Yleistä

Komission direktiiviehdotus sisältää vähimmäissäännöt ihmissalakuljetusta koskevista rikoksista ja niiden seuraamuksista. Ehdotuksen tavoitteena on määritellä rikokset selkeästi, yhdenmukaistaa rangaistuksia, parantaa lainkäyttövaltaa, vahvistaa jäsenvaltioiden resursseja sekä parantaa tiedonkeruun ja raportoinnin edellytyksiä. Direktiiviehdotus on osa EU:n toimenpidepakettia, jolla pyritään päivittämään ja vahvistamaan noin 20 vuotta vanhaa oikeudellista kehystä ja antamaan unionille tarkoituksenmukainen säännöstö ihmissalakuljetuksen torjumiseksi ja ennaltaehkäisemiseksi. Ehdotus vaikuttaa kansallisesti erityisesti rikoslain säännöksiin laittoman maahantulon järjestämisestä (rikoslain 17 luvun 8 ja 8 a §) sekä viranomaisten toimintaan, jolla pyritään torjumaan ja selvittämään ihmissalakuljetusrikoksia. 

Maahanmuuttajien salakuljetuksen torjunta ja ehkäiseminen kuuluu valtioneuvoston kirjelmästä ilmenevin tavoin EU:n ensisijaisiin tavoitteisiin. Komission mukaan maahanmuuttajien salakuljetus lisää laittomasti unioniin saapuvien henkilöiden määrää. Sitä ruokkii kasvava kysyntä, joka on seurausta erinäisistä kriiseistä, kuten taloudellisista taantumista, ilmastonmuutoksen aiheuttamista ympäristöhätätilanteista sekä konflikteista ja väestöpaineista monissa kolmansissa maissa. Yli 90 prosenttia unioniin luvattomasti saapuvista maahanmuuttajista käyttää salakuljettajia, jotka ovat useimmiten järjestäytyneitä rikollisryhmiä. Nämä salakuljetusverkostot osallistuvat myös muihin rikoksiin, kuten ihmiskauppaan ja huumausaineiden ja ampuma-aseiden salakuljetukseen, ja saavat rikollisesta toiminnastaan huomattavia voittoja.  

Lakivaliokunta pitää ehdotusta EU:n rikosoikeudellisen kehyksen päivittämisestä ja vahvistamisesta lähtökohtaisesti kannatettavana. Ihmissalakuljetuksessa on kyse vakavasta ja vahingollisesta rajat ylittävästä rikollisuudesta, jonka yhteydessä tavoitellaan suuria voittoja usein ihmishenkiä vaarantaen. Tällaiseen rikollisuuteen on tärkeää puuttua tehokkaasti yhdessä muiden jäsenvaltioiden kanssa. Sääntelyä on tarpeen nykyaikaistaa myös laittoman maahantulon järjestämisen muotojen muuttumisen huomioimiseksi, sillä laittoman maahantulon järjestäminen ja järjestettävien ohjaaminen tapahtuvat yhä enenevässä määrin digitaalisten viestintävälineiden avulla. 

Jälkikäteisen puuttumisen ja seuraamusten ohella valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä ihmissalakuljetuksen tehokasta torjuntaa. Huomiota on siten aiheellista kiinnittää myös ihmissalakuljetuksen ennaltaehkäisyyn sekä ilmiön juurisyihin. 

Direktiiviehdotus sisältää kuitenkin useita säännöksiä, joita on neuvotteluissa tarpeen vielä arvioida huolellisesti. Erityisesti seuraamuksia koskevissa velvoitteissa on elementtejä, jotka eivät ole suoraan sovitettavissa kansalliseen järjestelmään. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että neuvotteluissa pyritään löytämään tasapainoisia ratkaisuja, joilla otetaan huomioon tarve tehokkaalle ja ajantasaiselle sääntelylle samalla varmistaen, että sääntely on oikeasuhtaista ja rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen mukaista sekä kansallisten järjestelmien sisäistä johdonmukaisuutta kunnioittavaa. Valiokunta kiinnittää oman toimialansa osalta huomiota seuraaviin seikkoihin. 

Aineellisen rikosoikeuden lähentäminen vähimmäissäännöin

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 83 artiklan 2 kohdan nojalla voidaan säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä. Ehdotus ihmissalakuljetusdirektiiviksi on kuitenkin hyvin yksityiskohtainen sisältäen säännöksiä myös muun muassa seuraamusten koventamis- ja lieventämisperusteista sekä vanhentumisajoista. Sääntely on sen verran seikkaperäistä, että on aiheellista kysyä, onko enää kyse rikoksia ja seuraamuksia koskevista vähimmäissäännöistä.  

Valiokunta kantaa huolta liian pitkälle menevästä EU:n rikosoikeudellisesta sääntelystä. Aineellisen rikoslainsäädännön lähentämistä koskevat direktiivit ovat viime aikoina varsin tavanomaisesti sisältäneet laajasti velvoitteita muun muassa lieventävistä ja ankaroittavista seikoista (ks. esim. LaVL 9/2022 vp, s. 4 ja 5, LaVL 34/2022 vp, s. 5 ja 6 ja LaVL 13/2023 vp, s. 8), oikeushenkilön rangaistusvastuusta (ks. esim. LaVL 28/2022 vp, s. 6 ja 7 ja LaVL 34/2022 vp, s. 5), vanhentumisajoista (ks. esim. LaVL 17/2022 vp, s. 6 ja LaVL 13/2023 vp, s. 9) ja todisteiden harkinnasta (ks. LaVL 17/2022 vp, s. 5). Tällaisilla velvoitteilla voi usein olla huomattavia vaikutuksia kansalliseen rikosoikeuteen, sillä ne voivat perustavallakin tavalla muuttaa kansallisessa rikosoikeudellisessa järjestelmässä omaksuttuja lainsäädännöllisiä perusratkaisuja (ks. LaVL 28/2022 vp, s. 6 ja 7 ja LaVL 34/2022 vp, s. 5). Asiaan kiinnitetään aiheellisesti huomiota myös valtioneuvoston selvityksessä, jossa käsitellään Suomen alustavia näkemyksiä EU:n rikosoikeuden tulevaisuuden suunnista 2024—2029 (ks. E 57/2024 vp, s. 3).  

Valiokunta katsoo, että edellä esitettyyn on aiheellista kiinnittää huomiota direktiiviehdotusta koskevissa neuvotteluissa. On tärkeää, että EU:n aineellista rikosoikeutta lähennettäessä arvioidaan huolellisesti, kuinka yksityiskohtaista ja pitkälle menevää rikosten ja seuraamusten vähimmäissääntöjen harmonisointia tarvitaan. Aineellista rikosoikeutta lähennettäessä SEUT-sopimuksen oikeusperustaa ei siten tule tulkita laajentavasti.  

Ihmissalakuljetusta koskevat rikokset

Direktiiviehdotuksen mukaan kolmannen maan kansalaisen tarkoituksellinen avustaminen maahantulossa minkä tahansa jäsenvaltion alueelle, kulkemisessa sen kautta tai oleskelemisessa laittomasti sen alueella tulee säätää rangaistavaksi, jos siihen liittyy taloudellista tai aineellista etua tai jos se erittäin todennäköisesti aiheuttaa vakavaa haittaa jollekulle (3 artikla).  

Direktiiviehdotuksen johdanto-osan kappaleissa korostetaan, että direktiivin tarkoituksena ei ole leimata kolmansien maiden kansalaisia rikollisiksi sen johdosta, että heidät on salakuljetettu. Lisäksi selvennetään, että direktiivin tarkoituksena ei myöskään ole säätää rangaistavaksi perheenjäsenille annettavaa apua eikä myöskään kolmansien maiden kansalaisille oikeudellisten velvoitteiden mukaisesti annettavaa humanitaarista apua tai heidän perustarpeidensa tukemista. 

Valiokunta korostaa sen merkitystä, että direktiiviehdotuksen valmistelussa otetaan asianmukaisesti huomioon rikosoikeudellinen laillisuusperiaate (perustuslain 8 §, EU:n perusoikeuskirjan 49 artikla ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artikla), jonka mukaisesti rikosoikeudellisia säännöksiä valmisteltaessa rikosten tunnusmerkistöt on ilmaistava riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti (ks. myös mm. LaVL 9/2022 vp, s. 4, LaVL 28/2022 vp, s. 4, LaVL 3/2022 vp, s. 3 ja LaVL 13/2023 vp, s. 4 ja 6). Saadun selvityksen valossa rangaistavuuden alan määrittelyyn sisältyy tulkinnanvaraisuuksia. Kyse on muun muassa siitä, mitä direktiiviehdotuksessa tarkoitetaan rangaistavuuden ulkopuolelle jäävillä humanitaarisella avulla ja perustarpeiden tukemisella. Selvää tulisi olla, etteivät esimerkiksi merellä valtiosta riippumattomien toimijoiden asiaa koskevaa lainsäädäntöä noudattaen toteuttamat etsintä- ja pelastusoperaatiot kuulu rangaistavan toiminnan alaan. Saman tulisi koskea myös kolmansien maiden kansalaisille annettua oikeudellista neuvontaa ja oikeusapua. Rangaistavan ja sen ulkopuolelle jäävän toiminnan alaa on siten perusteltua vielä selkeyttää. Lisäksi rangaistavuuden alan rajauksia tulisi sisällyttää artiklatasolle.  

Vertailun vuoksi valiokunta myös toteaa, että laittoman maahantulon järjestämistä koskevassa rikoslain 17 luvun 8 §:n 2 momentissa on erikseen mainittu, että laittoman maahantulon järjestämisenä ei pidetä tekoa, jota erityisesti huomioon ottaen tekijän humanitaariset tai läheisiin perhesuhteisiin liittyvät vaikuttimet sekä ulkomaalaisen turvallisuuteen vaikuttavat olot hänen kotimaassaan tai vakinaisessa asuinmaassaan on pidettävä kokonaisuutena ottaen hyväksyttävistä syistä tehtynä. 

Direktiiviehdotuksessa otetaan käyttöön ihmissalakuljetuksen törkeä tekomuoto (4 artikla). Vaikka unionin sääntelyssä on sinällään tärkeää huomioida vakavimmat tekomuodot, on huomattava, että ehdotetuissa törkeän tekomuodon kriteereissä on merkittävää poikkeavuutta kansalliseen lainsäädäntöön nähden. Valiokunta myös toteaa, että rikosten tekomuotojen porrastusten tulisi yleisesti ottaen kuulua kansalliseen harkintavaltaan.  

Rikosoikeudelliset ja muut seuraamukset

Luonnollisille henkilöille määrättävät rangaistukset on ehdotuksessa porrastettu siten, että 3 artiklassa tarkoitettu ihmissalakuljetuksen enimmäisrangaistus on vähintään kolme vuotta vankeutta ja törkeän ihmissalakuljetuksen vähintään kymmenen vuotta, tai 15 vuotta, jos rikos on johtanut uhrin kuolemaan. Seuraamusten riittävä ankaruus on sinällään tärkeää, mutta valiokunta toteaa, että seuraamusten tulee olla myös oikeasuhtaisia niiden tavoitteeseen ja rikoksen vakavuuteen nähden. Kansallisesti enimmäisrangaistukset ovat nykyisin enintään kaksi vuotta vankeutta, jos kyse on perustekomuodosta, ja enintään kuusi vuotta, jos kyse on törkeästä tekomuodosta. Direktiiviehdotuksen enimmäisrangaistukset ovat siten osittain huomattavasti kansallista järjestelmäämme ankarampia. Niiden täytäntöönpano kansalliseen järjestelmään johtaisi rikoslain sisäisiin epäjohdonmukaisuuksiin.  

Valiokunta katsoo, että valtioneuvoston kannassa on aiheellisesti kiinnitetty huomiota direktiiviehdotuksen vankeusrangaistusten korkeaan tasoon. Valiokunta korostaa aiempaan lausuntokäytäntöönsä viitaten, että direktiivin neuvotteluvaiheessa on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että direktiivi ei sisällä sellaisia rangaistusasteikkoihin kohdistuvia vaatimuksia, jotka eivät sovi kansallisen rikoslainsäädännön systematiikkaan, ja että rangaistustasojen määrittelyssä tulee kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallisten rangaistusjärjestelmien sisäistä johdonmukaisuutta (ks. esim. LaVL 13/2023 vp, s. 7, LaVL 5/2023 vp, s. 5, LaVL 17/2022 vp, s. 5 ja 6, LaVL 2/2022 vp, s. 7, LaVM 9/2021 vp, s. 4, LaVL 7/2021 vp, s. 9 ja 10, LaVL 15/2017 vp, s. 4, LaVM 29/2014 vp, s. 3 ja LaVL 16/2013 vp, s. 3 ja 4).  

Direktiiviehdotus sisältää luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille myös lisäseuraamuksia, joita kansallinen lainsäädäntö ei kaikilta osin tunne. Tällainen on esimerkiksi oikeushenkilön asettaminen tuomioistuimen valvontaan ja sen toiminnan lopettaminen. Valiokunta pitää tärkeänä, että lisäseuraamusten määrittelyyn jää riittävästi kansallista liikkumavaraa.  

Lisäksi oikeushenkilölle, jonka toiminnassa rikos on tehty, tulee direktiiviehdotuksen mukaan olla määritettävissä sakko, jonka enimmäismäärän vähimmäistaso vaihtelee rikostyypeittäin kolmesta kuuteen prosenttiin kokonaisliikevaihdosta rikoksen vakavuuden perusteella (8 artikla). Kyse on varsin ankarasta seuraamuksesta, ja sitä koskeva sääntely poikkeaa merkittävästi kansallisesta järjestelmästämme. Sakon enimmäismäärän vähimmäistaso on myös ankarampi verrattuna siihen, miten vastaavan kaltaisesta seuraamuksesta on viime aikoina säädetty muissa EU:n rikosoikeudellisissa instrumenteissa (ks. mm. LaVL 34/2022 vp ja LaVL 28/2022 vp). 

Valiokunta pitää edellä esitetyn valossa valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että oikeushenkilölle määrättävissä seuraamuksissa säilyy riittävä kansallinen liikkumavara ja niiden järjestelmä muodostaa selkeän kokonaisuuden, jossa hallinnollisten ja rikosoikeudellisten seuraamusten päällekkäisyyttä vältetään. Niin ikään seuraamuksista EU-tasolla säädettäessä tulisi ottaa huomioon, että seuraamukset ovat oikeudenmukaisessa suhteessa teon moitittavuuteen ja että myös EU:n tasolla sääntely on mahdollisimman johdonmukaista.  

Koventamis- ja lieventämisperusteet

Direktiiviehdotus sisältää yksityiskohtaisia säännöksiä koventamis- ja lieventämisperusteista (9 ja 10 artikla), jotka tuomioistuimen tulee ottaa huomioon määrätessään seuraamuksia ehdotuksessa määritellyistä rikoksista. Edellä esittämäänsä viitaten valiokunta ei pidä yleisesti ottaen ongelmattomana suuntausta, jossa EU:n rikosoikeudelliseen sääntelyyn sisällytetään seikkaperäisiä säännöksiä tällaisista kysymyksistä. EU-tason sääntely voi näiltä osin poiketa merkittävästikin kansallisesta järjestelmästä.  

Suomessa koventamis- ja lieventämisperusteista säädetään rikoslaissa (rikoslain 6 luvun 5 ja 6 §) lähtökohtaisesti yhtenevin perustein kaikkien rikosten osalta, minkä vuoksi vain tiettyjä yksittäisiä rikostyyppejä koskevat erityiset säännökset ovat ongelmallisia. Lakivaliokunta onkin aiemmassa lausuntokäytännössään suhtautunut kielteisesti rikoslajispesifeihin koventamis- ja lieventämisperusteisiin (ks. mm. LaVL 9/2022 vp, s. 4 ja 5, LaVL 34/2022 vp, s. 5 ja LaVL 13/2023 vp, s. 8). EU:n tasolla pitäisi siten välttää sellaisia uudistuksia, jotka pakottavat kansallisella tasolla muotoilemaan uudestaan kaikille tai monille rikoksille yhteisiä seuraamuksen määräämistä koskevia normeja. 

Valiokunnan mukaan direktiiviehdotuksen neuvotteluissa on perusteltua pyrkiä siihen, etteivät ehdotetut säännökset edellytä rikoslajispesifisiä koventamis- tai lieventämisperusteita, vaan että niiden tavoitteet voidaan ottaa huomioon rangaistuksen mittaamista koskevan 6 luvun säännösten perusteella, sillä kyseiset säännökset mahdollistavat jo nykyisin varsin laaja-alaisesti erilaisten seikkojen huomioon ottamisen rangaistuksen määräämisessä. Koventamis- ja lieventämisperusteiden lisäksi luvussa säädetään rangaistuksen määräämistä koskevasta yleisestä periaatteesta, jonka mukaan rangaistus on mitattava niin, että se on oikeudenmukaisessa suhteessa rikoksen vahingollisuuteen ja vaarallisuuteen, teon vaikuttimiin sekä rikoksesta ilmenevään muuhun tekijän syyllisyyteen (4 §). Tuomioistuin voi soveltaa kyseistä yleisperiaatetta sellaisissakin tapauksissa, joissa jokin luvussa säädetty koventamis- tai lieventämisperuste ei tule sovellettavaksi.  

Uhrin asema

Valiokunta pitää tärkeänä, että direktiivin valmistelussa kiinnitetään huomiota uhrin asemaan, sillä ihmissalakuljetuksessa on uhrin kannalta kyse vahingollisesta ja vaarallisesta rikollisuudesta. Kyse on usein henkilöistä, jotka ovat jo alkujaan hyvin haavoittuvassa asemassa paeten lähtömaansa vaikeita olosuhteita ja ovat sen vuoksi myös erityisen alttiita päätymään ihmissalakuljetuksen kohteiksi. Kyse voi olla myös ilman vanhempiaan liikkuvasta alaikäisestä. On myös huomattava, että salakuljetuksen kohde voi salakuljettajasta riippuvaisen aseman vuoksi joutua hyväksikäytön kohteeksi taikka pakotetuksi tai kiristetyksi osaksi ihmissalakuljettajien rikollista toimintaa.  

Valiokunta kiinnittää huomiota myös ihmissalakuljetuksen ja ihmiskaupan suhteeseen. Ihmissalakuljetusta koskevan direktiiviehdotuksen tarkoituksena ei ole muuttaa ihmiskauppaa koskevaa EU:n rikosoikeudellista sääntelyä eikä puuttua ihmiskaupan uhrien asemaan. Ihmissalakuljetus ja ihmiskauppa voivat kuitenkin ilmiöinä liittyä toisiinsa. Vaikka suurin osa ihmiskaupan erityistukipalvelun asiakkaista on valiokunnan saaman selvityksen mukaan tullut Suomeen laillisesti ja taustalla on tällöin harvoin järjestäytynyttä kansainvälistä rikollisuutta, ihmissalakuljetus voi johtaa ihmiskauppaan esimerkiksi niin, että uhrin maahan salakuljettanut taho pakottaa hänet maksamaan salakuljetuksesta esimerkiksi palkattomalla työllä, seksuaalipalveluilla tai tekijän puolesta tehtävällä rikollisella toiminnalla. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että ihmissalakuljetuksen ja ihmiskaupan välisiin kytkentöihin sekä uhrien tunnistamiseen kiinnitetään huomiota kyseisten rikosten torjunnassa ja tutkinnassa.