VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Ehdotuksen sisältö on kuvattu yksityiskohtaisesti artikloittain valtioneuvoston kirjelmässä.
Valtioneuvoston kanta
Yleistä
Valtioneuvosto on katsonut, että sääntelykehyksen uudistuksen tärkeimpiä tavoitteita tulisi olla tasapuolisen sääntely-ympäristön turvaaminen uudempien ja vakiintuneempien sähköisten viestintäpalvelujen välillä. Tämä tavoite tulisi pääasiassa toteuttaa perinteisiin telepalveluihin kohdistuvaa tiukkaa sääntelyä keventämällä tai päivittämällä. Sääntelyn tulisi toimia kehittyneiden, luotettavien ja kilpailtujen viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamiseen kannustavan toimintaympäristön mahdollistajana sen sijaan, että sillä ohjattaisiin yksityiskohtaisesti verkkojen ja palvelujen tarjontaa tai niiden ominaisuuksia.
Valtioneuvosto kannattaa komission esitystä niiden ehdotusten osalta, jotka toteutuessaan merkitsisivät sääntelyn keventämistä ja joustavoittamista. Valtioneuvosto kuitenkin katsoo, että vanhentuneen lainsäädännön purkamista ja muita sääntelyn keventämiseen ja sujuvoittamiseen johtavia toimia voitaisiin toteuttaa vielä huomattavasti komission esittämää rohkeammin. Valtioneuvosto huomauttaa, että toteutuessaan direktiiviehdotuksella luotaisiin merkittävässä määrin uusia velvoitteita telealan toimijoille ja kansallisille viranomaisille sekä eräitä päällekkäisyyksiä muuhun voimassa tai vireillä olevaan EU-lainsäädäntöön nähden. Alakohtaisen sääntelyn täydentämisen ja vahvistamisen sijasta valtioneuvosto pitäisi useimpien asiakokonaisuuksien osalta parempana lähtökohtana alakohtaisen sääntelyn keventämistä ja siirtymistä enenevästi pelkkään yleissääntelyyn. Tällöin tulee kuitenkin varmistua siitä, että yleissääntely on tasoltaan riittävän kattavaa.
Valtioneuvosto katsoo yleisesti, että komission ehdotukset ovat monilta osin tulkinnanvaraisia ja niitä tulisi selventää ja tarkentaa. Valtioneuvoston kantaa tarkistetaan tarvittaessa jatkovalmistelun yhteydessä.
Lainsäädännön muoto
Valtioneuvosto arvioi neljän direktiivin yhdistämisen yhden kokonaisuuden alle selkeyttävän sääntelykehyksen rakennetta niin käyttäjien, sääntelyn kohteena olevien toimijoiden kuin sääntelyä soveltavien viranomaistenkin kannalta. Siten valtioneuvosto katsoo ratkaisun tukevan hallitusohjelman kärkihanketta säädösten sujuvoittamisesta.
Valtioneuvosto pitää direktiiviä sopivana lainsäädäntöinstrumenttina sähköisen viestinnän säännöstölle. Direktiivi on voimaan tultuaan saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä, mikä mahdollistaa jäsenmaille tiettyä liikkumavaraa, jolla voidaan huomioida sähköisen viestinnän toimintaympäristöön liittyviä kansallisia tai alueellisia ominaisuuksia. Valtioneuvosto katsoo myös, että BERECin hallinnosta ja tehtävistä sekä WiFi4EU-hankkeesta on asianmukaista säätää suoraan sovellettavilla asetuksilla.
Ehdotetulla säännöstöllä siirrettäisiin komissiolle delegoitua säädösvaltaa eli oikeutta antaa direktiiviä tarkentavia säädöksiä. Ehdotuksella myös siirrettäisiin enenevästi sääntelyn täytäntöönpanovaltaa säätämällä komissiolle oikeuksia täytäntöönpanosäädösten antamiseen. Valtioneuvosto suhtautuu lähtökohtaisesti varauksellisesti komissiolle siirrettävän säädösvallan lisäämiseen sähköisen viestinnän sääntelyssä. Siltä osin kuin säädösvallan siirto on perusteltua, valtioneuvosto katsoo, että direktiivin tarkemmassa muotoilussa tulee tällöin varmistaa, että toimivallan siirtoa koskevat säännökset ovat riittävän selkeitä, tarkkarajaisia ja tarkoituksenmukaisia. Jäsenvaltioille ja Euroopan parlamentille kuuluvaa lainsäädäntövaltaa ei tule tosiasiallisesti siirtää komissiolle. Valtioneuvosto korostaa myös, että delegoinnin vaikutusten on oltava lainsäätäjälle sekä toimialalle ja loppukäyttäjille riittävästi ennakoitavissa jo päätöksentekovaiheessa. Tietoturvaa koskevien säännösten osalta tulisi erityisesti arvioida, voidaanko toimivaltaa komissiolle siirrettäessä turvata viestinnän luottamuksellisuuden suojan toteutuminen vähintään yhtä tehokkaasti kuin nykyisin.
Institutionaalinen rakenne, BEREC:n rooli ja toimivaltakysymykset
Valtioneuvosto pitää periaatetasolla kannatettavana komission tavoitetta BERECin hallintorakenteen yksinkertaistamisesta. Valtioneuvosto yhtyy komission käsitykseen siitä, että BERECin nykyisessä, verrattain raskaassa hallintorakenteessa ja toimintatavoissa on tehostettavaa erityisesti hallinnollisen taakan keventämisen näkökulmasta.
Valtioneuvosto kuitenkin vastustaa yleisellä tasolla sähköisen viestinnän sääntelyn täytäntöönpanon liittyvän toimivallan keskittämistä kansallisilta viranomaisilta komissiolle ja BERECille. Valtioneuvosto pitää todennäköisenä, että toimivallan keskittämisen seurauksena mahdollisuus kansallisten viestintämarkkinoiden ja käyttäjien tarpeiden erityispiirteiden ja kansallisten hyvien käytäntöjen huomioon ottamiseen vähenisi merkittävästi. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että Suomessa vallitsevat edistykselliset, kilpaillut viestintämarkkinat sekä hyvät edellytykset uusien teknologioiden nopealle käyttöönotolle voidaan turvata myös jatkossa. Komission tai BERECin ei tulisi voida estää Suomen markkinoille sopivimpia sääntelyratkaisuja pelkästään sillä perusteella, että kyseiset ratkaisut eivät sovellu muiden EU-maiden tilanteeseen.
Verkkojen käyttöoikeuksia koskevat ehdotukset
Valtioneuvosto pitää erityisen tärkeänä tavoitteena sitä, että huippunopeiden kiinteiden laajakaistaverkkojen rakentamiselle luotaisiin oikeudellinen ympäristö, joka kannustaisi teleyrityksiä uusiin investointeihin ilman yrityksille tai viranomaisille koituvaa tarpeetonta hallinnollista taakkaa. Valtioneuvosto on lähtökohtaisesti katsonut, että nykyisten puite- ja käyttöoikeusdirektiivien mukainen huomattavan markkinavoiman yksityiskohtainen sääntely tulisi korvata joustavammalla yleissääntelyllä, jota voitaisiin soveltaa jäsenvaltioiden erilaisilla markkinoilla. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan käyttöoikeuksien sektorikohtaisen sääntelyn tarve ja siihen liittyvät menettelysäännökset olisi ollut tarkoituksenmukaista tarkastella uudelleen vielä komission ehdotusta kokonaisvaltaisemmin. Siltä osin kuin nykyisenlainen huomattavan markkinavoiman sääntely on komission ehdotuksessa päädytty säilyttämään käyttöoikeussääntelyn perustana, sitä tulisi valtioneuvoston näkemyksen mukaan soveltaa vain sellaisiin markkinoihin, joilla on olennaista merkitystä tulevaisuuden viestintäyhteyksien saatavuudelle ja joilla muut sääntelykeinot eivät ole riittäviä korjaamaan kilpailuongelmia. Olennaista on turvata jatkossakin kilpailijoiden pääsy nopeisiin liityntäverkkoihin, kuten kiinteään laajakaistaverkkoon, mutta huolehtia samalla siitä, että sääntely on linjassa teknologian ja markkinoiden kehityksen kanssa.
Valtioneuvosto suhtautuu positiivisesti komission ehdotuksiin, joilla joustavoitettaisiin käyttöoikeuksia koskevaa sääntelyä. Sääntelyä joustavoittaviksi ja keventäviksi ehdotuksiksi voidaan katsoa ainakin ehdotukset markkina-analyyseille asetetun enimmäismääräajan pidentämisestä kolmesta viiteen vuoteen sekä ehdotus sääntelyn kohdistamisesta vain tukkutasolle.
Komission ehdotuksella laajennettaisiin ja tiukennettaisiin kansallisten viranomaisten tiedonkeruuvelvoitteita ja lisättäisiin teleyritysten tiedonluovutusvelvoitteita. Valtioneuvosto pitää teleyritysten olemassa olevia verkkoja koskevien tietojen keräämistä lähtökohtaisesti perusteltuna laajakaistayhteyksien alueellisen saatavuuden selvittämiseksi ja huomauttaa, että Suomessa tällaisia tietoja kerätään jo kattavasti. Komission ehdottamassa muodossa tiedonkeruu- ja luovutusvelvoitteet tulisivat kuitenkin edellyttämään teknisesti ja hallinnollisesti raskaita menettelyjä ja järjestelmiä, mitä ei voida pitää hyväksyttävänä. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan esityksestä, jossa ehdotetaan uutta velvollisuutta teleyrityksille toimittaa tietoja jatkossa myös BERECille ja muille viranomaistahoille tulisi luopua tai velvollisuutta tulisi rajata huomattavasti tarkemmin. Lisäksi valtioneuvosto katsoo, ettei direktiivitasolla olisi tarvetta säädellä sitä, millaisia tietoja kansallisten regulaattorien tulisi kerätä. Esitettyjen olemassa olevia verkkoja koskevien tiedonkeruuvelvoitteiden osalta on lisäksi myös tarpeen arvioida huolellisesti mahdollisia sääntelyn päällekkäisyyksiä jo voimassa olevan EU:n yhteisrakentamisdirektiivin (2014/61/EU) vaatimusten kanssa.
Valtioneuvosto katsoo, että ehdotettu vaatimus investointisuunnitelmista ja mahdollisuudet niihin liittyvien sanktioiden asettamisesta olisivat ristiriidassa liiketoiminnan ja markkinatalouden perusperiaatteiden kanssa. Yritysten tulisi voida suunnitella investointejaan ja valita investointikohteita kysyntäperusteisesti, ja näitä suunnitelmia tulisi olla mahdollista muuttaa tarpeen vaatiessa ilman pelkoa sanktioista. Investointisuunnitelmiin liittyy myös merkittäviä liikesalaisuuksiin liittyviä näkökohtia. Valtioneuvosto suhtautuu hyvin varauksellisesti siihen, että ehdotettu investointisuunnitelmien kerääminen ja niiden valvontatoimet edistäisivät investointeja nopeisiin verkkoihin.
Valtioneuvosto katsoo, että komission esitys puheliikenteen terminointisääntelyn jatkamisesta ei huomioi riittävällä tavalla globaalisti vallitsevaa kehityssuuntaa, jossa puheliikenteen osuus pienentyy jatkuvasti suhteessa dataliikenteen kasvuun. Markkina-analyyseihin perustuvan huomattavan markkinavoiman sääntelyn aiheuttama hallinnollinen taakka ja kustannukset eivät olisi oikeassa suhteessa sääntelyllä saavutettaviin hyötyihin etenkään Suomessa, jossa lankapuhelinten käyttö on huomattavan vähäistä ja jossa etenkin kiinteän verkon terminointisääntely on siten jo nykypäivänä tarpeetonta. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan tulisikin arvioida huolellisesti sitä, onko terminointisääntelyn jatkamiselle kokonaisuudessaan tarvetta tulevaisuuden viestintämarkkinoilla. Mikäli terminointisääntelyä jatketaan, sääntely olisi tarkoituksenmukaisempaa toteuttaa symmetrisenä, tasapuolisesti kaikkia verkko-operaattoreita velvoittavana sääntelynä. Valtioneuvosto ei myöskään pidä perusteltuna esitettyä samanaikaisesti sekä direktiiviin että komission delegoituun säädökseen perustuvaa, hallinnollisesti raskasta hintakattosääntelymallia.
Valtioneuvosto suhtautuu positiivisesti komission tavoitteeseen kannustaa yhteisinvestointeja ja avoimen verkon malleja. Valtioneuvosto kuitenkin katsoo, että nämä tavoitteet tulisi voida toteuttaa komission esittämää selkeämmällä ja yksinkertaisemmalla tavalla.
Kiinteän laajakaistaverkon edistämiseksi valtioneuvosto pitää tärkeänä, että kupariverkkojen purkamista koskevaa komission ehdotusta muokattaisiin siten, että sääntely ei estäisi vanhentuvien kupariverkkojen purkamista syrjäseuduilla, vaikka korvaavaa tuotetta tukkutasolla ei olisi tarjolla. Valtioneuvosto katsoo, että komission ehdottamassa muodossa kupariverkkoja koskeva säännös ei huomioi riittävällä tavalla Suomen erityisolosuhteita. Suomessa korvaava tuote loppuasiakkaalle on jo pitkään voinut perustua matkaviestinverkon liittymiin. Tämä on mahdollistettu sääntelyllä, minkä voidaan arvioida edistäneen merkittävästi Suomen tietoyhteiskuntakehitystä. Valtioneuvosto pitää kuitenkin hyvänä sitä, että korvattaessa esimerkiksi kuparia kuidulla tai siirryttäessä vektoroinnin tai muun syyn takia korttelijakamoiden käyttöön kyseisen verkko-operaattorin tulee tarjota korvaavia tukkutuotteita muille teleyrityksille. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan on tärkeä huomata, että Suomessa kuparijohtojen purkaminen varsinkin haja-asutusalueella johtuu usein siitä, että kuparikaapelit kulkevat sähköverkkoyhtiöiden omistamissa pylväslinjoissa. Sähkön toimintavarmuusvaatimusten kiristyttyä sähköverkkoja maakaapeloidaan lähivuosina runsaasti ja samalla teleyritysten johtosijoitussopimukset irtisanotaan, kun sähköyhtiöiden omistamat pylväslinjat puretaan. Sähkökaapeleiden maakaapeloinnin yhteydessä toivotaan hyödynnettäväksi mahdollisimman laajasti sähkö- ja telekaapeleiden yhteisrakentamista.
Valtioneuvosto ei yleisesti pidä kannatettavana kansallisia markkinoita koskevan toimivallan enenevää siirtoa komissiolle ja BERECille myöskään käyttöoikeuksien sääntelyssä. Valtioneuvosto ei esimerkiksi pidä perusteltuna komission veto-oikeuden laajentamista koskemaan huomattavan markkinavoiman yrityksille kansallisesti asetettavia velvoitteita. Komission ehdotukset heikentäisivät tarpeettomasti mahdollisuutta kansallisten olosuhteiden ja lainsäädännön huomioon ottamiseen markkinoita analysoitaessa ja velvoitteita asetettaessa. Valtioneuvosto katsoo, että valittavasta huomattavan markkinavoiman tai muusta tukkuhintojen sääntelymekanismista riippumatta jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisilla tulee esimerkiksi säilyä toimivalta päättää tukkuhintasääntelyn kohdistamisesta ei-korvattavissa oleviin viestintäverkkoihin ja verkkojen osiin tilanteissa, joissa toimiva kilpailu ei turvaa viestintäpalveluiden kohtuullista hintatasoa. Tällaisia ovat nykyään Suomessa täysin valtakunnalliset tv- ja radioverkot.
Ilmoitusmenettelyä ja hallinnolliset maksuja koskevat ehdotukset
Valtioneuvosto kannattaa viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjontaan liittyvän ilmoitusmenettelyn keventämistä. Näin ollen valtioneuvosto suhtautuu lähtökohtaisesti positiivisesti komission ehdotukseen, jonka mukaan ilmoitukset toiminnan harjoittamisesta tehtäisiin jatkossa BERECille kansallisen viranomaisen sijasta. Keskitetty menettely voisi keventää ilmoitusmenettelyä jäsenvaltioissa.
Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti myös komission ehdotukseen, jonka mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voisivat rajata pienimuotoisempaa toimintaa harjoittavat yritykset viranomaisen valvontatoimia rahoittavien hallinnollisten maksujen soveltamisalan ulkopuolelle.
Radiotaajuuksien hallinnointia koskevat ehdotukset
Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti siihen, että unionissa pyritään harjoittamaan yhdenmukaisempaa taajuuspolitiikkaa. Radiotaajuudet ovat rajallinen luonnonvara, jolla on huomattavan suuri yhteiskunnallinen ja taloudellinen merkitys. On tärkeää, että taajuuksien käyttö EU:ssa on mahdollisimman tehokasta.
Valtioneuvosto kannattaa lähtökohtaisesti ehdotuksen periaatteita mahdollisimman yksinkertaisesta, kevyestä ja tehokkaasta taajuuksien hallinnoinnista ja muita yleisiä periaatteita, kuten häiriöttömyys, teknologianeutraalisuus ja taajuuksien yhteiskäytön ja siirtämisen salliminen. Osa esityksen ehdotuksista, kuten vertaisarviointiprosessi, ovat kuitenkin valtioneuvoston näkemyksen mukaan keinoina ylimitoitettuja ja hallinnollisesti raskaita eivätkä johda tavoiteltuun lopputulokseen.
Valtioneuvosto pitää lähtökohtaisesti myönteisenä lupaa vapaiden taajuuksien yhteiskäytön edistämisestä. Suomi kannattaa lähtökohtaisesti myös taajuusalueiden harmonisointia eli tiettyjen taajuusalueiden osoittamista EU:n tasolla tiettyyn käyttötarkoitukseen. Taajuusalueen käyttöönoton tarkat aikataulut ja muut käyttöoikeusehdot tulisi kuitenkin säilyttää kansallisessa päätäntävallassa jäsenmaiden erityispiirteiden huomioon ottamiseksi. Suomen taajuuspolitiikka on perinteisesti ollut edistyksellistä, ja Suomi on ollut ensimmäisten jäsenvaltioiden joukossa osoittamassa uusia taajuusalueita langattoman laajakaistan käyttöön. Taajuusalueiden harmonisointi ei valtioneuvoston näkemyksen mukaan saisi estää jatkossakaan Suomea osoittamasta taajuusalueita uusien teknologioiden käyttöön mahdollisimman nopealla aikataululla.
Valtioneuvosto suhtautuu kielteisesti toimilupaprosesseja ja toimilupien ehtoja koskeviin ehdotuksiin ja komissiolle ehdotettuihin uusiin toimivaltuuksiin. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan käyttöoikeus- eli toimilupaehdoista päättäminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että taajuuksien käytöstä päätetään jatkossakin lähtökohtaisesti kansallisella tasolla.
Valtioneuvosto korostaa, että kansallinen taajuus- ja toimilupapolitiikka vaikuttaa keskeisesti viestintäpalvelujen hintaan, laatuun ja saatavuuteen. Suomen poikkeuksellisen kattavat ja laadukkaat langattomat laajakaistaverkot ja palvelun edulliset hinnat ovat muun muassa onnistuneen kansallisen taajuus- ja toimilupapolitiikan tulos. Koska jäsenvaltioiden markkinatilanne, maantieteellinen sijainti ja yhdyskuntarakenne ovat erilaisia, on selvää, että kansallisilla viranomaisilla on paras osaaminen ja asiantuntemus kansallisen markkinan tarpeista, mahdollisista ongelmista ja niiden ratkaisuista. Näin ollen EU:n sääntelyn tulisi jatkossakin mahdollistaa kansallinen päätäntävalta esimerkiksi toimilupaprosesseihin ja verkkotoimilupien ehtoihin liittyen.
Suomessa toimilupien myöntämisestä ja toimilupien ehdoista säädetään laissa tai valtioneuvoston asetuksessa ja niistä määrätään valtioneuvoston myöntämissä toimiluvissa. Valtioneuvosto vastustaa ehdotusta, jolla puututtaisiin siihen, miten taajuuksien käyttöoikeuksien myöntämiseen liittyvät tehtävät kansallisesti jakautuvat valtioneuvoston ja hallinnonalan viraston kesken. Nykyiset käytännöt ovat toimineet hyvin, eikä niitä ole tarpeellista muuttaa. Komission ehdotus siirtäisi taajuuksiin liittyvää päätäntävaltaa merkittävästi poliittisilta päätöksentekijöiltä virastolle, eikä se välttämättä vastaa Suomen lainsäädännön määräyksenantovaltuutta ja normiantovaltuutta koskevia oikeusperiaatteita.
Taajuuksien siirtämisen osalta valtioneuvosto toteaa, että kansallisesti tulisi olla oikeus olla hyväksymättä taajuuksien siirtoa muun muassa kansalliseen turvallisuuteen liittyvien seikkojen perusteella.
Valtioneuvosto vastustaa ehdotettua vertaisarviointiprosessia, jossa toimilupaprosessi ehtoineen alistettaisiin BERECin, komission ja muiden jäsenvaltioiden arvioitavaksi. Prosessi hidastaisi merkittävästi taajuuksien käyttöönottoa kansallisesti. Menettely olisi raskas, ja se lisäisi hallinnollista taakkaa sekä jäsenmaille että asianomaisille EU:n elimille. Asia voisi olla ratkaistavissa myös vapaaehtoisuuteen perustuen parhaita käytänteitä jakamalla esimerkiksi RSPG:n tai BERECin alaisuudessa. Valtioneuvosto olisi kuitenkin valmis hyväksymään yhteisen toimilupaprosessin, jos siihen osallistuminen on vapaaehtoista.
Valtioneuvosto ei kannata ehdotuksia, joissa komissiolle annetaan uusia valtuuksia antaa täytäntöönpanosäädöksiä edellä mainituista erinäisistä toimilupaprosessiin ja toimilupien ehtoihin liittyvistä seikoista. Valtioneuvosto katsoo että taajuusalueen luvanvaraisuuden, harmonisoitujen taajuuksien toimilupien ehtojen, kuten peittoaluevelvoitteiden määrittelyn, toimilupien keston ja niiden käyttöönoton tarkan aikataulun, huutokauppojen ehtojen ja taajuuksien yhteiskäytön yksityiskohtaisten sääntöjen, tulee edellä mainituista syistä kuulua edelleenkin jäsenvaltioiden toimivaltaan eikä niistä ole tarpeen antaa komission säädöksiä. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan komission tulisi ratkaista jäsenvaltioiden välisiä radiohäiriöitä ainoastaan niiden pyynnöstä.
Valtioneuvosto ei kannata myöskään ehdotuksia, jotka muuttaisivat kansainvälistä edustautumista koskevia käytäntöjä. Suomen näkemyksen mukaan nykyiset käytännöt muun muassa maailman radiotaajuuskonferenssissa (WRC) ovat toimineet hyvin.
Radiotaajuuksia koskevan sääntelyn tiukentamisen ja toimivallan keskittämisen sijasta EU:ssa tulisi valtioneuvoston näkemyksen mukaan keskittyä tehostamaan taajuuksien käyttöä olemassa olevien sääntelyinstrumenttien ja rakenteiden puitteissa.
Yleispalvelua koskevat ehdotukset
Valtioneuvosto pitää hyvänä sitä, että viestintäpalveluiden esteettömyys varmistettaisiin jatkossa yleisellä esteettömyyssääntelyllä viestinnän yleispalvelusääntelyn sijaan. Muutoksessa on kuitenkin tärkeä varmistua siitä, ettei palveluiden esteettömyysvaatimusten vähimmäistasoa tai vammaisten käyttäjien oikeuksia heikennetä.
Valtioneuvoston näkemyksen mukaan ehdotusta tulisi selkeyttää myös yleispalvelun tason vaatimusten suhteen niin, että yleispalvelun taso Suomessa pysyisi riittävän korkeana siinäkin tapauksessa, että yleispalvelu määriteltäisiin ehdotuksen mukaisesti palvelujen listana, jotta loppukäyttäjien oikeus internetyhteyspalveluihin voitaisiin turvata riittävän korkealla tasolla. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen mukainen yleispalveluvelvoitteen asettamista koskeva analyysi- ja kuulemismenettely olisi raskas ja hidas. Suomessa tulisi jatkossakin olla mahdollista käyttää merkittävästi kevennettyä, yritysten ja viranomaisten hallinnollista taakkaa vähentävää ja yleispalvelut ongelmatilanteissa nopeasti ja tehokkaasti varmistavaa yleispalveluanalyysimenettelyä. Ehdotus lisäisi tältä osin merkittävästi yritysten ja viranomaisen hallinnollista taakkaa.
Palveluja ja loppukäyttäjän suojelua koskevat ehdotukset
Valtioneuvosto kannattaa kuluttajansuojaa ja loppukäyttäjän oikeuksia koskevan lainsäädännön yksinkertaistamista, yleissääntelyä sektorikohtaisen erityissääntelyn sijaan sekä hyödyke- ja teknologianeutraalisuuden periaatteille perustuvaa lainsäädäntöä. Siltä osin kuin sektorikohtainen erityissääntely katsotaan tietyn alan erityispiirteiden kannalta välttämättömäksi, tulee siinä huomioida kuluttajaoikeuden ja sopimusoikeuden yleiset periaatteet. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että erityissääntelystä yleissääntelyyn siirtyminen toteutetaan harkiten, vaikutukset arvioidaan huolella ja kuluttajansuojan sääntelykenttää tarkastellaan kokonaisuutena. Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että komission ehdottama erityissääntely sisältää joitakin päällekkäisyyksiä yleisen kuluttajansuojalainsäädännön kanssa, vaikka erityissääntelyn tulisi lähinnä täydentää yleissääntelyä.
Komission ehdottama täysharmonisointi johtaisi todennäköisesti Suomessa kuluttajansuojan tason heikentymiseen. Ehdotus on kuitenkin kuluttajansuojaa koskevilta osin hyvin suppea eikä näin ollen estä jäsenvaltioita säilyttämästä sitä kansallista lainsäädäntöä, joka jää tämän sääntelyn ulkopuolelle. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että täysharmonisoivaan lainsäädäntöön siirryttäessä tarkastellaan kriittisesti nykyisten minimisäännösten sisältöä ja pohditaan, onko nykyinen kuluttajansuojan taso riittävä myös jatkossa, kun jäsenvaltiot eivät voi enää kansallisesti säätää korkeammasta suojasta.
Valtioneuvosto ei pidä tarkoituksenmukaisena sitä, että kansallinen sääntelyviranomainen, eli Suomessa Viestintävirasto, toimisi sähköisiä viestintäpalveluita koskevissa kuluttajariidoissa vaihtoehtoisena riitojenratkaisuelimenä. Suomessa tämä tehtävä kuuluu kuluttajariitalautakunnalle, kun taas Viestintävirasto valvoo sähköisiä viestintäpalveluita koskevan lainsäädännön noudattamista. Valtioneuvosto katsoo, ettei kuluttajariitojen ratkaisua tule antaa valvovan viranomaisen tehtäväksi.
WiFi4EU-asetusehdotus
Valtioneuvoston kirjelmässä E 113/2016 vp kuvatun mukaisesti tukee komission asetusehdotusta sillä edellytyksellä, ettei julkisen tuen käyttö häiritse liikaa markkinaehtoista toimintaa.
Ehdotukseen sisältyvä tuki liittyy EU:n talousarvioon ja monivuotisiin rahoituskehyksiin. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan tulisi selvittää mahdollisimman pitkälle rahoituksen uudelleen kohdentamisen mahdollisuudet ennen kuin otetaan käyttöön kohdentamatonta liikkumavaraa. Valtioneuvosto edellyttää, että ehdotuksen mahdolliset toimet toteutetaan nykyisen EU:n rahoituskehyksen puitteissa.
Muilta osin Suomi kannattaa asetusehdotusta, sillä se tukisi osaltaan huippunopeiden laajakaistayhteyksien rakentamista julkisille paikoille ja edesauttaisi samalla muidenkin käyttäjäryhmien huippunopeiden tietoliikenneyhteyksien saatavuutta varsinkin pienemmillä paikkakunnilla ja haja-asutusalueilla.
Valtioneuvosto edellyttää, että kuntien, paikallisviranomaisten, kirjastojen ja sairaaloiden lisäksi kuntien omistamat yhtiöt ja voittoa tavoittelemattomat osuuskunnat voisivat olla tuen saajina. Useiden kuntien omistamien yhtiöiden tapauksessa vähäisten avustusten 60 000 euron rajaa sovellettaisiin kuntakohtaisesti.
Valtioneuvoston kantaa WiFi4EU-asetusehdotukseen tarkastellaan tarvittaessa käsittelyn edetessä neuvostossa.
5G-tiedonanto
Valtioneuvosto kannattaa tavoitteen tasolla seuraavan sukupolven 5G-teknologian edistämistä ja nopeaa käyttöönottoa unionin alueella.
Valtioneuvosto katsoo, että komission esittämien toimenpiteiden sisältöä tulisi selkeyttää. Valtioneuvosto ottaa myöhemmässä vaiheessa tarvittaessa tarkemmin kantaa komission tiedonannon sisältöön.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä
Komission ehdotuksilla uudistetaan sähköisen viestinnän laaja EU-tasoinen sääntelykehys muun muassa yhdistämällä neljä nykyistä direktiiviä yhteen kokonaisuuteen. Tavoitteena on edistää digitaalisten sisämarkkinoiden kehittymistä, harmonisoida sääntelyä, turvata sääntelyn tasapuolisuus eri toimijoiden osalta, parantaa kuluttajien asemaa, edistää alan investointeja sekä edistää digitaalisten tuotteiden ja palvelujen tarjontaa Euroopassa. Valiokunta pitää komission asettamia tavoitteita kannatettavina. Valiokunta pitää myös lähtökohtaisesti hyvänä, että viestintää koskeva osittain jo vanhentunut sääntelykokonaisuus arvioidaan kokonaisuutena uudelleen muun muassa teknologian, palvelukehityksen yms. toimintaympäristön muutosten vuoksi.
Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että direktiivi on oikea ja osin kansallista joustonvaraa mahdollistava sääntelyinstrumentti viestintämarkkinoiden sääntelyyn.
Valiokunta pitää hyvänä, että valtioneuvosto on omaksunut kirjelmässä tarpeellisilta osin varsin kriittisen linjan komission tekemiin ehdotuksiin.
Sääntelyn keventämistavoite
Valiokunta pitää tärkeänä, että viestintäalan sääntelyn uudistamisella luodaan palvelujen kehittymistä mahdollistava ja kannustava sääntely-ympäristö, joka on myös riittävän joustava ilman tarpeettoman yksityiskohtaista EU-tason sääntelyä.
Valiokunta kannattaa yleisesti EU-tason sääntelyn keventämistä ja joustavoittamista. Televiestintää koskeva sääntely on nykyisin hyvin raskasta ja yksityiskohtaista, ja myös EU-tasolla tulisi arvioida, voitaisiinko nykyistä sääntelyä karsia ja olisiko joiltain osin mahdollista siirtyä televiestinnän sektorikohtaisesta sääntelystä yleissääntelyyn perustuvaan sääntelyyn myös teknologianeutraalisuus huomioon ottaen. Valiokunta pitää alan toimijoiden ja kilpailukyvyn kannalta keskeisenä, että sähköistä viestintää ja digitaalisia palveluja koskevaa sääntelyä ei lisätä ilman painavia perusteluita ja asianmukaisia vaikutusarviointeja.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan komission ehdotukset sisältävät kuitenkin sääntelyä keventävien ehdotusten lisäksi myös huomattavan määrän säännöksiä, jotka lisäisivät sekä sääntelyviranomaisten että alan toimijoiden hallinnollista taakkaa, lisäisivät muun muassa erilaisia tiedonkeruu- ja toimittamisvelvoitteita, aiheuttaisivat uusia kustannuksia ja muun muassa pitkittäisivät lupa- yms. prosesseja nykytilanteeseen verrattuna. Valiokunta korostaa, että liian yksityiskohtainen ja raskas sääntely ei paranna Euroopan unionin kilpailukykyä, ei lisää yritysten investointihalukkuutta eikä ole viime kädessä kaikilta osin myöskään kuluttajien etujen mukaista.
Päätösvallan siirtyminen EU-tasolle
Ehdotuksissa yhtenä keskeisenä suuntauksena näyttäisi olevan päätösvallan siirtyminen kansalliselta tasolta EU-tasolle, erityisesti komissiolle ja BEREC:lle (Body of European Regulators for Electronic Communications). Komission ehdotusten mukaan BEREC:stä tulisi EU:n erillisvirasto ja sen roolia vahvistettaisiin huomattavasti muun muassa jäsenmaiden välisissä rajat ylittävissä riidanratkaisuissa sekä kansallisiin päätöksentekoprosesseihin liittyen.
Valiokunta korostaa, että toimivallan siirtämistä koskeviin ehdotuksiin tulee kiinnittää asian jatkovalmistelussa erityistä huomiota. Valiokunta suhtautuu kriittisesti siihen, onko kansallisia markkinoita koskevan toimivallan siirtyminen tarpeellista ja edullista Suomen kannalta. Päätös- ja täytäntöönpanovallan siirtyminen EU-tasolle voi heikentää jatkossa mahdollisuuksia kansallisten erityisolosuhteiden ja tarpeiden huomioon ottamiseen. Siltä osin kuin toimivaltaa on tarpeen siirtää, reunaehtona on, että säännösten on välttämätöntä olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia.
Kriittisesti tulee arvioida myös ehdotuksia, joissa sääntelyn tarkemmasta sisällöstä säädettäisiin keskeisesti myöhemmin annettavilla komission täytäntöönpanoasetuksilla tai BEREC:n ohjeilla. Valiokunta ei pidä keskeisistä asioista myöhemmässä vaiheessa säätämistä oikeusvarmuuden ja ennakoitavuuden kannalta toimivana eikä alan investointeja edistävänä ratkaisuna. Erityisen vaikeana valiokunta pitää säännöksiä, joissa komissio ehdottaa itselleen valtaa puuttua keskeisiltä osin kansallisten viranomaisten yksittäisiin ratkaisuihin kansallisesti sitovilla päätöksillä.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomen viestintämarkkinat ovat moneen muuhun maahan verrattuna toimivat ja edistykselliset ja kansallisten edistyksellisten ratkaisujen tulee olla mahdollisia myös tulevaisuudessa kansallisten tarpeiden pohjalta. Suomessa esimerkiksi mobiililaajakaistapalvelujen hinnat ovat verrattain edullisia ja datansiirron käyttömäärät ovat kansainvälisesti vertailtuna huippuluokkaa. Sääntely tulee lähtökohtaisesti jättää kansalliselle tasolle vähintään siltä osin kuin asetetut tavoitteet voidaan toissijaisuusperiaatteen mukaisesti saavuttaa paremmin kansallisten ratkaisujen pohjalta. Kansalliset erityisolosuhteet ja markkinoiden erityispiirteet tulee voida ottaa huomioon viestintämarkkinoiden sääntelyssä.
Valiokunta pitää hyvin tärkeänä, että sääntely ei saa johtaa sekä kuluttajien että kotimaisten palvelujen säilymisen kannalta epäedulliseen markkinoiden olennaiseen keskittymiseen tai muihin markkinahäiriöihin.
Loppukäyttäjiä koskeva sääntely
Digitaalisen talouden kasvu vaatii käyttäjien luottamusta digitaalisiin tuotteisiin ja palveluihin. Verkkojen ja palveluiden turvallisuuden lisäksi tämä edellyttää myös toimivaa kuluttajansuojaa koskevaa sääntelyä.
Komission ehdotuksilla esitetään kuluttajien oikeuksia koskevan sääntelyn täysharmonisointia tietyiltä osin. Jäsenvaltiot eivät siten jatkossa saisi pitää voimassa kansallisia säännöksiä, jotka poikkeavat direktiivin sääntelystä. Tältä osin valiokunta painottaa, että täysharmonisoinnissa on olemassa se vaara, että Suomen nykyisin varsin korkea kuluttajansuoja heikkenee nykyisestä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan näin voisi tapahtua esimerkiksi kuluttajien palvelusopimuksia koskevan irtisanomisoikeuden osalta. Valiokunta ei pidä tätä hyvänä kehityssuuntana. Valiokunta toteaa, että yleisen kuluttajansuojasääntelyn ja ehdotusten välistä suhdetta tulee vielä arvioida valmistelun aikana siltä kannalta, olisiko yleissääntelyyn tukeutuminen joltain osin toimialakohtaista sääntelyä toimivampi ratkaisu. Lisäksi tulee seurata kuluttajansuojasääntelyn uudelleentarkastelun etenemistä ja kyseisten säännösten yhteentoimivuutta nyt ehdotettavien säännösten kanssa.
Asiantuntijakuulemisessa on osin kyseenalaistettu, onko hyvin laajojen ja yksityiskohtaisten tietomäärien antaminen kuluttajalle sopimusten tekemisen yhteydessä todella tarpeen ja kuluttajan edun mukaista. Lisäksi esimerkiksi numeronsiirtoa koskevia ehdotuksia on pidetty tarpeettoman yksityiskohtaisina kansallisesti omaksuttujen hyvien käytäntöjen kannalta.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että Suomessa on hyvin toimiva kuluttajariitojen ratkaisua koskeva järjestelmä. Komission ehdotus siitä, että kansallisen viestintämarkkinoiden sääntelyviranomaisen tulisi olla kuluttajariidoissa vaihtoehtoisena riidanratkaisuelimenä, tuntuu tämänhetkisen tiedon pohjalta arvioituna tarpeettomalta ja tarpeettomasti kansallisten viranomaisten tehtävänjakoa koskeviin ratkaisuihin puuttuvalta ehdotukselta.
Yleispalvelu
Komission näkemyksen mukaan yleispalvelusääntelyllä tulisi keskittyä kohtuuhintaisuuden edistämiseen verkkojen saatavuuden edistämisen sijaan. Valiokunta korostaa kuitenkin, että Suomessa on ollut selkeä tarve yleispalvelusääntelyn käyttämiseen harvaan asutuilla alueilla, joilla palveluja ei ole saatavissa eikä niiden tarjoaminen ole kaupallisesti kannattavaa. Asian jatkovalmistelussa on varmistettava, että tämä on jatkossakin mahdollista kansallisin päätöksin ja että ehdotusten varsin yksityiskohtainen sääntely ei myöskään lisää käytettävien menettelyjen raskautta.
Ehdotusten säännöksiä yleispalveluhinnoista matalan tulotason asiakkaille tulee arvioida huolellisesti ja huolehtia siitä, että säännöksissä on riittävästi kansallista jouston varaa.
Esteettömyys
Uudistuksen myötä vammaisten ja muiden erityisryhmien oikeudet turvattaisiin viestintämarkkinoilla ehdotusten mukaan yleisellä esteettömyyssääntelyllä eikä enää yleispalvelusääntelyn kautta. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää tätä tarkoituksenmukaisena, mutta korostaa, että samalla tulee varmistua, että kyseiset oikeudet toteutuvat riittävässä määrin yleisen sääntelyn kautta.
Ehdotusten säännöksiä yleispalveluhinnoista matalan tulotason asiakkaille on arvioitava huolellisesti ja huolehdittava siitä, että säännöksissä on riittävästi kansallista jouston varaa.
Must carry
Siirtovelvoitetta koskevan sääntelyn osalta valiokunta katsoo, että ehdotetun sääntelyn tulee jatkossakin mahdollistaa riittävällä tavalla kansallisesti tarkoituksenmukaisten ratkaisujen tekeminen.
Markkinasääntely
Markkinasääntely perustuisi jatkossakin olennaisesti huomattavan markkinavoiman sääntelyyn keskeisenä tavoitteena parantaa huippunopeiden laajakaistapalvelujen saatavuutta Euroopassa. Saadun selvityksen mukaan tähän sääntelyyn kuitenkin liittyy uusia raskaita viranomaisten tiedonkeruuvelvoitteita ja vastaavasti uusia tiedonluovutusvelvoitteita teleyrityksille. Valiokunta pitää tärkeänä, ettei tätä sääntelyä ja nykyisin noudatettavia menettelytapoja tehdä olennaisesti nykyistä raskaammiksi. Komissiolle ehdotettavan veto-oikeuden laajentamista kansallisesti asetettaviin vaatimuksiin liittyen tulee tarkastella kriittisesti siltä kannalta, että kansalliset olosuhteet voidaan ottaa huomioon markkina-analyyseissä.
Valiokunta pitää hyvin erikoisena komission ehdotusta, jolla teleyrityksille voitaisiin asettaa sanktioita niiden tekemän investointisuunnitelman vastaisesta toiminnasta. Samoin ehdotus, jossa kupariverkon purkamisen edellytyksenä olisi aina korvaavan tuotteen saatavilla olo, tuntuu joustamattomalta nykyisiin käytäntöihin nähden ja tarpeettomasti teleyritysten liiketoimintaan ja omaisuuden suojaan puuttuvalta.
Taajuuksien käyttö
Lähtökohtaisesti valiokunta pitää taajuuksien käyttöä koskevan politiikan yhdenmukaistamistavoitteita EU-tasolla positiivisena ja tietyin osin välttämättömänäkin kehityksenä. Taajuuksien käytön ja hallinnon osalta ehdotus sisältää merkittäviä uudistusehdotuksia. Ehdotuksissa esitetään komissiolle huomattavia uusia toimivaltuuksia, joilla komissio päättää EU-tasoisen koordinoinnin varmistamiseksi harmonisoiduista luvista vapaista taajuusalueista ja niiden käyttöönottoa koskevista aikatauluista, päättää, millaisia ehtoja näiden alueiden lupiin voidaan asettaa, ja komissiolla olisi ehdotusten mukaan myös oikeus puuttua toimilupaprosesseihin sekä muun muassa kansallisten taajuushuutokauppojen ehtoihin. Erillisiä lupia voidaan ehdotusten mukaan edellyttää vain poikkeustapauksissa. Lisäksi lupien myöntämiseen ehdotetaan raskasta ilmoitusmenettelyä komissiolle, BEREC:lle ja muille jäsenvaltioille.
Valiokunta viittaa aiempaan kantaansa, jonka mukaan harmonisoinnin ei tule puuttua esimerkiksi kansallisiin menettelyihin, käyttöoikeus- ja toimilupaehtoihin tai aikatauluihin liian yksityiskohtaisesti. Taajuuksien käytön kansalliset erityistarpeet, kuten laajat harvaan asutut alueet ja itäisen naapurimme EU-maista eroava taajuuksien käyttö, edellyttävät päätöksenteon säilymistä riittävässä määrin kansallisella tasolla. Taajuuksien käytöstä kansallisesti päättäminen tulee mahdollistaa jatkossakin edistyksellisten taajuuspoliittisten ratkaisujen tekemiseksi ja mahdollistaa hyvien kotimaisten käytäntöjen säilyttäminen.
Valiokunta korostaa, että taajuuksien hallinnon tulee olla siinä määrin joustavaa ja teknologianeutraalia, että uudet teknologiat voidaan tarvittaessa ottaa käyttöön nopeallakin aikataululla.
Kansallisten olosuhteiden huomioiminen
Valiokunta pitää ensiarvoisen tärkeänä, että sääntelyssä otetaan harmonisoinnista huolimatta huomioon Suomen kaltaisen harvaan asutun ja useiden operaattoritoimijoiden toimintaympäristön tarpeet. Sääntelyssä on oltava riittävästi joustavuutta, jotta kansalliset erityispiirteet voidaan ottaa huomioon ja muun muassa palvelujen saatavuus saadaan turvattua myös harvaan asutummilla seuduilla.
Kansallisten erityispiirteiden huomioimiseksi on hyvin tärkeää, että Suomella säilyy riittävä kansallinen päätösvalta ja liikkumavara Suomessa varsin hyvin toimivien viestintämarkkinoiden ja kohtuuhintaisten palvelujen sääntelyn kansallisessa toteuttamisessa.
Yhteiskäyttövelvoitteet ja infrastruktuuriin pääsyä koskevat säännökset
Valiokunta toteaa, että fyysiseen infrastruktuuriin pääsyä koskevia ehdotuksia ja niiden suhdetta nykyisiin yhteiskäyttövelvoitteisiin tulee arvioida huolellisesti ja vähintään selkeyttää sääntelyä asian jatkovalmistelun aikana.
Sääntelyn selkeys ja täsmällisyys
Valiokunta painottaa, että sääntelyn tulee olla riittävän selkeää, sääntely ei saa olla päällekkäistä muun sääntelyn kanssa ja muun muassa määritelmien täsmällisyyteen tulee asian jatkovalmistelussa kiinnittää erityistä huomiota. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan komission ehdotukset ovat monelta osin tulkinnanvaraisia, ja niitä tulee siten olennaisesti selkeyttää ja täsmentää.
Keskeisenä ongelmana valiokunta pitää saamansa selvityksen perusteella sähköisen viestintäpalvelun ja siihen sisältyvän henkilöiden välisen viestinnän määrittelyn epäselvyyttä. Määritelmä on siinä määrin keskeinen koko sääntelykokonaisuuden kannalta, että sen perusteella tulee olla selvää, sisältääkö määritelmä esimerkiksi palvelut, joissa henkilöiden välinen viestintä on vain yksi osa palvelun kokonaisuutta. Lähtökohtaisesti luottamuksellisen viestin suojan tulee koskea kaikkea henkilöiden välistä viestintää riippumatta jonkin palvelun toteutuksen yksityiskohdista. Tässä kohtaa tulee ottaa huomioon myös esineiden internetiä (IOT) koskeva kehitys.
Valmistelun aikana on syytä arvioida, että samaan aikaan valmisteilla olevan sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin osalta varmistetaan säännösten yhteentoimivuus muun muassa säännöksissä käytettävien määritelmien osalta.
Sääntelyn tasapuolisuus eri toimijoiden kannalta
Lähtökohtaisesti on perusteltua, että kaikkia alan toimijoita koskevat samat säännöt riippumatta siitä, mitä teknologiaa tai palvelua viestinnän toteuttamisessa käytetään. Valiokunta pitää eri toimijoita koskevan sääntelyn tasapuolisuutta erittäin tärkeänä. Erityisesti tämä koskee perinteisten teleyritysten ja uudenlaisten viestintään käytettävien palvelujen tarjoajien toimintaa. Valiokunta on aiemmin pitänyt sääntelyn tasapuolistamista tarpeellisena, mutta on pitänyt uuden uusia toimijoita koskevan sääntelyn sijasta toivottavana, että perinteisten teleyritysten sääntelyä pyritään purkamaan sääntelytaakan tasapuolistamiseksi. Ehdotettu sääntely kohdistuisi osin myös internetin päällä toimiviin OTT-palveluihin. Valiokunta korostaa, että sääntelyn soveltamisalan laajentamisen vaikutuksia muun muassa uusien palvelujen ja markkinoiden kehittymiseen tulee kuitenkin arvioida huolellisesti. Tietoturvaa koskevan sääntelyn ulottaminen tasapuolisesti kaikkiin toimijoihin vastaa Suomessa omaksuttua lähtökohtaa ja on siten valiokunnan näkemyksen mukaan kannatettavaa.
Komission 5G-toimintasuunnitelma
Lähtökohtaisesti valiokunta pitää kannatettavana, että myös EU-tasolla toteutetaan yhteisiä ja suunnitelmallisia etenemistoimia seuraavan sukupolven 5G-verkkoteknologian käyttöönoton edistämiseksi.
Wifi4EU-asetusehdotus
Valiokunta toteaa, että Suomessa on hyvin saatavilla langattomia viestintäverkkoja ja kohtuuhintaisia palveluja ja komission julkisten wifi-verkkojen edistämistä koskevalla ehdotuksella ei siten liene Suomen kannalta kovin olennaisia vaikutuksia. Valiokunta painottaa, että kaavailtu mahdollinen julkinen EU-tuki ei saa aiheuttaa häiriöitä markkinaehtoiselle toiminnalle.
Lopuksi
Valiokunta pitää ensiarvoisen tärkeänä, että se pidetään hyvin ajan tasalla valmistelun etenemisestä ja selvitykset tuodaan riittävän ajoissa valiokunnan käsiteltäviksi kannanmuodostusta varten.