Arvioinnin lähtökohtia
(1) Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki kotoutumisen edistämisestä (jäljempänä myös kotoutumislaki) ja kumottavaksi voimassa oleva samanniminen laki. Lisäksi ehdotetaan muutettaviksi sosiaalihuoltolakia, vapaasta sivistystyöstä annettua lakia, henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annettua lakia sekä eräitä muita ehdotettuun lakiin liittyviä lakeja.
(2) Lain tarkoituksena on edistää kotoutumista ja hyviä väestösuhteita ja siten vahvistaa maahanmuuttajien yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon toteutumista. Tavoitteena on myös edistää maahanmuuttajien työllisyyttä, osallisuutta, hyvinvointia ja terveyttä.
(3) Kotoutumista edistäviä palveluita ehdotetaan järjestettäviksi osana uutta kunnan kotoutumisohjelmaa sekä muina kotoutumista edistävinä yleisen palvelujärjestelmän mukaisina palveluina. Kunnan kotoutumisohjelman eli maahanmuuttajien alkuvaiheen kotoutumispalveluiden kokonaisuuden vähimmäissisällöstä säädettäisiin lailla. Lailla ehdotetaan lisäksi selkeytettäviksi viranomaisten vastuita ja päivitetään niitä vastaamaan rakenteellisia uudistuksia, mukaan lukien hyvinvointialueiden perustaminen sekä eduskunnalle tämän esityksen kanssa samanaikaisesti annettuun hallituksen esitykseen perustuva työvoimapalvelujen uudistus.
(4) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä useiden perustuslain säännösten kannalta. Ehdotetulla sääntelyllä pyritään osaltaan toteuttamaan julkiselle vallalle perustuslain 18 §:n 2 momentissa osoitettua velvollisuutta edistää työllisyyttä ja pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Perustuslakivaliokunnalla ei pääosin ole huomautettavaa säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa tältä osin esitettyihin lopputulemiin. Jakson huomattava laajuus ja jossain määrin poikkeuksellinen kirjoitustapa tekevät jaksosta kuitenkin valitettavan vaikeaselkoisen. Valiokunta kiinnittää huomiota säätämisjärjestystä koskevien perustelujen selkeyteen ja keskittymiseen perustuslainmukaisuuden arvioinnin kannalta olennaiseen.
Kunnallinen itsehallinto
(5) Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusia tehtäviä kunnille ja hyvinvointialueille. Samalla sääntely merkitsee myös rahoitusjärjestelmän muutoksia. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 121 §:n kannalta. Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä on säädettävä lailla.
(6) Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään korostanut, että kunnan tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 34/2013 vp, s. 2, PeVL 30/2013 vp, s. 5, PeVL 12/2011 vp, s. 2). Valiokunta on myös katsonut, että kunnille osoitettavat rahoitustehtävät eivät itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim. PeVL 41/2014 vp, s. 3, PeVL 50/2005 vp, s. 2). Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 artiklan 2 kappaleeseen, jonka mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa (ks. esim. PeVL 16/2014 vp, s. 2).
(7) Hallituksen esityksen (s. 64—69) mukaan kuntien ja hyvinvointialueiden saama valtion rahoitus kotoutumisen edistämiseen muodostuu useista lähteistä. Siltä osin kuin kotoutumispalveluita järjestetään osana kunnan järjestämisvastuulla olevia työvoimapalveluita, ne rahoitetaan osana näitä palveluita siten kuin työvoimapalvelu-uudistuksen yhteydessä rahoituksesta säädetään. Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirrosta aiheutuvia vaikutuksia kuntatalouteen arvioidaan hallituksen esityksessä työvoimapalveluiden järjestämisestä (HE 207/2022 vp, s. 130—131). Siltä osin kuin kotoutumispalveluita järjestetään osana kunnan peruspalveluita, rahoitus järjestetään valtionosuusjärjestelmän kautta, jossa yhtenä määräytymistekijänä on vieraskielisten määrä. Siltä osin kuin kotoutumispalveluita järjestetään osana hyvinvointialueen sosiaali- ja terveyspalveluita, määräytyy rahoitus yleiskatteellisesti siten kuin niiden osalta on säädetty.
(8) Perustuslakivaliokunta on vastikään antanut lausunnon (PeVL 90/2022 vp) hallituksen esityksestä julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden uudelleen järjestämistä koskevaksi lainsäädännöksi, jolla on edellä kuvatusti keskeinen rooli kotoutumisen edistämisessä. Valiokunta arvioi tässä yhteydessä myös esitykseen sisältyneen työvoimapalveluiden rahoitusmallin perustuslainmukaisuuta (kappaleet 4—13). Valiokunnan mukaan sääntely ei ollut ristiriidassa perustuslain 121 §:n kanssa, mutta valiokunta kiinnitti huomiota siihen esityksen perusteluissakin esille tuotuun seikkaan, että järjestämisvastuun siirto ja samanaikainen työttömyysetuuksien rahoitusvastuun kasvattaminen lisäävät kuntatalouden suhdanneherkkyyttä sekä kuntien toimintaan ja talouteen liittyvää epävarmuutta. Valiokunta painotti tarvetta seurata tarkasti ehdotettujen muutosten vaikutuksia.
(9) Hallituksen esityksen perustelujen (s. 123—124) mukaan kunnille maksettaisiin kotoutumislakiehdotuksen 2 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta ja kotoutumisen edistämisestä sekä laskennallisia korvauksia että todellisten kustannusten mukaisia korvauksia. Lisäksi kunnat saisivat kotoutumislain mukaisten palvelujen järjestämiseen rahoitusta osana peruspalvelujen valtionosuutta muiden kuin edellä mainittujen henkilöiden, jotka eivät ole työttömiä työnhakijoita, osalta. Kunnille erikseen maksettava laskennallinen korvaus ja peruspalvelujen valtionosuus ovat laskennallisia ja yleiskatteellisia. Esityksen perustelujen mukaan yleiskatteellisuus turvaa kunnan itsehallinnon rahoituksen kohdentamisessa, kun kunta voi päättää saamansa rahoituksen kohdentamisesta tarpeen mukaan esimerkiksi henkilöstön palkkaamiseen, tulkitsemiseen, ohjaukseen ja neuvontaan ja muihin kotoutumisen edistämisestä aiheutuviin kustannuksiin. Kuntien itsehallinnon mukaisesti kunnat voivat perustelujen mukaan itsenäisesti budjetoida kotoutumisen edistämiseen tarpeellisiksi katsomansa henkilöstöresurssit, joilla kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen velvoitteet pystytään täyttämään.
(10) Perustuslakivaliokunnan mukaan lainsäätäjällä on laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia valtionosuusjärjestelmään silloinkin, kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten kuntien valtionosuuksiin (ks. PeVL 40/2014 vp, PeVL 16/2014 vp). Hallituksen esityksessä kunnille annettaviksi ehdotetuista uusista tehtävistä aiheutuvat kustannukset korvattaisiin kunnille valtionosuusjärjestelmän ja laskennallisten korvausten kautta korvausperustein, jotka perustuvat suurelta osin nykyisiin kustannuksiin ja asiakasmääriin. Ehdotettu sääntely ei valiokunnan mielestä ole ristiriidassa perustuslain 121 §:n kanssa. Valiokunta painottaa kuitenkin tarvetta seurata tarkasti ehdotettujen muutosten vaikutuksia rahoitusperiaatteen toteutumiseen käytännössä ja ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin.
Julkinen hallintotehtävä
(11) Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
(12) Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että tietyt kunnan ja hyvinvointialueen järjestämisvastuulle kuuluvat tehtävät on mahdollista antaa muiden kuin viranomaisten hoidettaviksi. Esityksen 1. lakiehdotuksen ohjausta ja neuvontaa koskevat tehtävät, osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointiin sisältyvät asiantuntija-arvioinnit, kotoutumiskoulutuksen sekä monikielisen yhteiskuntaorientaation toteuttaminen ovat sellaisia hallintotehtäviä, joiden antamisesta muulle kuin viranomaiselle säädettäisiin kotoutumislaissa. Lisäksi esityksen 2. lakiehdotuksen mukainen perheryhmäkotitoiminta on sellaista toimintaa, jonka hyvinvointialue voi ulkoistaa. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa on arvioitu varsin laajasti näiden ehdotusten suhdetta perustuslain 124 §:ään. Perustuslakivaliokunnalla ei pääosin ole huomautettavaa tältä osin esitettyihin lopputulemiin.
(13) Perustuslakivaliokunnan mukaan oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (esim. PeVL 3/2009 vp, s. 4/II ja PeVL 20/2006 vp, s. 2). Lakiin ei ole perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä yleensä sisällyttää viittausta hallinnon yleislakeihin, sillä hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (PeVL 42/2005 vp, s. 3/II). Rikosoikeudellisen virkavastuun ulottumisesta tehtäviä hoitaviin yksityisiin on sen sijaan säädettävä erikseen. Sääntelyä on tältä osin välttämätöntä täydentää. Tämä on edellytyksenä sille, että 1. ja 2. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(14) Virkavastuusääntelyn täsmälliselle muotoilulle ei perustuslakivaliokunnan käytännössä ole esitetty tarkempia edellytyksiä (ks. PeVL 17/2021 vp, kappale 82). Tavanomaisesti virkavastuusta on tämänkaltaisissa sääntely-yhteyksissä säädetty laajemmin kuin pelkästään julkisen vallan käyttöön rajoittuen. Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota virkavastuusääntelyn johdonmukaisuuteen ja tarpeeseen vastaisuudessa arvioida julkista hallintotehtävää hoitavan virkavastuun laajuutta (ks. rikoslain 40 luvun sääntely virkamiehen ja julkisyhteisön työntekijän rikosoikeudellisesta vastuusta). Valiokunnan käsityksen mukaan tällaisen arvioinnin on syytä ulottua laajemmalle kuin yksittäiseen lainsäädäntöhankkeeseen ja se on sopivimmin tehtävissä valtioneuvoston piirissä (PeVL 17/2021 vp, kappale 82). Perustuslakivaliokunta kiinnittää edelleen valtioneuvoston huomiota asiaan.
Muutoksenhakukielto
(15) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 10 luvun 95 §:n 4 momentin mukaan 16 §:ssä tarkoitettuun kotoutumissuunnitelmaan tai 17 §:ssä tarkoitettuun monialaiseen kotoutumissuunnitelmaan tai sen 22 §:ssä tarkoitettuun tarkistamiseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 347) mukaan ehdotettu sääntely vastaa työllisyyssuunnitelmasta työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa esitettyä muutoksenhakua koskevaa sääntelyä. Perustelujen mukaan kotoutumissuunnitelma voi olla työllisyyssuunnitelman korvaava suunnitelma.
(16) Perustuslakivaliokunta on vastikään arvioinut hallituksen esitystä julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden uudelleen järjestämistä koskevaksi lainsäädännöksi ja siihen sisältyvää työllisyyssuunnitelmaa koskevaa muutoksenhakukieltoa (PeVL 90/2022 vp, kappaleet 14—15). Valiokunta kiinnitti huomiota esityksen perusteluihin, joissa tehtiin selkoa siitä, että työnhakija voi saattaa työllistymissuunnitelman sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan arvioitavaksi tilanteessa, jossa työnhakija ei noudata työllistymissuunnitelmaa ja hänelle aiheutuu tästä työttömyysetuuden menetys, ja katsoi, ettei muutoksenhakukielto muodostunut ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta. Kotoutumissuunnitelmaan kohdistuvaa muutoksenhakukieltoa on valiokunnan mielestä arvioitava lähtökohtaisesti samoin. Kuten työllisyyssuunnitelmaan kohdistuva muutoksenhakukielto, on myös kotoutumislain 95 §:n 4 momentin mukainen muutoksenhakukielto kuitenkin sääntelyn selkeyden vuoksi perusteltua muotoilla niin, että kotoutumissuunnitelmaan ei saa erikseen hakea oikaisua eikä siitä saa erikseen valittaa.
Vammaisyleissopimus ja erityisesti vammaiset maahanmuuttajat
(17) Hallituksen esityksessä on käsitelty erikseen (esim. s. 118, s. 123 ja s. 129 sekä s. 238, s. 271 ja s. 301) vammaisten maahanmuuttajien asemaa erityisen haavoittuvana ryhmänä ja kuvattu myös esimerkiksi vammaisten maahanmuuttajien tilannetta vamman ohella vaikeuttavia tekijöitä, kuten kielivaikeuksia ja tiedon saavutettavuutta. Esityksen perustelujen (s. 44) mukaan viranomaispalveluissa tulee kiinnittää erityistä huomioita vammaisten maahanmuuttajien palvelutarpeisiin ja palveluihin pääsyyn.
(18) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksessä ei kuitenkaan ole erikseen käsitelty YK:n vammaisyleissopimuksen merkitystä ehdotetun sääntelyn kannalta. Valiokunta pitää vammaisyleissopimuksen huomiotta jättämistä esityksessä ongelmallisena ja painottaa, että vammaisyleissopimuksessa turvatut oikeudet, sellaisina kuin ne täsmentyvät vammaisten henkilöiden oikeuksien komitean yleiskommenteissa, yksilövalitusasioissa annetuissa päätöksissä sekä muissa kannanotoissa, suuntaavat ja määrittävät osaltaan sitä, kuinka viranomaispalveluissa tulee huomioida vammaisten maahanmuuttajien palvelutarpeet. Tämä on perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 22 §:n vuoksi syytä huomioida ehdotettavan sääntelyn tulkinnassa ja soveltamisessa. Hallintovaliokunnan on lisäksi syytä vielä huolellisesti arvioida tarvetta turvata säännösperusteisesti vammaisten maahanmuuttajien oikeuksien toteutuminen esimerkiksi sisällyttämällä lakiin samankaltainen sen soveltamista ohjaava säännös kuin 1. lakiehdotuksen 4 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi lapsia koskevana.
Henkilötietojen suoja
(19) Esityksen 1. lakiehdotuksen 9 luvussa ehdotetaan säädettäväksi uudesta valtakunnallisesta kotoutumisen asiakastietojärjestelmästä ja tietovarannosta sekä eri tahojen tiedonsaantioikeuksista. Lakiehdotuksessa esitetään tiedonsaantioikeuksia valtion viranomaisten, kuntien, hyvinvointialueiden, laissa tarkoitettujen palveluntarjoajien sekä alaikäiselle määrättyjen edustajien välillä.
(20) Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan.
(21) Perustuslakivaliokunnan mukaan tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Henkilötietojen suoja tulee turvata ensisijaisesti EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee siten suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 4—5).
(22) Ehdotettava sääntelykokonaisuus merkitsee varsin laaja-alaisia tiedonsaantioikeuksia eri kunnille ja eri viranomaisille sellaisista perustuslain 10 §:ssä ja EU:n perusoikeuskirjan 8 artiklan mukaisen henkilötietojen suojan piiriin kuuluvista henkilötiedoista, joihin hallituksen esityksen (s. 341) mukaan sisältyy myös arkaluontoisia henkilötietoja.
(23) Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen (PeVL 15/2018 vp). Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2—3). Valiokunta on antanut erityistä merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan täsmällisyyttä ja sisältöä. Mikäli ehdotetut säännökset tietojen luovutuksesta ovat kohdistuneet myös arkaluonteisiin tietoihin, on tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä ollut sääntelyn täsmentäminen selostetun perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi (PeVL 38/2016 vp, s. 3). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (ks. esim. PeVL 71/2014 vp, s. 3/I, PeVL 62/2010 vp, s. 4/I ja PeVL 59/2010 vp, s. 4/I).
(24) Perustuslakivaliokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia. Valiokunnan mielestä arkaluonteisia tietoja sisältäviin laajoihin tietokantoihin liittyy tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (ks. PeVL 13/2016 vp, s. 4, PeVL 14/2009 vp, s. 3/I). Myös EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen 51 johdantokappaleen ja rikosasioiden tietosuojadirektiivin 37 johdantokappaleen mukaan erityisiä henkilötietoja, jotka ovat erityisen arkaluonteisia perusoikeuksien ja -vapauksien kannalta, on suojeltava erityisen tarkasti, koska niiden käsittelyn asiayhteys voisi aiheuttaa huomattavia riskejä perusoikeuksille ja -vapauksille. Valiokunta on tämän johdosta kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään ja sääntelyn on oltava EU:n tietosuojalainsäädännön mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (PeVL 65/2018 vp, s. 45, PeVL 15/2018 vp, s. 40).
(25) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetut säännökset tiedonsaannista ja tiedonsaantioikeuksista sekä niiden piiriin kuuluvista tiedoista ovat verraten väljiä ja kohdittain tulkinnanvaraisia. Valiokunnan mielestä ehdotettava sääntely muodostaa riskejä henkilötietojen suojan ja tietoturvan sekä väärinkäytösten kannalta eikä ehdotettavassa sääntelyssä ole riittävästi säännösperusteisesti varmistettu 9 luvussa ehdotettavan sääntelykokonaisuuden puitteissa tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn ja tiedonsaantiin ja tiedonsaantioikeuksiin valtakunnallisesta tietojärjestelmäpalveluista (72—94 §) sisältyvien riskien ehkäisemistä, minimoimista sekä torjumista.
(26) Hallintovaliokunnan on vielä tarkoin selvitettävä, miten 9 luvussa ehdotetun sääntelyn merkitsemiä riskejä on tarkoitus hallita. Lisäksi hallintovaliokunnan on syytä vielä arvioida mahdollisuuksia sekä kaventaa käsiteltävien henkilötietojen alaa että tiedonsaantioikeuksia ja täsmentää ehdotettua sääntelyä varsinkin siltä osin kuin on kysymys lakiehdotuksen 73 §:n perusteella käsiteltävistä tiedoista.