VALTIONEUVOSTON SELVITYS
Ehdotus
Euroopan komissio antoi 14.3.2018 tiedonannon EU:n viisumipolitiikan kehittämisestä (COM(2018) 251 final) ja uuden ehdotuksen "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta annetun asetuksen (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö) muuttamisesta" (COM(2018) 252 final). Edellisen, vuonna 2014 annetun viisumisäännöstön uudistamisesityksen (13175/17) käsittely keskeytettiin syksyllä 2017 komission vedettyä ehdotuksensa takaisin sen pysähdyttyä trilogivaiheessa Euroopan parlamentin kanssa vallinneeseen erimielisyyteen muun muassa humanitaarisesta viisumista.
Viisumisäännöstön muutosesitys on ensimmäinen vaihe EU:n yhteisen viisumipolitiikan uudistamisessa. Myöhemmin keväällä 2018 annetaan ehdotus viisumitietojärjestelmän (VIS) muuttamisesta. Valtioneuvoston selvityksessä ei käsitellä sen vaikutuksia. Uusi viisumipaketti on komission mukaan valmisteltu vuonna 2014 annetun viisumisäännöstön muutosehdotuksen käsittelystä saatujen kokemusten perusteella.
Viisumisäännöstön uudistamisehdotusta on käsitelty viisumityöryhmässä 26.3.2018 alkaen. Tavoitteena on, että ehdotuksen käsittely viisumityöryhmässä päättyy toukokuun 2018 aikana. Puheenjohtajamaan tämän hetkisenä tavoitteena on neuvoston yleisnäkemyksen vahvistaminen trilogineuvottelujen pohjaksi COREPER:ssa kesäkuussa 2018.
Valtioneuvoston kanta
Uutta viisumisäännöstöehdotusta(COM(2018) 252 final) koskevat valtioneuvoston kannat rakentuvat Suomen aikaisempien kantojen ja linjausten pohjalle (viisumisäännöstön uudistamisehdotus vuodelta 2014 (13175/17).
Valtioneuvosto suhtautuu komission antamaan asetusehdotukseen pääosin myönteisesti ja kannattaa viisumisäännöstön uudistamista uuden teknologian mahdollisuuksien sekä muuttuneen turvallisuusympäristön aiheuttamien uhkien asianmukaiseksi huomioimiseksi.
Valtioneuvosto kuitenkin katsoo, ettei ulkorajoilla tapahtuvaa viisuminmyöntöä tulisi lisätä. Periaatteessa ja erityisesti turvallisuussyistä viisumien myöntämisen tulisi tapahtua neliportaisen maahanpääsyn valvontamallin mukaisesti kolmansissa maissa.
Valtioneuvosto tukee viisumisäännöstön muutosehdotuksen käsittelyä ilman aiheettomia viivytyksiä.
Valtioneuvosto kannattaa lähtökohtaisesti viisumipolitiikan ja muiden politiikkalohkojen yhdistämistä hallitun maahanmuuton välineenä ja tukee viisumipolitiikan käyttöä mahdollisuuksien mukaan vipuvartena palautuspolitiikassa tapauskohtaiseen harkintaan perustuen.
Valtioneuvosto tukee lähtökohtaisesti nyt ehdotettuja muutoksia, joilla pyritään uudistamaan ja virtaviivaistamaan EU:n yhteistä viisumisäännöstöä. Valtioneuvosto katsoo, että viisumien myöntämistä olisi tärkeää pyrkiä sujuvoittamaan niin matkailijoiden kuin jäsenvaltioidenkin kannalta. Samalla olisi keskeistä kehittää viisumimenettelyn turvastandardeja.
Valtioneuvosto katsoo, että viisumisäännöstön kehittämisessä tulisi huomioida muu EU:ssa tapahtunut maahantulon hallintaan liittyvä kehitys. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, ettei viisumisäännöstön muutoksilla asettaisi perusteettomasti viisumivelvollista matkustajaa parempaan asemaan kuin sellaista viisumivapaata matkustaa, jolta edellytetään ETIAS-lupaa maahan saapumiseen.
Biometrisen tunnistamisen merkitys kasvaa lähivuosina keskitettyjen EU-tietojärjestelmien myötä. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että myös viisumisäännöstö mahdollistaisi tehokkaan ja luotettavan biometriikan keräämisen, jolla voitaisiin ehkäistä identiteetin väärinkäytöksiä.
Valtioneuvoston näkemyksen mukaan viisumisäännöstön uudistamisehdotuksessa Suomelle keskeisiä asioita ovat:
Keskusviranomaisten toimivalta hakemuksiin liittyvissä menettelyissä
Komission ehdotuksessa ei esitetä muutoksia keskusviranomaisen rooliin viisumisäännöstössä.
Valtioneuvosto pitää kuitenkin tärkeänä, että nykyaikaiset sähköiset mahdollisuudet huomioiden keskusviranomaisten roolia selvennettäisiin viisumisäännöstössä kauttaaltaan ja keskusviranomaisille tulisi myöntää itsenäinen oikeus tehdä viisumipäätöksiä. Viisumien myöntämisen keskittäminen alueellisiin viisumikeskuksiin tai keskusviranomaisille lisäisi viisumiprosessien taloudellisuutta ja turvallisuutta sekä edistäisi päätösten tasalaatuisuutta.
Yhteistyö ulkoisten palveluntarjoajien kanssa
Valtioneuvosto katsoo, että mikäli ulkoiselle palveluntarjoajalle annettaisiin toimivalta tulostaa ja liittää viisumitarra matkustusasiakirjaan konsulaatin tai kansallisen keskusviranomaisen valvonnassa vaikuttaisi se tehostavasti viisuminmyöntöprosessiin.
Suurin osa viisumin hakijoista on bona fide matkustajia, mutta niihin hakemuksiin, joilla pyritään sääntöjen vastaiseen menettelyyn tulee voida puuttua. Esitetty muutos edistäisi osaltaan lähetettyjen virkamiesten mahdollisuuksia keskittyä vaativampien viisumihakemusten tutkimiseen ja päätöksen tekemiseen.
Lyhyiden viisumien myöntäminen ulkorajoilla
Valtioneuvosto ei tue komission esitystä lyhytkestoisten viisumien myöntämisestä ulkorajoilla. Periaatteessa, ja erityisesti turvallisuussyistä, viisumien myöntämisen tulisi tapahtua neliportaisen maahanpääsyn valvontamallin mukaisesti kolmansissa maissa. Ulkorajoilla tapahtuva viisuminmyöntö olisi ongelmallinen myös liikenteenharjoittajan seuraamusmaksun näkökulmasta. Lisäksi rajalla tapahtuva viisumin myöntäminen asettaisi matkustajat eriarvoiseen asemaan, koska arviolta vuonna 2022 käyttöön otettavan ETIAS-järjestelmän mukaan viisumivapaille matkustajille ei voida myöntää ETIAS-lupaa ulkorajalla.
Viisumipoliittinen vipuvarsi
Valtioneuvosto kannattaa jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kanssa tehtävän palautuksia ja takaisinottoa koskevan yhteistyön tukemista viisumipolitiikalla. Viisumipolitiikan (viisumipoliittinen vipuvarsi) kautta annettava viesti yhteistyöhaluttomalle kolmannelle maalle voi jo itsessään myötävaikuttaa asian ratkaisemiseksi. Viisumipoliittiset toimenpiteet voisivat koskea mm. viisumimaksuja, käsittelyaikoja sekä vaadittavia liiteasiakirjoja.
Valtioneuvosto kiinnittää huomiota viisumipoliittisista toimista päätettäessä mm. seuraavien asioiden harkitsemiseen ja huomioimiseen mahdollisuuksien mukaan: mahdollisuus käyttää tapauskohtaista harkintaa ja päätösten tekemiseen oikealla esimerkiksi riittävän korkealla poliittisella tasolla. Myös jäsenvaltioiden asianmukaiseen rooliin päätöksenteossa tulisi kiinnittää huomiota. Muita harkittavia asioita ovat mm. se, että viisumipoliittiset keinot ovat riittävän harkittuja, oikeasuhtaisia ja oikein kohdennettuja. Myös viisumipoliittisten toimenpiteiden mahdollisia seurauksia tulisi tilanteen mukaan tarkastella ennen niiden käyttämistä.
Viisumimaksun korottaminen
Valtioneuvoston näkemyksen mukaan Suomi kannattaa viisumimaksun korottamista yleisen kustannustason nousun johdosta.
Viisumihakemuksen käsittelyaika
Valtioneuvosto voi tarvittaessa hyväksyä komission ehdotuksen viisumihakemuksen käsittelyajan lyhentämisestä nykyisestä 15 kalenteripäivästä kymmeneen kalenteripäivään. Tärkeintä kuitenkin on, että kaikki jäsenvaltiot pystyisivät noudattamaan viisumisäännöstön mukaista käsittelyaikaa.
Samalla valtioneuvosto haluaa kuitenkin huomauttaa mahdollisista ongelmista, jotka saattavat liittyä esityksen mukaiseen 10 kalenteripäivän käsittelyaikaan. Tämä saattaisi olla jäsenmaille haasteellinen aikamääre, eivätkä kaikki jäsenvaltiot pystyne sitä noudattamaan etenkään ruuhka-aikoina ja tapauksissa, joissa jätetään yllättäen suuria määriä viisumihakemuksia. Erityisesti tämän takia esitetty 10 päivän käsittelyaika saattaa johtaa ns. haitalliseen viisumishoppailuun.
Hakemuksen jättämistä koskevat käytännön ohjeet
Valtioneuvosto ei lähtökohtaisesti kannata komission esitystä viisumien jättöajan pidentämisestä ja katsoo, että viisumihakemuksen jättäminen kuusi tai yhdeksän kuukautta ennen matkaa voisi olla liian pitkä aika, koska käytännön osoittaman kokemuksen mukaan viisumihakijan tilanteessa tapahtuu usein muutoksia puolen vuoden tai sitä pidemmän ajan kuluessa. Valtioneuvosto ehdottaa maksimaaliseksi viisuminhakuajaksi neljää kuukautta ennen matkan alkua, mutta voi tarvittaessa hyväksyä muutkin jäsenvaltioiden enemmistön asiaa koskevat näkemykset.
Palvelumaksu
Valtioneuvosto preferoi nykyisen palvelumaksua koskevan artiklan pitämistä ennallaan, koska maksun vapauttaminen voisi johtaa vaikeuksiin ulkoisten palveluntarjoajien kanssa sopimuksista neuvoteltaessa. Valtioneuvosto voi kuitenkin tarvittaessa hyväksyä jäsenvaltioiden enemmistön tästä poikkeavan kannan.
Monikertaviisumien harmonisointi
Valtioneuvosto kannattaa monikertaviisumien käsittelyprosessin harmonisointia, mutta pitää samalla tärkeänä, että jäsenvaltiot voisivat tehdä viisumipäätökset harkintansa mukaan joustavasti esimerkiksi mahdolliset turvallisuus- ja poliittiset syyt huomioiden.
Toimivaltainen jäsenvaltio — matkan tarkoitus ja aika
Valtioneuvosto tukee voimassa olevaa viisumisäännöstöä, jossa toimivaltainen jäsenvaltio viisumihakemuksen käsittelyä ja päätöksen tekemistä varten määräytyy joko pääasiallisen matkan tarkoituksen tai pääasiallisen oleskelun keston perusteella. Valtioneuvosto katsoo, että komission ehdotus matkan tarkoituksen poistamisesta ei olisi kokonaisuuden kannalta optimaalinen. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että myös jatkossa niissä tapauksissa, joissa pääasiallista kohdemaata ei voida määritellä, se jäsenvaltio, jonka ulkorajan yli hakija aikoo saapua jäsenvaltioiden alueelle, säilyisi toimivaltaisena viranomaisena.
Arkistointi
Valtioneuvosto tukee arkistoinnin mahdollistamista sekä sähköisenä arkistona että paperiarkistona.
Viisumimaksun tarkastaminen
Ehdotuksen mukaan viisumimaksun tarkistamista koskevan päätöksenteon osalta esitetään, että komissio arvioi kahden vuoden välein viisumimaksun suuruutta ja tämän arvion perusteella, ottaen huomioon sovitut objektiiviset kriteerit tarvittaessa muuttaa delegoidulla säädöksellä maksun suuruutta. Komission tulisi kuitenkin huomioida viisumimaksun yhteydet kansalliseen budjettiin ja jäsenmaiden käytössä olevat toiminnan resurssit. Kansallisten budjettien sopeuttamiseen tarkistettuihin taloudellisiin puitteisiin tulisi varata riittävä aika.
Euroopan parlamentilla ja neuvostolla on mahdollisuus kumota tämä viisumimaksua koskeva delegoitu päätös. Tämä säädösvallan siirron nojalla annettu delegoitu säädös voi tulla voimaan ainoastaan, jos Euroopan parlamentti tai neuvosto ei vastusta sitä asetusehdotuksessa määritetyn kahden kuukauden määräajan puitteissa.
Valtioneuvosto katsoo, että viisumimaksun tarkastamisessa tulisi ensisijaisesti käyttää artiklassa 52 määritettyä komiteamenettelyä. Mikäli enemmistö jäsenvaltioista on delegoidun säädöksen kannalla, valtioneuvosto voi tarvittaessa tukea delegoidun säännöksen käyttämistä viisumimaksun tarkistamisessa siten, että neuvostolla tai Euroopan parlamentilla olisi mahdollisuus kumota delegoitu päätös.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Käsiteltävänä oleva komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta annetun asetuksen (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö) muuttamisesta (COM(2018) 252 final) on valmisteltu vuonna 2014 annetun viisumisäännöstön muutosehdotuksen käsittelystä saatujen kokemusten perusteella. Hallintovaliokunta on antanut komission aiemmasta viisumisäännöstön muutosehdotuksesta lausunnon (HaVL 18/2014 vp — E 73/2014 vp).
Ehdotuksen tavoitteena on mukauttaa sääntöjä muuttuvaan turvallisuusympäristöön, muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin ja teknologisen kehityksen tarjoamiin uusiin mahdollisuuksiin. Ehdotetuilla muutoksilla pyritään helpottamaan laillisten matkustajien viisumin saantia Eurooppaan. Näin on tarkoitus edistää matkailua, kauppaa ja liiketoimintaa. Samalla tavoitteena on vahvistaa turvallisuutta ja lieventää laittomaan maahanmuuttoon liittyviä riskejä.
Hallintovaliokunta kannattaa toimenpiteitä, joilla voidaan joustavoittaa ja helpottaa viisumien myöntämistä. Samalla valiokunta kuitenkin korostaa, ettei jäsenvaltioiden turvallisuuden taso saa tällaisten toimenpiteiden vuoksi heikentyä eikä viranomaisille aseteta merkittävää niiden pääasialliseen tehtävään kuulumatonta hallinnollista taakkaa tai lisäkustannuksia.
Tehokas laittoman maahanmuuton torjunta ja jäsenvaltioiden sisäisen turvallisuuden ylläpitäminen edellyttävät tehokasta viisuminmyöntöprosessia, jossa hakijat tunnistetaan luotettavasti ja viisumihakemusten huolelliseen käsittelyyn on mahdollista käyttää riittävästi aikaa. Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että kolmannen maan viisumivapauden edellytyksinä pidetään muun muassa toimivaa palautus- ja viranomaisyhteistyötä sekä hyvää matkustusasiakirjaturvallisuutta. Viisumivelvollisen maan ei tarvitse näitä ehtoja täyttää. Tämän vuoksi yksittäistä viisumihakemusta tutkittaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota sen arvioimiseen, aiheutuuko hakijasta laittoman maahanmuuton riski tai vaaraa jäsenvaltioiden turvallisuudelle ja aikooko hakija poistua jäsenvaltioiden alueelta ennen kuin haettavan viisumin voimassaolo päättyy.
Valiokunta toteaa, että EU:ssa on vireillä useita uudistuksia, jotka vaikuttavat osaltaan viisumipolitiikan kehittämiseen ja toteuttamiseen. Esimerkiksi EU:n rajanylitystietojärjestelmään (EES) tallennetaan jatkossa kolmansien maiden kansalaisten nimi- ja rajanylitystiedot sekä sormenjäljet ja kasvokuva (HaVL 28/2017 vp). EES:n käyttöönotto parantaa tilannekuvaa EU:n ulkorajat ylittävästä liikenteestä. Kokonaisuuteen liittyvät myös Euroopan matkustajatieto- ja lupajärjestelmä (ETIAS), joka on viisumivapaiden kolmansien maiden kansalaisille tarkoitettu ennakkorekisteröitymisjärjestelmä (HaVL 41/2017 vp) sekä EU-tason tietojärjestelmien yhteentoimivuutta säätelevän kehyksen perustaminen (HaVL 6/2018 vp). Lisäksi komissio on saadun selvityksen mukaan antanut 16.5.2018 ehdotuksen viisumijärjestelmän (VIS) tarkistamisesta.
Biometrisen tunnistamisen merkitys kasvaa lähivuosina merkittävästi muun muassa EES:n käyttöönoton myötä ja Schengenin tietojärjestelmän (SIS) kehittyessä. Viisuminhakijoiden luotettava tunnistaminen eri järjestelmissä perustuu biometriseen tunnistamiseen, jonka edellytyksenä on biometristen tunnisteiden luotettavuus. Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että viisumisäännöstö mahdollistaa tehokkaan ja luotettavan biometristen tunnisteiden keräämisen. Valiokunta korostaa kuitenkin tässäkin yhteydessä, että korkeasta tietosuojan ja tietoturvan tasosta sekä perusoikeuksien turvaamisesta tulee huolehtia henkilötietojen käsittelyn kaikissa vaiheissa. EU:n tietosuojalainsäädännön mukaan biometriset tiedot ovat erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja (ns. arkaluonteiset tiedot), joiden käsittelylle on asetettu erityiset edellytykset.
Komission ehdotuksen mukaan jäsenvaltiot saisivat lyhytaikaista matkailua helpottaakseen myöntää tarkasti säänneltyjen väliaikaisten sesonkijärjestelyjen puitteissa kertaviisumeita suoraan maa- ja meriulkorajoilla. Viisumeita voitaisiin ehdotuksen mukaan myöntää kolmannen maan kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltion rajanaapurina olevassa kolmannessa maassa tai suorien lauttayhteyksien päässä sijaitsevassa kolmannessa maassa. Nämä viisumit olisivat voimassa ainoastaan viisumin myöntäneessä jäsenvaltiossa enintään seitsemän päivän oleskelua varten.
Valiokunta suhtautuu kielteisesti siihen, että viisumien myöntämistä ulkorajoilla laajennettaisiin nykyisestä. Voimassa olevan viisumisäännöstön mukaan viisumi voidaan myöntää ulkorajalla vain erityisessä poikkeustapauksessa. Valiokunta pitää välttämättömänä lähtökohtana, että viisumi myönnetään neliportaisen maahanpääsyn valvontamallin mukaisesti kolmansissa maissa.
Viisumihakemuksia ei voida rajanylityspaikoilla käsitellä samalla huolellisuudella kuin edustustoissa, vaan päätös on ulkorajalla tehtävä nopeasti ja mekaanisesti, jotta rajaliikenteen ruuhkautuminen vältetään. Vaikka komission ehdotuksen mukaan ulkorajalla myönnettävät viisumit olisivat voimassa vain rajoitetulla alueella ja hyvin lyhyen ajan, viranomaisilla ei ole vapaan liikkuvuuden alueen sisällä mahdollisuutta valvoa systemaattisesti tämän toteutumista. Lisäksi ehdotus heikentäisi saadun selvityksen mukaan merkittävästi liikenteenharjoittajien vastuuta laittoman maahanmuuton torjunnassa sekä asettaisi viisumivelvollisten ja viisumivapaiden maiden kansalaiset eriarvoiseen asemaan, sillä ETIAS-järjestelmän mukaan viisumivapaille matkustajille ei voida myöntää ETIAS-lupaa ulkorajalla. Muun muassa edellä todetuista syistä valiokunta pitää myönteisenä, että lyhytaikaisten viisumien myöntämistä ulkorajoilla koskeva ehdotus on poistettu tämän hetkisestä viisumisäännöstön luonnosversiosta.
Viisumipolitiikalla pyritään tukemaan palautuksia ja takaisinottoa koskevaa yhteistyötä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä. Komission ehdotukseen sisältyy kielteisiä vaikutuksia niille kolmansille maille, jotka eivät tee palautus- ja takaisinottoyhteistyötä EU:n kanssa. Nämä kielteiset vaikutukset koskevat esimerkiksi viisumimaksuja, käsittelyaikoja ja vaadittavia liiteasiakirjoja. Takaisinottoyhteistyön tasoa on tarkoitus arvioida indikaattoreiden avulla (esim. palauttamista koskevien päätösten määrä, onnistuneiden palautusten määrä, takaisinottopyyntöjen hyväksymisaste). Valiokunta kannattaa jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kanssa tehtävän palautuksia ja takaisinottoa koskevan yhteistyön tukemista viisumipolitiikalla ja tätä koskevien uudistusten sisällyttämistä viisumisäännöstöön.
Saadun selvityksen mukaan pelkkä tehokkaan mekanismin olemassaolo voi jo itsessään olla riittävä toimenpide edistämään yhteistyötä sellaisten kolmansien maiden kanssa, jotka eivät muutoin olisi halukkaita tässä tarkoitettuun yhteistyöhön. Jatkoneuvotteluissa tulee kuitenkin vielä varmistua siitä, että jäsenvaltioilla on asianmukainen rooli päätöksenteossa. Saadun selvityksen mukaan neuvotteluissa on ollut esillä myös ehdotus, jossa olisi kielteisten vaikutusten lisäksi myönteisiä kannustimia takaisinotto- ja palautusyhteistyön tekemiseen. Valiokunta toteaa, että lopullisen mekanismin tulee olla selkeä ja läpinäkyvä. Lisäksi ns. viisumivipuvarren sanktioiden tulee olla harkittuja ja oikeasuhtaisia.
Eurooppalainen keskustelu on viime aikoina painottunut turvapaikka- ja palauttamispolitiikkaan. Valiokunta on useissa yhteyksissä korostanut tehokkaan palautuspolitiikan merkitystä EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän toimivuuden kannalta. Komission muuttoliikeagendassa, johon myös nyt esillä oleva ehdotus liittyy, on kuitenkin mukana myös uusi laillisen maahanmuuton politiikka. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös laillisen maahanmuuton kokonaisuutta kehitetään.
Valiokunta pitää myönteisenä, että asiassa edetään saadun selvityksen mukaan ripeästi ja neuvoston yleisnäkemys viisumisäännöstön muutosehdotukseen on tarkoitus vahvistaa jo kesäkuussa 2018. Suomessa käynnissä oleva kansallisen viisumijärjestelmän kehittäminen mahdollistaa uudistettavan viisumisäännöstön tehokkaan soveltamisen ja tukee käytännön viisumiprosessia.