Komission esityksen yleiset lähtökohdat
Komissio antoi heinäkuussa 2016 asetusehdotuksen maankäytöstä, maankäytön muutoksesta ja metsätaloudesta (Land use, land-use change and forestry, jäljempänä LULUCF) aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen ja -poistumien sisällyttämisestä vuoteen 2030 ulottuviin EU:n ilmasto- ja energiapolitiikan puitteisiin. Valiokunta pitää lähtökohtana sitä, että säännöksillä pyritään tukemaan Pariisin ilmastosopimuksen sitoumuksia ja tavoitteita.
Komission asetusehdotuksessa esitetään määritettäväksi maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta koskevat jäsenvaltioiden velvoitteet, joilla varmistetaan unionin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä koskevan vuosien 2021—2030 velvoitteen täyttyminen. Ehdotukseen sisältyvät myös säännöt, jotka koskevat LULUCF-sektorin päästöjen ja poistumien laskentaa, tilinpitoa ja tarkastamista ja sitä, noudattavatko jäsenvaltiot kyseisiä velvoitteita.
Valiokunta pitää LULUCF-ehdotuksen erittäin keskeisenä puutteena sitä, että siitä ei löydy kiinteää yhteyttä EU:n biotalousstrategiaan tai kansallisiin biotalousstrategioihin. Synergianäkökulman puute korostuu myös siksi, että LULUCF-ehdotus nykyisessä muodossaan johtaisi toimiin, joilla voi olla merkittäviä vaikutuksia esimerkiksi jäsenmaiden biotalouspolitiikkaan ja kansalliseen metsäpolitiikkaan. Biotalousstrategioiden ja ilmastopolitiikan välille on löydettävissä monia synergiaetuja, joita tulee arvioida komission esityksen jatkokäsittelyssä.
Hiilinielut
Maapallon metsillä on keskeinen rooli ilmastonmuutoksen hillinnässä. Metsät ja muu biomassa sitovat yhteyttämisen tuloksena hiilidioksidia ilmakehästä, ja ne toimivat merkittävinä hiilinieluina. Metsät ovat EU:n kaikkein suurin hiilinielu. LULUCF-sektorin päästöistä suurin osuus syntyy maatalousmaiden ja rakennetun maan maankäytön seurauksena. EU:n hiilinielujen suuruus on keskimäärin noin 9 prosenttia (300 milj. tonnia CO2 ekv.) kaikkien muiden sektoreiden tuottamista vuosittaisista päästöistä. EU:n tasolla LULUCF-sektori sitoo kokonaisuutena enemmän kasvihuonekaasupäästöjä kuin tuottaa niitä.
Valiokunta toteaa, että EU-maat ovat hyvin erilaisissa tilanteissa metsien hiilinielujen osalta. Toisissa maissa metsiä on hävitetty, ja niissä metsittämällä alueita uudelleen voidaan nieluja merkittävästi lisätä. Osassa maita metsien ikääntyminen pienentää puuston kykyä sitoa ilmakehästä hiiltä ja näin riski metsien muuttumisesta jopa päästölähteeksi kasvaa. Tässä tilanteessa on yhteinen etu, että eri maiden metsien vertailutasojen lähtötilanne arvioidaan tarkasti ja vaikutukset ilmastonmuutokseen selvitetään riippumattomien asiantuntijoiden toimesta. Arviointiprosessissa tieteellisellä näytöllä tulee kyetä oikaisemaan mahdollisten aineistojen epätäydellisyydestä tai muista virheistä johtuvia johtopäätöksiä. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä huolehtia EU:ssa laajemminkin sekä päästöjä että nieluja koskevien lähtötietojen oikeellisuudesta ja vertailukelpoisuudesta.
Suomessa metsät ovat erittäin suuri hiilinielu muiden maankäyttöluokkien ollessa lähinnä päästölähteitä, ja valiokunta korostaakin, että LULUCF-sektori sitoo erityisesti Suomessa huomattavasti enemmän päästöjä kuin se tuottaa. Viime vuosina Suomen hiilinielun koko on ollut yli 30 prosenttia (yli 20 miljoonaa tonnia CO2 ekv.) kaikista maamme tuottamista vuosittaisista päästöistä. Suomen metsien hiilinielun eli ilmakehästä metsien kasvuun sitoutuvan hiilidioksidin määrä on vaihdellut vuodesta 1990 lähtien 22—50 miljoonan tonnin välillä hiilidioksidiekvivalentteina arvioituna, joka vastaa vuositasolla 30—60 prosenttia Suomen vuosittaisista kokonaispäästöistä.
Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä lähtökohtana sitä, että EU:n omassa ilmastopolitiikassa LULUCF-sektorin sisällyttämistapa tukee jatkossa YK:n ilmastosopimuksen sitoumuksia ja Pariisin sopimuksen tavoitteita yhdenmukaisella, oikeudenmukaisella ja vertailukelpoisella tavalla. Valiokunta kannattaa sektorin säilymistä omana erillisenä pilarinaan EU:n ilmasto- ja energiakehyksessä, koska erillinen LULUCF-pilari mahdollistaa parhaiten sen, että maankäyttösektorin erityispiirteet voidaan ottaa huomioon.
Laskentasäännöt
Komission ehdotuksessa esitetään säännöt, jotka koskisivat maankäytön laskentaa ja tilinpitoa sekä jäsenvaltioiden velvoitteiden seurantaa. Valiokunta painottaa sitä, että esityksen keskeiset Suomelle aiheutuvat ongelmat liittyvät LULUCF-sektorille esitettyihin laskentasääntöihin ja hiilinielujen huomioon ottamiseen.
Valiokunta korostaa sitä, että komission metsiä koskeva laskentaehdotus ei kannusta riittävästi metsäisiä jäsenmaita kestävään metsätalouteen sekä puutuotteiden käytön lisäämiseen ja hiilensidontaan tätä kautta. Esityksen mukaan metsämaan hoidosta syntyviä nieluyksiköitä ei voitaisi hyödyntää taakanjakosektorin tavoitteiden saavuttamisessa. Valiokunta toteaa, että metsien kasvihuonekaasujen inventaariotiedot ovat ainakin Suomessa riittävän tarkat ja pitkäaikaiset aikasarjat, jotta metsät voitaisiin sisällyttää EU:n ilmastokehykseen.
Valiokunta toteaa, että esityksen mukaan osa metsistä muihin maankäyttöluokkiin siirtyneistä alueista olisi muun kuin YK:n ilmastosopimuksen raportoinnin mukaista. Valiokunta pitää tärkeänä, että päästövaikutukset kohdistetaan todellisten maankäyttöluokkien alle (esim. rakentaminen), jotta tehtyjen maankäyttöpäätösten vaikutukset nähtäisiin selkeästi oikeissa alakategorioissa maankäytön muutoksina, eikä vain osana metsäkatoa, kuten komission esityksessä on todettu.
Valiokunta korostaa voimakkaasti sitä, että EU:n ilmastopolitiikan tulee edistää metsien kestävää käyttöä ja niiden monipuolisten ilmastohyötyjen lisäämistä, kuten nielujen ylläpitoa ja vahvistamista sekä uusiutumattomien raaka-aineiden ja fossiilisten polttoaineiden korvaamista uusiutuvilla raaka-aineilla. Komission esittämät laskentasäännöt aiheuttaisivat esitetyssä muodossa laskennallisesti merkittävän päästön, vaikka maankäyttösektori ja metsät ovat kokonaisuudessaan Suomessa luonnontieteellinen nielu. LULUCF-sektorin toimista mahdollisesti syntyvät laskennalliset nieluhyödyt ja päästöt ovatkin komission esityksessä epätasapainossa.
Maankäyttöä sekä maa- ja metsätaloutta tulee ilmastopolitiikassa tarkastella kokonaisvaltaisesti ja johdonmukaisesti, jotta samalla edistetään myös muita keskeisiä politiikkatavoitteita, jotka koskevat mm. biotaloutta, vähäpäästöisyyttä, maaseudun kehittämistä, ruoantuotannon kannattavuutta ja kilpailukykyä. Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan kannattaa komission esitystä siltä osin, että biomassan päästöt lasketaan LULUCF-sektorin sisällä eikä niitä lasketa toista kertaa päästökaupassa ja taakanjakosektorilla.
Valiokunta pitää tärkeänä myös päivittää maatalousmaan laskentasäännöt. Nykyisellään mukaan laskettava maatalouden hiilensidonta rajoittuu vain pintamaahan eikä sadon määrää huomioida riittävästi. Lisäksi mm. pysyviä nurmia koskevat säännöt heikentävät hiilensidontaa. Valiokunta pitää keskeisenä ilmastonmuutoksen hillitsemiseen liittyvien toimien suunnittelemista ja toteuttamista niin, etteivät ne vaaranna huoltovarmuuden kannalta täysin välttämätöntä kotimaista ruoan tuotantoa tai heikennä globaalia ruokaturvaa.
Päästöt ja hiilinielut laskennallisissa vaikutusarvioissa
Valiokunta viittaa asiantuntijakuulemisessa esitettyihin Luonnonvarakeskuksen laskelmiin, joiden mukaan Suomessa LULUCF-sektorista aiheutuisi komission esityksen mukaisilla laskelmilla lisärasite, vaikka metsämme kasvavat pitkäaikaisten puun tuotantoon suuntautuneiden investointien seurauksena tällä hetkellä huomattavasti enemmän kuin niitä käytetään. Erityisesti metsien ilmastovaikutuksen laskennallinen rooli on komission asetusehdotuksessa arvioitu liian rajoitetusti, kun toisaalta esimerkiksi metsäkadosta aiheutuvat päästöt laskettaisiin mukaan täysimääräisinä. Nyt ehdotettu komission ratkaisumalli suosisi maita, joiden kokonaispäästöt ovat aikaisemmin olleet suuret, eikä ehdotettu malli kannusta riittävästi hyvään metsänhoitoon tai biotalouden edistämiseen.
Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että LULUCF-sektorin kasvihuonekaasupäästöjen osalta komission vaikutusarviossa esittämät luvut poikkeavat merkittävästi Luonnonvarakeskuksen tekemistä vastaavista arvioista samoilla lähtöoletuksilla. Komission tekemän laskelman mukaan viljelysmaiden päästöt pienenevät nykytasolta 5 miljoonaa tonnia CO2 ekv. kohti 4,4 miljoonaa tonnia CO2 ekv. vuoteen 2030 mennessä. Luonnonvarakeskuksen arvion mukaan nämä viljelysmaiden päästöt kuitenkin kasvavat samalla ajanjaksolla 5 miljoonasta tonnista CO2 ekv. 6 miljoonaan tonniin CO2 ekv. johtuen pääosin aiempina vuosina raivattujen turvepeltojen siirtymisestä metsäkatoluokasta viljelysmaiden luokkaan. Komission arviossa metsäkadon päästöt pienenevät 5 miljoonasta tonnista CO2 ekv. 1,1 miljoonaan tonniin CO2 ekv. vuoteen 2030 mennessä, kun taas Luonnonvarakeskuksen arvion mukaan metsäkadon päästöt laskevat 3,5 miljoonasta tonnista CO2 ekv. 3 miljoonaan tonniin CO2 ekv. vuoteen 2030 mennessä.
Lopputuloksena komissio arvioi Suomen saavan enintään 1,3 prosenttia eli 4,5 miljoonaa tonnia CO2 ekv. hyötynä kaudella 2021—2030, joka olisi käytettävissä taakanjaon päästövähennystavoitteen saavuttamiseen. Luonnonvarakeskuksen arvion mukaan komission arvioimaa joustomahdollisuutta ei synny lainkaan, vaan tarvitaan päinvastoin merkittäviä lisätoimenpiteitä, jotta LULUCF-sektorista ei tule päästövähennystaakkaa lisäävä tekijä. Laskelmien suurimmat erot johtuvat ilmeisesti metsäkadon arvioinnista ja viljelysmaiden hoidon päästöistä. Valiokunta pitää täysin välttämättömänä, että komission kasvihuonekaasupäästöjen vaikutusarviointia täydennetään ja korjataan asian jatkokäsittelyssä.
Valiokunta on aiemmin lausunnossaan (MmVL 49/2014 vp — VNS 9/2014 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että tietämys muun ohella Suomen luonnonolosuhteista, ilmastosta ja metsätaloudesta on EU:ssa puutteellista. Tietämyksen lisäämiseksi on ryhdyttävä konkreettisiin toimenpiteisiin. Valiokunta on mainitussa lausunnossaan pitänyt välttämättömänä, että Suomi perustaa erityisen toimen (ns. metsäattasea) metsäalan tietämyksen lisäämiseksi EU:ssa. Valiokunta pitää edelleen tärkeänä metsäattasean toimen perustamista. Myös komissiolta on edellytettävä EU:n jäsenmaiden metsäolosuhteiden parempaa osaamista ja tuntemusta.
Yhteenveto
Valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin täysin välttämätöntä tarvetta muuttaa komission esitystä asian jatkovalmistelussa siten, että siinä huomioidaan paremmin luonnontieteellinen tosiasia, että metsät säilyvät nieluna aina, jos niiden käyttö on pienempää kuin niiden kasvu. Valiokunta ilmaisee vakavan huolensa siitä, että Suomen kaltainen metsien hiilinieluilla merkittävän ilmastohyödyn tuottava maa saisi esitettyjen epätasapainoisten laskentasääntöjen takia ylimääräisen laskennallisen päästövähennystaakan taakanjakosektorilla. Valiokunta pitää täysin välttämättömänä komission vaikutusarvioiden pikaista tarkistamista ja korjaamista sekä edellyttää laskelmien taustalla olevien oletusten ja tietoaineistojen avointa esittämistä. Asian päättäminen komission esittämien laskelmien perusteella aiheuttaisi kielteisiä vaikutuksia metsien hyödyntämiseen mm. biotaloustavoitteet huomioon ottaen ja heikentäisi siten maamme kansantaloutta.
Suomen päästövähennysmahdollisuudet nojaavat vahvasti lisääntyvään ja monipuoliseen puunkäyttöön. Valiokunnan arvion mukaan ehdotuksen jatkovalmistelussa tulee hyödyntää kattavammin EU:n metsät ja metsäsektori ilmastonmuutoksen hillinnässä. Metsien tilinpito- ja laskentasäännöt on EU:ssa kokonaisuudessaan suunniteltava ja toteutettava siten, että säännöt ovat tasapuoliset ja kannustavat metsien hiilinielun ylläpitoon, jolloin ne eivät myöskään rajoita kestävän metsätalouden toimintaedellytyksiä.
Valiokunta pitää välttämättömänä EU:n LULUCF-sektoria ja taakanjakoa koskevien ratkaisujen tekemistä tavalla, joka aidosti kannustaa kestävään metsien kasvatukseen ja uudistamiseen. Valiokunta painottaa sitä, että metsien kasvua ja hoitoa tehostamalla voidaan samanaikaisesti sekä lisätä puun ja erityisesti pitkäikäisten puutuotteiden käyttöä että kasvattaa metsien hiilivarastoa. Valiokunta pitää täysin välttämättömänä lähtökohtana EU:n metsäpolitiikan ja sen määrittämien toimenpiteiden säilyttämistä kansallisen päätäntävallan piirissä EU:n vuonna 2015 hyväksymän metsästrategian mukaisesti.
Valiokunta korostaa sitä, että LULUCF-sektoriin liittyviä moninaisia tavoitteita ja asetuksen vaikutuksia, laskentatapoja sekä nielujen hyödyntämistä taakanjakosektorilla on tarkasteltava kokonaisuutena, ja siten Suomen ja EU:n on yhteisymmärryksessä välttämätöntä saavuttaa tasapainoinen kokonaisratkaisu, joka on myös ilmastopolitiikan perusteiden mukainen. Valiokunta korostaa myös vahvasti sitä, että jatkossa asetettava metsien käyttöä ja nieluja arvioiva ns. vertailutaso tulee olla kansallisesti määriteltävissä ottaen huomioon Pariisin ilmastotavoitteet. Kansallisesti asetettavien vertailutasojen on ehdottomasti myös oltava johdonmukaisia metsä- ja uusiutuvan energian politiikkojen kanssa. Valiokunta pitää lisäksi erittäin tärkeänä päivittää tässä yhteydessä myös maatalousmaata koskevat laskentasäännöt.
Valiokunta pitää välttämättömänä myös eri maankäyttöluokkien joustomahdollisuutta päästöjen ja nielujen tasoittamiseksi. Valiokunta ei yhdy komission esitykseen siltä osin, että metsämaan hoidosta syntyviä nieluyksiköitä ei voitaisi käyttää taakanjakosektorin tavoitteiden saavuttamiseksi. LULUCF-sektorin laskentasääntöjä on muutettava Suomen perusteltujen ja luonnontieteelliseen pohjaan perustuvien lähtökohtien mukaisesti ja niin, että metsistä syntyviä nieluyksiköitä on voitava käyttää taakanjakosektorin velvoitteen saavuttamiseen kaudella 2021—2030. Valiokunta painottaa, että metsien nielujen kehittymistä tulee tarkastella useamman vuoden ajanjaksoissa. Puuperäisten tuotteiden merkittävät ilmastohyödyt (varastoitunut hiili, päästöintensiivisten ja uusiutumattomien raaka-aineiden korvaaminen) on myös otettava huomioon ja kannustettava niiden lisääntyvään käyttöön ja hiilensidontaan sekä tätä kautta tehokkaaseen ilmastonmuutoksen hillintään.
Valiokunta on valtioneuvoston tavoin erittäin tyytymätön komission esityksiin koskien LULUCF-sektorin laskentasääntöjä. Komission esitys ei ole kokonaisuudessaan riittävän tasapainoinen, sillä erityisesti metsien ilmastovaikutuksen laskennallinen rooli on nähty komission esityksessä liian rajoitetusti, kun toisaalta esimerkiksi metsäkadosta aiheutuvat päästöt on laskettu täysimääräisinä. Valiokunta on huolissaan siitä, että komission esittämät laskentasäännöt voivat aiheuttaa Suomen kaltaiselle metsäiselle maalle laskennallisesti merkittävän päästön, vaikka maankäyttösektori ja metsät olisivatkin kokonaisuudessaan luonnontieteellinen nielu.
Valiokunta pitää asian jatkovalmistelussa täysin välttämättömänä valtioneuvoston hyvin aktiivista ja laaja-alaista vaikuttamista EU:ssa, jotta asetusehdotuksen laskentasääntöjä muutetaan asian jatkovalmistelussa metsät ja luonnontieteelliset nielut paremmin huomioiviksi siten, että samalla edistetään ilmastopolitiikan tavoitteita siirryttäessä kohti vähähiilistä taloutta.