Ehdotusten tavoitteet
Asiassa on kysymys kahdesta Euroopan komission suosituksesta (ehdotuksesta) Euroopan unionin neuvoston päätökseksi. Toinen koskee luvan antamista komissiolle osallistua tietoverkkorikollisuutta koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen (ns. Budapestin sopimus) toisesta lisäpöytäkirjasta käytäviin neuvotteluihin. Toisessa on kyse luvan antamisesta komissiolle aloittaa neuvottelut sopimuksen tekemiseksi Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen välillä oikeudelliseen yhteistyöhön rikosasioissa liittyvästä rajat ylittävästä pääsystä sähköiseen todistusaineistoon.
Kummallakin ehdotuksella tavoitellaan lainvalvontaviranomaisten rajat ylittävän yhteistyön tehostamista ja rikosoikeudellisessa oikeudenkäynnissä käytettävän sähköisen todistusaineiston saatavuuden parantamista. Nykyisin pyyntö sähköisen todistusaineiston saamiseksi ohjataan pääsääntöisesti oikeusapumenettelyä käyttäen sen maan viranomaiselle, jossa sijaitsee sähköistä todistusaineistoa hallussaan pitävä palveluntarjoaja, ja kohdemaan viranomaiset välittävät tiedonsaantipyynnön edelleen palveluntarjoajalle. Oikeusapuun perustuva menettely voi olla vastaanottavasta maasta riippuen hidas ja paljon viranomaisresursseja vaativa.
Hallintovaliokunta toteaa, että teknologinen kehitys on muuttanut rikollisuuden muotoja ja vaikuttanut merkittävästi rikosten selvittämismahdollisuuksiin. Kansainvälisiä sopimuksia tarvitaan nopeuttamaan ja parantamaan sähköisen todistusaineiston saatavuutta. Tietoverkoissa tehdyistä rikoksista ei useinkaan jää muuta todistusaineistoa kuin tietoteknisiä jälkiä, ja tällainen rikollisuus on luonteeltaan kansainvälistä ja rajat ylittävää. Myös kansallisten tutkintojen yhteydessä todistusaineistoa voidaan joutua hankkimaan EU:n ulkopuolisista maista. Tietopyyntöjen määrän kasvaessa ja todistusaineiston ollessa varsin nopeastikin häviävää tarvitaan uusia lainvalvontaviranomaisten kansainvälisen yhteistyön muotoja.
Joiltakin osin tietoverkkorikoksissa on kyse myös henkilötietojen oikeudettomasta käsittelystä tai siitä, että henkilötietoja käytetään oikeudettomasti rikoksentekovälineinä. Tämän vuoksi sähköisten todisteiden saanti voi parantaa myös henkilötietoihin kohdistuvien tai niiden avulla tehtävien rikosten selvittämistä.
Hallintovaliokunta pitää sähköisen todistusaineiston saatavuuden tehostamista erityisesti rajat ylittävissä tiedonhankintatilanteissa tärkeänä. Rikostorjunnan tehostamisessa on kuitenkin samalla huolehdittava myös henkilötietojen suojan ja muiden perusoikeuksien asianmukaisesta turvaamisesta sekä valtioiden täysivaltaisuuden huomioon ottamisesta.
Ehdotusten yhteys E-evidence-asetusehdotukseen
Komissio on antanut huhtikuussa 2018 ns. E-evidence-asetusehdotuksen (COM(2018) 225 final), jossa säännellään, miten ja millä edellytyksillä EU:n jäsenvaltion lainvalvontaviranomainen voi suoraan velvoittaa EU:n alueella palveluita tarjoavan palveluntarjoajan toimittamaan tai säilyttämään tietyn palveluntarjoajan hallussa olevan sähköisessä muodossa olevan tiedon käytettäväksi todistusaineistona käynnissä olevassa rikosoikeudellisessa menettelyssä. Yhdysvalloissa on maaliskuussa 2018 hyväksytty ns. Cloud Act (Clarifying Lawful Overseas Use of Data), joka myös käsittelee sähköisen todistusaineiston rajat ylittävää hankkimista. EU:n ja Yhdysvaltojen mahdollisella sopimuksella pyritään ehkäisemään osapuolten sisäisistä sääntelyistä palveluntarjoajille johtuvia ristiriitaisia velvoitteita sekä lisäämään oikeusvarmuutta varmistamalla, että sääntely on mahdollisimman yhtenevää kaikille näillä alueilla toimiville palveluntarjoajille. Sopimus täydentäisi EU:n ja Yhdysvaltojen välistä sopimusta keskinäisestä oikeusavusta.
Budapestin sopimus on merkittävin ja sopimuspuolten lukumäärän (63 valtiota) perusteella kattavin tietoverkkorikollisuutta ja rajat ylittävää yhteistyötä sähköisen todistusaineiston hankkimisessa koskeva kansainvälinen yleissopimus. Toisen lisäpöytäkirjan tarkoituksena on tehostaa rajat ylittävää tiedonhankintaa. Neuvotteluissa on jo alustavasti hyväksytty artiklat tietopyyntöjen kielestä, keskinäisestä oikeusavusta kiiretilanteissa ja videoneuvotteluista. Valmisteilla on muun muassa säännöksiä nopeutetusta oikeusapumenettelystä, yhteisistä tutkintaryhmistä sekä suorasta yhteydenpidosta palveluntarjoajien kanssa. Viimeksi mainitusta johtuen myös mainitulla lisäpöytäkirjalla on yhteys E-evidence-asetusehdotukseen.
Hallintovaliokunta on E-evidence-asetusehdotukseen liittyvissä lausunnoissaan (HaVL 18/2018 vp, HaVL 33/2018 vp, HaVL 44/2018 vp) kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, että alkuperäisessä asetusehdotuksessa palveluntarjoajille on ehdotettu varsin laajaa vastuuta oikeudellisesta harkinnasta niiden toteuttaessa toisen jäsenvaltion viranomaisen antamaa määräystä. Valiokunta on pitänyt perusteltuna, että suorassakin yhteydenpidossa lainvalvontaviranomaisen ja palveluntarjoajan välillä on rooli myös sen jäsenvaltion viranomaisilla, jossa toimivalta palveluntarjoajalta tietoja pyydetään. Sähköinen todistusaineisto voi olla tilaajatietoa, kirjautumistietoa, liikennetietoa tai sisältötietoa. Valiokunta on katsonut, että toiminnallisesta näkökulmasta sisältö- ja liikennetietoja tulisi käsitellä ilmoitusvelvollisuuteen (notifikaatioon) liittyvien edellytysten sekä menettelyjen osalta yhdenmukaisesti, sillä kyseisiä tietoja pyydetään käytännössä usein yhtäaikaisesti. Valiokunta on pitänyt myös tärkeänä huolehtia siitä, ettei ehdotettu sääntely johda siihen, että toisen jäsenvaltion lainvalvontaviranomaisella olisi mahdollisuus saada asetuksen soveltamisalaan kuuluvia, suomalaisten yksityiselämän ja viestinnän luottamuksellisuuden piiriin kuuluvia tietoja palveluntarjoajalta tehokkaammin kuin kansallisella viranomaisella valtion sisällä tapahtuvassa rikostutkinnassa. Tällainen tilanne olisi myös henkilötietojen suojan kannalta kestämätön.
E-evidence-asetusehdotuksesta on hyväksytty neuvoston yleisnäkemys joulukuussa 2018. Suomi ja kuusi muuta jäsenvaltiota eivät ole kannattaneet yleisnäkemystä johtuen erityisesti palveluntarjoajille ehdotuksessa osoitetuista tehtävistä ja asemasta. Euroopan parlamentti ei ole vielä muodostanut asetusehdotukseen kantaansa.
Hallintovaliokunta toteaa, että edellä viitatut valiokunnan kannanotot ovat relevantteja myös nyt käsillä olevissa ehdotuksissa. Valiokunta korostaa, että keskusteluissa Suomen tulee pyrkiä aktiivisesti vaikuttamaan sen varmistamiseksi, että Suomen E-evidence-asetusehdotusneuvotteluissa esittämät kannat otetaan huomioon.
Budapestin sopimuksen toista lisäpöytäkirjaa koskevat erityishuomiot
Hallintovaliokunta pitää kannatettavana ja toiminnallisesta näkökulmasta perusteltuna tavoitetta, että valmisteilla olevan lisäpöytäkirjan säännökset ovat mahdollisimman yhdenmukaisia jo olemassa olevan ja valmisteilla olevan EU-sääntelyn kanssa. Koska lisäpöytäkirjaan tulee kuulumaan hyvin erilaisia valtioita, on todennäköistä, että yhdenmukaisuuden vaatimuksesta joudutaan käytännössä tinkimään. Tätä ilmentävät komission ehdotuksen neuvotteluohjeetkin, joissa esimerkiksi suhtaudutaan joustavasti palveluntarjoajan sijaintivaltion notifioimiseen ja sen suostumuksen saamiseen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan EU:n jäsenvaltioiden välillä tullaan joka tapauksessa soveltamaan unionin lainsäädäntöä lisäpöytäkirjan alaan kuuluvissa asioissa, mihin lopputulokseen lisäpöytäkirjassa päästään jo olemassa olevien keskinäisten sopimusjärjestelmien soveltamista koskevalla yleisellä lausumalla tai sen lisäksi mukaan otettavalla EU:n jäsenvaltioiden keskinäisiä suhteita koskevalla erityissäännöksellä.
Valtioneuvosto on kannassaan arvioinut, että suositus neuvotteluohjeita koskevine liitteineen on laadittu asiantuntevasti ottaen huomioon lisäpöytäkirjaneuvottelujen sisältö ja vaihe. Huomiota on asianmukaisesti kiinnitetty perusoikeuksiin ja tietosuojaan. Ehdotuksessa on kattavasti käsitelty toimivaltakysymyksiä ja perusteltu koko lisäpöytäkirjan kattavaa unionin yksinomaista toimivaltaa. Liitteen neuvotteluohjeet vaikuttavat asianmukaisilta ja Suomen lisäpöytäkirjaneuvotteluissa esittämiä näkemyksiä vastaavilta. Hallintovaliokunnalle esitetyn selvityksen perusteella ei ole aihetta arvioida asiaa toisin.
EU:n ja Yhdysvaltojen mahdollisia sopimusneuvotteluja koskevat erityishuomiot
Tämänhetkisen neuvottelumandaattiehdotuksen mukaan neuvosto antaa komissiolle luvan nimenomaan aloittaa neuvottelut sopimuksen tekemiseksi EU:n ja Yhdysvaltojen välillä. Hallintovaliokunta pitää muotoilua perusteltuna. Neuvottelujen kuluessa neuvosto voi näin ollen antaa uusia, mandaattia täydentäviä neuvotteluohjeita. Näissä voidaan ottaa muun ohessa huomioon EU:n sisäisen sääntelyn, esimerkiksi E-evidence-asetusehdotuksen, kehittyminen EU:n neuvotteluissa.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yhdysvaltalaisilla palveluntarjoajilla on merkittävä rooli sähköisen todistusaineiston saatavuuden kannalta. Tällä hetkellä muuta kuin sisältötietoa koskevaa todistusaineistoa hankitaan pääasiassa vapaaehtoisuuteen perustuvien menettelyjen kautta suoraan palveluntarjoajilta. Vapaaehtoisuus on johtanut käytännössä tilanteeseen, jossa muun muassa tiedonhankintaan liittyvät prosessit ja vastausajat vaihtelevat palveluntarjoajasta riippuen. Lisäksi menettelyn vapaaehtoisuudesta johtuen ei lainvalvontaviranomaisten esittämillä pyynnöillä ole minkäänlaista velvoittavaa luonnetta. Nämä seikat haittaavat käytännössä rikostorjunnan tehokkuutta. Etenkin henkeä ja terveyttä uhkaavissa tilanteissa poliisin tekemiin tietopyyntöihin on tärkeää saada vastaus nopeasti. Mahdollisuutta palveluntarjoajien vapaaehtoiseen tiedonluovutukseen ei kuitenkaan pitäisi sopimusneuvotteluissa sulkea kokonaan pois, vaan mahdollisuus siihen olisi perusteltua säilyttää määrämuotoisen prosessin lisänä.
Hallintovaliokunta pitää valtioneuvoston tavoin kannatettavana, että kahdenvälisten sopimusten sijasta EU pyrkii neuvottelemaan Yhdysvaltojen kanssa sopimuksen sähköisen todistusaineiston saatavuuteen liittyen. Näin voidaan paremmin ehkäistä keskenään ristiriitaisia velvoitteita ja varmistua siitä, että neuvoteltava sopimus on yhteensopiva nykyisen ja tulevan EU-sääntelyn kanssa ja huomioi EU-sääntelyssä vahvistetun tietosuoja- ja muun perusoikeussääntelyn tason.