Tausta

Arvioinnin kohteena olevassa asiassa on kysymys Euroopan vakausmekanismin (EVM) kehittämistä koskevista sopimusmuutosehdotuksista. Joulukuun 2018 eurohuippukokous vahvisti asiaa koskevan toimintaohjeen, jonka käsittely on kevään 2019 aikana jatkunut. Euroryhmä käsitteli sopimusmuutoksia 13.6.2019, ja seuraavaksi niitä on tarkoitus käsitellä 21.6.2019 eurohuippukokouksessa. 

Suomen aiempia yleisiä kantoja EMU:n kehittämisestä on käsitelty valtioneuvoston selvityksessä E 80/2017 vp, valtioneuvoston jatkoselvityksessä EJ 26/2018 vp ja valtioneuvoston kirjelmässä U 5/2018 vp. Yhteiseen varautumisjärjestelyyn liittyviä neuvotteluja on kuvattu ja sitä koskevia kantoja on myös esitetty valtioneuvoston selvityksessä E 43/2017 vp ja valtioneuvoston jatkoselvityksessä EJ 15/2018 vp. Osaa mainituista valtioneuvoston kirjelmistä on käsitelty perustuslakivaliokunnassa (ks. PeVL 55/2017 vp ja PeVL 12/2018 vp). 

Lausunnossa PeVL 12/2018 vp arvioinnin kohteena olleelle komission asetusehdotukselle Euroopan valuuttarahaston perustamisesta "ei ole ollut jäsenvaltioiden tukea eikä siitä ole neuvoteltu neuvostossa" (jatkokirjelmä 7.6.2019, s. 4). EMU:n kehittämistyötä on jatkettu voimassa olevaan EVM-sopimukseen kaavailtujen, nyt arvioitavina olevien muutosehdotusten pohjalta. 

EVM-sopimuksen valmistelu sekä hyväksyminen ja voimaansaattaminen tapahtui aikanaan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (ks. PeVL 1/2011 vp, PeVP 11/2011 vp, PeVL 22/2011 vp, PeVL 25/2011 vp, PeVL 3/2012 vp, PeVL 13/2012 vp ja PeVL 3/2013 vp).  

Arvio

Käsitellessään ehdotuksia euroalueen talouspolitiikan koordinaation tehostamiseksi perustuslakivaliokunta korosti eduskunnan perustuslain 96 ja 97 §:n mukaisten tiedonsaanti- ja vaikutusmahdollisuuksien asianmukaista turvaamista (PeVL 49/2010 vp, s. 4—5, ks. myös PeVL 28/2017 vp). Valiokunta on korostanut näiden seikkojen merkitystä myös ennen Euroopan vakausmekanismiin liittyvien päätösten tekemistä (PeVL 1/2011 vp, s. 3) ja Euroopan rahoitusvakausvälineen yhteydessä (PeVP 11/2011 vp). Valiokunta on katsonut, että perustuslain 1 §:n Suomen täysivaltaisuuteen ja kansainväliseen yhteistyöhön osallistumiseen liittyvistä säännöksistä voidaan tehdä päätelmiä perustuslain kannalta suotavasta päätöksentekotavasta talous- ja rahaliiton toiminnassa (PeVL 22/2011 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta pitää eduskunnan tiedonsaanti- ja vaikutusmahdollisuuksien asianmukaisuuden kannalta tärkeänä myös riittävän ajan varaamista valtioneuvoston selvitysten ja kirjelmien eduskuntakäsittelylle. Nyt annettu jatkoselvitys olisi valiokunnan käsityksen mukaan ollut syytä saattaa eduskunnan käsiteltäväksi jo aikaisemmin.  

Perustuslakivaliokunta on Euroopan vakausmekanismia ja Euroopan rahoitusvakausvälinettä koskevissa lausunnoissaan korostanut, että Euroopan rahoitusvakauden turvaamiseen liittyviä Suomen taloudellisia vastuita tulee valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa tarkastella kokonaisuutena niistä aiheutuvan eduskunnan budjettivallan rajoituksen selvittämiseksi (ks. PeVL 25/2011 vp, s. 3/II ja PeVL 3/2012 vp, s. 2 /II). Tähän liittyy myös kysymys siitä, voidaanko vastuilla vaarantaa Suomen valtion mahdollisuudet vastata niistä velvoitteistaan, jotka sillä Suomen perustuslain mukaan on (PeVL 5/2011 vp, s. 4/II).  

Perustuslakivaliokunta on pitänyt erittäin tärkeänä, että budjettisuvereniteettia suojataan mahdollisimman tehokkaasti (PeVL 28/2013 vp, s. 4/II). Valiokunta on myös pitänyt eduskunnan budjetti- ja finanssivallan turvaamisen kannalta tärkeänä, että yhteisessä kriisinratkaisumekanismissa toteutuu kattava ja täysimääräinen sijoittajavastuu, jolloin tarve kriisinratkaisurahaston varojen käyttöön ja julkiseen rahoitukseen minimoidaan (ks. PeVL 28/2013 vp, s. 4—5 ja PeVL 1/2014 vp, s. 3). Arvioidessaan Euroopan vakausmekanismin ja sen tukivälineiden valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä valiokunta on pitänyt tärkeinä seikkoina Suomen vastuiden kokonaismäärää, niiden toteutumisen todennäköisyyttä, eduskunnan osallistumista päätöksentekoon ja vaikutuksia valtion mahdollisuuksiin vastata perustuslain mukaisista velvollisuuksista (ks. PeVL 3/2013 vp, s. 2, PeVP 52/2014 vp ja PeVL 55/2017 vp, s. 3). 

Perustuslakivaliokunta kiinnitti vuoden 2012 kannanotossaan yleisesti huomiota siihen, että syvennettäessä EU:n taloudellista ja finanssipoliittista yhdentymistä on samalla varmistuttava talous- ja rahaliiton demokraattisesta legitimiteetistä. EU:n lainsäädäntö ja päätöksenteko kaventavat kansallisen finanssipolitiikan alaa ja etäännyttävät päätöksentekoa kansallisista parlamenteista. Euroalueen kriisin hoitamisen edellyttämä valmistelu- ja päätöksentekotahti ovat myös kaventaneet valmistelun ja päätöksenteon avoimuutta. Valiokunta piti tärkeänä, että EMU:ta kehitetään ensisijaisesti unionin perussopimusten puitteissa (PeVP 92/2012 vp, s. 3 ja PeVL 55/2017 vp, s. 3).  

Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin niin ikään korostanut, ettei johdetun oikeuden säännöksiin sisällytetä jäsenvaltioille perussopimuksissa määriteltyihin velvoitteisiin nähden merkittäviä uusia menettelyjä tai muitakaan sellaisia elementtejä, joita ei olisi jo hyväksytty perussopimusten voimaansaattamisen yhteydessä (ks. PeVL 49/2010 vp, s. 4/II ja PeVL 46/1996 vp, s. 2/II). Valiokunta on pitänyt tärkeänä myös sitä, ettei sekundäärilainsäädännöllä tai hallitustenvälisin sopimuksin välillisestikään horjuteta perussopimuksissa määriteltyä EU:n toimielinten välistä institutionaalista tasapainoa (PeVL 49/2010 vp, s. 5/I). Valiokunta on katsonut, että päätöksenteon demokraattinen hyväksyttävyys ja kansalaisten tuki EMU-asioissa toteutuu suorimmin kansallisten parlamenttien kautta. Valiokunta on pitänyt Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien välistä yhteistyötä sinänsä tärkeänä, mutta todennut, ettei se miltään osin korvaa kansallisten parlamenttien päätöksentekoa talous- ja finanssipolitiikan alalla (PeVP 92/2012 vp, s. 3). 

Valtioneuvoston jatkokirjelmän EVM-sopimusmuutosehdotusten keskeisin valtiosääntöoikeudellinen kysymyksenasettelu liittyy ehdotettuihin vaihtoehtoihin hätätilamenettelyn soveltamiseksi kriisinratkaisurahaston varautumisjärjestelyn yhteydessä (ks. erit. s. 4, 8 ja 11). 

Hätätilamenettelyn hyväksyttävyys Suomen perustuslain kannalta oli keskeisiä valtiosääntökysymyksiä EVM-sopimuksen monivaiheisessa eduskuntakäsittelyssä vuosina 2011 ja 2012. Perustuslakivaliokunta totesi tuolloin (PeVL 22/2011 vp), että sopimusluonnoksen perusteella Suomen rahoitusvastuu saattaisi vastoin Suomen omaa kantaa kasvaa hallintoneuvoston määräenemmistöpäätöksellä — poikkeuksellisesti jopa siitä enimmäismäärästä, mitä se eduskunnan hyväksyttävän sopimuksen ja sen liitteiden nojalla olisi. Valiokunnan mukaan määräenemmistöpäätöksenteko vaikuttaisi kansalliseen suvereniteettiin ja eduskunnan budjettivaltaan siinä määrin, että sopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen koskettaisi perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetussa mielessä.  

Sopimusluonnosta muutettiin siten, että hätätilamenettelyn alaksi määriteltiin yksinomaan rahoitustuen myöntämistä ja toteuttamista koskevat päätökset. Uudesta sopimusluonnoksesta antamassaan lausunnossa valiokunta totesi, että uusi muotoilu poisti yksiselitteisesti mahdollisuuden korottaa jäsenvaltion rahoitusvastuuta määräenemmistöpäätöksellä. Lisäksi valiokunta katsoi, että sopimusluonnoksen määräys, jonka mukaan hätätilamenettelystä aiheutuvia riskejä vastaan suojaudutaan erillisellä hätätilarahastolla, rajoitti niin ikään Suomen vastuita sellaisessa tilanteessa, että Suomi olisi äänestänyt rahoitusapua vastaan. Myös hätätilarahastoa koskevalla sääntelyllä oli valiokunnan mielestä merkitystä eduskunnan budjettivallan turvaamisessa. Johtopäätöksenään valiokunta katsoikin, että sopimusluonnoksen päätöksentekomenettelyä koskevat määräykset eivät olleet ongelmallisia Suomen täysivaltaisuuden ja eduskunnan budjettivallan kannalta (PeVL 25/2011 vp). Valiokunta toisti tämän kantansa ja sen perustelut lausunnossaan EVM-sopimuksesta ja sen voimaansaattamislaista (PeVL 13/2012 vp). 

Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan ehdotusta Euroopan valuuttarahaston perustamista koskevaksi asetukseksi todennut, että tuolloisen ehdotuksen mukainen määräenemmistöä noudattava päätöksenteko rahoitustuesta ei olisi enää sillä tavalla poikkeuksellinen menettely kuin perustuslakivaliokunnan käytännössä (PeVL 22/2011 vp ja PeVL 25/2011 vp) on tarkoitettu. EVR:ssa rahoitustukea vastaan äänestäneitä maita ei myöskään enää olisi suojannut hätätilarahasto, jonka purkaminen edellyttää yksimielisyyttä ja jolle perustuslakivaliokunta myös antoi merkitystä, kun se katsoi, että EVM:n sopimukseen nykyisin sisältyvät määräykset määräenemmistöä noudattavasta hätätilamenettelystä eivät ole perustuslain kannalta ongelmallisia (PeVL 12/2018 vp, s. 5).  

Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston kirjelmän tavoin oli syytä korostaa ja viitata uskottavan velkajärjestelymekanismin ja sijoittajanvastuun puuttumiseen sekä epäselvyyteen EVR:n etuoikeutetun velkojan asemasta Suomen vastuisiin liittyviin riskeihin vaikuttavina tekijöinä. Määräenemmistöä noudattava päätöksenteko rahoitustuesta merkitsisi sellaista lisärajoitusta eduskunnalle perustuslaissa turvattuun budjettivaltaan, jota ei voida katsoa hyväksytyn perussopimuksilla ja niiden voimaansaattamislaeilla. Perustuslakivaliokunta yhtyi myös valtioneuvoston kantaan, jonka mukaan EVM:n pääoman siirtämistä EVR:oon koskevan sopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen koskettaisi rahoitustukea koskevan äänestyssäännön vuoksi perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetussa mielessä (PeVL 12/2018 vp, s. 5). 

Perustuslakivaliokunta voi yhtyä nyt arvioitavan täydentävän selvityksen sisältämään perustuslailliseen arvioon hätätilamenettelyn laajentamisesta varautumisjärjestelyvälineen käyttämiseen. Laajennus ei merkitse valiokunnan käytännössä tarkoitettua (ks. PeVL 22/2011 vp, PeVL 25/2011 vp, PeVL 13/2012 vp ja PeVL 12/2018 vp) ristiriitaa perustuslain Suomen täysivaltaisuutta ja eduskunnan budjettivaltaa koskevien säännösten kanssa. Keskeistä perustuslain kannalta on, etteivät ehdotetut muutokset saa lisätä Suomen rahoitusvastuuta EVM-sopimuksen enimmäismääristä. EVM:n kokonaisvastuiden kasvattamisen on edellytettävä jatkossakin Suomen suostumusta ja eduskunnan myötävaikutusta. Suomen ei tule perustuslakivaliokunnan mielestä hyväksyä neuvotteluissa sitä valtioneuvoston kirjelmässä mainittua vaihtoehtoa, joka koskisi perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetussa mielessä. Perustuslain 94 §:n 2 momentin ja 95 §:n 2 momentin mukaan päätökset sopimuksen ja sen voimaansaattamislain hyväksymisestä on tehtävä kahden kolmasosan enemmistöllä.