Yleistä
Komission direktiiviehdotus sisältää vähimmäisharmonisoidut säännökset eurooppalaisen rajat ylittävän yhdistyksen perustamiselle ja toiminnalle. Ehdotettu sääntely luo uuden oikeushenkilömuodon kansallisten yhdistysmuotojen rinnalle.
Direktiiviehdotuksen tavoitteena on poistaa tai vähentää rajat ylittävän toiminnan esteitä ja siten parantaa voittoa tavoittelemattomien eurooppalaisten yhdistysten toimintaa rajojen yli sisämarkkinoilla, vähentää rajat ylittävään toimintaan liittyvää oikeudellista epävarmuutta ja vahvistaa kansalaisyhteiskunnan toimintaedellytyksiä Euroopassa.
Lakivaliokunta pitää komission direktiiviehdotuksen tavoitteita kannatettavina, mutta katsoo saamansa selvityksen valossa, että ehdotuksen tarkoitukseen, tarpeeseen ja vaikutuksiin liittyy avoimia kysymyksiä, joihin on aiheellista saada jatkossa selvyyttä. Myös direktiiviehdotuksen säännöksiä on neuvotteluissa tarpeen arvioida huolellisesti. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota seuraaviin seikkoihin.
Toiminnan tarkoitus ja kansallisesta lainsäädännöstä poikkeavat säännökset
Kansallisesti yhdistystoiminnassa korostuu aatteellisuus ja yleishyödyllisyys. Yhdistyslain mukaan yhdistyksen saa perustaa aatteellisen tarkoituksen yhteistä toteuttamista varten. Yhdistys saa harjoittaa vain sellaista taloudellista toimintaa, josta on määrätty sen säännöissä tai joka muutoin välittömästi liittyy sen tarkoituksen toteuttamiseen taikka jota on pidettävä taloudellisesti vähäarvoisena.
Komission direktiiviehdotuksessa sen sijaan korostetaan sisämarkkinoiden perusvapauksien toteuttamista ja rajat ylittävien yhdistysten oikeutta vapaasti tarjota ja vastaanottaa palveluja ja harjoittaa tavaroiden vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla. Ehdotuksessa korostuu eurooppalaisen rajat ylittävän yhdistyksen taloudellinen toiminta, jolle jäsenvaltiot eivät ehdotuksen mukaan saa asettaa rajoituksia, kuten yleistä kieltoa harjoittaa taloudellista toimintaa tai rajoitusta, jonka mukaan taloudellisen toiminnan tulee liittyä säännöissä kuvattuihin tavoitteisiin taikka rajoitusta, jonka mukaan taloudellinen toiminta ei ole yhdistyksen ensisijainen tavoite tai toiminta.
Valiokunta suhtautuu valtioneuvoston tavoin kielteisesti siihen, että Suomessa rekisteröitävälle eurooppalaiselle rajat ylittävälle yhdistykselle sallittaisiin laajamittainen taloudellinen toiminta. Tällainen sääntely merkitsisi sitä, että eurooppalaiselle rajat ylittävälle yhdistykselle sallittaisiin laajamittaisempi taloudellinen toiminta kuin kansallisen lainsäädännön mukaiselle yhdistykselle. Neuvotteluissa on siten aiheellista pyrkiä siihen, että eurooppalaisen rajat ylittävän yhdistyksen taloudellista toimintaa voidaan rajoittaa kansallista lainsäädäntöä vastaavasti.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota myös siihen, ettei ensisijaisesti taloudelliseen toimintaan soveltuvan uuden oikeushenkilömuodon luominen komission ehdotuksen mukaisesti ratkaise ongelmaa siitä, että joissakin jäsenvaltioissa yhdistystoimintaa ja kansalaisyhteiskunnan toimintamahdollisuuksia rajoitetaan valtiovallan toimesta järjestelmällisesti. Valiokunta toteaa pitävänsä myös aatteellisen yhdistystoiminnan liikkuvuuden ja toimintaedellytysten edistämistä Euroopassa kannatettavana.
Direktiiviehdotus sisältää myös muutoin kansallisesta yhdistyslainsäädännöstä eroavia säännösehdotuksia muun muassa rajat ylittävän yhdistyksen jäsenyydestä ja jäsenten äänimääristä sekä purkamisesta ja lakkauttamisesta. Myös näiltä osin neuvotteluissa tulee pyrkiä siihen, että ehdotettu sääntely vastaa mahdollisimman pitkälle kansallista yhdistyslainsäädäntöä.
Oikeus hakea julkista rahoitusta ja syrjimätön kohtelu
Eurooppalaisella rajat ylittävällä yhdistyksellä on direktiiviehdotuksen mukaan oikeus hakea, saada ja käyttää lahjoituksia ja muita varoja mistä tahansa laillisesta rahoituslähteestä, osallistua julkisiin tarjouskilpailuihin ja hakea julkista rahoitusta. Jäsenvaltio ei saa kohdella eurooppalaista rajat ylittävää yhdistystä missään toiminnassa epäedullisemmin kuin kansallisia voittoa tavoittelemattomia yhdistyksiä. Poikkeuksista tulee säätää lailla, yleisen edun vuoksi ja suhteellisuusperiaatetta kunnioittaen.
Valiokunta toteaa, että julkisen rahoituksen osalta sääntely on tähän saakka ollut jäsenvaltioiden harkinnassa. Valtioneuvoston tavoin valiokunta kiinnittää huomiota ehdotuksen oikeusperustan riittävyyden ja suhteellisuusperiaatteen toteutumisen arvioimiseen. Jäsenvaltioiden tulee jatkossakin voida muun muassa valtionavustusten, rahankeräysten ja arpajaisten osalta asettaa tarpeelliseksi katsomiaan perusteltuja, välttämättömiä ja oikeasuhteisia vaatimuksia sekä kiinnittää huomiota siihen, onko hakijan toiminta omiaan edistämään julkista rahoitusta myöntävän jäsenvaltion tai sen kansalaisten pitävien etua. Niin ikään valiokunta korostaa rahoituksen hankintatapojen tehokasta ennakollista ja jälkikäteistä viranomaisvalvontaa.
Ehdotetut säännökset yhdenvertaisesta kohtelusta ja pääsystä julkiseen rahoitukseen ovat myös paikoin avoimesti ja epäselvästi muotoiltu, minkä vuoksi valiokunta yhtyy valtioneuvostoon huoleen siitä, että säännöksillä voi olla pitkälle meneviä ja vaikeasti ennakoitavia vaikutuksia. Ehdotettua sääntelyä on siten tarpeen täsmentää.
Hyödyt ja kustannukset
Ehdotuksen arvioidaan jonkin verran hyödyttävän rajat ylittävää toimintaa harjoittavia yhdistyksiä, sillä muun muassa kertaluonteisten perustamiskustannusten ja jatkuvaluonteisten toimintakustannusten arvioidaan alenevan. Tämä on yhdistysten näkökulmasta myönteistä. Varmuutta ei kuitenkaan ole siitä, missä määrin uusi eurooppalainen rajat ylittävä yhdistysmuoto otetaan tosiasiallisesti käyttöön, sillä Suomessa vain pienellä osalla rekisteröityjä yhdistyksiä on nykyisin säännöissä määriteltynä sellaista kansainvälistä toimintaa, joka voisi soveltua direktiiviehdotuksessa tarkoitetun yhdistyksen toimintaan (ks. U, s. 11).
Valiokunta pitää tämän vuoksi keskeisenä ehdotuksesta aiheutuvien kustannusten ja hyötyjen huolellista arviointia ja punnintaa, sillä ehdotettu sääntely aiheuttaa rekisteri- ja valvontaviranomaisille olennaisia kertaluonteisia ja jatkuvia kustannuksia. Jos rajat ylittäviä yhdistyksiä perustetaan vain vähän, rekisteri- ja valvontakustannukset muodostuvat suhteettoman suuriksi ehdotetun sääntelyn tuomiin hyötyihin nähden.
Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen sekä rikollisuuden torjunta
Toteutuessaan direktiiviehdotus merkitsee sitä, että Suomen lain mukaan perustetut eurooppalaiset rajat ylittävät yhdistykset voivat suunnata toimintansa muihin jäsenvaltioihin ja muissa jäsenvaltioissa perustetut eurooppalaiset rajat ylittävät yhdistykset voivat suunnata toimintansa Suomeen. On todennäköistä, että eurooppalaisten rajat ylittävien yhdistysten mittakaava ja organisaatiorakenteet ovat kansallisia toimijoita suurempia ja monimutkaisempia.
Saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta kiinnittää erityistä huomiota rahanpesun ja terrorismin rahoituksen sekä järjestäytyneen rikollisuuden ja muun rikollisuuden tehokkaaseen torjuntaan, sillä eurooppalaiseen rajat ylittävään yhdistykseen arvioidaan liittyvän merkittäviä väärinkäytösten mahdollisuuksia ja riskejä. Näitä seikkoja ei direktiiviehdotuksessa ole arvioitu eikä käsitelty riittävästi.
Valiokunta korostaa, ettei eurooppalaista rajat ylittävää yhdistystä tule voida käyttää rikolliseen tai muutoin laittomaan tarkoitukseen. Tällaista yhdistystä ja sen toimintaa tulee myös voida valvoa tehokkaasti sen elinkaaren eri vaiheissa. Ehdotuksen vaikutukset rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen sekä järjestäytyneen ja muun rikollisuuden torjuntaan tulee siten jatkoneuvotteluissa huomioida tarkoin.