Yleistä

(1) Tekoälyjärjestelmiä koskevan viranomaisvalvonnan alkaminen tekoälyasetuksen pohjalta pyrkii saadun selvityksen mukaan varmistamaan, että markkinoille tuotavat tekoälyjärjestelmät ovat turvallisia ja kunnioittavat perusoikeuksia. Sääntelyllä on myös ennalta ehkäisevää vaikutusta, kun tekoälyjärjestelmien kehittäjillä on kannustin kehittää markkinoille tuotavat tekoälyjärjestelmät vastaamaan tekoälyasetuksen vaatimuksia niihin kohdistuvan valvonnan ja seuraamusten vuoksi.  

(2) Esityksen katsotaan johtavan luottamuksen kasvamiseen tekoälyjärjestelmiä kohtaan. Tekoälyasetuksen suoraan sovellettavien vaatimusten täyttäminen voi aiheuttaa yrityksille kustannuksia ja hallinnollista taakkaa. Tekoälyasetuksen säännösten epäselvyyden on myös havaittu kuormittavan yrityksiä. Asetuksen suoraan sovellettaviin vaatimuksiin ei lähtökohtaisesti sisälly kansallista liikkumavaraa, ellei tekoälyasetuksessa ole säädetty toisin. Tekoälyjärjestelmiä koskeva viranomaisvalvonta ja tekoälyasetuksen rikkomisesta määrättävät seuraamukset voivat rajoittaa elinkeinovapautta, sillä yritysten markkinoille tulon esteet voivat kasvaa. Selkeän ja ennakoitavan oikeustilan voidaan kuitenkin toisaalta katsoa edistävän tekoälysektorin yritysten kilpailukykyä ja innovointia. 

(3) Saadun selvityksen mukaan vaikutusten arviointi on haastavaa, koska kyseessä on uusi sääntely, joka kohdistuu nopeasti kehittyvään teknologiaan, erityisesti yleiskäyttöisiin tekoälymalleihin ja generatiivisiin järjestelmiin. EU:n yhdenmukaistetut tuoteturvasäädökset, jotka koskevat suuririskisiä tekoälyjärjestelmiä, lisäävät arvioinnin vaikeutta ja epävarmuuksia. Tämä on tehnyt myös säädösvalmistelusta haastavaa. Lopputuloksena on monimutkainen asetus, joka ei kaikilta osin täytä laadukkaan lainsäädännön kriteerejä, kuten tarkkarajaisuutta, oikeasuhtaisuutta ja ennustettavuutta. Tekoälyasetus voi tuottaa merkittävän taakan yrityksille, viranomaisille ja muille toimijoille. Lainsäätäjät ovatkin asiantuntijoiden mukaan päättäneet velvoittaa jäsenmaita perustamaan sääntelyn testiympäristöjä taakan helpottamiseksi, mikä tosin indikoi myös sääntelyn haastavuutta.  

Viranomaisorganisaatio

(4) Saadun selvityksen mukaan on perusteltua pyrkiä rakentamaan valvontamalli hyödyntäen olemassa olevia markkinavalvonnan puitteita. Ratkaisua puoltaa myös se, että tekoälyasetus toimii sekä tuotesektorikohtaisena sääntelynä että horisontaalisena, eri sektorien yli ulottuvana sääntelynä. Koska tekoälyjärjestelmät integroituvat yhä useampaan tuotekategoriaan, on valvontaviranomaisten joka tapauksessa syytä vahvistaa osaamistaan tekoälyteknologioista. 

(5) Tiettyjen tekoälyjärjestelmien avoimuusvelvoitteiden valvonta on loogista toteuttaa ehdotetusti suuririskisten järjestelmien sektorikohtaisen valvonnan yhteydessä. Kun avoimuusvelvoitteet koskevat muita kuin suuririskisiä järjestelmiä, on valvonta tarkoituksenmukaista osoittaa Liikenne- ja viestintävirastolle, koska tässä on yhtymäkohta viraston nykyiseen tehtävään digipalveluasetuksen mukaisten verkkoalustojen valvojana. 

Resurssikysymykset

(6) Esitys kasvattaa kansallisten viranomaisten tekoälyjärjestelmiin liittyviä valvontatehtäviä. Tekoälyasetuksen kansallisen toimeenpanon on tunnistettu vaativan resursseja viranomaisten henkilötyövuosien lisäämiseen ja osaamisen kehittämiseen valvontaa varten sekä tietojärjestelmien sekä rekisterien kehittämiseen ja ylläpitämiseen. Viranomaisten arviot resurssitarpeista ovat yhteensä 44,5 htv ja noin 825 000 euroa muihin kuluihin, eli yhteensä noin 4,8 miljoonaa euroa vuodessa toiminnan ollessa täysin käynnissä. Lisäksi kyvykkyyden rakentamisvaiheen kertakustannuksen arvioidaan olevan 1,5 htv ja 1,76 miljoonaa euroa eli yhteensä noin 1,9 miljoonaa euroa. Viranomaisten antamiin resurssiarvioihin sisältyy kuitenkin merkittäviä epävarmuuksia johtuen muun muassa tekoälyasetuksen voimassaolon ja sen toimeenpanon aikaisesta vaiheesta. Käytettävissä ei ole myöskään ollut tarkkaa arviota siitä, kuinka monta asetuksen vaatimusten piiriin kuuluvaa tekoälyjärjestelmää on asetettu markkinoille tai on kehitteillä. 

(7) Saadun selvityksen mukaan Liikenne- ja viestintävirasto on arvioinut, että esityksessä esitetyt viraston uudet tehtävät edellyttäisivät yhteensä 14 henkilötyövuoden lisäystä viraston pysyviin resursseihin. Virastolla on laajaa osaamista liikenteen, viestinnän, datatalouden ja kyberturvallisuuden osa-alueilla, mutta uudet tekoälyasetukseen liittyvät tehtävät edellyttäisivät virastossa tekoälyteknologiaan liittyvän kyvykkyyden kasvattamista. Viraston arvion mukaan erityisesti keskitetyn yhteyspisteen, markkinavalvonnan, avoimuusvelvollisuuksien valvonnan ja seuraamusmaksulautakunnan tehtävät edellyttäisivät uutta resurssointia. Suuririskisten tekoälyjärjestelmien testaaminen aiheuttaa myös virastolle kustannuksia esityksessä esitetyn mukaisesti. 

(8) Valiokunta korostaa, että Liikenne- ja viestintävirastolle esitetyt tehtävät edellyttävät vahvaa teknistä ja oikeudellista asiantuntemusta sääntelyn tulkintaan ja soveltamiseen, erityistä osaamista tekoälyteknologioiden ja testattavien järjestelmien arvioinnissa sekä kykyä hallita sidosryhmäyhteistyötä ja tiedottamista. Tekoälyasetuksen toimeenpano vaatii syvällistä teknistä ymmärrystä myös muun muassa koneoppimisesta, algoritmien toiminnasta, datan laadusta ja läpinäkyvyydestä. Tällaisen asiantuntemuksen rekrytointi ja ylläpito edellyttää lisäresursseja ja uudenlaista osaamista. Tekoäly myös kehittyy nopeasti. Viranomaisella täytyy olla kyky pysyä kehityksen tahdissa, ymmärtää uusia teknologioita ja reagoida niihin. Lisäksi kyseiset virastolle määritetyt tehtävät edellyttävät investointeja tietojärjestelmiin ja tietoturvaan. 

(9) Saadun selvityksen mukaan Liikenne- ja viestintävirasto on jo ottanut haltuun useita uusia tehtäväkokonaisuuksia nykyisen henkilöstön ja resurssoinnin puitteissa laajentamalla olemassa olevan henkilöstön tehtävänkuvia sekä kohdentamalla mahdollisuuksien mukaan henkilöstön luonnollisen poistuman puitteissa tehtäviä rekrytointeja. Tehtäviä on otettu haltuun kymmenien henkilötyövuosien resurssitarpeiden edestä, ja tehtävät on saatu vietyä osaksi viraston olemassa olevaa tekemistä. Lisäksi Liikenne- ja viestintäviraston toimintamenoihin on julkisen talouden kehyksissä vuosille 2026—2029 osoitettu tuottavuustoimenpiteinä noin 14 miljoonaa euroa vuosittaista vähennystä. Tämä on 14 % viraston budjettirahoitteisten toimintamenojen kokonaisuudesta. Hallituksen puoliväliriihessä päätettyjen lisäsäästöjen kohdentumisesta ei ole vielä päätetty, ja näiden vaikutus Liikenne- ja viestintäviraston toimintaan on vielä tarkentumatta. 

(10) Kuulemisissa on tuotu esiin tarve Liikenne- ja viestintäviraston lisäresursseille. Kuulemisten mukaan ilman lisäresursseja on olemassa riski, etteivät tekoälyasetuksen mukaiset tavoitteet, erityisesti innovaatioiden tukeminen ja oikeudellisen ennakoitavuuden varmistaminen, toteudu. Asetus on monimutkainen sekä juridisesti että teknologisesti, joka tarkoittaa, että tiedon ja neuvonnan tarve sekä yrityksissä että viranomaisissa on suuri. Jo tämän perusneuvonnan toteutuminen vaarantuu ilman lisäresursointia. Lisäksi virastolle osoitettujen lakisääteisten tehtäväkokonaisuuksien kehittäminen ja edistäminen myös vaarantuvat, ja ne jäävät merkittävässä määrin toteutumatta tai vähintäänkin niiden laatu heikkenee ilman lisäresursointia. Aliresursoitu virasto ei pysty hoitamaan tehtäviä tehokkaasti, mikä voisi osaltansa heikentää koko tekoälyasetuksen vaikuttavuutta. 

(11) Valiokunnan saaman tiedon mukaan Liikenne- ja viestintäviraston resurssitilanne johtaa siihen, että virasto ei pysty hoitamaan kyberturvallisuuteen liittyviä tehtäviään vaadittavalla tasolla. Kuulemisissa on tuotu esiin, että tästä voi aiheutua vakavaa uhkaa kansalliselle kokonaisturvallisuudelle. Valiokunta korostaa, että nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa on välttämätöntä pitää huolta kyberturvallisuudesta ja kansallisesta kokonaisturvallisuudesta. 

(12) Valiokunta kiinnittää huomiota myös osaamisen merkitykseen. Tekoälyn kehittämiselle ja soveltamiselle osaaminen on keskeistä. Valiokunta kantaakin huolta siitä, että Suomessa ja Euroopan unionissa laajemminkin tulee löytyä riittävästi osaajia, jotta Euroopan unionista voi tulla varteenotettava tekoälyn hyödyntäjä ja kehittäjä. 

(13) On myös välttämätöntä, että viranomaisissa on vahvaa osaamista varsinkin säännösten soveltamisesta. Yrityksissä löytyy pikemminkin tekoälyyn liittyvää osaamista, mutta soveltamisen kannalta on välttämätöntä, että viranomaisissa löytyy juridista osaamista yritysten tueksi. Myös tämän vuoksi viranomaisten yhteistyö yritysten kanssa on välttämätöntä. 

Yritysvaikutuksista

(14) Tekoälyasetus on hyvin vaikea ja monimutkainen säädös, johon liittyy paljon avoimia tulkintakysymyksiä. Samalla se sisältää merkittävän määrän hallinnollisia ja teknisiä velvollisuuksia usealle sen soveltamisalan piiriin tulevalle yritykselle. Tämän lisäksi se sisältää korkeat hallinnolliset seuraamusmaksut, jos velvollisuuksia rikotaan. Selkeän ja ennakoitavan oikeustilan voidaan kuitenkin toisaalta katsoa edistävän tekoälysektorin yritysten kilpailukykyä ja innovointia. 

(15) Tekoälyasetuksen suoraan sovellettavien vaatimusten täyttäminen voi aiheuttaa yrityksille kustannuksia ja hallinnollista taakkaa. Tekoälyasetuksen säännösten epäselvyyden on myös havaittu kuormittavan yrityksiä. Asetuksen suoraan sovellettaviin vaatimuksiin ei lähtökohtaisesti sisälly kansallista liikkumavaraa, ellei tekoälyasetuksessa ole säädetty toisin.  

(16) Tekoälysäädöksen mukaan jäsenmaan tulee järjestää sen soveltamista koskevaa tiedotus- ja koulutustoimintaa asetuksen piiriin kuuluville yrityksille, käyttöönottajille ja paikallisille viranomaisille. Jäsenmaan on tarjottava riittävästi ohjeistusta ja vastattava tiedusteluihin liittyen asetuksen toimeenpanoon sekä varattava viranomaisille riittävästi resursseja. On pidetty todella huolestuttavana, jos viranomaisilla ei resurssipulan vuoksi ole mahdollisuutta neuvoa ja ohjata yrityksiä. Varsinkin pienet ja keskisuuret yritykset tarvitsevat käytännönläheistä opastusta ja neuvontaa. 

Jatkokehittämistä

(17) Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että EU-sääntelyn niin sanotun Suomi-lisän purkamisen hengessä kansallisesti tiukempia tulkintoja ja säännöksiä tulisi välttää. Huomiota on kiinnitetty siihen, että EU:n tekoälysäädös mahdollistaisi tekoälyn hyödyntämisen päätettäessä ihmisille tärkeistä julkisista ja yksityisistä palveluista. Esitykseen on lisätty nykytilaa kuvaava tarkennus siitä, että julkiset toimijat eivät tällä hetkellä voi kotimaisen lainsäädännön kehikossa käyttää tekoälyjärjestelmää automaattiseen päätöksentekoon. Esityksessä todetaan, että asia vaatisi uutta yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan mukaista kansallista sääntelyä. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että aloitetaan oikeusministeriövetoisesti selvitystyö tekoälyn mahdollistamisessa viranomaispäätöksenteossa. Hallitusohjelmassa ja puoliväliriihessä on nimenomaan sitouduttu tekoälyn täysmittaiseen hyödyntämiseen ml. hallintopäätökset. 

Muuta

(18) Valiokunnan huomiota on myös kiinnitetty lausuntokierroksella 2.6.2025 asti olevaan hallituksen esitykseen tekoälyasetuksen mukaisen sääntelyn testiympäristön perustamisesta kansallisesti, siihen liittyvistä viranomaistehtävistä ja menettelyistä. Esitysluonnoksessa Liikenne- ja viestintäviraston tehtävänä olisi perustaa tekoälyn sääntelyn testiympäristö, ylläpitää sen toimintaa ja vastata siihen liittyvästä yhteistyöstä. Toimiva sääntelyn testiympäristö edellyttää entisestään Liikenne- ja viestintävirastolle osoitettavia resursseja ja taloudellisia panostuksia testiympäristöstä saatavan täysimääräisen hyödyn saavuttamiseksi.