 2 kohdassa. Nämä sisällytettäisiin 1 momenttiin, jonka mukaan mainittuja kustannuksia olisivat testauksen kustannukset ja varastointikustannukset. Lisäksi momentissa säädettäisiin myös sellaisista toimenpiteistä aiheutuvista kustannuksista, jotka liittyvät vaatimustenvastaisiksi tuotteiksi todettuihin tuotteisiin, joiden osalta on toteutettava korjaavia toimenpiteitä ennen kyseisten tuotteiden luovutusta vapaaseen liikkeeseen, saattamista markkinoille tai vientiä. Koska Ruokavirastolle ei säädettäisi velvoitetta kaikkien kustannusten perintään, sillä olisi mahdollisuus käyttää harkintaa ja siten tarvittaessa periä vain osa kustannuksista. Tällainen tilanne voisi tulla kyseeseen, jos kaikkien kustannusten periminen muodostuisi esimerkiksi pienelle toimijalle taloudellisesti kohtuuttoman suureksi taakaksi.
Pykälän 2 momentissa olisi viittaus valtion maksuperustelakiin (150/1992). Maksuperustelain 4 §:ssä luetellaan tapaukset, jolloin suoritteista tulee periä maksu, jollei suoritteen maksuttomuudelle ole perusteltua syytä. Maksuperustelain esitöissä 4 §:n osalta (HE 176/1991 vp, s. 15) todetaan, että myös valtion muu toiminta, kuten lakisääteinen tarkastus ja valvontatoiminta, olisi maksullista, milloin suoritteen tuottaminen on seurausta vastaanottajan toimenpiteestä. Ehdotetussa pykälässä ei olisi kyse säännönmukaisista tarkastuksista vaan EU:n metsäkatoasetuksen vaatimustenvastaisuustapauksiin liittyvistä tapauksista. Valvonta tehdään siten valvottavan tahon toimenpiteiden seurauksena. Tästä johtuen valvontakustannukset voitaisiin periä valvonnan kohteelta. Käytännössä voisi olla tarve muuttaa maksuperustelain nojalla annettua maa- ja metsätalousministeriön asetusta Ruokaviraston maksullisista suoritteista (1193/2021).
10 §
.
Tietojensaanti toimijalta ja kauppaa käyvältä
. Pykälässä säädettäisiin Ruokavirastolle ja Tullille oikeus saada toimijalta ja kauppaa käyvältä salassapitosäännösten estämättä ne tiedot, jotka ovat välttämättömät ehdotetun lain ja EU:n metsäkatoasetuksen valvonnassa. Tiedot tulisi antaa maksutta. Ruokavirasto toimisi EU:n metsäkatoasetuksen mukaisena toimivaltaisena viranomaisena ja vastaisi EU:n metsäkatoasetuksen toimeenpanoon liittyvästä valvonnasta. Tulli puolestaan hoitaa EU:n metsäkatoasetuksessa tulliviranomaiselle säädetyt tehtävät, joita sisältyy erityisesti asetuksen 4 lukuun ja joita sovelletaan sellaisinaan jäsenvaltioissa. Tietojen tulisi liittyä metsäkatoasetuksen säännösten noudattamiseen. Tietojensaantioikeus koskisi metsäkatoasetuksen 8 artiklassa säädetyn asianmukaisen huolellisuuden noudattamisen edellyttämiä asiakirjoja sekä kauppa-asiakirjoja, kirjanpitoa ja tulliasiakirjoja. Tietojensaantioikeus koskisi myös metsäkatoasetuksessa tarkoitettuja tietoja, asiakirjoja ja dataa, jotka liittyvät EU:n metsäkatoasetuksessa tarkoitettujen tuotteiden asetuksenmukaisuuteen.
Edelleen pykälässä säädettäisiin, että Suomen metsäkeskuksella ja ulkopuolisella asiantuntijalla olisi 5 §:n 2 momentissa tarkoitetun valtuutuksen nojalla toimiessaan oikeus maksutta ja salassapitosäännösten estämättä saada EU:n metsäkatoasetuksen mukaisen tarkastuksen suorittamisen kannalta välttämättömät tiedot. Näin ollen Suomen metsäkeskuksen ja ulkopuolisen asiantuntijan tiedonsaantioikeus olisi rajatumpi kuin Ruokaviraston ja Tullin, ja liittyisi näin ollen nimenomaan suoritettavaan tarkastukseen. Henkilötietojen suojan kannalta keskeistä on se, että valtuutettuihin sovelletaan tietosuojalainsäädäntöä. Esityksessä katsotaan, että kun valtuutetut käsittelevät henkilötietoja, henkilötietojen käsittely perustuu tällöin tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohtaan eli siihen, että käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi. Samoin valtuutettuun sovelletaan myös rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä, mistä säädettäisiin esityksen 5 §:n 5 momentissa. Metsäkatoasetuksen valvonnassa ja asetuksen mukaisissa tarkastuksissa on kyse toimijoiden ja kauppaa käyvien taloudellisessa toiminnassa tapahtuvan metsäkatoasetuksen velvoitteiden valvonnasta. Näin ollen on todennäköistä, että valvonnassa ja tarkastuksissa tulee käsiteltäväksi esimerkiksi liiketoiminnan ja taloudellisen aseman kannalta salassa pidettäviä tietoja.
Pykälässä tarkoitettu tiedonsaantioikeus koskee myös henkilötietoja. Henkilötietojen käsittely voi liittyä esimerkiksi metsänomistajien puukauppatietoihin, kun tarkastuksessa selvitetään puun alkuperää ja metsäkatoasetuksen mukaisuutta sekä asianmukaisen huolellisuuden noudattamista. Valvonnassa ja tarkastuksissa käsiteltävät henkilötiedot eivät kuitenkaan koskisi EU:n tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuja erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja.
Edellä luvussa 2.12 on selostettu henkilötietojen käsittelyä komission ylläpitämän EUDR-tietojärjestelmän yhteydessä. Samoin tiedonsaantioikeuteen liittyvä henkilötietojen käsittelyn oikeusperuste ja yleisen tietosuoja-asetuksen sallima kansallinen liikkumavara on kuvattu jaksossa 12.8.
11 §
.
Tietojensaanti viranomaiselta ja julkista hallintotehtävää hoitavalta
. Pykälässä säädettäisiin tietojensaannista viranomaiselta ja julkista hallintotehtävää hoitavalta taholta. EU:n metsäkatoasetuksen säännösten tehokas täytäntöönpano edellyttää, että kaikilla sen toimeenpanoa suorittavilla tahoilla on salassapitosäännösten estämättä käytössään metsäkatoasetuksen säännösten valvonnan kannalta välttämättömät tiedot.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin ensinnäkin Ruokaviraston ja Tullin välisestä tietojenvaihdosta. Niillä olisi oikeus salassapitosäännösten estämättä saada toisiltaan ehdotetun lain ja metsäkatoasetuksen valvontaa varten välttämättömät tiedot toimijoista, kauppaa käyvistä ja valtuutetuista edustajista. Tiedonsaantioikeus on rajattu välttämättömiin tietoihin ja toisaalta kuvattu, mitä tahoja tiedot voisivat koskea. Asetuksen laajan soveltamisalan, erilaisten toimijoiden, sääntelyn monialaisuuden ja velvoitteiden lukumäärän vuoksi ei ole mahdollista tyhjentävästi luetella, mitkä tiedot taikka dokumentit voisivat olla asetuksen rikkomista koskevan asian selvittämiseksi välttämättömiä. Lähtökohtaisesti tällaisia tietoja voisivat olla tuotteiden alkuperän selvittämisessä ja asianmukaisen huolellisuuden noudattamisen valvonnassa tarvittavat tiedot.
Tullitoiminta on olennainen ja erottamaton osa kansainvälistä kauppaa ja tavarankuljetusketjuja. Tähän tehtävään liittyen Tullilla on tietoa muun muassa kaikista EU:n metsäkatoasetuksen liitteeseen I sisältyvien hyödykkeiden ja tuotteiden maahantuojista sekä edellä mainittujen hyödykkeiden ja tuotteiden tuontimääristä. Euroopan unionin ulkopuolelta tuotavien tuotteiden metsäkatoa aiheuttamattomuuden valvonnan kannalta on tärkeää, että Ruokavirasto toimivaltaisena viranomaisena saa edellä mainittujen tuotteiden maahantuontiin liittyviä tietoja Tullilta.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin myös Ruokaviraston ja Tullin oikeudesta salassapitosäännösten estämättä saada muilta viranomaisilta ja julkista hallintotehtävää hoitavilta valvontaa varten välttämättömät tiedot toimijoista, kauppaa käyvistä ja valtuutetuista edustajista. Ruokavirastolle voisi tulla tarve saada EU:n metsäkatoasetuksen valvonnan tueksi tietoja esimerkiksi Verohallinnolta liittyen alv-ilmoitustietoihin EU:n sisäkaupassa. Samoin markkinoille saattamiskiellon valvonnan tueksi saattaisi olla tarpeen saada tietoja ELY-keskuksilta. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin Suomen metsäkeskukselle oikeus saada viranomaisilta ja julkista hallintotehtävää hoitavilta 1 momentissa mainittujen säädösten valvontaa varten välttämättömät tiedot niistä toimijoista, jotka kaupallisen toiminnan yhteydessä saattavat puuta markkinoille tai vievät sitä. Ehdotetussa 5 §:ssä säädettäisiin Ruokavirastolle mahdollisuus valtuuttaa Suomen metsäkeskus tarkastuksen tekemiseen. Tällaisen tarkastuksen yhteydessä on olennaista se, että Suomen metsäkeskuksella olisi oikeus saada tarkastuksessa tarvittavat asiakirjat. Suomen metsäkeskuksen tiedonsaantioikeus olisi kuitenkin rajattu välttämättömiin tietoihin ja toisaalta vain toimijoihin, jotka kaupallisen toiminnan yhteydessä saattavat puuta markkinoille tai vievät sitä. Metsäkeskus tarvitsisi mahdollisten tarkastusten yhteydessä käytännössä tietoja vain toimijoihin liittyen ja nimenomaan puuhyödykkeen ja puutuotteiden osalta, sillä sen tehtäväkenttään ei kuulu esimerkiksi kolmansista maista peräisin oleva puu taikka muut metsäkatoasetuksessa tarkoitetut hyödykkeet.
Pykälän 3 momentin mukaan Ruokavirastolla olisi oikeus pyynnöstä saada esitutkintaviranomaiselta salassapitosäännösten estämättä tiedot, jotka ovat välttämättömiä 26 §:n noudattamiseksi. Tiedot ovat välttämättömiä sen selvittämiseksi, epäilläänkö EU:n metsäkatoasetuksen rikkojaa samalla myös rikoksesta. Tämä olisi tarpeellinen tieto sen varmistamiseksi, ettei rikkomusmaksua tai hallinnollista seuraamusmaksua määrätä sille, joka on epäiltynä samasta teosta esitutkinnassa tai syyteharkinnassa.
Kuten edellä 10 §:ssä, tässäkin pykälässä tarkoitettu tiedonsaantioikeus koskee myös henkilötietoja. Valvonnassa ja tarkastuksissa käsiteltävät henkilötiedot eivät kuitenkaan koskisi EU:n tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuja erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. Henkilötietojen käsittelyn oikeusperuste ja yleisen tietosuoja-asetuksen sallima kansallinen liikkumavara on kuvattu jaksoissa 12.8.
Tietojen luovuttamisesta teknisen rajapinnan avulla viranomaisten välillä säädetään julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) 22 §:ssä ja katseluyhteyden avaamisesta viranomaisten välillä lain 23 §:ssä. Katseluyhteys soveltuisi erityisesti tilanteisiin, joiden yhteydessä kyseisiä tietoja tarvitaan vain harvoin. Pääsääntöisesti tiedot luovutettaisiin teknisen rajapinnan avulla.
12 §
.
Suomen metsäkeskuksen ilmoitusvelvollisuus
. Pykälässä säädettäisiin metsäkeskuksen ilmoitusvelvollisuudesta sekä tietojen toimittamisesta Ruokavirastolle. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että metsäkeskuksen on oma-aloitteisesti ilmoitettava Ruokavirastolle, jos sillä on todennäköisiä perusteita epäillä metsälain 18 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun metsänkäyttöilmoituksen toimittamiseen liittyvän laiminlyönnin tapahtuneen. Metsien käytöstä säädetään metsälaissa ja sen valvonnasta vastaa Suomen metsäkeskus. Metsälain valvonnan kannalta keskeisessä roolissa on metsälain 14 §:n mukainen metsänkäyttöilmoitus. Metsälain lisäksi metsien käyttöä ohjataan myös muulla lainsäädännöllä ja ELY-keskukset valvovat muun muassa luonnonsuojelulain noudattamista metsänkäytössä hyödyntäen metsänkäyttöilmoitusta.
EU:n metsäkatoasetuksen 3 artiklan mukaan ei saa saattaa markkinoille, asettaa saataville markkinoille tai viedä sellaisia hyödykkeitä tai tuotteita, joita ei ole tuotettu tuotantomaan asiaa koskevan lainsäädännön mukaisesti. Asetuksen tarkoittamasta puu -hyödykkeestä tuotettavien asetuksen liitteen I mukaisten markkinoille saatettavien tuotteiden suuren määrän johdosta on tarkoituksenmukaista perustaa suomalaisen puutavaran laillisuuden arviointi metsänkäyttöilmoitukseen. Laillisuuden arvioinnin lisäksi metsänkäyttöilmoitus toimisi keskeisenä osana puu -hyödykkeestä valmistettujen tuotteiden asianmukaisen huolellisuuden edellyttämää tiedonkeruuta ja riskinarviointia, muodostaen osan toimijoiden asianmukaisen huolellisuuden järjestelmää. Suomen metsäkeskus käsittelee ja säilyttää metsänkäyttöilmoituksen sisältämät tiedot. Koska metsälain valvonta kuuluu metsäkeskukselle, olisi tarkoituksenmukaista, että se ilmoittaisi mahdollisista metsänkäyttöiloitusta koskevasta rikkomuksesta Ruokavirastolle, joka voisi ottaa tiedon huomioon omassa EU:n metsäkatoasetusta koskevassa valvonnassaan. Suomen metsäkeskus ei itse arvioisi EU:n metsäkatoasetuksen mukaisuutta, vaan sillä olisi ainoastaan ilmoitusvelvollisuus, jos on todennäköisiä perusteita epäillä rikkomuksen tapahtuneen.
Pykälän 2 momentin mukaan Suomen metsäkeskuksella olisi oikeus luovuttaa 1 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa Ruokavirastolle myös salassa pidettäviä tietoja. Momentissa on tarkennettu, että kyse voisi tällöin olla sellaisista toimijoita koskevista tiedoista, jotka ovat välttämättömiä ehdotetun lain ja metsäkatoasetuksen noudattamisen valvonnassa. Metsänkäyttöilmoitukset liittyvät toimijoiden taloudelliseen toimintaan, joten käsiteltävänä saattaa olla esimerkiksi liiketoiminnan ja taloudellisen aseman kannalta salassa pidettäviä tietoja. Metsänkäyttöilmoituksen sisällöstä säädetään metsälain 14 §:ssä ja metsänkäyttöilmoituksesta annetussa maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa (1320/2013).
13 §
.
Perustellut huolenaiheet
. EU:n metsäkatoasetuksen 31 artiklan 1 kohdan mukaan luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt voivat esittää toimivaltaisille viranomaisille perusteltuja huolenaiheita, jos ne katsovat, että yksi tai useampi toimija tai kauppaa käyvä ei noudata metsäkatoasetusta. EU:n metsäkatoasetuksen 2 artiklan 31 alakohdan mukaan perustellulla huolenaiheella tarkoitetaan asianmukaisesti perustelua väitettä, joka perustuu puolueettomiin ja todennettavissa oleviin tietoihin tämän asetuksen noudattamatta jättämisestä ja joka saattaa edellyttää toimivaltaisten viranomaisten toimia. EU:n metsäkatoasetuksen 31 artiklassa säädetään toimivaltaisen viranomaisen velvoitteista huolenaiheiden käsittelyssä, kuten huolenaiheiden huolellisesta ja puolueettomasta käsittelystä sekä tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta. Metsäkatoasetuksessa tarkoitettu perusteltu huolenaihe voi olla merkityksellinen esimerkiksi, kun toimivaltainen viranomainen määrittää tehtäviä tarkastuksia noudattaen riskiperusteista lähestymistapaa asetuksen 16 artiklan mukaisesti. Asetuksen 16 artiklan 3 kohdan mukaan riskianalyysin tukena voi käyttää esimerkiksi perusteltuja huolenaiheita. Samoin perustellut huolenaiheet voivat olla perusteena metsäkatoasetuksen 23 artiklassa tarkoitetun väliaikaisen keskeyttämiseen tekemiselle.
Näin ollen perustellut huolenaiheet ovat toimivaltaisen viranomaisen työn tukena sen tehdessä asetuksen mukaista valvontaa. Toimivaltainen viranomainen käsittelee saamansa perustellun huolenaiheen ja se voi johtaa erilaisiin metsäkatoasetuksen valvontaan liittyviin toimenpiteisiin. Asetuksen mukaan toimivaltaisen viranomaisen on ilmoitettava huolenaiheen esittäjälle ilmoituksen perusteella toteutetut toimet sekä perusteltava toiminta. Kyseinen ilmoitus olisi kuvaus siitä mihin toimenpiteisiin toimivaltainen viranomainen on metsäkatoasetuksen mukaisesti ryhtynyt. Tarkoituksena on, että ilmoituksen tekeminen riittäisi eikä hallintopäätöstä tarvitsisi tehdä asiassa. Ruokavirasto ilmoittaa huolenaiheen esittäjälle mihin toimenpiteisiin se on asiassa ryhtynyt. Esityksessä katsotaan, että tällöin ei ole tarpeen tehdä hallintopäätöstä. Oikeuskirjallisuudessa Olli Mäenpää (Mäenpää O., Yleinen hallinto-oikeus. 2017, s. 303) on katsonut, että ”hallintopäätös sisältää yleensä asiaratkaisun, jossa päätetään jonkun edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta”. Huolenaiheen ilmoittaminen eroaa tavanomaisesta hallintoasiasta siinä, ettei huolenaiheen ilmoittaja hae itselleen etuutta tai oikeutta. Huolenaihe liittyy tällöin jonkin kolmannen tahon toimintaan eikä perustellun huolenaiheen esittäjä näin ollen olisi asiassa asianosaisena. Näin ollen ei löydy perustetta sille, että huolenaiheen johdosta olisi tarpeen tehdä hallintopäätös. Perustelluissa huolenaiheissa on käytännössä kysymys sivullisten antamista ilmoituksista. Perusteltujen huolenaiheiden luonne on toimivaltaisen viranomaisen tarkastustoimintaa tukevina toimenpiteinä. Huolenaiheen esittäjä voisi kuitenkin saada toimivaltaisen viranomaisen eli Ruokaviraston toiminnan lainmukaisuuden arvioitavaksi kantelemalla ylimmille laillisuusvalvojille. Myös EU:n metsäkatoasetuksen 32 artiklan mukaan tulee olla oikeus turvautua menettelyihin, joilla voidaan tutkia toimivaltaisten viranomaisten toiminnan lainmukaisuus.
Vaikka perusteltujen huolenaiheiden käsittelystä säädetään asetuksessa, on kansallisesti tarpeen täydentää sääntelyä tietyiltä osin. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että perusteltu huolenaihe esitetään Ruokavirastolle kirjallisesti. Ehdotettu kirjallinen esitysmuoto ei sisälly asetuksen 31 artiklan sääntelyyn, mutta se olisi tarkoituksenmukainen johtuen ensinnäkin siitä, että metsäkatoasetuksessa todetaan kyseessä olevan perusteltu huolenaihe ja suullinen ilmoitus voisi aiheuttaa epäselvyyksiä sen antajasta. Toisaalta toimivaltaiselle viranomaiselle on säädetty velvollisuus huolenaiheiden arviointiin, joka olisi suullisella ilmoituksella annettavien tietojen tilanteessa altis puutteellisuuksiin. Näin ollen kirjallisella esitysmuodolla myös osaltaan turvattaisiin huolenaiheen asianmukaista käsittelyä.
Asetuksen 31 artiklan 2 kohdan mukaan toimivaltaisten viranomaisten on ilman aiheetonta viivytystä arvioitava perustellut huolenaiheet. Pykälän 1 momentin mukaan Ruokaviraston olisi ilmoitettava huolenaiheen tekijälle ilmoituksen johdosta toteutetut toimet ja niiden perustelut kirjallisesti kolmen tai perustelluista syistä enintään kuuden kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta. Määräajan pituuden osalta metsäkatoasetus jättää kansallista liikkumavaraa, kuten edellä 4.1.2 luvussa on selvitetty. Metsäkatoasetuksen 31 artiklan 3 kohdan mukaan määräaika on 30 päivää, jos kansallisessa lainsäädännössä ei toisin esitetä. Mahdollisten huolenaiheiden määrää on vaikea ennakoida ja ne voivat olla Ruokavirastolle työläitä sekä vaikeasti selvitettäviä. Tässä yhteydessä on siksi katsottu tarkoituksenmukaiseksi säätää kolmen ja kuuden kuukauden määräajat. Vastaavat määräajat on säädetty ilmoitusten käsittelylle myös esimerkiksi ilmoittajansuojelulain 20 §:n 2 momentin 2 kohdassa. Metsäkatoasetuksen 31 artiklan 3 kohdassa ei säädetä tarkemmin ilmoituksen muodosta. On kuitenkin tarkoituksenmukaista, että Ruokavirasto vastaisi perustellun huolenaiheen tekijän kirjalliseen ilmoitukseen kirjallisessa muodossa.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin perustellun huolenaiheen esittäjän henkilöllisyyden suojaamisesta. Metsäkatoasetuksen 31 artiklan 4 kohdassa mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä toimenpiteistä, joilla suojellaan niiden luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden henkilöllisyyttä, jotka esittävät perusteltuja huolenaiheita tai tekevät tutkimuksia todentaakseen, että toimijat tai kauppaa käyvät noudattavat tätä asetusta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1937 mukaisten velvoitteiden soveltamista.
Momentissa säädettäisiin, että perustellun huolenaiheen Ruokavirastolle esittäneen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön henkilöllisyys on pidettävä salassa, jos henkilöllisyyden paljastamisesta voidaan olosuhteiden perusteella arvioida aiheutuvan kyseiselle henkilölle haittaa. Näin ollen, ellei jokin viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä
julkisuuslaki
) 24 §:ssä säädetyistä salassapitoperusteista tule sovellettavaksi, olisi ehdotetun 1 momentin nojalla pidettävä salassa ainoastaan ilmoittajan henkilöllisyyden suoraan tai välillisesti ilmaisevat tiedot.
Ehdotetun säännöksen tarkoituksena olisi suojella sellaista huolenaiheen esittäjää, jonka henkilöllisyyden paljastuminen voisi aiheuttaa haittaa kyseiselle taholle. Huolenaiheen esittäjän tulisi voida saattaa Ruokaviraston tietoon perusteltu huolenaihe ilman pelkoa haitallisista seuraamuksista. Henkilöllisyyttä koskeva salassapitoperuste ei olisi ehdoton, sillä säännöksen soveltamisen edellytyksenä olisi, että henkilöllisyyden paljastuminen aiheuttaisi haittaa huolenaiheen esittäjälle. Haitta voisi liittyä esimerkiksi siihen, että huolenaiheen esittäjä on erityisessä suhteessa, kuten työsuhteessa, huolenaiheen kohteena olevaan tahoon. Huolenaiheen esittäjän oma käsitys haitan aiheutumisesta ei yksinään riittäisi säännöksessä tarkoitetun salassapitoperusteen soveltamiseen.
Perustellun huolenaiheen esittäjän henkilöllisyyden salaaminen olisi luonteeltaan tarkkaan rajattuihin tilanteisiin kohdistuvaa sääntelyä. Kyse ei siten olisi yleisesti sovellettavaksi tulevasta salassapitoperusteesta, vaan tiukasti Ruokaviraston tehtävien hoitamiseen rajoittuvasta salassapitoperusteesta. Kyseisestä salassapitoperusteesta on näin ollen tarkoituksenmukaista säätää ehdotetussa laissa, vaikka salassapitoperusteita koskevan sääntelyn pääsääntönä onkin säännösten keskittäminen julkisuuslakiin.
Julkisuuslain 11 §:n mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan oikeutta ei kuitenkaan ole, jos tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua tai vastaavasti vastoin erittäin tärkeää yksityistä etua. Tiedon antaminen rikkomusta koskevasta ilmoituksesta ilmoituksen kohteelle voisi olla vastoin julkisuuslaissa tarkoitettua erittäin tärkeää yleistä etua, jos tiedon antaminen voisi vaarantaa valvontaviranomaiselle tärkeän tiedonsaannin. Tiedon antaminen ilmoituksen tekijästä voi puolestaan olla vastoin julkisuuslaissa tarkoitettua tärkeää yksityistä etua, jos ilmoittajan henkilöllisyyden paljastaminen vaarantaisi ilmoittajan turvallisuutta tai yksityiselämän suojaa. Tällöin asianosaisjulkisuutta olisi rajoitettava. Säännöksen soveltamisen edellytyksenä olisi, että asiassa ilmi tulleiden seikkojen perusteella on perusteltu syy arvioida ilmoituksen tekijän suojantarpeen olemassaolo.
Perustellun huolenaiheen esittäjän henkilöllisyyden suojaamista voidaan osaltaan pitää verrannollisena rikkomuksista ilmoittajan henkilöllisyyden suojaamiseen, mistä säädetään esimerkiksi tietosuojalain 36 §:ssä. Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) 71 a §:ssä, elintarvikelain 81 §:ssä sekä rehulain (1263/2020) 65 §:ssä. Lisäksi ilmoituskanavista, joiden kautta voidaan raportoida lain rikkomisista (engl. whistleblowing) säädetään esimerkiksi luottolaitoksille luottolaitostoiminnasta annetun lain (610/2014) 7 luvun 6 §:n nojalla, vakuutusyhtiöille vakuutusyhtiölain (521/2008) 6 luvun 17 a §:n nojalla sekä arvopaperimarkkinalain muuttamisesta annetun lain (519/2016) 12 luvun 3 §:n nojalla.
14 §
.
Väliaikainen keskeyttäminen
. Pykälässä säädettäisiin väliaikaisesta keskeyttämisestä. EU:n metsäkatoasetuksen 23 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuus toteuttaa välittömästi väliaikaisia toimenpiteitä. Pykälän 1 momentin mukaan väliaikaisen keskeyttämisen voisi tehdä Ruokavirasto, jos se on havainnut tai muulla tavoin saanut tietoonsa mahdollisen metsäkatoasetuksen noudattamatta jättämisen. Mahdollisella EU:n metsäkatoasetuksen noudattamatta jättämisellä viitataan siihen, että Ruokavirasto epäilisi metsäkatoasetusta rikotun ja asia vaatisi lisäselvitystä. Lisäksi tuotetta ei välttämättä ole vielä tuossa vaiheessa saatettu markkinoille, joten asetuksen rikkominen saattaa olla vasta mahdollisesti tapahtumassa. Väliaikainen keskeyttäminen olisi lähtökohtaisesti toimenpide, joka mahdollistaisi toimivaltaiselle viranomaiselle mahdollisuuden harkita, onko tarvetta muille hallinnollisille seuraamuksille, kuten korjausmääräykselle tai kiellolle. Väliaikainen keskeyttäminen olisi ajallisesti lyhytkestoinen 3 työpäivää tai 72 tuntia kestävä toimenpide, mistä säädettäisiin pykälän 2 momentissa ja metsäkatoasetuksen 17 artiklan 3 kohdassa. Se eroaisi huomattavasti kiellosta, joka olisi pidempi aikainen toimenpide ja jonka kesto olisi 16 §:n 3 momentin mukaisesti enintään 3 kuukautta tai tietyissä tilanteissa enintään vuosi.
Hallintolain 34 §:ssä säädetään kuulemisesta hallintoasiassa. Säännöksen mukaan kuuleminen voidaan tietyissä tilanteissa jättää tekemättä, esimerkiksi jos kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen. Tällainen tilanne saattaisi käytännössä syntyä, kun valmistellaan kiireellistä toimenpidettä, Näin ollen voidaan katsoa, että
kun väliaikaisessa keskeyttämisessä kyse on välittömästä, kiireellisestä tilanteesta, voitaisiin väliaikainen keskeyttäminen käytännössä lähtökohtaisesti aloittaa ilman toimenpiteen kohteena olevan kuulemista.
Ruokavirasto voisi väliaikaisesti keskeyttää tuotteiden markkinoille saattamisen, markkinoilla saataville asettamisen tai viennin. Pykälän 1 momentissa viitattaisiin EU:n metsäkatoasetuksen 23 artiklan tilanteisiin, joiden perusteella noudattamatta jättäminen voitaisiin saada tietoon. Asetuksen 23 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan noudattamatta jättäminen voitaisiin havaita esimerkiksi asetuksen 21 artiklassa tarkoitetun tiedonvaihdon perusteella, millä viitataan esimerkiksi toimivaltaisten viranomaisten yhteistyöhön muiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa sekä tulliviranomaisten kanssa. Samoin mahdollinen noudattamatta jättäminen voitaisiin havaita myös esimerkiksi metsäkatoasetuksen 31 artiklassa tarkoitetun perustellun huolenaiheen tarkastelun perusteella. Perustelluista huolenaiheista säädettäisiin edellä 13 §:ssä.
Tulli voi käytännössä osaltaan tukea Ruokaviraston työtä myös väliaikaisen keskeyttämisen yhteydessä. Tullilain mukaan Tulli hoitaa EU-lainsäädännössä tulliviranomaisille säädetyt tehtävät. Metsäkatoasetuksen 26–28 artikloissa on säädetty tulliviranomaisille tehtäviä ja kyseistä sääntelyä sovelletaan sellaisenaan jäsenvaltioissa. Metsäkatoasetuksen 26 artiklan 1 kohdan mukaan kyseisen 4 luvun soveltaminen ei rajoita tavaroiden vapaaseen liikkeeseen luovutusta tai vientiä koskevien unionin muiden säädösten eikä etenkään asetuksen (EU) N:o 952/2013 ja sen 46, 47, 134 ja 267 artiklan soveltamista. Unionin tullikoodeksista annetun Euroopan Parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 952/2013, jäljempänä
unionin tullikoodeksi
, 47 artiklassa säädetään viranomaisten välisestä yhteistyöstä ja tietojenvaihdosta ja 134 artiklassa tullivalvonnasta. Tullivalvontaa koskevan 134 artiklan 1 kohdan mukaisesti unionin tullialueelle tuotavat tavarat ovat saapumishetkestä alkaen tullivalvonnassa ja niille voidaan suorittaa tullitarkastuksia. Tavarat ovat tullivalvonnassa niin kauan kuin se on tarpeellista niiden tullioikeudellisen aseman määrittämiseksi. Tavaraan kohdistuvien rajoitusten noudattamisesta ja tavaroiden luovuttamisesta säädetään myös unionin tullikoodeksin 194 artiklassa. Kyseisen artiklan 1 kohdan mukaan, jos edellytykset tavaroiden asettamiselle asianomaiseen tullimenettelyyn täyttyvät ja edellyttäen, että mahdollisia asiaankuuluvia rajoituksia on sovellettu eikä tavaroihin kohdistu kieltoja, tulliviranomaisten on luovutettava tavarat heti, kun tulli-ilmoituksessa annetut tiedot on tarkastettu tai hyväksytty tarkastamatta. Tullilain 10 §:n 1 momentin mukaan Tullilla on oikeus pidättää tavara, jota ei esimerkiksi ole asianmukaisesti tulliselvitetty tavaraa koskevan tuonnin tai viennin edellytysten täyttymisen valvomiseksi tai selvittämiseksi. Tulli pystyy siten nykyisen tullilainsäädännön nojalla pysäyttämään tuotteen EU:n ulkorajalla, minkä jälkeen se on yhteydessä toimivaltaiseen viranomaiseen, joka arvio jatkotoimenpiteet. Tulli pystyy edellä selvitetyllä tavalla tullilain 10 §:n 1 momentin mukaisesti toimimaan myös tilanteissa, joissa olisi edellytykset pysäyttää tuotteet viennin ja tuonnin yhteydessä metsäkatoasetuksen vastaista toimintaa epäiltäessä. Pysäyttämisen tapahduttua tulliviranomainen ottaisi viipymättä yhteyttä Ruokavirastoon asian hoitamiseksi edelleen.
Metsäkatoasetuksen 23 artiklassa ei yksilöidä, minkä velvoitteiden rikkomisen osalta tulisi kansallisesti säätää mahdollisuus väliaikaisen keskeyttämiseen. Kun otetaan huomioon, että kyseessä on lyhyt, muutaman päivän mittainen keskeytys, jonka avulla toimivaltainen viranomainen saa mahdollisuuden selvittää onko tarvetta muille hallinnollisille seuraamuksille, voidaan katsoa, että sen tulisi olla toimivaltaisella viranomaisella laajasti eri rikkomusten osalta käytössä. Ennen lain voimaantuloa on hankala arvioida, kuinka paljon ja missä tilanteissa menettelyä tullaan käytännössä soveltamaan. Toisaalta Ruokaviraston näkökulmasta on merkitystä sillä, että menettely on tehokas ja helposti sovellettavissa. EU:n metsäkatoasetuksen 23 artiklan mukaan yksi peruste väliaikaiselle keskeyttämiselle on asetuksen 33 artiklassa tarkoitetussa EUDR-tietojärjestelmässä määritetty riski. Tieto järjestelmään voi tulla esimerkiksi toisen jäsenvaltion toimivaltaiselta viranomaiselta. On tarkoituksenmukaista, että Ruokavirasto pystyisi laajasti eri rikkomusten osalta reagoimaan tällaiseen tietoon. Näin ollen ei ole erityistä syytä jättää mitään asetuksen mahdollista rikkomusta säännöksen ulkopuolelle.
Väliaikaisen keskeyttämisen kestosta säädetään EU:n metsäkatoasetuksen 17 artiklan 3 kohdassa, mihin olisi informatiivinen viittaus pykälän 2 momentissa. Keskeytyksen olisi päätyttävä kolmen työpäivän kuluessa tai helposti pilaantuvien tuotteiden osalta 72 tunnin kuluessa. Asetuksen 17 artiklan 3 kohdassa säädetään myös, että jos tehtyjen tarkastelujen perusteella tarvittaisiin vielä lisäaikaa, keskeytyksiä olisi jatkettava kolmen työpäivän pituisilla lisäjaksoilla. Samoin momentissa säädettäisiin keskeytysmääräyksen peruuttamisesta. Keskeyttäminen olisi viipymättä peruutettava, jos Ruokavirasto toteaa sen tarpeettomaksi tai puutteet on korjattu sen hyväksymällä tavalla.
15 §
.
Korjausmääräys
. Pykälässä säädettäisiin korjausmääräyksestä, joka olisi Ruokavirastolla käytettävissä oleva hallinnollinen pakkokeino. Korjausmääräyksestä säädetään myös voimassa olevan puutavaralain 9 §:n 1 momentissa. Puutavaralaissa on kuitenkin säädetty ennen korjausmääräystä ensimmäisenä toimena kehotuksen antaminen. Korjausmääräystä edeltävästä kehotuksesta ei esitetä säädettäväksi ehdotetussa laissa, sillä se ei sisälly EU:n metsäkatoasetukseen ja sitä voidaan pitää työläänä ensivaiheena ennen korjausmääräystä ja muita hallinnollisia seuraamuksia.
EU:n metsäkatoasetuksen 24 artiklassa säädetään vaatimustenvastaisuuksia koskevista korjaavista toimenpiteistä. Artiklan 1 kohdan mukaan toimivaltaisten viranomaisten on vaatimustenvastaisuustilanteissa viipymättä vaadittava toimijaa tai kauppaa käyvää toteuttamaan asianmukaiset ja oikeasuhtaiset korjaavat toimenpiteet. Artiklan 2 kohdassa on lueteltu neljä vaihtoehtoa, joista vähintään yksi on kuuluttava toimijalta tai kauppaa käyvältä vaadittaviin korjaaviin toimenpiteisiin. Sen voidaan katsoa osaltaan sisältävän kansallista liikkumavaraa käytettävissä olevien korjaavien toimenpiteiden suhteen. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi korjausmääräyksestä, mikä vastaisi asetuksen 24 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädettyä toimenpidettä. Edellä tarkoitetun 2 kohdan a alakohdassa viitataan kaikkien muodollisten vaatimustenvastaisuuksien, erityisesti 2 luvun vaatimusten noudattamatta jättämiseen korjaamiseen. On tarkoituksenmukaista, että toimivaltaisen viranomaisen mahdollisuutta määrätä toimija noudattamaan asetusta ei rajata vain osaan asetuksen velvoitteita vaan korjausmääräyksen voisi antaa kaikissa asetuksen noudattamatta jättämisen tilanteissa.
Pykälässä säädettäisiin, että Ruokavirasto voi määrätä asettamassaan määräajassa toimijan tai kauppaa käyvän korjaamaan toimintansa puutteet, jos Ruokavirasto havaitsee, että toimija tai kauppaa käyvä ei ole noudattanut metsäkatoasetusta. Samoin Ruokavirasto voisi määrätä korjausmääräyksen, jos markkinoille saatettu, markkinoilla saataville asetettu tai viety tuote on vaatimustenvastainen. Korjausmääräyksessä olisi todettava, miten ja mihin määräaikaan mennessä toimijan olisi toimittava.
EU:n metsäkatoasetuksen tavoitteiden kannalta on tärkeää, että markkinoilla olevat tuotteet ovat asetuksen mukaisia, mikä tulisi ottaa huomioon myös korjausmääräykseen liittyvässä arvioinnissa. Jos Ruokavirastolle tulee tieto laiminlyönnistä, tulee sen arvioida sitä myös tuotantoketjun metsäkatoasetuksen mukaisuuden varmistamisen kannalta. On tärkeää, että asiakirjat, joilla asetuksenmukaisuus osoitetaan ovat oikein tallennettu ja oikeilla tahoilla, kuten asetus edellyttää. Käytännössä Ruokavirasto voisi jättää korjausmääräyksen myös määräämättä, jos se esimerkiksi arvioi, että teko tai laiminlyönti on kokonaisuutena arvioiden vähäinen. Vähäisenä rikkomuksena voitaisiin pitää esimerkiksi viivästystä tietojen toimittamista koskevien velvoitteiden osalta. Ruokavirastolla on kuitenkin halutessaan mahdollisuus antaa huomautus vähäisistä rikkomuksista. Toimijoita ohjaavat hallinnollisia pakkokeinoja kevyemmät toimenpiteet voivat joissain tilanteissa olla tarkoituksenmukaisia.
16 §
.
Kielto
. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi kiellosta. Säännös vastaisi pitkälti voimassa olevan puutavaralain 9 §:n 2 momentin sääntelyä. EU:n metsäkatoasetuksen 24 artiklassa säädetään vaatimustenvastaisuuksia koskevista korjaavista toimenpiteistä, mihin liittyen toimivaltaisten viranomaisten on vaatimustenvastaisuustilanteissa viipymättä vaadittava toimijaa tai kauppaa käyvää toteuttamaan asianmukaiset ja oikeasuhtaiset korjaavat toimenpiteet. Artiklan 2 kohdassa on lueteltu neljä korjaavaa toimenpidettä. Pykälässä säädettävän kieltoa koskevan säännöksen voidaan katsoa vastaavan asetuksen 24 artiklan 2 kohdan b alakohdan kieltoa koskevaa toimenpidettä. Väliaikaisesta kiellosta edellytetään säädettäväksi myös asetuksen 25 artiklan 2 kohdan e alakohdassa. Sen osalta asetuksessa viitataan vakavaan rikkomiseen tai toistuviin rikkomisiin. Kyseisen sääntelyn voidaan kuitenkin katsoa olevan osaltaan päällekkäistä 24 artiklan 2 kohdan b alakohdan kanssa.
Pykälässä säädettäväksi ehdotettavan kiellon suhdetta 14 §:ssä säädettävään väliaikaiseen keskeyttämiseen on selostettu edellä 14 §:n säännöskohtaisissa perusteluissa. Väliaikaisessa keskeyttämisessä on kyse välittömästä, väliaikaisesta toimenpiteestä, jonka kesto olisi 3 työpäivää tai 72 tuntia.
Kuten edellä 15 §:n perusteluissa on todettu, asetuksen 24 artiklan 2 kohdan a alakohdassa viitataan kaikkien muodollisten vaatimustenvastaisuuksien, erityisesti 2 luvun vaatimusten noudattamatta jättämiseen korjaamiseen. Näin ollen samoin kuin korjausmääräyksen osalta, myös kiellon osalta on tarkoituksenmukaista, että toimivaltaisen viranomaisen mahdollisuutta määrätä toimija noudattamaan asetusta ei rajata vain osaan asetuksen velvoitteita vaan kiellon voisi antaa kaikissa asetuksen noudattamatta jättämisen tilanteissa, kun 15 §:ssä tarkoitettua korjausmääräystä ei ole noudatettu.
Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että Ruokavirasto voisi kieltää toimijaa tai kauppaa käyvää saattamasta markkinoille, asettamasta saataville markkinoilla tai viemästä sellaisia tuotteita, joiden osalta ei ole noudatettu 15 §:ssä tarkoitettua korjausmääräystä. Toimijan oikeusturvan kannalta keskeistä on, että kielto voitaisiin asettaa vasta sen jälkeen, kun korjausmääräystä ei ole asetetussa määräajassa noudatettu. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin sellaisista tilanteista, joissa kielto voidaan kuitenkin antaa vaikkei Ruokavirasto olisi ensin antanut korjausmääräystä. Kyseiset rikkomukset ovat sen luonteisia, että korjausmääräystä ei lähtökohtaisesti voida pitää niiden osalta tarkoituksenmukaisena taikka tehokkaana. Kyseiset rikkomukset liittyisivät metsäkatoasetuksen 3 artiklan rikkomiseen. Asetuksen 3 artiklaa voidaan pitää keskeisenä säännöksenä, sillä siinä säädetään edellytyksistä, jotka tuotteiden ja hyödykkeiden on täytettävä, jotta ne voidaan saattaa markkinoille, asettaa saataville markkinoilla tai viedä. Tämän myötä 3 artiklan rikkomisen osalta on tarkoituksenmukaista säätää mahdolliseksi asettaa kielto, vaikkei korjausmääräystä olisi annettu. Momentin 1 kohta koskisi EU:n metsäkatoasetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaisen DD-vakuutuksen antamatta jättämistä (vastaa 3 artiklan c alakohtaa). Momentin 2 kohdassa säädettäisiin tilanteesta, jossa tuotteet eivät ole 3 artiklan mukaisesti metsäkatoa aiheuttamattomia. Metsäkatoa aiheuttamaton määritellään asetuksen 2 artiklan 13 alakohdassa. Käytännössä se tarkoittaa, että tuotantoalue ei ole saanut olla metsäkadon eikä metsien tilan heikkenemisen kohteena 31.12.2020 jälkeen. Momentin 3 kohdassa säädettäisiin siitä, että tuotteita ole tuotettu 2 artiklan 40 alakohdassa tarkoitetun tuotantomaan lainsäädännön mukaisesti. Se vastaisi metsäkatoasetuksen 3 artiklan b kohdassa säädettyä edellytystä.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että kielto annetaan määräaikaisena ja sen voimassaoloaika voisi olla enintään kolme kuukautta. Mainittu kolmen kuukauden voimassaoloaika olisi pääsääntö. On kuitenkin olemassa tahoja, jotka kuuluvat metsäkatoasetuksen soveltamisen piiriin ja jotka saattavat kuitenkin vain satunnaisesti asetuksessa tarkoitettuja tuotteita markkinoille. Kolme kuukautta voimassa oleva kielto ei ole tehokas tapa puuttua esimerkiksi sellaisiin tilanteisiin, joissa tuotteita tuodaan markkinoille kausiluonteisesti. Pidempi määräaika tulisi siten kyseeseen silloin, kun asetuksessa tarkoitettujen tuotteiden markkinoille saattamisessa, markkinoilla saataville asettamisessa tai viennissä olisi muutamien kuukausien pituisia taukoja. Pykälän mukaan kiellon voimassaoloaika voisi näissä poikkeustapauksissa olla korkeintaan vuosi. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin myös, että kielto olisi viipymättä peruutettava, kun puutteet on korjattu Ruokaviraston hyväksymällä tavalla. Ruokaviraston hyväksymällä tavalla tarkoitetaan tässä sitä, että puutteet on olennaiselta osin korjattu Ruokaviraston antaman korjausmääräyksen mukaisesti. Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että Ruokavirasto valvoisi pykälässä säädetyn kiellon noudattamista. Maahantuonnin sekä viennin osalta Ruokaviraston asettaman kiellon noudattamista valvoisi kuitenkin Tulli. Metsäkatoasetuksen 4 luvussa säädetyt tulliviranomaisen tehtävät kohdistuvat nimenomaan EU:n ulkopuolelta tuotaviin tai sinne vietäviin tavaroihin.
Pykälän 5 momentissa säädettäisiin, että Ruokavirasto voi 1 momentissa tarkoitetun kiellon lisäksi määrätä toimijaa tai kauppaa käyvää poistamaan tuotteen markkinoilta sekä määrätä muista tuotteen markkinoilla saataville asettamisen rajoittamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Markkinoilta poistamisella tarkoitetaan kaikkia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on estää toimitusketjussa olevan tuotteen asettaminen saataville markkinoilla. Toiminnanharjoittajaa voitaisiin esimerkiksi määrätä keräämään tuotteet takaisin vähittäismyynnistä. Momentin sääntelyllä selkeytettäisiin Ruokaviraston toimivaltuuksia metsäkatoasetuksen 24 artiklan 2 kohdan c kohdan sääntelyn soveltamisessa.
17 §
.
Hävittämismääräys
. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi Ruokaviraston oikeudesta määrätä tuotteen hävittämisestä. Pykälän 1 momentin mukaisesti edellytykset Ruokaviraston oikeudesta määrätä hävittämisestä olisi tiukat. Pykälän mukaan, jos Ruokavirasto katsoo, että 14–16 §:ssä tarkoitettuja kieltoja ja määräyksiä ei voida pitää riittävinä sen varmistamiseksi, että EU:n metsäkatoasetuksen velvoitteiden vastaista tuotetta ei saateta markkinoille, aseteta saataville markkinoilla tai viedä, Ruokavirasto voisi määrätä toimijan, kauppaa käyvän tai Tullin hallussa olevan tuotteen hävitettäväksi taikka määrätä, miten tuotteen suhteen muutoin on meneteltävä.
Hävittämismääräys tulisi käytännössä kysymykseen harvoin. Hävittämismääräys on ankara toimenpide. Koska EU:n metsäkatoasetuksen noudattamisessa on kyse tuotteiden metsäkatovapaan tuotantoketjun osoittamisesta, eikä esimerkiksi turvallisuudesta ja terveydestä, tulisi hävittämismääräys tulla kyseeseen vain hyvin poikkeuksellisesti. Määräyksessä tavoitteena olisi estää vaatimustenvastaisen tuotteen jakelu markkinoille. Hävittämismääräyksen asemesta Ruokavirasto voisi myös määrätä, miten tuotteen suhteen on muutoin meneteltävä. Mikäli toimijan tai kauppaa käyvän olisi mahdollista esimerkiksi käyttää tuotteen vaatimustenmukaiset osat, viranomaisen olisi mahdollista ottaa tämä määräystä harkitessaan huomioon. Ruokavirasto voisi myös määrätä tuotteen lahjoittamisesta hyväntekeväisyyteen taikka yleisen edun mukaisiin tarkoituksiin, jos se katsoisi sen tarkoituksenmukaiseksi. EU:n metsäkatoasetuksen 24 artiklassa säädetään korjaavista toimenpiteistä. Artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan korjaaviin toimenpiteisiin voisi kuulua myös asianomaisen tuotteen lahjoittaminen hyväntekeväisyyteen tai yleisen edun mukaisiin tarkoituksiin tai, jos tämä ei ole mahdollista, sen hävittäminen jätehuoltoa koskevan unionin oikeuden mukaisesti.
Lähtökohtana on, että hävittämismääräyksen perusteella toimija tai kauppaa käyvä itse hoitaa hävittämisen ja osoittaa esimerkiksi tositteella Ruokavirastolle määräystä noudatetun. Jos toimija tai kauppaa käyvä ei noudattaisi määräystä, Ruokavirasto voisi viime kädessä teettää toimet uhkasakkolain (1113/1990) mukaisesti, mistä säädettäisiin jäljempänä 19 §:ssä.
18 §
.
Yksinkertaistetun asianmukaisen huolellisuuden menettelyn kielto
. EU:n metsäkatoasetuksen 13 artiklassa säädetään yksinkertaistetusta asianmukaisen huolellisuuden menettelystä. Artiklan 1 kohdan mukaan toimijoiden ei tarvitse täyttää asetuksessa säädettyjä riskinarviointi- ja riskinvähentämisvelvoitteita sellaisissa tilanteissa, kun hyödykkeet ja tuotteet on tuotettu alhaisen riskin maissa. Metsäkatoasetuksen 25 artiklassa säädetään puolestaan seuraamuksista. Artiklan mukaan jäsenvaltion on vahvistettava säännöt, joita sovelletaan, jos toimijat tai kauppaa käyvät rikkovat EU:n metsäkatoasetusta, mihin liittyen artiklan 2 kohdassa on lista seuraamuksista. Artiklan 2 kohdan f alakohdassa säädetään kiellosta noudattaa 13 artiklassa säädettyä yksinkertaistettua asianmukaisen huolellisuuden menettelyä, jos kyseessä on vakava rikkominen tai toistuvat rikkomiset. Tästä kiellosta säädettäisiin ehdotetussa pykälässä. Pykälän 1 momentin mukaan Ruokavirasto voisi asettaa toimijalle tai suurelle kauppaa käyvälle tällaisen kiellon. Metsäkatoasetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan muita kauppaa käyviä kuin pk-yrityksiä on pidettävä toimijoina, jotka eivät ole pk-yrityksiä ja niihin sovelletaan myös asetuksen 13 artiklan velvoitteita. Kyse ei olisi ehdottomasta markkinoille saattamista, markkinoilla saataville asettamista tai vientiä koskevasta kiellosta, vaan nimenomaan kiellosta hyödyntää kevennettyä asianmukaisen huolellisuuden menettelyä (due diligence).
Ruokavirasto voisi asettaa kiellon vain niissä tilanteissa, kun kyse olisi vakavasta rikkomisesta tai toistuvista rikkomisista. Rikkomuksina kyseeseen voisivat tulla EU:n metsäkatoasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa säädetyn yksinkertaistettua asianmukaisen huolellisuuden menettelyä koskevan varmistamis- tai arviointivelvoitteen laiminlyönti. Samoin rikkomuksena voisi tulla kyseeseen artiklan 2 kohdassa säädetyn toimintavelvoitteen laiminlyönti. Sen mukaan toimijan on täytettävä asetuksen 10 ja 11 artiklan mukaiset riskinarviointi- ja riskinvähentämisvelvoitteet, jos sen tietoon tulee merkityksellisiä tietoja, joiden mukaan tuotteet eivät olisi asetuksen mukaisia. Lisäksi olisi toimitettava kaikki asiaa koskevat tiedot toimivaltaiselle viranomaiselle. Rikkomuksena voisi tulla kyseeseen myös asetuksen 13 artiklan 1 kohdan asiakirjojen saataville asettamisvelvoite. Voitaneen esimerkiksi katsoa, että jos toimija on toimittanut toimivaltaiselle viranomaiselle vain osan 1 tai 2 kohdan tiedoista tai toimittanut tiedot viiveellä, ei kyse olisi pykälässä tarkoitetusta vakavasta rikkomisesta. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että kielto olisi viipymättä peruutettava, kun puutteet on korjattu Ruokaviraston hyväksymällä tavalla. Ruokaviraston hyväksymällä tavalla tarkoitetaan tässä sitä, että puutteet on olennaiselta osin korjattu.
Metsäkatoasetuksen 13 artiklassa säädettyä yksinkertaistetun asianmukaisen huolellisuuden menettelyä tultaneen käytännössä hyödyntämään paljon. Se huomattavasti keventää toimijan ja kauppaa käyvän asianmukaisen huolellisuuden velvoitteita. Tähän voi sen myötä liittyä myös mahdollisia väärinkäytöksiä ja sen myötä voidaan pitää perusteltuna, että 19 §:ssä säädettäisiin mahdollisuudesta asettaa kiellon tehosteeksi uhkasakko. Uhkasakosta säädetään uhkasakkolaissa. Pykälän 3 momentin mukaan kiellon noudattamista valvoisi Ruokavirasto.
19 §
.
Uhkasakko sekä teettämis- ja keskeyttämisuhka
. Pykälässä säädettäisiin Ruokaviraston mahdollisuudesta tehostaa antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakkolain tarkoittamalla uhkasakolla, teettämisuhalla tai keskeyttämisuhalla.
Uhkasakkolain 10 §:n mukaan uhkasakko voidaan tuomita maksettavaksi, jos kieltoa tai päätöstä ei ole noudatettu ja jos noudattamatta jättämiseen ei ole pätevää syytä. Asianosaiselle eli tässä tapauksessa toimijalle tai kauppaa käyvälle tulee uhkasakkolain 22 §:n mukaisesti varata tilaisuus selityksen antamiseen siten kuin hallintolain 34 §:ssä säädetään. Voidaan katsoa, että uhkasakon maksamisen uhka lienee useimmiten riittävä tehoste saada toimija tai kauppaa käyvä viimeistään ryhtymään toimiin puutteiden korjaamiseksi, joten uhkasakon maksamiseen jouduttaneen turvautumaan hyvin harvoin.
Vastaavasti teettämisuhan määrää täytäntöön pantavaksi uhan asettanut viranomainen noudattaen, mitä uhkasakosta uhkasakkolain 10 §:n 1 momentissa ja 13 §:ssä säädetään. Asianosaista on kuultava hallintolain 34 §:n mukaan ennen teettämisuhan asettamista ja täytäntöön pantavaksi määräämistä.
Keskeyttämisuhan määrää täytäntöön pantavaksi uhan asettanut viranomainen noudattaen, mitä uhkasakosta 10 §:n 1 momentissa ja 13 §:ssä säädetään. Ruokavirasto voisi itse huolehtia keskeyttämisestä suorittamalla tarpeelliset toimet itse tai antamalla ne muun viranomaisen tai yksityisen suoritettavaksi. Poliisin on tällöin annettava tarpeellista virka-apua.
Viranomaisen hallintopakkokeinoja voidaan käyttää toisiaan tukien. Esimerkiksi jos uhkasakon asettaminen ja tuomitseminen osoittautuu riittämättömäksi, olisi mahdollista siirtyä käyttämään keskeyttämisuhkaa. Edellä 14 §:ssä tarkoitetun väliaikaisen keskeyttämisen osalta uhkasakkolaissa tarkoitetut menettelyt eivät välttämättä olisi tarkoituksenmukaisia, koska sen osalta kyse on välittömästi tehtävästä kiireellisestä toimenpiteestä.
20 §
.
Rikkomusmaksu
. Metsäkatoasetuksen 25 artiklassa säädetään seuraamuksista. Asetuksen 25 artiklan 1 kohta sisältää yleisluontoisen seuraamussäännöksen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on vahvistettava säännöt seuraamuksista, joita sovelletaan, jos toimijat ja kauppaa käyvät rikkovat metsäkatoasetusta, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että ne pannaan täytäntöön. Tämän lisäksi artiklan 2 kohdassa säädetään, että 1 kohdassa säädettyjen seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Kyseisten seuraamusten on käsitettävä kohdassa listattuja seuraamuksia, joita ovat sakot, tuotteiden menetetyksi tuomitseminen, tulojen menetetyksi tuomitseminen, julkisten hankintojen sekä julkisen rahoituksen ulkopuolelle sulkeminen, väliaikainen kielto ja kielto noudattaa yksinkertaistettua asianmukaisen huolellisuuden menettelyä. Artikla ei kuitenkaan edellytä, että jokaisesta asetuksen velvoitteen rikkomisesta olisi voitava määrätä kaikki mainitut seuraamukset. EU:n metsäkatoasetuksen 25 artiklaan ja hallinnollisiin sanktioihin liittyvää kansallisen liikkumavaran käyttämistä on arvioitu edellä luvussa 4.1.4.
Ehdotetun lain 4 luvussa säädettäisiin rangaistusluonteisista hallinnollisista seuraamuksista eli hallinnollisista sanktioista. Hallinnollisena sanktiona voidaan lähtökohtaisesti pitää hallintopäätökseen perustuvaa seuraamusta, joka on asiallisesti rinnastettavissa rikosoikeudelliseen rangaistukseen ja jonka hallintoviranomainen määrää lain rikkomisen johdosta luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle. Toisin kuin voimassa olevassa puutavaralaissa, ehdotetussa laissa ei säädettäisi rikosoikeudellisista seuraamuksista vaan kaikki seuraamukset olivat hallinnollisia seuraamuksia. Seuraamusmaksuista säätäminen perustuisi ehdotetun lain osalta metsäkatoasetuksen 25 artiklan 1 kohdan sekä 2 kohdan a alakohdan velvoitteisiin.
Hallinnollisen sanktion nimikkeen tulisi vastata mahdollisimman hyvin myös sen kohteena olevaa tekoa. Nimikettä ”seuraamusmaksu” käytetään yleensä vakavammista lainsäädännön rikkomuksista ja laiminlyönneistä määrättävästä sanktiosta, kun taas vähäisempien rikkomusten perusteella määrättävistä sanktioista käytetään useimmiten nimikettä ”rikkomusmaksu”, ”rikemaksu” tai ”virhemaksu”. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin rikkomusmaksusta, joka koskisi vähäisempiä rikkomuksia. Ehdotetussa 23 §:ssä säädettäisiin puolestaan hallinnollisesta seuraamusmaksusta, joka liittyisi vakavampiin rikkomuksiin. Hallinnollisista sanktioista säädettäessä yleisenä lähtökohtana tulisi olla sen viimesijaisuus suhteessa muihin samasta rikkomuksesta määrättäviin hallinnollisiin seuraamuksiin. Ehdotetussa laissa on edellä olevissa pykälissä säädetty muun muassa korjausmääräyksestä ja kiellosta, jotka ovat Ruokavirastolla ensisijaisia keinoja puututtaessa rikkomuksiin.
EU:n metsäkatoasetuksen 25 artiklan seuraamussäännös on muotoilultaan yleisluonteinen. Tällöin rikkomusmaksu tai seuraamusmaksu ei välttämättä ole tarpeen kaikkien EU-säädöksen velvoitteiden vastaisista teoista tai laiminlyönneistä, eikä välttämättä edes mahdollinen. Näin on esimerkiksi niiltä osin kuin asetuksen velvoitteet ovat luonteeltaan epätäsmällisiä tai velvoitteiden rikkomista voidaan pitää merkitykseltään vähäisinä sääntelyn tavoitteet huomioiden. Näin ollen rikkomusmaksu säädettäisiin seuraamukseksi vain niiden tekojen tai laiminlyöntien osalta kuin sitä voidaan pitää välttämättömänä ja oikeasuhtaisena. Lisäksi kaksoisrangaistavuuden kiellon johdosta on rangaistusluonteisten hallinnollisten seuraamusten osalta huolehdittava siitä, ettei samasta teosta voida määrätä useampia rangaistusluonteisia seuraamuksia. Kaksoisrangaistavuuden kielto on ehdotetussa sääntelyssä otettu huomioon niin, että rikkomusmaksussa ja ehdotetun lain 23 §:ssä tarkoitetussa hallinnollisessa seuraamusmaksussa ei olisi säädetty samoista rikkomuksista. Vähäisemmistä rikkomuksista olisi seuraamuksena lähtökohtaisesti rikkomusmaksu ja vakavammista rikkomuksista hallinnollinen seuraamusmaksu. Toisaalta osa rikkomuksista on katsottava sellaisiksi, ettei perusoikeuksien rajoitusedellytykset huomioon ottaen niiden osalta ole perusteita säätää lainkaan rangaistusluontoisia hallinnollisia seuraamuksia.
Syyttömyysolettama kuuluu perustuslain 21 §:ssä säädettyihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeisiin. Sen keskeisenä sisältönä on, että todistustaakka rikosasioissa kuuluu aina syyttäjälle eikä epäillyn tarvitse todistaa syyttömyyttään välttyäkseen rangaistukselta. Syyttömyysolettama tulee lähtökohtaisesti noudatettavaksi myös rikosoikeudelliseen rangaistukseen rinnastuvan hallinnollisen sanktion määräämisessä. Keskeinen oikeusvaltiollinen vaatimus siten on, että hallinnollinen sanktio tulee kohdistaa nimenomaan rikkomuksen tekijään ja viranomaisen on esitettävä riittävä näyttö seuraamuksen määräämiseksi. Sekä rikkomusmaksun että hallinnollisen seuraamusmaksun osalta kyseeseen tulisi syyksiluettavuuteen pohjautuva arvio, joten sanktio edellyttäisi kohteena olevalta tahallisuutta tai huolimattomuutta. Kun otetaan huomioon, että Ruokavirastolla olisi käytössään myös laajat hallinnolliset seuraamukset kuten korjausmääräys ja kielto, voidaan esitettyä sääntelytapaa pitää riittävänä ja tarkoituksenmukaisena.
Syyttömyysolettama huomioon ottaen rikkomusmaksun määräämisessä voidaan pitää lähtökohtana, että toimivaltaisella viranomaisella eli Ruokavirastolla on vastuu rikkomuksen tai laiminlyönnin riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä sekä sen toteennäyttämisestä. Viranomaisen selvitysvastuusta säädetään hallintolain 31 §:ssä. Mainitun säännöksen mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin toimijalle tai muulle kauppaa käyvälle kuin pk-yritykselle eli niin kutsutulle suurelle kauppaa käyvälle määrättävästä rikkomusmaksusta, kun ne tahallaan tai huolimattomuudesta rikkovat momentissa määriteltyjä asetuksen kohtia. Lainsäädäntöön ei tule ottaa säännöksiä voimakkaammista ohjauksen ja valvonnan keinoista kuin rikkomuksen vakavuus ja muut asiaan vaikuttavat seikat kussakin tapauksessa välttämättä edellyttävät. Momentissa yksilöitäisiin kyseeseen tulevat rikkomukset viittaamalla EU:n metsäkatoasetuksen artiklojen kohtiin. Rikkomusten yksilöinnin yksityiskohtaisuutta on arvioitu siitä näkökulmasta, että ne täyttäisivät laillisuusperiaatteen vaatimukset. Laillisuusperiaatteen mukaisesti hallinnollisten sanktioiden osalta tulisi käydä yksiselitteisesti ilmi, minkä lainsäädännön vastaisista teoista tai laiminlyönneistä voi olla seuraamuksena sanktio. Lisäksi sanktioitavat teot ja laiminlyönnit on laissa luonnehdittava niiden yksilöimiseksi. Erityisen tärkeää on, että säännökset antavat sääntelyn kohteena oleville riittävän ennustettavuuden sanktioiden määräämisestä. Näiden vaatimusten voidaan pykälään sisältyvien yksityiskohtaisten viittausten myötä katsoa täyttyvän.
Momentin 1 kohta koskisi EU:n metsäkatoasetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaisen DD-vakuutuksen antamatta jättämistä (vastaa asetuksen 3 artiklan c alakohtaa). Ruokavirasto voisi määrätä rikkomusmaksun toimijalle tai muulle kauppaa käyvälle kuin pk-yritykselle, joka tahallaan tai huolimattomuudesta saattaa markkinoille, asettaa saataville markkinoilla tai vie tuotteita, joista ei ole annettu metsäkatoasetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaista asianmukaista huolellisuutta koskevaa vakuutusta. Vakuutuksen antamisesta säädetään myös asetuksen 3 artiklan c kohdassa. Kyseiset asetuksen kohdat vastaavat toisiaan, mutta 4 artiklan 2 kohdassa on konkreettisemmin kuvattu, mitä DD-vakuutuksen antaminen tarkoittaa, kuten että se toimitetaan 33 artiklassa tarkoitetun EUDR-tietojärjestelmän kautta. DD-vakuutuksen puuttumista voidaan pitää suhteellisen selkeänä ja helposti havaittavana rikkomuksena. Sanktioitava teko liittyisi metsäkatoasetuksen rikkomiseen. Kun otetaan huomioon, että asetuksen 3 artiklassa säädetään edellytyksistä, jotka tuotteiden ja hyödykkeiden on täytettävä, jotta ne voidaan saattaa markkinoille, asettaa saataville markkinoilla tai viedä, on kyse metsäkatoasetuksen ydinsääntelystä, kun otetaan huomioon se mitä asetuksella tavoitellaan. Asetuksen 3 artiklan kaksi muuta kohtaa sisältyisivät 23 §:n hallinnollisen seuraamusmaksun soveltamisalaan. Voidaan kuitenkin katsoa, että DD-vakuutuksen toimittamatta jättäminen on kyseisiin rikkomuksiin verrattuna vähemmän moitittava, koska kyse on tietojen toimittamisesta tietojärjestelmään eikä siitä, onko tuote aiheuttanut metsäkatoa.
Pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädettäisiin edelleen toimijalle tai suurelle kauppaa käyvälle määrättävästä rikkomusmaksusta. Momentin 2 kohdan a alakohdassa säädettäisiin metsäkatoasetuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetyn tietojen säilyttämisvelvollisuuden laiminlyönnistä. Asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaan DD-vakuutusta koskevia tietoja on säilytettävä 5 vuoden ajan vakuutuksen toimittamisesta EUDR-tietojärjestelmään. Momentin 2 kohdan b alakohta liittyisi puolestaan toimijan ja kauppaa käyvän ilmoitusvelvollisuuteen, jos sen tietoon tulisi uusia tietoja, jotka viittaisivat sellaisen tuotteen asetuksen vastaisuuteen, jonka ne ovat saattaneet markkinoille tai asettaneet saataville markkinoilla. Asiasta tulisi välittömästi ilmoittaa asetuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaisesti toimivaltaisille viranomaisille sekä kauppaa käyvälle, jolle tuote on toimitettu. Momentin 2 kohdan c alakohta koskisi puolestaan asetuksen 4 artiklan 7 kohdassa ja 6 artiklan 3 kohdassa säädetyn tietojen toimittamisvelvollisuuden laiminlyöntiä. Asetuksen 4 artiklan 7 kohta koskee tietojen toimittamista toimitusketjussa alempana sijaitseville. Asetuksen 6 artiklan 3 kohta koskee puolestaan tilannetta, jossa luonnollinen henkilö tai mikroyritys valtuuttaa toimitusketjussa alempana sijaitsevan ja sen on toimitettava alempana sijaitsevalle kohdassa säädetyt tiedot. Kun otetaan huomioon rangaistusluonteiseen seuraamussääntelyyn liittyvät välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden vaatimukset, voidaan a, b ja c alakohdissa tarkoitettuja rikkomuksia pitää rikkomusmaksun kannalta perusteluina. Mainittujen alakohtien velvoitteet liittyvät osaltaan tuotteen alkuperäketjun selvittämiseen ja varmistamiseen. Jos toimija tai suuri kauppaa käyvä ei huolehdi omalta osaltaan tuotteen alkuperätiedon oikeellisuuden osoittamiseen liittyvien tietojen säilyttämisestä ja tiedon liikkumisesta, voidaan sitä pitää asetuksen tavoitteiden kannalta moitittavana.
Momentin 2 kohdan d alakohdassa säädettäisiin asetuksen 10 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuista dokumentointi- ja tarkistamisvelvoitteiden ja saataville asettamisvelvoitteen laiminlyönnistä. Asetuksen 10 artiklassa säädetty riskinarviointi on dokumentoitava ja tarkistettava vähintään kerran vuodessa. Lisäksi se on saatettava pyydettäessä toimivaltaisen viranomaisen saataville. Vastaavasti momentin 2 kohdan e alakohdassa säädettäisiin 11 artiklan mukaisten dokumentointi ja tarkistamisvelvoitteiden sekä toimivaltaiselle viranomaiselle saataville asettamisvelvoitteen laiminlyönnistä. Asetuksen 11 artikla koskee riskien vähentämistä.
Momentin 2 kohdan f alakohdassa säädettäisiin EU:n metsäkatoasetuksen 12 artiklan 2 kohdan velvoitteiden laiminlyönnistä. EU:n metsäkatoasetuksen 12 artiklassa säädetään asianmukaisen huolellisuuden järjestelmästä. Artiklan 2 kohdan mukaan järjestelmää on tarkasteltava vähintään kerran vuodessa, sitä on päivitettävä ja lisäksi päivityksiä koskevat tiedot on säilytettävä viiden vuoden ajan. Momentin 2 kohdan g alakohdassa säädettäisiin asetuksen 12 artiklan 5 kohdan laiminlyönnistä. Se koskee asianmukaiseen huolellisuuteen liittyvien asiakirjojen 5 vuoden säilytysvelvollisuutta sekä toimittamista pyydettäessä toimivaltaiselle viranomaiselle. Momentin 2 kohdan h alakohta liittyy asetuksen 13 artiklaan, joka koskee yksinkertaistettua asianmukaisen huolellisuuden menettelyä ja liittyy tuotantomaan riskiluokkaan. Kyseissä alakohdassa säädettäisiin 13 artiklan 2 kohdan toimintavelvoitteen laiminlyönnistä. Se liittyy tilanteeseen, että tulee uusia tietoja, jotka viittaavat siihen, ettei tuote täyttäisikään 13 artiklan vaatimuksia tai että asetusta kierretään.
Edellä d–h alakohdissa kuvattujen laiminlyöntien voidaan katsoa perustelluksi sisältyä rikkomusmaksua koskevaan säännökseen, sillä ne liittyvät asianmukaisen huolellisuuden ja sitä koskevan järjestelmän todentamiseen. Momentin 2 kohdan h alakohta liittyy erityisesti yksinkertaistetun asianmukaisen huolellisuuden menettelyn varmistamiseen ja arviointiin. Jotta tuotteiden alkuperäketjut voidaan todentaa, siihen liittyy asianmukaisesti toteutettu asianmukaisen huolellisuuden järjestelmä. Jos yksi taho ketjussa ei toteuta omaa osaansa EU:n metsäkatoasetuksen vaatimuksista, on sillä vaikutuksia ketjun muihin toimijoihin ja kauppaa käyviin.
Pykälän 1 momentin 3 kohta koskisi edelleen asianmukaisen huolellisuuden vaatimuksia. Metsäkatoasetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan toimijoiden on kerättävä tietoja, asiakirjoja ja dataa, jotka osoittavat, että tuotteet ovat asetuksen 3 artiklan mukaisia, ja tätä varten artiklassa yksilöityjä tietoja on säilytettävä viiden vuoden ajan. Momentin 3 kohdan a alakohdassa säädettäisiin näiden velvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Komissio on 15.4.2025 julkaisemansa FAQ-asiakirjan päivityksen yhteydessä selventänyt suurten toimijoiden ja kauppaa käyvien velvoitteita koskevaa tulkintaa (FAQ, kohta 3.4). FAQ-asiakirjassa komissio on katsonut, että toimitusketjussa alempana olevaa toimijaa tai kauppaa käyvää ei koskisi 9 artiklan tietovaatimukset. FAQ-asiakirjan perusteella kyseiset toimijat tai kauppaa käyvät voisivat täyttää velvoitteen asetuksen 4 artiklan 9 kohdassa säädetyllä menettelyllä. Asetuksen 4 artiklan 9 kohdan velvoitteiden laiminlyönnistä säädettäisiin pykälän 2 momentissa. Momentin 3 kohdan b alakohdassa säädettäisiin puolestaan asetuksen 10 artiklaan sisältyvien riskinarvioinnin tekemistä ja riskinarvioinnin perusteiden huomioon ottamista koskevien velvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Velvoite koskisi sekä toimijoita että muita kauppaa käyviä kuin pk-yrityksiä. Asetuksen 10 artiklan 2 kohdassa on kuvattu asioita, joita riskinarvioinnissa erityisesti olisi otettava huomioon. Tuotteen alkuperän todentamisen kannalta 3 kohdan a ja b alakohtien rikkomuksia voidaan pitää sen verran merkittävinä, että niiden osalta on perustelua säätää seuraamukseksi rikkomusmaksu.
Pykälän 2 momentti liittyisi asetuksen 4 artiklan 9 kohdan velvoitteisiin, jotka koskevat muita toimijoita tai kauppaa käyviä kuin pk-yrityksiä. Asetuksen 4 artiklan 9 kohdassa säädetään, missä tilanteessa tällainen toimija tai kauppaa käyvä voisi viitata asetuksen 33 artiklan mukaisesti jo toimitettuihin DD-vakuutuksiin. Artiklan 9 kohdan mukaan kyseisillä tahoilla on asianmukaiseen huolellisuuteen liittyvä varmistamisvelvoite. Lisäksi toimitettujen DD-vakuutusten viitenumerot on sisällytettävä niiden toimittamiin DD-vakuutuksiin. Komissio on 15.4.2025 tekemänsä FAQ-asiakirjan päivityksen yhteydessä täydentänyt suurten toimijoiden ja kauppaa käyvien velvoitteita koskevaa tulkintaansa (FAQ, kohta 3.4). Se liittyy myös asetuksen 4 artiklan 9 kohdan tulkinnan täsmentämiseen.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kauppaa käyviä pk-yrityksiä koskevasta rikkomusmaksusta. Ruokavirasto voisi määrätä rikkomusmaksun, jos kauppaa käyvä, joka on pk-yritys tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo momentissa määriteltyjä asetuksen kohtia. Momentin 1 kohta koskisi asetuksen 5 artiklan 3 kohdassa säädettyjen tietojen keräämis- ja säilyttämisvelvollisuutta. Käytännössä se tarkoittaisi muun muassa DD-vakuutusten viitenumeroiden keräämistä ja säilyttämistä. Kauppaa käyvillä pk-yrityksillä on kevyemmät velvoitteet kuin toimijoilla ja suurilla kauppaa käyvillä. Niillä on kuitenkin tuotteen alkuperäketjun tietojen säilyttämisen kannalta merkittävä rooli, mikä vaikuttaa ketjun muihin tahoihin. Momentin 2 kohdan mukaan rikkomusmaksu voisi tulla kyseeseen myös niissä tilanteissa, kun kauppaa käyvä pk-yritys laiminlyö noudattaa metsäkatoasetuksen 5 artiklan 5 kohdassa säädettyä ilmoitusvelvollisuutta. Asetuksen 5 artiklan 5 kohdan mukaan, mikäli kauppaa käyvälle pk-yritykselle tulee tieto, että on riski, ettei sen markkinoilla saataville asettama tuote ole asetuksen mukainen, on kauppaa käyvän välittömästi ilmoitettava asiasta toimivaltaisille viranomaisille sekä kauppaa käyville, joille se on toimittanut asianomaisia tuotteita. Tämä on tuotteen alkuperäketjun näkökulmasta keskeinen velvoite. Näin ollen pykälän 2 momentissa kuvattuja kauppaa käyvän pk-yrityksen velvoitteiden sanktiointia rikkomusmaksulla voidaan pitää oikeasuhtaisena seuraamuksena, jolla voidaan nähdä myös erityis- ja yleisestävää vaikutusta.
Edelleen pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että rikkomusmaksua ei saisi määrätä, jos teosta on kulunut yli 2 vuotta. Pykälän 4 momentissa säädettäisiin lisäksi rikkomusmaksun täytäntöönpanosta, mihin liittyen ehdotetaan sovellettavaksi sakon täytäntöönpanosta annettua lakia. Tämän osalta sakon täytäntöönpanosta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös ehdotetun lain mukaisten seuraamusmaksujen perimisestä eli myös rikkomusmaksun perimisestä. Lähtökohtana tällöin on, että rikkomusmaksu olisi pantavissa täytäntöön vasta lainvoimaisen päätöksen perusteella. Sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa tarkoitettujen seuraamusten täytäntöönpanosta huolehtii Oikeusrekisterikeskus.
21 §
.
Rikkomusmaksun määrä
. Pykälässä säädettäisiin rikkomusmaksun määrästä. Pykälän 1 momentin mukaan rikkomusmaksun määrä olisi luonnollisille henkilöille 300 euroa ja oikeushenkilöille kokoluokasta riippuen 500, 1 000, 2 000 tai 3 000 euroa. Kyseessä olisi kiinteä euromääräinen maksu, jonka Ruokavirasto voisi määrätä maksettavaksi edellä 20 §:n tarkoitetuissa rikkomustilanteissa. Kiinteä, etukäteen valmiiksi määritelty summa nopeuttaisi asian käsittelyä Ruokavirastossa verrattuna siihen tilanteeseen, että rikkomusmaksun kohdalla säädettäisiin maksun minimi- ja maksimimäärästä ja Ruokavirasto yksittäistapauksittain arvioisi ja päättäisi maksun suuruuden. Kun otetaan huomioon, että rikkomusmaksu, kuten myös hallinnollinen seuraamusmaksu olisivat käytännössä toissijaisia seuraamuksia laissa säädettyjen muiden hallinnollisten seuraamusten jälkeen, voidaan kiinteää euromääräistä maksua pitää tarkoituksenmukaisena. Vertailukohtana rikkomusmaksun määrän osalta voidaan pitää esimerkiksi yhteisen kalastuspolitiikan seuraamusjärjestelmästä ja valvonnasta annetun lain 50 §:ssä säädettyä rikkomusmaksua, joka on vähintään 100 tai 300 euroa ja luonnollisille henkilöille enintään 5000 euroa tai 25 000 euroa sekä oikeushenkilöille enintään 10 000 euroa ja 50 000 euroa.
Hallinnollisia sanktioita koskevan sääntelyn on täytettävä oikeasuhtaisuuden vaatimukset. Seuraamuksen tulee näin ollen olla oikeassa suhteessa teon laatuun tai sen haitallisuuteen nähden. Maksun tulee toisaalta olla sen kohteena olevalle riittävän tuntuva, jotta sillä saavutetaan sanktiojärjestelmältä vaadittava yleis- ja erityisestävyys. Tästä syystä rikkomusmaksun suuruutta esitetään porrastettavan oikeushenkilöiden kokoluokan perusteella. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin rikkomusmaksun suuruuden määräytymisperusteista oikeushenkilöille, jotka ovat kirjanpitolain 1 luvun 1 §:ssä tarkoitettuja kirjanpitovelvollisia. Maksun määrän porrastus perustuisi kirjanpitolain 4 a – 4 c §:ssä säädettyihin mikroyritystä, pienyritystä, keskisuurta yritystä ja suuryritystä koskeviin raja-arvoihin. Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin, että rikkomusmaksun määrä olisi mikroyritykselle 500 euroa, pienyritykselle 1000 euroa, keskisuurelle yritykselle 2000 euroa ja suurelle yritykselle 3000 euroa. Yrityksen luokka arvioitaisiin viimeisimmän valmistuneen tilinpäätöksen perusteella. Jos liiketoiminta on vasta aloitettu eikä tilinpäätöstä ole saatavissa, yrityksen luokka arvioidaan muun saatavan selvityksen perusteella. Ehdotetut maksun suuruudet huomioivat toimijoiden taloudellisen aseman, jolloin maksujen voidaan katsoa olevan ennaltaehkäiseviä ja oikeasuhtaisia. Lisäksi maksun oikeasuhtaisuutta varmistetaan sillä, että luonnolliselle henkilölle määrättävä maksu olisi oikeushenkilöille määrättäviä pienempi. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että mitä tässä pykälässä säädetään mikroyrityksestä, pienyrityksestä, keskisuuresta yrityksestä tai suuryrityksestä, sovelletaan myös muuhun oikeushenkilöön, joka on muussa laissa kuin kirjanpitolaissa säädetty kirjanpitovelvolliseksi. Tämän myötä laajennettaisiin edellä mainitut määritelmät koskemaan sellaisia kirjanpitovelvollisia, joiden kirjanpitovelvollisuudesta säädetään jossain muussa laissa. Näitä ovat esimerkiksi kuntalain (410/2015) kunnat ja kuntien liikelaitokset. Näille määrättävän rikkomusmaksun suuruus määräytysi vastaavasti edellä mainittujen kirjanpitolaissa olevien raja-arvojen mukaisesti.
22 §
.
Rikkomusmaksun määräämättä jättäminen
. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi 20 §:ssä säädetyn rikkomusmaksun määräämättä jättämisestä. Ruokaviraston tulee jättää rikkomusmaksu määräämättä, jos laiminlyönti on vähäinen tai laiminlyönnille on pätevä syy tai jos rikkomusmaksun määrääminen olisi olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta. Seuraamusmaksuja koskevan sääntelyn osalta on yleisesti katsottu, että sääntelyn tulee lähtökohtaisesti mahdollistaa seuraamuksen määräämättä jättäminen rikkomuksen vähäisyyden vuoksi tai jos menettelyä olisi pidettävä muusta syystä kohtuuttomana. Samoin seuraamuksen määräämättä jättäminen voisi käytännössä tulla kyseeseen anteeksiannettavien rikkomusten osalta sekä tilanteessa, jossa seuraamusmaksun määrääminen johtuu maksuvelvollisesta riippumattomista syistä. Tällainen tilanne voisi olla kyseessä esimerkiksi silloin, kun EU:n metsäkatoasetuksessa säilytettäväksi määrätyt dokumentit eivät ole toimijan tai kauppaa käyvän hallussa, mutta niiden puuttumiseen on johtaneet sellaiset syyt, joiden ei voida katsoa johtuvan kyseisestä toimijasta tai kauppaa käyvästä. Rikkomusmaksun olosuhteiden kohtuullisuutta arvioitaessa voisi merkitystä olla myös esimerkiksi tekijän taloudellisella asemalla.
23 §
.
Hallinnollinen seuraamusmaksu
. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi hallinnollisesta seuraamusmaksusta, jota rikkomusmaksuun verrattuna sovellettaisiin vakavampien rikkomusten kohdalla. Kuten rikkomusmaksu myöskään hallinnollinen seuraamusmaksu ei sisälly voimassa olevan puutavaralain seuraamussäännöksiin. Edellä 20 §:n säännöskohtaisissa perusteluissa on kuvattu tarkemmin hallinnollisten sanktioiden periaatteita tämän lain yhteydessä tehtyjen ratkaisujen näkökulmasta sekä EU:n metsäkatoasetuksen seuraamussääntelyä. EU:n metsäkatoasetuksen 25 artiklaan ja hallinnollisiin sanktioihin liittyvää kansallisen liikkumavaran käyttämistä on arvioitu edellä luvussa 4.1.4.
Hallinnollista seuraamusmaksua voidaan kaiken kaikkiaan pitää huomattavana seuraamuksena. Hallinnollista seuraamusmaksua esitetään seuraamukseksi EU-sääntelyn johdosta. EU:n metsäkatoasetuksen 25 artiklan 2 kohdan a alakohta edellyttää jäsenvaltioita säätämään sakkorangaistuksesta, jonka enimmäismäärän oikeushenkilön kohdalla olisi oltava vähintään 4 prosenttia liikevaihdosta. Koska liikevaihtoon sidottua sanktiota ei Suomessa katsota yhteensopivaksi rikosoikeudellisen järjestelmän kanssa, ehdotetaan EU:n metsäkatoasetusta täydennettäväksi nimenomaan hallinnollisella seuraamusmaksulla.
Pykälän 1 momentissa olisi säännökset toimijalle tai muulle kauppaa käyvälle kuin pk-yritykselle eli niin kutsutulle suurelle kauppaa käyvälle määrättävästä hallinnollisesta seuraamusmaksusta. Momentin 1 kohdassa säädettäisiin seuraamusmaksusta metsäkatoasetuksen 3 artiklan rikkomiseen liittyen. Asetuksen 3 artiklassa säädetään edellytyksistä, jotka tuotteiden ja hyödykkeiden on täytettävä, jotta ne voidaan saattaa markkinoille, asettaa saataville markkinoilla tai viedä, joten kyse on metsäkatoasetuksen ydinsääntelystä, kun otetaan huomioon se mitä asetuksella tavoitellaan. Momentin 1 kohdan a alakohdassa säädettäisiin tilanteesta, jossa tuotteet eivät ole 3 artiklan a alakohdan mukaisesti metsäkatoa aiheuttamattomia. Metsäkatoa aiheuttamaton määritellään asetuksen 2 artiklan 13 alakohdassa. Käytännössä se tarkoittaa, että tuotantoalue ei ole saanut olla metsäkadon eikä metsien tilan heikkenemisen kohteena 31.12.2020 jälkeen. Jos tuote ei täytä tätä vaatimusta, se ei ole niin sanotusti metsäkatovapaatuote eikä sellaisia tuotteita tulisi olla markkinoilla. Momentin 1 kohdan b alakohdassa
säädettäisiin siitä, että tuotteita ei ole tuotettu 2 artiklan 40 alakohdassa tarkoitetun tuotantomaan lainsäädännön mukaisesti. Se vastaisi metsäkatoasetuksen 3 artiklan b kohdassa säädettyä edellytystä, mutta viittaamalla 2 artiklan 40 alakohtaan sääntely olisi tarkempaa. Asetuksen 2 artiklan 40 alakohdassa määritellään tuotantomaan asiaa koskevaksi lainsäädännöksi tuotantomaassa sovellettavat lait, jotka koskevat tuotantoalueen oikeudellista asemaa kohdassa tarkemmin listattujen sääntelyalojen osalta, kuten metsiin liittyvät säännöt, jos ne liittyvät suoraan puunkorjuuseen. Kun otetaan huomioon, että tarkastelun kohteena oleva tuotantomaa voi olla missä päin maailmaa tahansa, kohdan rikkomisen arviointi ei välttämättä ole yksinkertaista. Tätä on kuitenkin pyritty selkeyttämään komission ohjeasiakirjassa kohdassa 6 a. Siinä korostetaan, että kyse on ainoastaan tuotantoalueen oikeudellista asemaa koskevista laeista. Samoin ohjeasiakirjassa korostetaan, että asetuksen lähestymistapa on joustava eikä siinä täsmennetä tiettyjä lakeja, koska ne vaihtelevat maasta toiseen. Kyse voisi olla esimerkiksi sellaisesta puusta, joka olisi tuotettu Suomessa, mutta sen hakkuun yhteydessä olisi rikottu puunkorjuuseen liittyvää metsälain sääntelyä. Momentin 1 kohdan a ja b alakohtaan sisältyvien rikkomusten voidaan katsoa kuuluvan EU:n metsäkatoasetuksen tavoitteiden kannalta asetuksen keskeisimpien kohtiin. Tämän johdosta on tarkoituksenmukaista, että kyseisten säännösten rikkominen kuuluisi ankaran seuraamuksen eli hallinnollisen seuraamusmaksun piiriin.
Momentin 2 kohdan a alakohdan mukaan Ruokavirasto voi määrätä hallinnollisen seuraamusmaksun sellaiselle toimijalle tai suurelle kauppaa käyvälle, joka tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö EU:n metsäkatoasetuksen 12 artiklan 1 kohdassa säädetyn velvoitteen perustaa asianmukaisen huolellisuuden järjestelmä ja pitää se ajan tasalla. Asetuksen 12 artiklassa säädetty asianmukaisen huolellisuuden järjestelmän vaatimus on keskeinen asetuksen tavoitteiden kannalta ja asetuksen noudattamisen osoittamisen näkökulmasta. Järjestelmän avulla varmistetaan ja osoitetaan asetuksen 8 artiklassa säädetyn asianmukaisen huolellisuuden noudattaminen. Asianmukaiseen huolellisuuteen sisältyy asetuksen 9 artiklan tietovaatimukset, 10 artiklan riskinarviointi ja 11 artiklan riskiä vähentävät toimenpiteet. Metsäkatoasetus muodostuu kahdesta keskeisestä velvoitteesta, joilla tuotteen asetuksen mukaisuus varmistetaan. Toinen niistä on DD-vakuutus ja toinen keskeinen elementti on asianmukaisuuden huolellisuuden noudattaminen, mistä on yksityiskohtaiset säännökset asetuksen 8–11 artikloissa. Metsäkatoasetuksen 12 artiklassa säädetään asianmukaisen huolellisuuden järjestelmien, raportoinnin ja tietojen kirjaamisen käyttöönotosta ja ylläpidosta eli käytännössä asianmukaisen huolellisuuden järjestelmästä. Artiklan 1 kohdan mukaan järjestelmä on perustettava ja sitä on pidettävä ajan tasalla. Hallinnollisen seuraamusmaksun sanktiota voidaan pitää 12 artiklan 1 kohdan rikkomisen yhteydessä oikeasuhtaisena ja myös välttämättömänä, kun otetaan huomioon asetuksen tavoitteet. Samoin voidaan katsoa, että laillisuusperiaatteen vaatimusten mukaisesti rikkomus olisi yksilöity momentissa yksityiskohtaisesti ja se ei olisi päällekkäinen rikkomusmaksua koskevan sääntelyn kanssa.
Momentin 2 kohdan b alakohdassa säädettäisiin asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa säädetyn yksinkertaistettua asianmukaisen huolellisuuden menettelyä koskevan varmistamis- ja arviointivelvoitteen laiminlyönnistä. Yksinkertaistettu asianmukaisen huolellisuuden menettely liittyy tuotantomaan riskiluokkaan. Kohdan b alakohdassa säädettäisiin 13 artiklan 1 kohdassa säädetyn menettelyn varmistamis- ja arviointivelvoitteen laiminlyönnistä. Jos soveltaa yksinkertaistettua menettelyä on velvollisuus varmistaa, että tuotantoketju on 13 artiklan vaatimusten mukainen. Käytännössä se tarkoittaa sen varmistamista, että kaikki hyödykkeet ja tuotteet on tuotettu sellaisissa maissa tai maan osissa, jotka on luokiteltu alhaisen riskin maiksi tai maiden osiksi arvioituaan 13 artiklan 1 kohdassa kuvaillut riskit. Asetuksen 13 artiklan 1 kohdan laiminlyömisen voidaan katsoa perustelluksi sisältyä rikkomusmaksua koskevaan säännökseen, sillä se liittyy tuotteen alkuperän todentamiseen. On perusteltua vaatia huolellisuutta asetuksen 13 artiklan soveltamisessa, sillä sen nojalla voidaan jättää monta asianmukaisuuden huolellisuuden elementtiä noudattamatta. On tärkeää, että 13 artiklan mukaista yksinkertaistettua asianmukaisuuden huolellisuuden menettelyä käytetään vain silloin, kun sen edellytykset täyttyvät. Jos yksi taho ketjussa ei toteuta omaa osaansa EU:n metsäkatoasetuksen vaatimuksista, on sillä vaikutuksia ketjun muihin toimijoihin ja kauppaa käyviin. Väärinkäytösten estämiseksi 13 artiklan 1 kohdan rikkomisesta on perusteltua säätää ankara seuraamus eli hallinnollinen seuraamusmaksu, millä voidaan nähdä tämän säännöksen kohdalla myös ennaltaehkäisevää merkitystä.
Pykälän 2 momentissa olisi puolestaan säännökset siitä, milloin Ruokavirasto voisi määrätä hallinnollisen seuraamusmaksun valtuutettuna edustajana toimivalle toimijalle tai kauppaa käyvälle. Tämä voisi tulla kyseeseen silloin, jos toimija taikka kauppaa käyvä saattaa markkinoille, asettaa saataville markkinoille tai vie tuotteen vastoin metsäkatoasetuksen 6 artiklan 3 kohdassa säädettyjä vaatimuksia. Asetuksen kyseisen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai mikroyritys voisi valtuuttaa toimitusketjussa seuraavana olevan toimittamaan puolestaan asianmukaisen DD-vakuutuksen. Tällainen toimitusketjussa alempana oleva toimija tai kauppaa käyvä ei saisi saattaa markkinoille, asettaa saataville markkinoille tai viedä tuotteita, ellei ole toimittanut kyseistä vakuutusta. Sillä, joka tällaisessa tilanteessa on valtuuttaja, on edelleen vastuu tuotteen 3 artiklan mukaisuudesta. Jos valtuutettu edustaja toimisi asetuksen 6 artiklan 3 kohdan vastaisesti eli laiminlöisi metsäkatoasetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun DD-vakuutuksen antamisen, voidaan sitä pitää erityisen moitittavana, kun otetaan huomioon, että kyse on luonnollisen henkilön tai mikroyrityksen puolesta toimimisesta, joilla ei lähtökohtaisesti voida odottaa olevan kattavaa tuntemusta EU-lainsäädännöstä. Tämän johdosta voidaan pitää tarkoituksenmukaisena, että myös valtuutettuna edustajana toimivaan toimijaan ja kauppaa käyvään sovellettaisiin hallinnollista seuraamusmaksua koskevaa sääntelyä.
Pykälän 3 momentissa olisi täysin vastaava säännös kuin rikkomusmaksua koskevan 20 §:n 4 momentissa. Samoin kuin rikkomusmaksun kohdalla säädettäisiin, myöskään hallinnollista seuraamusmaksua ei saisi määrätä, jos teosta on kulunut yli 2 vuotta. Momentissa säädettäisiin lisäksi hallinnollisen seuraamusmaksun täytäntöönpanosta, mihin liittyen ehdotetaan sovellettavaksi sakon täytäntöönpanosta annettua lakia. Kuten edellä rikkomusmaksua koskevan säännöksen yhteydessä on todettu, tämän osalta sakon täytäntöönpanosta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös ehdotetun lain mukaisten seuraamusmaksujen perimisestä. Hallinnollinen seuraamusmaksu olisi pantavissa täytäntöön vasta lainvoimaisen päätöksen perusteella.
24 §
.
Hallinnollisen seuraamusmaksun määrä
. EU:n metsäkatoasetuksen 25 artiklan 2 kohdan a alakohdassa on säädetty seuraamusmaksun määrälle kriteerejä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että 23 §:ssä tarkoitetun seuraamusmaksun määrää arvioitaessa Ruokaviraston on otettava kyseiset asetuksessa määritellyt maksun perusteet huomioon. Seuraamusmaksun määrä perustuisi käytännössä kokonaisarviointiin, mihin liittyy myös se, että asetuksen mukaan seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Asetuksen 25 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan seuraamusmaksun olisi ensinnäkin oltava oikeassa suhteessa ympäristövahinkoihin ja tuotteiden arvoon. Toisekseen maksun suuruuden on oltava sellainen, että se tosiasiallisesti estää saamasta rikkomisen tuottamaa taloudellista hyötyä. Edelleen kyseisessä a alakohdassa todetaan, että maksua korotetaan asteittain rikkomisen toistuessa. Kyseinen sääntely on näin ollen jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa sääntelyä eikä EU:n metsäkatoasetuksen yhteydessä ole tarkemmin yksilöity sitä, kuinka rikkomisen toistuminen käytännössä otetaan huomioon. Teon vanhentumiseen liittyen esityksen 23 §:n 3 momentissa säädettäisiin, että hallinnollista seuraamusmaksua ei saa määrätä, jos teosta on kulunut yli 2 vuotta. Maksun asteittaisen nousun arviointi perustuu lähtökohtaisesti kokonaisarviointiin ja tilanteet voivat olla hyvin erityyppisiä. Arviointi liittyy erityisesti metsäkatoasetuksen rikkomisen vakavuuteen tai haitallisuuteen.
Metsäkatoasetuksen 25 artiklan 2 kohdan a alakohdassa edellytetään, että kansallisesti säädettävä maksun enimmäismäärän oikeushenkilön kohdalla olisi oltava vähintään 4 prosenttia liikevaihdosta. Pykälän 1 momentin 1 kohdassa säädettäisiin, että kyseinen neljä prosenttia olisi oikeushenkilön kohdalla maksun enimmäismäärä niin, että maksua korotetaan tarvittaessa siten, että se ylittää mahdollisen saadun taloudellisen edun. Samoin ehdotetaan, että alarajaa ei laissa erikseen säädettäisi. Käytännössä taloudellisen edun saamisen kielto määrittäisi maksun alarajaa. Luonnollisten henkilöiden kohdalla asetettaisiin euromääräinen ala- ja yläraja hallinnollisen seuraamusmaksun suuruudelle. Senkin yhteydessä todettaisiin, että maksun suuruuden on ylitettävä mahdollisesti saatu taloudellinen etu. Luonnollisen henkilön kohdalla seuraamusmaksun alaraja olisi 500 euroa ja yläraja 5000 euroa.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tarkemmin seuraamusmaksun määrän arviointiin liittyvistä kriteereistä. Metsäkatoasetuksen 25 artiklan 2 kohdan mukaan seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia, mikä tässä momentissa otettaisiin huomioon. Maksu voitaisiin 2 momentin mukaan määrätä maksettavaksi vähimmäismäärää pienempänä, jos tekoa voidaan pitää vähäisenä ja maksun määräämättä jättäminen tai määrääminen vähimmäismäärää pienempänä on kohtuullista laiminlyönnin laatu, toistuvuus, suunnitelmallisuus ja muut olosuhteet huomioon ottaen. Vaikka oikeushenkilön kohdalla maksun alarajaa ei erikseen säädettäisi, määrittäisi taloudellisen edun saamisen kielto käytännössä maksun alarajaa. Ehdotetun lain taloudellisen hyödyn poisottamista koskevaa sääntelyä tullaan uudelleentarkastelemaan ympäristörikosdirektiivin täytäntöönpanon johdosta myöhemmin. Direktiivin täytäntöönpanon myötä tavarat voitaisiin mahdollisesti tuomita menetetyksi rikosoikeudellisen menettämisseuraamussääntelyn (RL 10 luku) perusteella.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että Ruokaviraston on jätettävä seuraamusmaksu määräämättä, jos laiminlyönti on vähäinen tai laiminlyönnille on pätevä syy tai jos seuraamusmaksun määrääminen olisi olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta. Säännös vastaisi rikkomusmaksun määräämättä jättämisestä koskevaa 22 §:ää. Seuraamusmaksuja koskevan sääntelyn osalta on yleisesti katsottu, että sääntelyn tulee lähtökohtaisesti mahdollistaa seuraamuksen määräämättä jättäminen rikkomuksen vähäisyyden vuoksi tai jos menettelyä olisi pidettävä muusta syystä kohtuuttomana. Samoin seuraamuksen määräämättä jättäminen voisi käytännössä tulla kyseeseen anteeksiannettavien rikkomusten osalta sekä tilanteessa, jossa seuraamusmaksun määrääminen johtuu maksuvelvollisesta riippumattomista syistä. Tällainen tilanne voisi olla kyseessä esimerkiksi silloin, kun metsäkatoasetuksessa säilytettäväksi määrätyt dokumentit eivät ole toimijan tai kauppaa käyvän hallussa, mutta niiden puuttumiseen on johtaneet sellaiset syyt, joiden ei voida katsoa johtuvan kyseisestä toimijasta tai kauppaa käyvästä. Seuraamusmaksun olosuhteiden kohtuullisuutta arvioitaessa voisi merkitystä olla myös esimerkiksi tekijän taloudellisella asemalla.
25 §.Päätöksentekomenettely eräissä seuraamusasioissa.
Pykälässä säädettäisiin hallinnollisen seuraamusmaksun määräämisestä sellaisissa tilanteissa, kun seuraamusmaksu muodostuu euromäärältään suureksi. Metsäkatoasetus ei nimenomaisesti edellytä vastaavaa säännöstä, mutta EU:n metsäkatoasetuksessa säädetyt sakot (hallinnolliset seuraamusmaksut) voivat kuitenkin olla niin suuria, että määräämistoimivalta on perustuslaillisista syistä osoitettava monijäseniselle toimielimelle menettelyn asianmukaisuuden, riippumattomuuden ja puolueettomuuden varmistamiseksi. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, missä tilanteissa seuraamusmaksu tulisi seuraamuskollegion päätettäväksi. Seuraamuskollegion ratkaisuvaltaan kuuluisi vain määrältään suuret seuraamusmaksut. Raja olisi 100 000 eurossa. Pykälä ei siten vaikuttaisi sellaisten seuraamusmaksujen määräämiseen, jotka olisivat suuruudeltaan 100 000 euroa tai vähemmän. Raja koskee esitettävää summaa. Mahdollisia viivästysseuraamuksia ei otettaisi huomioon. Seuraamuskollegio voisi lopulta päättää esitettyä alemmasta, myös alle 100 000 euron, seuraamuksesta. Pykälän sanamuodon mukaisesti 100 000 euron raja määriteltäisiin per yksi päätös. Se, että kokonaismäärä ylittäisi rajan usean päätöksen lopputuloksena, ei toisi tilannetta pykälän soveltamisalaan, kunhan yksittäisessä päätöksessä ei rajaa ylitetä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kolmihenkisen seuraamuskollegion kokoonpanosta. Kollegio muodostuisi puheenjohtajasta ja kahdesta jäsenestä, joiden tulisi olla Ruokaviraston virkamiehiä. Puheenjohtajana voisi toimia esimerkiksi ylijohtaja. Seuraamuskollegio olisi osa Ruokavirastoa, ja kyse olisi päätöksentekomenettelystä Ruokaviraston sisällä. Joten jos seuraamuskollegion tekemästä päätöksestä valitetaan, asianosaisina olisivat valittaja ja Ruokavirasto. Niin ikään seuraamuskollegion tiedonsaantioikeudet määräytyisivät Ruokaviraston tietojensaantioikeuksien mukaan. Kun kyse on nimenomaan päätöksentekomenettelystä, voisi Ruokavirasto nimetä seuraamuskollegion myös tapauskohtaisesti.
Seuraamuskollegio tekisi päätöksensä esittelystä. Esittelijänä toimisi Ruokaviraston virkamies. Kyse voisi olla esimerkiksi kyseisestä valvonta-asiasta vastaava henkilö, joka myös vastaisi asian selvittämisestä ja saattamisesta esittelykelpoiseksi. Seuraamusmaksuasian selvittäminen ja päätösehdotuksen valmistelu tapahtuisi hallintolain mukaisesti. Seuraamusmaksukollegio ei osallistuisi asian varsinaiseen selvitystyöhön. Käytännössä pykälä tarkoittaisi sitä, että valvonnasta vastaava virkamies esittelisi asian johtajan sijaan seuraamuskollegiolle. Jos esittelijä olisi esittämässä alle 100 000 euron seuraamusta, mutta ratkaisija haluaisi määrätä yli 100 000 euron seuraamuksen, niin ratkaisija voisi esitellä asian kollegiolle.
Seuraamuskollegio koostuisi Ruokaviraston virkamiehistä. Siten heihin sovellettaisiin yleisiä virkamiesoikeudellisia säännöksiä mukaan lukien virkavastuusäännöksiä. Perustuslain 118 §:n 1 ja 2 momentin mukaan virkamies on vastuussa sellaisesta monijäsenisen toimielimen päätöksestä, jota hän on toimielimen jäsenenä kannattanut. Esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole jättänyt päätökseen eriävää mielipidettään. Kyse olisi merkittävän julkisen vallan käyttämisestä, joten tehtävää ei voisi ulkoistaa. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin myös, että päätökseksi tulisi se kanta, jota enemmistö kolmihenkisessä kokoonpanossa on kannattanut.
Pykälän 3 momentin mukaan jokaisen kollegioon kuuluvan tulisi olla hyvin perehtynyt tehtävässä sovellettavaan sääntelyyn. Tähän sisältyy niin hallintomenettely yleisesti kuin substanssisääntelyä. Lisäksi on tärkeää, että hallinnollisen rangaistusseuraamuksen määräämisestä päättävässä toimielimessä on mukana myös riittävä oikeudellinen asiantuntemus. Kriteerin täyttäisi henkilö, jolla on tuomarin kelpoisuusvaatimuksen mukaisesti muu oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto kuin kansainvälisen ja vertailevan oikeustieteen maisterin tutkinto. Tämä ei kuitenkaan olisi ainoa tapa osoittaa riittävä osaaminen. Seuraamuskollegion toiminnassa painottuu hallintoa koskeva sääntely ja seuraamustoimivallan taustalla on usein EU-sääntely. Siten esimerkiksi myös muu oikeustieteellisiä opintoja sisältävä korkeakoulututkinto, kuten hallintotieteellinen tutkinto tai muu kuin edellä mainittu oikeustieteellinen tutkinto, voisi olla riittävä osoitus vaaditusta asiantuntemuksesta.
Ehdotetussa 3 momentissa säädettäisiin myös seuraamuskollegion jäsenien riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta. Momentti kattaisi niin viraston sisäisiin kuin ulkoisiin suhteisiin liittyvät näkökulmat. Sisäisestä näkökulmasta seuraamuskollegioon voi kuulua henkilöitä, jota ovat viraston hierarkiassa eri asemissa. Momentti tarkoittaisi esimerkiksi sitä, että virkamieslain 14 §:n 1 momentin työnjohto- ja valvontamääräyksillä ei saisi vaikuttaa jäsenen toimintaan seuraamuskollegiossa. Myöskään seuraamuskollegion puheenjohtaja ei saisi yrittää vaikuttaa jäsenten toimintaan seuraamuskollegiossa. Ulkoisesta näkökulmasta virkamiehen itse tulisi ottaa vaatimus huomioon esimerkiksi harkitessaan virkamieslain 18 §:n mukaista sivutointa. Virkamiesten tulee lisäksi ottaa huomioon myös muu merkityksellinen sääntely, kuten virkamieslain 15 § taloudellisen edun vastaanottamisesta, hallintolain mukaiset esteellisyysperusteet sekä julkisuuslain vaitiolosääntely.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin kollegion päätösvaltaisuudesta. Kollegio olisi päätösvaltainen kolmijäsenisenä eli puheenjohtajan ja kahden jäsenen kokoonpanossaan.
26 §.Suhde rikosoikeudellisiin menettelyihin
. Kaksoisrangaistavuuden kiellon mukaisesti samasta teosta ei tule voida määrätä useampia rangaistusluonteisia seuraamuksia. Kaksoisrangaistavuuden kiellosta määrätään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artiklassa. Ehdotetun lain 20 §:n 1 momentin 1 kohdassa sekä 23 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja 3 momentissa säädetään Ruokavirastolle toimivalta määrätä rikkomusmaksu tai seuraamusmaksu tuotteiden viennistä tiettyjen metsäkatoasetuksen säännösten vastaisesti. Rikoslain 46 luvun 1 §:n 1 momentin 7 kohdassa on säädetty säännöstelyrikoksena rangaistavaksi Euroopan unionin antamissa tuontia ja vientiä koskevissa asetuksissa säädetyn tai tällaisen säädöksen nojalla annetun säännöstelymääräyksen rikkominen tai rikkomisen yritys. Rangaistus säännöstelyrikoksesta on sakkoa tai vankeutta enintään kaksi vuotta. Luvun 2 §:ssä säädetään törkeästä säännöstelyrikoksesta. Sekä ehdotetussa laissa mainituissa säännöksissä että säännöstelyrikosta koskevissa rikoslain säännöksissä on siten kyse EU-asetukseen sisältyvien, tuotteiden vientiä koskevien säännösten vastaisesta menettelystä, ja tällaisesta metsäkatoasetuksen vastaisesta menettelystä vaikuttaisi siten voivan seurata sekä hallinnollinen että rikosoikeudellinen seuraamus. Tämän johdosta pykälässä säädettäisiin, että rikkomusmaksua tai hallinnollista seuraamusmaksua ei voida määrätä sille, jota epäillään samasta teosta esitutkinnassa, syyteharkinnassa tai tuomioistuimessa vireillä olevassa rikosasiassa. Rikkomusmaksua tai seuraamusmaksua ei voida määrätä myöskään sille, jolle on samasta teosta annettu lainvoimainen tuomio tai määrätty rangaistus.
27 §
.
Määräaikainen sulkeminen julkisten hankintojen ja julkisen rahoituksen ulkopuolelle
. EU:n metsäkatoasetuksen 25 artiklan 2 kohdan d alakohdassa jäsenvaltioita edellytetään säätämään seuraamuksesta, jossa toimija tai kauppaa käyvä suljettaisiin määräaikaisesti hankintamenettelyjen sekä julkisen rahoituksen ulkopuolelle, mukaan lukien tarjouskilpailut, avustukset ja käyttöoikeudet. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että Ruokaviraston on tehtävä kyseinen päätös samassa yhteydessä, kun se määrää edellä 23 §:ssä tarkoitetun hallinnollisen seuraamusmaksun. Määräaikainen sulkeminen julkisten hankintojen ja julkisen rahoituksen ulkopuolelle olisi tarkoituksenmukaista säätää Ruokaviraston tehtäväksi, koska se antaisi määräyksen hallinnollisesta seuraamusmaksusta ja sen yhteydessä olisi johdonmukaista tehdä myös tässä pykälässä tarkoitettu päätös. Julkisten hankintojen ulkopuolelle sulkeminen edellyttäisi siten samanaikaisesti Ruokaviraston määräämää seuraamusmaksua, joten hankintojen ja julkisen rahoituksen ulkopuolelle sulkemista ei voitaisi käyttää itsenäisenä toimena, jos esimerkiksi hankintayksikkö epäilisi EU:n metsäkatoasetuksen vastaista toimintaa.
EU:n metsäkatoasetuksessa säädetään, että sulkeminen julkisten hankintojen ja julkisen rahoituksen ulkopuolelle voisi kestää enintään 12 kuukautta. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tähän liittyen, että hallinnollisen seuraamusmaksun yhteydessä päätös julkisten hankintojen ja julkisen rahoituksen ulkopuolelle sulkemisesta tehtäisiin kuuden kuukauden ajaksi. Näin ollen kansallisessa laissa hyödynnettäisiin asetuksen mahdollistama kansallinen liikkumavara sen suhteen kuinka pitkäkestoinen ulossulkemisen tulisi olla. Kansallisen liikkumavaran käyttämisessä on otettu huomioon myös se, että asetuksen 25 artiklan 2 kohdassa todetaan, että seuraamusten on oltava oikeasuhtaisia. Momentissa säädettäisiin lisäksi, että kyseinen kuuden kuukauden määräaika alkaisi kulua, kun päätös on saanut lainvoiman. Määräajan alkaminen olisi tarkoituksenmukaista sitoa lainvoiman saaneeseen päätökseen, koska on mahdollista, että päätös muuttuu muutoksenhaun myötä.
Tukien osalta hakemisen yhteydessä hakijalla on yleinen velvoite selvittää tuen myöntäjälle tuen edellyttämät tiedot oma-aloitteisesti ja totuudenmukaisesti sekä ilmoittaa ne seikat, jotka vaikuttavat asian ratkaisussa. Hakija on tietoinen hänelle mahdollisesti annettavasta päätöksestä, jos hänet suljetaan tukien, avustusten tai muun julkisen rahoituksen ulkopuolelle. Tuen hakija ei voi siten vedota vilpittömään mieleen asian osalta. Jos hakija jättää ilmoittamatta voimassa olevan tukien ulkopuolelle sulkemista koskevan päätöksen, hänelle myönnetty tuki peritään takaisin, jos Ruokaviraston päätös tulee ilmi muuta kautta tuen myöntäjälle.
Valtionavustuslaki (688/2001) on harkinnanvaraisia valtionavustuksia koskeva yleislaki. Lakia sovelletaan valtionavustukseen, jos muussa laissa ei säädetä toisin. Lain 21 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on mainitun pykälän 1 kohdan mukaan jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava tai 3 kohdan mukaan antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan. Lain 20 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee viipymättä palauttaa virheellisesti, liikaa tai ilmeisen perusteettomasti saamansa valtionavustus tai sen osa. Erityislainsäädännössä on takaisinperintää koskevia säännöksiä useissa laeissa. Esimerkiksi valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi vuosina 2021–2028 annetun lain (758/2021) 24 §:ssä säädetään valtionavustuslain edellä mainittuja vastaavista takaisinperintäperusteista. Myös maatalouden rakennetuista annetun lain (1476/2007) 46 §:ssä säädetään vastaavasti. Tukien koulutusten yhteydessä tulisi tuoda esiin Ruokaviraston päätöksen merkitys. Lisäksi tukien hakuehtojen yhteydessä oli tärkeää tuoda esiin tässä tarkoitettu asia.
Julkisten hankintoihin liittyen hankintayksikköjen ei voida edellyttää tuntevan ehdotetun lain sisältöä, koska kyseessä erityislaki suhteessa julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettuun lakiin (1397/2016, jäljempänä
hankintalaki
). Tämän vuoksi on tärkeää, että hankintayksikköjä koulutettaisiin myös edellä selvitettyjen seuraamusten huomioon ottamisesta. Suomen Kuntaliiton yhteydessä toimiva julkisten hankintojen neuvontayksikkö antaa hankintalainsäädännön soveltamiseen ja tulkintaan liittyvää neuvontaa ja koulutusta hankintayksiköille. Ehdotetusta sääntelystä kouluttaminen voisi hyvin soveltua mainitulle neuvontayksikölle. Jos hankintayksikkö näkisi tarkoituksenmukaiseksi, voisi koulutuksen lisänä toimiva menettelytapa olla myös se, että hankintayksiköt asettaisivat ehdotetun lain voimaantulon jälkeen tarjouspyyntöön ehdon, joka sisältäisi vaatimuksen siitä, että tarjoajan on ilmoitettava, jos sitä koskee voimassa oleva Ruokaviraston päätös hankintojen ulkopuolelle sulkemisesta. Tätä ei kuitenkaan hankintayksiköltä edellytettäisi vaan se voisi toimia niin halutessaan. Tällaiseen tilanteeseen voitaisiin tarvittaessa soveltaa hankintalain 81 §:n 1 momentin 10 kohtaa, jonka mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on syyllistynyt olennaisesti väärien tietojen antamiseen hankintayksikölle.
Määräaikainen sulkeminen hankintamenettelyjen ulkopuolelle koskisi myös hankintalain mukaan kilpailutettavia käyttöoikeussopimuksia. Käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan hankintalain 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua käyttöoikeussopimusta.
28 §
.
Virka-apu
. Pykälässä säädettäisiin tarpeellisen virka-avun myöntämisestä. Pykälän mukaan Ruokavirastolla olisi oikeus EU:n metsäkatoasetuksessa ja ehdotetussa laissa tarkoitettujen tehtäviensä suorittamiseksi saada pyynnöstä virka-apua poliisilta ja Tullilta. Poliisilain (872/2011) 9 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan poliisin on annettava pyynnöstä muulle viranomaiselle virka-apua, jos niin erikseen säädetään. Tarve poliisin antamaan virka-apuun voisi tulla EU:n metsäkatoasetuksen valvonnassa kyseeseen etenkin tarkastusten toimittamisen yhteydessä. Tullin virka-avusta säädetään puolestaan tullilain 100 §:ssä. Tullin virka-apua Ruokavirasto voisi tarvita esimerkiksi tarkastusten taikka ehdotetun lain 3 luvussa tarkoitettujen hallinnollisen seuraamusten yhteydessä.
29 §
.
Muutoksenhaku Ruokaviraston päätökseen
. Laissa säädettäisiin muutoksenhausta Ruokaviraston tekemään hallintopäätökseen. Yleissäännökset hallintovalituksesta ovat oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019), ja näitä yleissäännöksiä muutoksenhausta sovelletaan, ellei muussa laissa toisin säädetä. Pykälän 1 momentissa olisi informatiivinen viittaus edellä mainittuun lakiin. Muutosta voisi hakea esimerkiksi Ruokaviraston 15 §:n mukaisesti tekemään korjausmääräyspäätökseen, 16 §:n mukaisesti tekemään kieltopäätökseen ja 20 §:n mukaisesti rikkomusmaksua koskevaan päätökseen. Myös EU:n metsäkatoasetuksen 32 artiklassa säädetään muutoksenhakuoikeuden turvaamisesta.
Kun Ruokaviraston päätös koskee muuta kuin rikkomusmaksua tai hallinnollista seuraamusmaksua, päätöksessä voitaisiin 2 momentin mukaan määrätä, että sitä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää. Tällä on tarkoitus varmistaa se, että toimivaltaisella viranomaisella olisi tehokkaat keinot puuttua EU:n metsäkatoasetuksen vastaisten tuotteiden markkinoille saattamiseen, markkinoilla saataville asettamiseen ja vientiin. Pykälän 3 momentissa todettaisiin, että muutoksenhaussa uhkasakon asettamista ja maksettavaksi tuomitsemista koskevaan päätökseen sekä teettämisuhkaa ja keskeyttämisuhkaa koskevaan päätökseen sovelletaan uhkasakkolakia.
30 §
.
Maa- ja metsätalousministeriön ohjaus- ja seurantatehtävä
. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että ehdotetun lain mukainen yleinen ohjaus ja seuranta kuuluvat maa- ja metsätalousministeriölle. Säännöksessä näin ollen todettaisiin se, minkä ministeriön alaan EU:n metsäkatoasetuksen sääntely kuuluu. Lähtökohtana on, että ylempi viranomainen ei asteellisen toimivaltarajan jäykkyyden vuoksi voi oikeudellisesti sitovalla tavalla puuttua alaisensa viranomaisen toimintaan, kun se käyttää päätösvaltaansa. Ministeriö voi kuitenkin yleisesti ohjata alaisensa viranomaisen toimintaa antamalla sisällöltään yleisiä määräyksiä ja ohjeita hallintotehtävien suorittamisesta.
31 §
.
Ruokaviraston tietojentoimittamis- ja raportointitehtävät
. EU:n metsäkatoasetukseen sisältyy raportointia koskevia säännöksiä, mihin liittyy jäsenvaltioiden velvollisuus asettaa tietoja Euroopan komission tai yleisön saataville. EU:n metsäkatoasetuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on asetettava yleisön ja komission saataville viimeistään kunkin vuoden 30 päivänä huhtikuuta tiedot asetuksen soveltamisesta edellisenä kalenterivuonna. Artiklan 1 kohdassa (a–e alakohdat) on tarkemmin lueteltu toimitettavat tiedot. Näitä tietoja ovat tarkastussuunnitelmat ja riskinarviointiperusteet, tarkastusten lukumäärä ja tulokset suhteessa kokonaismäärään sekä tarkastettujen tuotteiden määrä suhteessa markkinoille saatettujen tai vietyjen tuotteiden kokonaismäärään ja tuotantomaat. Samoin kyseisiin tietoihin kuuluu vaatimustenvastaisuustilanteissa toteutetut korjaavat toimenpiteet (24 artikla) sekä määrätyt seuraamukset (25 artikla). Edelleen toimitettaviin tietoihin kuuluu niiden tarkastusten prosenttiosuus, joihin liittyen on tehty asetuksen 16 artiklan 13 kohdan nojalla ennakkovaroitus tulevasta tarkastuksesta. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että Ruokavirasto toimivaltaisena viranomaisena huolehtisi tietojen kokoamisesta ja raportoinnista. Kyseiset tiedot eivät kuitenkaan lähtökohtaisesti sisältäisi henkilötietoja, sillä kyse olisi vuoden aikana tehtyjen tarkastusten valtakunnallisen tason koonnista ja yhteenvedosta eikä yksittäistä tarkastusta koskevista tiedoista. Metsäkatoasetuksen 22 artiklan 2 kohdan mukaan komissio kokoaisi jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella asetuksen soveltamista koskevan unionin laajuisen yleiskatsauksen viimeistään kunkin vuoden lokakuun 30 päivänä.
EU:n metsäkatoasetuksen 16 artiklan 15 kohdan mukaan asetuksen mukaisesti tehtyjä tarkastuksia koskevat tiedot sekä kertomukset niiden tuloksista ovat ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2003/4/EY, jäljempänä
ympäristötietodirektiivi,
tarkoitettuja ympäristötietoja, ja ne on asetettava saataville pyynnöstä. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että tämä tehtävä Suomessa kuuluisi Ruokavirastolle. Se on tarkoituksenmukaista, koska Ruokavirasto olisi toimivaltainen viranomainen ja sillä on näin ollen tiedot tehdyistä tarkastuksista. Metsäkatoasetuksen 16 artiklan 15 kohdan sääntely liittyy ympäristötietojen luovuttamiseen ja sen taustalla on ympäristötietodirektiivi. Erityissääntely on tarpeen, koska ei ole yleislakia, jossa olisi sovitettu yhteen ympäristötietojen saatavuus ja henkilötietojen suoja. Maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla on ympäristötietodirektiivin implementointiin liittyviä säännöksiä ruokahallinnon tietovarannosta annetun lain (560/2021) 11 §:ssä ja Suomen metsäkeskuksen metsätietojärjestelmästä annetun lain (419/2011) 13 d §:ssä. Metsäkatoasetuksen 16 artiklan 15 kohdassa tarkoitetut tiedot eivät kuulu kummankaan mainitun erityislain soveltamisalaan. Tästä syystä erityissäännökset ovat tarpeen. Erityissäännökset ovat tarpeen myös sen vuoksi, ettei mainitusta EU:n metsäkatoasetuksen säännöksestä käy ilmi, tarkoitetaanko saatavilla asettamisella julkaisemista toimivaltaisen viranomaisen verkkosivulla vai sitä, että tietojen tulee olla saatavilla pyynnöstä.
Ehdotettu uusi säännös perustuu ympäristötietodirektiivin säännöksiin. Ympäristötietodirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että viranomaiset velvoitetaan direktiivin säännösten mukaisesti saattamaan pyydettäessä saataville niiden omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava pyyntönsä. Direktiivin johdanto-osan kappaleen 16 mukaan ympäristötiedon ilmaisemisen tulee olla pääsääntö. Direktiivin 4 artiklassa säädetään poikkeuksista, jotka sallivat tietopyyntöjen epäämisen. Artiklan 2 kohdassa säädetään sekä salassapitoon että henkilötietojen suojaamiseen liittyvistä epäämisperusteista. Artiklan 2 kohdan f alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti henkilötietojen ja/tai luonnollista henkilöä koskevien tiedostojen luottamuksellisuuteen, jos kyseinen henkilö ei ole antanut suostumustaan tiedon ilmaisemiseen ja jos tällaisesta salassapidosta säädetään kansallisessa tai yhteisön lainsäädännössä. Mainittu f alakohta liittyy sellaisiin henkilötietoihin, joiden salassapidosta on kansallisessa tai unionin lainsäädännössä säännös. Säännös ei siten liity julkisten henkilötietojen luovuttamiseen. Direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan mainitun kohdan epäämisperusteita on tulkittava suppeasti ottaen kussakin yksittäistapauksessa huomioon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan myös varmistamaan se, että tietosuojadirektiivin vaatimuksia noudatetaan. Tietosuojadirektiivi on kumottu. Ympäristötietodirektiivin säännöksen voidaan katsoa viittaavan EU:n tietosuoja-asetukseen. Ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan pyydetty viranomaisen omassa tai viranomaista varten toisen hallussa oleva ympäristötieto on saatettava saataville osittain, jos 1 kohdan d ja e alakohdassa tai 2 kohdassa tarkoitettu tieto on mahdollista erottaa muista pyydetyistä tiedoista.
Ehdotettu sääntely poikkeaa siitä, mitä julkisuuslain 13 §:n 2 momentissa ja 16 §:n 3 ja 4 momentissa säädetään. Säännöksestä käy ilmi ympäristötietodirektiivin keskeinen säännös, jonka mukaan julkisia ympäristötietoja koskevaa tietopyyntöä ei tarvitse perustella, vaikka tietopyyntö koskisi julkisia henkilötietoja. Pykälässä rajoitettaisiin tiettyjen henkilötietojen käyttämistä tietopyynnön yksilöintiperusteena. Samoin selvyyden vuoksi säädettäisiin siitä, ettei mainittuja henkilötietoja voi julkaista toimivaltaisen viranomaisen verkkosivulla. Muutoin ympäristötietoja voitaisiin julkaista toimivaltaisen viranomaisen verkkosivulla. Ehdotettu säännös on pääperiaatteiltaan samankaltainen kuin Suomen metsäkeskuksen metsätietojärjestelmästä annetun lain 13 d §. Selvyyden vuoksi todettakoon, että tietojen salassapidon osalta noudatetaan, mitä julkisuuslaissa säädetään.
32 §
.
Voimaantulo
. Pykälässä säädettäisiin lain voimaantulosta. Laki tulisi voimaan 30.12.2025. Tämä päivä vastaisi EU:n metsäkatoasetukseen sisältyvien velvoitteiden soveltamisen alkamisajankohtaa. Pykälän 2 momentin mukaan samalla kumottaisiin voimassa oleva puutavaralaki. Tämä vastaisi EU:n puutavara-asetuksen kumoamisen ajankohtaa, sillä asetuksen 37 artiklan 1 kohdan mukaan kyseinen asetus kumotaan 30.12.2025.
Pykälän 3 momenttiin sisältyisi siirtymäsäännökset. Voimassa olevaa puutavaralakia sovellettaisiin tietyissä tilanteissa vielä ehdotetun lain voimaantulon jälkeen. Taustalla on EU:n metsäkatoasetuksen siirtymäsääntely, joka koskee EU:n puutavara-asetuksen soveltamista vielä metsäkatoasetuksen soveltamisen alkamisen jälkeen. Pykälän 3 momentin mukaan puutavaralakia sovellettaisiin 31.12.2028 saakka sellaiseen puutavaraan ja puutuotteisiin, joihin metsäkatoasetuksen 37 artiklan 2 ja 3 kohtien mukaisesti sovelletaan EU:n puutavara-asetusta.
Näin ollen puutavaralakia sovellettaisiin uuden lain voimaantulon jälkeen vastaavasti kuin EU:n puutavara-asetusta sovelletaan metsäkatoasetuksen soveltamisen alkamisajankohdan jälkeen. Tämä olisi tarkoituksenmukaista ottaen huomioon, että kansallisella lailla on tarkoitus täydentää EU:n metsäkatoasetuksen sääntelyä ja säännöksiä käytännössä sovellettaisiin rinnakkain. EU:n metsäkatoasetuksen siirtymäsääntely liittyy toisaalta tuotteen tuottamisen ajankohtaan sekä toisaalta markkinoille saattamisen ajankohtaan. Metsäkatoasetuksen 37 artiklan 2 kohdan mukaan EU:n puutavara-asetusta sovelletaan 31.12.2028 saakka puutavara-asetuksessa määriteltyyn puutavaraan ja puutuotteisiin, jotka on tuotettu ennen metsäkatoasetuksen voimaantuloa eli ennen 29.6.2023 ja jotka on saatettu markkinoille 30.12.2025 alkaen. Koska EU:n puutavara-asetus on voimassa 29.12.2025 saakka, sovelletaan kaikkiin puutavara-asetuksessa tarkoitettuihin tuotteisiin puutavara-asetusta tuohon ajankohtaan saakka. EU:n metsäkatoasetuksen 37 artiklan 3 kohdan mukaan kuitenkin sellaiseen puutavara-asetuksessa tarkoitettuun tuotteeseen, joka on tuotettu ennen asetuksen voimaantuloa eli ennen 29.6.2023 ja saatettu markkinoille 31.12.2028 alkaen, sovelletaan metsäkatoasetuksessa säädettyjä vaatimuksia.
Käytännössä 31.12.2028 saakka puutuotteiden osalta sovelletaan EU:n puutavara-asetusta ja EU:n metsäkatoasetusta rinnakkain sen mukaan, milloin tuote on tuotettu. Jos tuote on tuotettu ennen metsäkatoasetuksen voimaantuloa eli ennen 29.6.2023, sovelletaan 31.12.2028 saakka EU:n puutavara-asetusta. Jos tuote on tuotettu EU:n metsäkatoasetuksen voimaantulon jälkeen ja saatettu markkinoille 30.12.2025 alkaen, sovelletaan metsäkatoasetusta. Näin ollen puutavara-asetusta ja puutavaralakia sovellettaisiin vuoden 2028 loppuun saakka EU:n puutavara-asetuksessa tarkoitettuihin tuotteisiin, jotka on tuotettu ennen 29.6.2023 (EU:n metsäkatoasetuksen voimaantulo) ja saatettu markkinoille 30.12.2025–30.12.2028 (37 art. 2 ja 3 kohta). On huomattava, että EU:n metsäkatoasetuksen soveltamisala puutuotteiden osalta (liite I) on hieman laajempi kuin puutavara-asetuksen soveltamisala. Näin ollen sellaisia puutuotteita, jotka kuuluvat vain EU:n metsäkatoasetuksen piiriin, ei käytännössä katsota puutavara-asetuksessa tarkoitetuiksi puutuotteiksi. EU:n metsäkatoasetuksen 38 artiklan 3 kohdassa säädetään erityinen siirtymäaika mikroyrityksille ja pienyrityksille niin, että niitä koskevat velvoitteet tulevat sovellettaviksi vasta 30.6.2026 eli kuusi kuukautta muita toimijoita myöhemmin. Vastaavaa siirtymäaikaa ei ole tarpeen sisällyttää kansallisen lain voimaantulosäännökseen, sillä laissa säädettäisiin seikoista, joiden kannalta kyseinen siirtymäaika ei ole relevantti. Kansallista lakia ei käytännössä voitaisi soveltaa asetuksessa tarkoitettuihin mikro- ja pienyrityksiin, jollei niihin samanaikaisesti sovelleta metsäkatoasetusta. Näin ollen pidennetyn siirtymäajan piirissä oleva toimija, johon ei sovelleta EU:n metsäkatoasetusta, ei esimerkiksi voi rikkoa metsäkatoasetuksen säädettyjä velvoitteita eikä siihen näin ollen voitaisi soveltaa kansallisia seuraamussäännöksiä. Metsäkatoasetuksen 38 artiklan 3 kohdassa säädetään myös, että erityinen mikro- ja pienyrityksiä koskeva siirtymäaika ei koske tuotteita, jotka kuuluvat puutavara-asetuksen liitteen soveltamisalaan.