VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
Komission ehdotuksen pääasiallinen sisältö on kuvattu valtioneuvoston kirjelmässä U 37/2025 vp. Seuraavassa annetaan lisätietoja neuvotteluista ja erityisesti yleisnäkemyksen niistä asioista, joihin liittyen jatkokirjelmässä otetaan uusia kantoja.
Neuvoston yleisnäkemyksessä on huomioitu Suomen keskeiset U-kirjelmän mukaiset tavoitteet.
Neuvoston yleisnäkemyksen mukaan asetetaan EU:lle 90 %:n nettopäästövähennystavoite vuodelle 2040 verrattuna vuoden 1990 tasoon. Yleisnäkemyksessä huomioidaan vuoden 2040 ilmastotavoitteen toimeenpanoon liittyvinä komission jatkotyötä ohjaavina periaatteina maankäyttösektorin epävarmuudet, teknologianeutraalius, kustannustehokkuus ja teknologiset nielut, kuten valtioneuvoston kirjelmässä U 37/2025 vp. edellytetään.
Yleisnäkemyksen mukaan EU:n 90 %:n nettopäästövähennystavoite toimeenpannaan siten, että EU:n sisäisesti toteutettavilla toimilla katetaan 85 %:n nettopäästövähennykset ja EU:n ulkopuolelta hankittavien, Pariisin sopimuksen 6 artiklan mukaisten kansainvälisten ilmastoyksiöiden käytöllä katetaan vuodesta 2036 alkaen korkeintaan 5 %:n nettopäästövähennykset. Koska 6 artiklan mukaisten ilmastoyksiköiden hyödyntäminen alkaa yleisnäkemyksen mukaisesti vuodesta 2036 lähtien, kohdistuvat investoinnit ilmastotoimien edistämiseksi 2030-luvun alkupuoliskolla unionin alueelle ja yksiköiden käyttöön liittyvät yksityiskohdat ehditään valmistelemaan huolellisesti vaikutusarviointien pohjalta, mitä on korostettu valtioneuvoston U-kirjelmässä.
Maankäyttösektoriin liittyvät epävarmuudet on huomioitu yleisnäkemyksessä sekä niissä seikoissa, jotka komission tulee huomioida valmistellessaan ehdotuksia 2040 ilmastotavoitteen toimeenpanemiseksi, että asetuksen uudelleentarkasteluissa. Yleisnäkemyksen mukaan komission tulee jatkotyössä huomioida hiilinielujen realistinen vaikutus kokonaistavoitteeseen ottaen samalla huomioon luonnolliseen nieluun liittyvät epävarmuudet ja varmistaen, että mahdolliset puutteet eivät tule muiden talouden sektoreiden katettavaksi. Lisäksi komission tulisi jatkovalmistelussa huomioida maankäyttösektorin osalta mm. kestävän biotalouden tukeminen sekä metsien ikärakenteesta, luonnollisesta vaihtelusta ja luonnontuhoista johtuvat vaikutukset ja epävarmuudet. Yleisnäkemyksen mukaan kertomuksessa, joka komission tulee laatia ilmastotoimissa edistymisestä kuuden kuukauden kuluessa kustakin Pariisin sopimuksen mukaisesta maailmanlaajuisesta tilannekatsauksesta, tulee jatkossa huomioida myös mm. arvioitu nettopoistumien taso unionissa suhteessa EU:n ilmastolain tavoitteisiin ja jos vuodelle 2040 arvioitu luonnollisten poistumien taso poikkeaa merkittävästi siitä, mitä tavoitteen saavuttaminen edellyttäisi, komissio voi ehdottaa unionin tason toimenpiteitä mukaan lukien 2040 tavoitteen muuttamista vastaten em. poikkeamaa ja sen rajoissa. Lisäksi todetaan, että mahdollisten puutteiden ei tule tulla muiden talouden sektoreiden katettavaksi.
Lisäksi yleisnäkemyksen mukaan komission tulee huomioida asianmukaisesti 2040 ilmastotavoitteen toimeenpanemiseksi annettavia ehdotuksia valmistellessaan muun muassa EU:n sisäisten teknisten nielujen rooli EU:n päästökaupassa sekä sektoreiden ja instrumenttien väliset vahvennetut joustot, joita tuetaan ja pidetään tärkeinä valtioneuvoston kirjelmässä U 37/2025 vp.
Pariisin sopimuksen 6 artiklan mukaisten yksiköiden osalta neuvoston yleisnäkemyksessä ei ole täsmennetty sitä, miten yksiköiden käyttö jakautuu eri sektorien ja jäsenvaltioiden kesken, kuka yksiköt hankkii ja miten hankinta rahoitetaan. Neuvoston yleisnäkemyksen mukaan vuosina 2031-2035 voidaan toteuttaa 6 artiklan mukaisten yksiköiden käyttöön liittyvä pilottivaihe. Lisäksi edellä mainitussa viiden vuoden välein tehtävässä kertomuksessa komission tulee jatkossa huomioida myös jäsenvaltioiden mahdollisuus kattaa enintään 5 %:a niiden vuoden 2030 jälkeisen ajan velvoitteista 6 artiklan mukaisilla ilmastoyksiköillä.
ETS2-päästökaupan päästöjen hinnoittelun lykkääminen sekä tämän vaikutus sosiaalisen ilmastorahaston rahoitukseen
Ympäristöneuvoston kokouksessa 5.11.2025 neuvoston yleisnäkemykseen lisättiin uusi 1 a artikla. Artiklan mukaan ilmastolaissa säädettäisiin, että EU:n päästökauppadirektiivin IV a luvussa säädetyn rakennusten, tieliikenteen ja muiden toimialojen päästökauppaa lykätään vuoteen 2028. Lisäystä perustellaan sujuvalla siirtymisellä ETS2-järjestelmään. ETS2-järjestelmän lykkäämisessä sovellettaisiin päästökauppadirektiivin kyseisen luvun 30 k artiklan 2 kohdan a-e alakohdan vahvistettuja sääntöjä. Lisäksi yleisnäkemyksen uudessa 1 a artiklassa säädettäisiin, että päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 8 b kohdan säännöksiä sovelletaan myös vuonna 2026. Vastaava kirjaus sisältyy myös Euroopan parlamentin neuvottelukantaan.
Komissio on ympäristöneuvoston kokouksen jälkeen selkeyttänyt yleisnäkemykseen pohjautuvan ETS2-päästökauppajärjestelmän lykkäyksen merkitystä. ETS2- päästökauppajärjestelmän päästöoikeuksien huutokaupan käynnistymistä lykättäisiin vuodesta 2027 vuoteen 2028 ja päästöoikeuksien palautusvelvollisuutta lykättäisiin vuodesta 2028 vuoteen 2029. Siten palautusvelvollisuus kohdistuisi vuoden 2027 päästöjen sijaan ensimmäisen kerran vuoden 2028 päästöihin. Lykkäys ei vaikuttaisi ETS2-päästökauppa järjestelmän velvoitteisiin liittyen päästöjen tarkkailuun, raportointiin ja todentamiseen. Lisäksi yleisnäkemyksen mukainen ETS2-järjestelmän lykkäys ei vaikuttaisi sosiaalisen ilmastorahaston kestoon tai kokoon. Konkreettisesti tämä tarkoittaisi, että sosiaaliseen ilmastorahastoon huutokauppatuloista tuleva kokonaisrahoitus olisi 65 miljardia euroa koko kaudella 2026-2032. Komission mukaan tästä aiheutuva sosiaalisen ilmastorahaston rahoitusvaje katettaisiin huutokauppaamalla sosiaalisen ilmastorahaston hyväksi vuonna 2026 50 miljoonaa EU:n yleisen päästökaupan päästöoikeutta päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 8 b kohdan mukaisesti sekä huutokauppaamalla ETS2 päästöoikeuksia vuodesta 2028 lähtien tai mahdollisesti jo aiemmin.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvoston kanta on esitetty eduskunnalle 4. syyskuuta 2025 toimitetussa kirjelmässä U 37/2025 vp, jota täydennetään ja täsmennetään tällä U-jatkokirjelmällä seuraavasti:
Suomi tukee neuvoston yleisnäkemyksen mukaista ratkaisua, jossa EU:n 90 %:n nettopäästövähennystavoite vuodelle 2040 toimeenpannaan siten, että EU:n sisäisesti toteutettavilla toimilla katetaan 85 %:n nettopäästövähennykset ja EU:n ulkopuolelta hankittavien kansainvälisten ilmastoyksiöiden käytöllä katetaan korkeintaan 5 %:n nettopäästövähennykset. Suomi pitää myös erittäin tärkeänä, että yleisnäkemyksessä on nyt huomioitu maankäyttösektoriin liittyvät epävarmuudet hyvin kattavasti ja komission jatkotyötä ohjaavina periaatteina myös teknologianeutraalius, kustannustehokkuus sekä kannustimien luominen teknisille nieluille.
Osana eurooppalaisesta ilmastolaista saavutettavaa kokonaisratkaisua Suomi voi hyväksyä ETS2-päästökauppajärjestelmän päästöjen hinnoittelun lykkäämisen vuodesta 2027 vuoteen 2028 toteutettuna neuvoston yleisnäkemyksen mukaisesti.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Komissio antoi heinäkuussa 2025 ehdotuksen eurooppalaisen ilmastolain muuttamisesta ja EU:n vuoden 2040 ilmastotavoitteesta. Maa- ja metsätalousvaliokunta on lausunut komission ehdotusta koskevasta valtioneuvoston selvityksestä syyskuussa 2025 (MmVL 22/2025 vp — U 37/2025 vp). Komission ehdotuksesta on saavutettu neuvoston yleisnäkemys 5.11.2025. Nyt käsiteltävänä olevassa valtioneuvoston selvityksessä on täydennetty ja täsmennetty valtioneuvoston kantaa neuvoston yleisnäkemyksen mukaisen ratkaisun osalta. Valtioneuvoston kannan mukaan Suomi tukee neuvoston yleisnäkemyksen mukaista ratkaisua, jossa EU:n 90 prosentin nettopäästövähennystavoite vuodelle 2040 toimeenpannaan siten, että EU:n sisäisesti toteutettavilla toimilla katetaan 85 prosentin nettopäästövähennykset ja EU:n ulkopuolelta hankittavien kansainvälisten ilmastoyksiöiden käytöllä katetaan korkeintaan 5 prosentin nettopäästövähennykset. Osana eurooppalaisesta ilmastolaista saavutettavaa kokonaisratkaisua Suomi voi valtioneuvoston kannan mukaan hyväksyä liikenteen, rakennusten erillislämmityksen, rakentamisen ja muiden EU:n yleisen päästökaupan ulkopuolisten toimialojen niin sanotun ETS2-päästökaupan lykkäämisen neuvoston yleisnäkemyksen mukaisesti vuodesta 2027 vuoteen 2028.
Maa- ja metsätalousvaliokunta yhtyy valtioneuvostoon kantaan ja tukee neuvoston yleisnäkemyksen mukaista ratkaisua. Valiokunta korostaa erityisesti sitä, että yleisnäkemyksessä on nyt huomioitu maankäyttösektoriin liittyvät epävarmuudet hyvin kattavasti. Komission tulee jatkotyössä huomioida hiilinielujen realistinen vaikutus kokonaistavoitteeseen. Lisäksi komission tulee yleisnäkemyksen mukaan jatkovalmistelussa huomioida maankäyttösektorin osalta muun muassa kestävän biotalouden tukeminen sekä metsien ikärakenteesta, luonnollisesta vaihtelusta ja luonnontuhoista johtuvat vaikutukset ja epävarmuudet. Jos vuodelle 2040 arvioitu luonnollisten poistumien taso poikkeaa jatkossa merkittävästi siitä, mitä ilmastotavoitteen saavuttaminen edellyttäisi, komissio voi ehdottaa unionin tason toimenpiteitä mukaan lukien 2040 tavoitteen muuttamista vastaten edellä mainittua poikkeamaa ja sen rajoissa. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tätä yleisnäkemyksen kirjausta perusteltuna.
Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että maankäyttösektoriin liittyvää tietopohjaa kehitetään edelleen, sillä maankäyttösektorin päästöjen ja nielujen mittauksiin liittyy suuria epävarmuuksia. Valiokunta on jo edellä mainitussa aikaisemmassa lausunnossaan todennut, että seuranta- ja laskentamenetelmiin liittyvät epävarmuudet on asianmukaista tuoda esiin ja pyrkiä EU:n tasolla tietojen vertailukelpoisuuteen yhtenäistämällä oletuksia ja laskentamalleja eri maiden lähtökohdat huomioon ottaen. Tämä parantaa maankäyttösektorin päästö- ja nielulaskennan uskottavuutta. Uskottava laskenta rakentaa pohjan myös kansainvälisille hiilimarkkinoille. Valtioneuvoston kannan mukaisesti valiokunta pitää myös tärkeänä, että yleisnäkemyksessä on huomioitu komission jatkotyötä ohjaavina periaatteina teknologianeutraalius, kustannustehokkuus sekä kannustimien luominen teknisille nieluille. Valiokunta katsoo, että turvemaiden vettämisen rinnalla tulisi selvittää viljelyn tehostamista vajaatuottoisilla turvemailla ja vajaatuottoisten turvemaiden metsitystä.
Valtioneuvoston selvityksessä on arvioitu yleisnäkemyksen taloudellisia vaikutuksia liittyen ETS2-päästökauppajärjestelmän päästöjen hinnoittelun lykkäykseen sekä lykkäyksen vaikutuksiin EU:n sosiaalisen ilmastorahaston (Social Climate Fund, SCF) rahoitukseen huutokauppatuloista. Sosiaalisen ilmastorahaston tavoitteena on tukea haavoittuvassa asemassa olevia EU-kansalaisia ja yrityksiä, kun päästökauppa laajenee koskemaan tieliikennettä ja rakennusten erillislämmitystä. Lykkäys ei muuta sosiaalisen ilmastorahaston kokoa tai kestoa. Lykkäyksestä huolimatta sosiaaliseen ilmastorahastoon huutokauppatuloista tuleva kokonaisrahoitus olisi näin ollen 65 miljardia euroa koko kaudella 2026-2032. ETS2-päästöoikeuksien huutokaupan lykkääntymisestä aiheutuva sosiaalisen ilmastorahaston rahoitusvaje katettaisiin neuvoston yleisnäkemyksen mukaan huutokauppaamalla SCF:n hyväksi 50 miljoonaa EU:n yleisen päästökaupan päästöoikeutta vuonna 2026 ja ETS2-päästöoikeuksia vuodesta 2028 lähtien. Valtioneuvoston selvityksen mukaan Suomen SCF-rahoitusosuus kasvaisi yleisnäkemyksen mukaisesti toteutettuna yhteensä noin 90 miljoonalla eurolla vuosina 2026—2027 verrattuna tilanteeseen, jossa ETS2-järjestelmän päästöhinnoittelun lykkääminen olisi pienentänyt sosiaalisen ilmastorahaston kokoa ja rahoitusta huutokauppatuloista.
Sosiaalisesta ilmastorahastosta rahoitettavia toimia koskevan kansallisen ilmastotoimien sosiaalisen tuen suunnitelman viimeistely on Suomessa parhaillaan käynnissä. Suunnitelmia laadittaessa tulee ottaa huomioon haavoittuvien kotitalouksien, etenkin energiaköyhyydestä kärsivien kotitalouksien, haavoittuvien mikroyritysten ja haavoittuvien liikenteen käyttäjien määrän vähentäminen. Valiokunta huomauttaa, että ikääntyvässä, harvaan asutussa ja kylmän ilmaston Suomessa on paljon ihmisiä, jotka eivät taloudellisesti selviä, jos asumisen ja liikkumisen kustannukset nousevat selvästi nykyisestä. ETS2-päästökauppa on kansallisesti jo toimeenpantu lailla fossiilisen polttoaineen jakelun päästökaupasta (1066/2024). ETS2-päästökaupan lykkäyksen johdosta järjestelmän vaikutukset polttoainekustannuksiin eivät toteudu vuonna 2027 siten kuin ilman lykkääntymistä olisi tapahtunut. Neuvoston yleisnäkemyksen mukaiset muutokset ETS2-päästökauppaan eivät kuitenkaan vaikuttaisi päästöjen tarkkailuun, raportointiin ja todentamiseen. Maa- ja metsätalousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan lykkäys ei alustavan arvion mukaan edellytä muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön.