Yleistä

Komission 13.7.2016 osana yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevaa toista säädöspakettia antama määritelmäasetusehdotus pohjautuu nykyiseen direktiiviin. Käsiteltävänä olevan määritelmäasetuksen on tarkoitus korvata voimassa oleva asiaa koskeva direktiivi (2003/109/EY). Asetusehdotuksen tavoitteena on yhtenäistää kansainvälisen suojelun perusteita ja kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden oikeuksia EU:n jäsenvaltioissa. Valiokunta pitää näitä tavoitteita kannatettavina. 

Asetusehdotus sisältää voimassa olevaan direktiiviin verrattuna pääosin pieniä täsmennyksiä. Jatkokirjelmän (UJ 7/2017 vp) mukaan asetusehdotuksen valmistelussa on esimerkiksi oleskelulupien pituuden osalta palattu lähemmäksi nykyisen direktiivin sääntelyä komission alkuperäiseen ehdotukseen nähden. Puheenjohtajavaltion tavoitteena on saavuttaa osittainen yleisnäkemys vielä omalla kaudellaan. 

Valiokunta on asiasta aiemmin antamassaan lausunnossa (HaVL 36/2016 vp) pitänyt olennaisena, että sääntelyn velvoittavuus lisääntyy ehdotuksen sanamuotojen ja ilman erillistä implementointia sitovan lainsäädäntövälineen johdosta. Ehdotukseen ei sisälly mahdollisuutta sallia suotuisampaa kohtelua, kuten nykyisessä direktiivissä. Jäsenvaltiot voivat tosin ottaa käyttöön säädöksen ohella kansallisia välineitä, mutta vain tavalla, joka ei heikennä asetuksen soveltamista. Ehdotus liittyy kokonaisuuteen, jolla pyritään luomaan yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä (Common European Asylum System; U 29/2016 vp, U 30/2016 vp, U 31/2016 vp, U 34/2016 vp, U 35/2016 vp, U 36/2016 vp ja U 37/2016 vp) tilanteessa, jossa nykyinen säännöstö on etenkin syntyneessä maahanmuuttokriisissä osoittautunut toimimattomaksi.  

Kansainvälistä suojelua hakevien laajamittainen ja hallitsematon saapuminen EU:n alueelle on kuormittanut jäsenvaltioiden ja koko unionin yhteistä turvapaikkajärjestelmää. EU:ssa on jo pitkään pyritty yhteisen turvapaikkapolitiikan luomiseen ja muuttovirtojen hallintaan. Jäsenmaiden järjestelmät poikkeavat kuitenkin edelleen huomattavasti toisistaan. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että kansainvälisen suojelun myöntämistä, suojeluasemia koskevan päätöksenteon ja suojelun sisältöä koskevien säännösten yhdenmukaistamista jatketaan. 

Valiokunta on suhtautunut kielteisesti komission alkuperäiseen ehdotukseen sisältyneeseen perheenjäsenen määritelmän laajentamiseen asetuksessa (HaVL 36/2016 vp). Tämän vuoksi valiokunta pitää myönteisenä, että perheenjäsenen määritelmän laajentaminen ei ole mukana enää uusimmassa asetusehdotuksessa. Perusteltua on myös, että turvapaikanhakija velvoitetaan antamaan kaikki käytössään olevat tiedot hakemuksensa tueksi, tekemään yhteistyötä jäsenvaltion viranomaisten kanssa ja pysymään jäsenvaltion alueella koko prosessin ajan.  

Oleskelulupien pituus

Kansainvälistä suojelua saaville myönnettävien oleskelulupien pituudet vaihtelevat merkittävästi jäsenvaltioissa. Yksi yhteisen turvapaikkajärjestelmän kehittämisen tärkeimmistä tavoitteista on edelleen liikkumisen estäminen. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi on perusteltua yhdenmukaistaa myös oleskelulupien pituuksia jäsenmaissa. 

Komission alkuperäisen ehdotuksen mukaan pakolaisen oleskelulupa myönnettäisiin ensin kolmeksi ja toissijainen suojeluasema ensin yhdeksi vuodeksi. Jatkokirjelmässä todetaan, että esillä on ollut useita kompromissiehdotuksia kansainväliseen suojeluun perustuvien oleskelulupien pituutta koskeviksi säännöksiksi.  

Jatkokirjelmän mukaan valtioneuvosto on pitänyt parhaana vaihtoehtona sitä, että oleskelulupien pituuksille asetettaisiin tarkat vuosimäärät. Pakolaiselle myönnettävä lupa voisi tässä tapauksessa olla toissijaista suojelua saavan lupaa pidempi. Mahdollisena on pidetty myös sitä, että sekä pakolaisten että toissijaista suojelua saavien oleskelulupien pituuksille asetetaan vähimmäisrajat, ja kompromissin saavuttamiseksi myös sitä, että oleskelulupien pituudelle asetetaan enimmäisrajat. 

Saadun selvityksen mukaan on epätodennäköistä, että asetusehdotuksen valmistelussa saavutetaan yhteinen näkemys oleskelulupien pituuden tarkoista vuosimääristä. Puheenjohtajan viimeisimmässä kompromissiehdotuksessa pakolaisten ensimmäisen oleskeluluvan pituudeksi on tulossa 5—10 vuotta ja toissijaista suojelua saavien ensimmäisen luvan pituudeksi 1—5 vuotta. Oleskeluluvat voitaisiin uusia kansallisen lainsäädännön mukaan ja ne voitaisiin uusia myös rajoittamattomaksi ajaksi. Suomessa annetaan nykyisin ensimmäiset oleskeluluvat molemmissa mainituissa suojelukategorioissa neljäksi vuodeksi.  

Suomessa on yleensä pidetty tarkoituksenmukaisena kohdella pakolaisia ja toissijaista suojelua saavia lainsäädännössä samalla tavalla. Myös eräissä muissa jäsenvaltioissa myönnetään samanpituisia oleskelulupia kansainvälistä suojelua saaville. Useissa jäsenvaltioissa sen sijaan oleskelulupa myönnetään eripituiseksi ajaksi suojelun kategoriasta riippuen. Voimassa olevassa direktiivissä on määritelty erilainen vähimmäiskesto pakolaisten ja toissijaista suojelua saavien oleskeluluville.  

Kansainvälistä suojelua on asetusehdotuksen mukaan tarkoitus antaa vain niin kauan kuin suojelun saamisen edellytykset ovat olemassa. Tämän vuoksi valiokunta pitää perusteltuna, että oleskeluluvan edellytykset arvioidaan määräajoin uudelleen.  

Alueen turvallisuustilanteella voi olla suuri merkitys suojelun tarpeeseen henkilökohtaisten perusteiden ohella tai jopa ilman niitä. Turvallisuustilanne saattaa muuttua nopeastikin ja johtaa siihen, että alueen turvallisuustilanteeseen osin tai pelkästään perustuva suojelun tarve lakkaa. Toissijaista suojelua saaneen henkilön tilanne voi muuttua lyhyemmän ajan kuluessa kuin pakolaisaseman saaneen. Tämän vuoksi on valiokunnan mielestä perusteltua, että oleskeluluvan edellytyksiä ja suojelun tarpeen jatkumista tarkastellaan toissijaista suojelua saaneiden kohdalla lyhyemmin väliajoin kuin pakolaisaseman saaneiden. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että eri suojeluasemien perusteella myönnettävien oleskelulupien pituus ei muodostu perusteettoman erilaiseksi. Oleskeluluvan pituudella ei ole merkitystä suojelun tason tai laadun kannalta.  

Suoja palauttamiselta

Jäsenvaltio voi ehdotetun asetuksen mukaan palauttaa pakolaisen, kansainvälistä suojelua saavan henkilön tai henkilön, joka voi saada toissijaista suojelua, jos on perusteltu syy katsoa hänen olevan vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai jos henkilö on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta ja hän on vaarallinen yhteiskunnalle. Edellytyksenä kuitenkin on, ettei EU:n oikeudessa ja kansainvälisessä oikeudessa turvattu palautuskielto estä palauttamista. 

Asetusehdotuksen palautussäännös vastaa voimassa olevan direktiivin säännöstä. Direktiivin palauttamista koskevaa säännöstä ei ole otettu Suomessa ulkomaalaislakiin. Suomen lainsäädännössä palautuskielto on ehdottomampi kuin Geneven pakolaissopimuksessa ja voimassa olevassa direktiivissä.  

Geneven pakolaissopimus mahdollistaa henkilön palauttamisen tämän henkeen tai vapauteen kohdistuvasta uhasta huolimatta, jos on perusteltua aihetta olettaa hänen esimerkiksi olevan vaaraksi oleskelumaansa turvallisuudelle. Perustuslain 9 §:n 4 momentissa säädetty palauttamiskielto on kuitenkin ehdoton. Ulkomaalaista ei saa sen mukaan karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.  

Saadun selvityksen mukaan asetusehdotuksen palauttamista koskeva sääntely ei sanamuotonsa perusteella ehdottomasti velvoita jäsenvaltioiden viranomaisia palauttamaan henkilöä, vaan kyse on viranomaisten harkintaan jäävästä mahdollisuudesta. Suomen viranomaisten on noudatettava ehdottomia kansainvälisen ja EU-oikeuden palautuskieltosäännöksiä sekä mainittua perustuslain sääntelyä. Suomen viranomaiset eivät näin ollen voi palauttaa henkilöä tilanteissa, joissa perustuslain säännös estää palauttamisen.  

Valiokunta tähdentää, että turvallisuusympäristössä on tapahtunut muutoksia, jotka liittyvät uudenlaisiin, vakaviin turvallisuusuhkiin. Tarve sisäisen turvallisuuden varmistamiseen Suomessa ja muissa jäsenvaltioissa on korostunut. Ehdotettu säännös antaa jäsenvaltioiden viranomaisille mahdollisuuden palauttamiseen ja sitä koskevaan harkintaan tietyissä äärimmäisissä tilanteissa. Palauttamiselle asetetaan kuitenkin tiukat edellytykset. Valiokunta pitää tarpeellisena vielä asian jatkovalmistelussa varmistaa, että säännös on Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja EU:n perusoikeuskirjan mukainen. 

Suojeluaseman poistaminen turvallisuuden vaarantumiseen liittyvistä syistä

Pakolaisasema tai toissijaisen suojelun asema poistetaan asetusehdotuksen mukaan, jos henkilö on vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai yhteiskunnalle. Pakolaisen osalta edellytyksenä on, että hänet on tuomittu lainvoimaisella tuomiolla erityisen törkeästä rikoksesta. Perusteet ovat samat kuin voimassa olevassa direktiivissä. Asetusehdotuksessa kuitenkin tarkennetaan, että kyse on nimenomaan kansallisesta turvallisuudesta.  

Direktiivin säännöksiä suojeluaseman poistamisesta, aseman myöntämättä jättämisestä pakolaiselle tai toissijaisen suojeluaseman poissulkemista turvallisuuteen ja yhteiskunnan suojelemiseen liittyvien syiden vuoksi ei ole Suomessa otettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Perusteet on johdettu Geneven pakolaissopimuksen palautuskieltosäännöksestä, ja ne ovat saadun selvityksen mukaan vakiintuneet direktiivin myötä myös EU-oikeudessa.  

Valiokunta on pitänyt asianmukaisena, että turvallisuusperusteinen mahdollisuus puuttua suojeluasemaan nyt käsittelyssä olevan ehdotuksen myötä selkeytyy (HaVL 36/2016 vp). Valiokunta pitää perusteltuna myös sitä, että pakolaisasema voidaan jättää myöntämättä, jos edellä todettu vaara on olemassa eikä asemaa ole vielä myönnetty. Henkilölle turvataan näissä tilanteissa ne oikeudet, jotka koskevat myös maassa laittomasti oleskelevia pakolaisia. Valiokunta kuitenkin korostaa edelleen, että erityisesti asetuksen suojeluaseman lakkaamiseen ja peruuttamiseen liittyvät säännökset on laadittava huolellisesti. 

Kansainväliseen suojeluun perustuvan oleskeluluvan uusimatta jättäminen tai peruuttaminen

Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan useat jäsenvaltiot ovat neuvottelujen loppuvaiheessa nostaneet esiin tarpeen sisällyttää asetukseen myös direktiiviin sisältyneet yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvät syyt oleskeluluvan uusimatta jättämisen ja peruuttamisen perusteena. Suomi on neuvotteluissa pyrkinyt vaikuttamaan siihen, että tästä perusteesta ei tulisi jäsenvaltioita velvoittavaa, jotta kansainvälistä suojelua saavien asema ei heikentyisi ja monimutkaistuisi nykyisestä.  

Asetusehdotuksen mukaan matkustusasiakirja on jätettävä myöntämättä suojeluaseman saaneelle silloin, kun kansalliseen turvallisuuteen ja yleiseen järjestykseen liittyvät pakottavat syyt sitä edellyttävät. Tällöin on kuitenkin kiinnitettävä huomiota kansallisten perusoikeussäännösten asettamiin rajoihin. Suomessa liikkumisvapaus ja vapaus poistua maasta on turvattu perustuslaissa. Tähän oikeuteen voidaan lailla säätää välttämättömiä rajoituksia oikeudenkäynnin tai rangaistuksen täytäntöönpanon varmistamiseksi taikka maanpuolustusvelvollisuuden täyttämisen turvaamiseksi. Suomi pyrkii saadun selvityksen mukaan neuvotteluissa vielä selventämään ehdotetun sääntelyn suhdetta perustuslain 9 §:n säännökseen. Matkustusasiakirjan omistaminen vaikuttaa suoraan henkilön mahdollisuuteen poistua maasta. Valiokunta tähdentää, että asetuksen lopullisen sääntelyn on tältäkin osin oltava sopusoinnussa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. 

Oikeuksien perustuminen oleskelulupaan tai suoraan suojeluasemaan

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että eräät oikeudet, kuten pääsy työmarkkinoille ja sosiaaliturvan piiriin, voidaan asettaa ehdollisiksi riippumaan oleskeluluvan olemassa olosta. Myönnetystä oleskeluluvasta seuraavien oikeuksien määrittelyä on asetusehdotuksen jatkovalmistelussa täsmennetty. Tämän hetkisen tiedon mukaan henkilö saisi heti suojelun myöntämisen jälkeen tietojensaantiin, jäsenvaltion ja unionin alueella liikkumiseen, työhön pääsyyn, koulutukseen, pätevyyden tunnustamiseen ja taitojen validointiin, sosiaaliturvaan, terveydenhoitoon, majoitukseen ja kotouttamistoimiin pääsyyn liittyvät oikeudet.  

Suomessa useat oikeudet ja etuudet perustuvat siihen, pidetäänkö henkilöä Suomessa asuvana. Näin ollen ne kytkeytyvät siihen, onko henkilöllä oleskelulupa. Oikeuksien sitominen asetuksessa suoraan suojeluasemaan merkitsee periaatteellista muutosta kansallisella tasolla. Jatkokirjelmässä muutoksen vaikutusten arvioidaan kuitenkin jäävän käytännössä pieniksi, koska Suomessa oleskelulupa myönnetään samanaikaisesti kuin suojeluasema. 

Saadun selvityksen mukaan puheenjohtajan kompromissiehdotuksessa määritellään sosiaaliturva- ja sosiaaliavustukset. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä valtioneuvoston tavoin huomiota siihen, että sosiaaliavustuksilla (sosiaalihuolto) on vakiintuneesti tarkoitettu viimesijaisia etuuksia. 

Taloudelliset vaikutukset

Jatkokirjelmässä on arvioitu, että nykyistä tiiviimpi jatkolupahakemusten käsittely aiheuttaisi vähintään 126 000 euron vuotuiset henkilöstökustannukset. Toteutuneiden omakustannushintojen mukaan arvioituna kustannukset olisivat kuitenkin huomattavasti korkeammat. Muilta osin muutoksilla ei arvioida olevan merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Saadun selvityksen mukaan muutosten edellyttämä rahoitus toteutetaan valtiontalouden kehysten puitteissa kohdentamalla tarvittaessa määrärahoja uudelleen.