Yleistä

Puolustusvaliokunta arvioi tässä lausunnossaan kootusti useita EU:n puolustusulottuvuuden kehittämiseen liittyviä U-kirjelmiä ja E-selvityksiä. Valiokunta toteaa, että EU:n puolustusulottuvuuden syventäminen on viimeisten 2—3 vuoden aikana saanut merkittävästi uutta vauhtia. Valiokunnan arvion mukaan kehitystä on vauhdittanut komission näkyvä mukaantulo puolustusalan tutkimus- ja kehityshankkeisiin, kriittisesti EU:n autonomisen toimintakyvyn kehittämiseen suhtautuvan Britannian Brexit-prosessi sekä transatlanttisten suhteiden nykytilanne ja unionimaiden halu ottaa enemmän vastuuta maanosan turvallisuudesta.  

Valiokunta toteaa, että EU ei ole sotilasliitto, eivätkä tehdyt puolustusulottuvuuden syventämistä koskevat uudet avaukset muuta tätä peruslähtökohtaa. Valiokunnan arvion mukaan nyt käsittelyssä olevilla ehdotuksilla pyritään vahvistamaan erityisesti EU:n autonomista toimintakykyä kriisinhallintaoperaatioissa ja parantamaan unionimaiden puolustusteollisuusyritysten kilpailu-edellytyksiä globaalissa kilpailussa. 

Käytännössä EU-yhteistyön syventäminen puolustuskysymyksissä näkyy erityisesti pysyvän rakenteellisen yhteistyön (PRY) käynnistämisessä vuonna 2017 sekä ehdotuksessa monivuotisesta rahoituskehyksestä vuosille 2021—2027. Valiokunnan näkökulmasta on toivottavaa, että PRY-yhteistyö johtaa unionimaiden keskinäisten sitoumusten ja solidaarisuuden vahvistumiseen. Tästä on myös Suomelle turvallisuus- ja puolustuspoliittista hyötyä.  

Valiokunta toteaa, että rahoituskehysehdotukseen sisältyy merkittävä uusi avaus: turvallisuus- ja puolustusrahastoon suunnitellaan käytettävän 24 miljardia vuosina 2021—2027. Tästä puolustusta tukeviin hankkeisiin korvamerkittäisiin 17,2 miljardia: Euroopan puolustusrahastoon 11,4 miljardia ja sotilaalliseen liikkuvuuteen 5,8 miljardia euroa. Lisäksi rahoituskehysehdotukseen sisältyy ehdotus Euroopan rauhanrahaston perustamisesta. Rauhanrahasto olisi kooltaan 9,2 miljardia euroa, ja se rahoitettaisiin kokonaan EU:n budjetin ulkopuolelta jäsenmaiden toimesta. 

Puolustusvaliokunta arvioi tässä lausunnossaan näitä kolmea kokonaisuutta: Euroopan puolustusrahastoa, sotilaallista liikkuvuutta sekä Euroopan rauhanrahastoa. Valtioneuvosto suhtautuu U-kirjelmissä ja E-selvityksissä lähtökohtaisesti myönteisesti yhteistyön syventämiseen kaikilla kolmella alueella. Puolustusvaliokunta yhtyy tähän perusmyönteiseen tulokulmaan, mutta toteaa samalla, että puolustusavauksiin sisältyy huomattavia riskejä sen suhteen, miten pienempien jäsenmaiden näkemyksiä huomioidaan jatkotyössä. Valiokunta käy lausunnossaan läpi reunaehtoja, joiden perusteella Suomen osallistumista eri hankkeisiin tulee tarkastella. 

Euroopan puolustusrahasto

Euroopan puolustusrahasto on EU-budjetista rahoitettava ohjelma, joka kattaisi puolustusmateriaalin ja -teknologian tutkimus- ja kehityskokonaisuudet. Ohjelman kokonaisbudjetti olisi vuosina 2021—2027 noin 11,4 miljardia euroa. Puolustustutkimuksen kokonaisbudjetti olisi 3,6 miljardia ja puolustusteollisen kehittämisohjelman vastaavasti 7,8 miljardia euroa. Valiokunta toteaa, että molemmissa ohjelmissa on pilotointivaihe käynnissä. Tutkimuksen puolella pilotointiin on vuosina 2017—2019 varattu 90 miljoonaa euroa ja kehittämisohjelmassa on taas varauduttu käyttämään pilottihankkeisiin 500 miljoonaa euroa vuosina 2019—2020. 

Puolustusrahaston tavoitteena on, että rahaston kaksi osiota kattaisivat puolustustarvikkeiden kehittämisen koko ajanjakson alkaen tutkimuksesta ja päätyen tuotteen tai palvelun markkinoille tulemiseen saakka. Valiokunta huomauttaa, että komission rahallisia resursseja ei voi käyttää asejärjestelmien ostamiseen, vaan valmiin tuotteen hankinnasta vastaavat aina jäsenmaat omista kansallisista budjeteistaan. 

Valiokunta toteaa, että se on arvioinut Euroopan puolustusrahaston pilotointihankkeisiin liittyviä kysymyksiä lausunnossaan PuVL 8/2017 vp. Valiokunta piti lausunnossaan erittäin ongelmallisena sitä, että jo tuotekehitysvaiheessa voidaan joutua sitoutumaan hankintapäätöksiin tietämättä esimerkiksi sitä, vastaako valmis tuote todellisuudessa puolustusvoimien operatiivisiin tarpeisiin. Valiokunta toteaa, että Suomella ei ole varaa ostaa puolustusmateriaalia, josta ei ole saatu käyttökokemuksia tai jonka ylläpitäminen tulee oletettua huomattavasti kalliimmaksi. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä erityisesti NH 90 -kuljetushelikoptereista saatuihin käyttökokemuksiin. Valiokunta pitää erittäin hyvänä viime vuosina noudatettua hankintapolitiikkaa, jossa globaaleilta markkinoilta on haettu Suomelle parhaiten sopivia ja kustannustehokkaita puolustusmateriaaliratkaisuita.  

Valiokunta korostaa, että unionimaiden keskinäistä puolustusteollista yhteistyötä kehitettäessä tulee varmistaa, että puolustusteollisen yhteistyön syventäminen unionialueella todella avaa suomalaiselle puolustusteollisuudelle aidon mahdollisuuden osallistua tasavertaisena kumppanina unionialueella tehtävään puolustusteolliseen yhteistyöhön. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä muun muassa puolustus- ja turvallisuushankintojen direktiiviin, jota koskeva voimaansaattamislaki astui voimaan 1.1.2012 (PuVM 3/2011 vp). Direktiivin keskeisenä tavoitteena oli avata puolustusmateriaalihankintoja avoimelle kilpailulle Euroopassa ja rajoittaa artiklaan 346 vetoamista: kyseisen artiklan nojalla jäsenvaltiot ovat voineet poiketa sisämarkkinasäännöistä kansalliseen turvallisuuteen liittyvin perusteluin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yli kuusi vuotta voimassa ollut direktiivi ei ole juurikaan avannut puolustusvälinehankintoja kilpailulle. Erityisesti suuret unionimaat — pienten ja keskisuurten jäsenvaltioiden oma puolustusteollinen tuotanto on joka tapauksessa rajallista — eivät ole aiempia tulkintakäytänteitään juuri muuttaneet. Valiokunta näkee, että Euroopan puolustusrahaston hankkeissa on riskinä saman asetelman toistuminen: uusia asejärjestelmiä kehitetään suurten unionimaiden ehdoilla ja tavalla, joka ei mahdollista suomalaisen puolustusteollisuuden tasavertaista osallistumista. 

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan puolustusrahastoehdotuksessa on pyritty varmistamaan monipuolinen osallistujapohja hankkeisiin: mukana olisi niin suuria kuin pieniä unionimaita ja myös pienet ja keskisuuret yritykset huomioidaan. Puolustusteollisessa kehittämisohjelmassa on edellytyksenä, että hankkeisiin osallistuu vähintään kolme yritystä kolmesta jäsenmaasta.  

Saadun selvityksen mukaan puolustusrahastoehdotuksesta rahoitettavien toimien EU-tuen taso vaihtelisi. Mikäli tuki olisi vähemmän kuin 100 prosenttia, tulisi jäljellä oleva osuus kattaa jäsenvaltioiden ja/tai yritysten omalla rahoituksella.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puolustusvoimien tutkimus- ja kehitysrahoitus oli viime vuonna noin 58 miljoonaa euroa, ja tämän vuoden taso on suunnilleen sama. Puolustusvoimien TK-rahoituksesta ei olla korvamerkitsemässä tiettyä osaa EU-tutkimustyöhön.Valiokunta toteaa, että kansallisia resursseja puolustusmateriaalin kehittämis- ja tutkimustyössä voidaan pitää varsin rajallisina. Valiokunta näkee, että EU:n puolustusrahaston alainen tutkimus- ja teknologiatoiminta tarjoaa periaatteessa Suomelle mahdollisuuden tukea kansallisen osaamisen kehittämistä puolustusalan tutkimus- ja tiedeyhteistyössä. Tämä edellyttää, että myös pienten unionimaiden ja pk-sektorin puolustusteollisten yritysten näkemyksiä kuullaan tasavertaisesti hankevalmistelussa. 

Valiokunta korostaa, että kilpailukykyinen puolustusteollisuus Suomessa on keskeinen osa sotilaallista huoltovarmuutta ja suorituskykyjä. Pelkästään Suomen puolustusvoimien tekemin hankinnoin kotimainen puolustusteollisuus ei säily elinkelpoisena, vaan vientiulottuvuutta tarvitaan kotimaan työpaikkojen turvaamiseksi. 

Yhteenvetona Suomen suhteesta Euroopan puolustusrahastoon valiokunta haluaa korostaa seuraavia näkemyksiä. Puolustusrahastosta rahoitettavien hankkeiden tulee vastata jäsenmaiden yhdessä määrittelemiä suorituskykyvaatimuksia tavalla, joka huomioi myös pienempien unionimaiden näkemykset. Puolustushallinnon — puolustusministeriön ja puolustusvoimien — tulee viipymättä yhdessä suomalaisen puolustusteollisuuden kanssa luoda kansallinen toimintastrategia ja koordinaatiomekanismi, jonka puitteissa EU-tasolle tarjottavia hankkeita saadaan identifioitua. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen osallistuminen EU-hankkeiden pilottivaiheeseen on jäänyt puutteelliseksi hitaan kansallisen valmisteluprosessin vuoksi. Nyt on varmistettava, että hyvissä ajoin ennen varsinaisen rahoituskehyskauden alkamista vuonna 2021 kansallinen priorisointi on tehty tavalla, joka mahdollistaa koko suomalaisen puolustusteollisen kentän osallistumisen hankkeisiin.  

Sotilaallinen liikkuvuus

Valiokunta toteaa, että sotilaallisen liikkuvuuden edistäminen on näkyvästi esillä sekä Natossa, EU:ssa että pohjoismaisella tasolla. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Natossa keskitytään infrastruktuurihankkeisiin, EU:n toiminta on kokonaisvaltaisempaa ja hankkeessa käydään läpi myös maahantulo- ja tullimuodollisuuksiin liittyviä kysymyksiä. Naton tulokulma hankkeeseen on kuitenkin kokonaisuutena arvioiden kunnianhimoisempi, sillä sotilasliitolle sotilaalliseen liikkuvuuteen liittyvät pullonkaulat ovat keskeisen tärkeitä kysymyksiä, jotta liittokunta pystyy auttamaan jäsenmaitaan kriisitilanteessa. 

Valiokunta toteaa, että EU:ssa sotilaallista liikkuvuutta käsitellään jo sekä Euroopan puolustusviraston alaisissa työryhmissä että Hollannin johtamassa pysyvän rakenteellisen yhteistyön alla toteutettavassa hankkeessa. Uutena elementtinä sotilaalliseen liikkuvuuteen ollaan nyt ehdottomassa 5,8 miljardin euron yhteisörahoitusta vuosille 2021—2027. Komission lähtökohta on, että sotilaallista liikkuvuutta koskevien hankkeiden EU-rahoitus voidaan toteuttaa vain projekteissa, joissa on myös siviilikäyttötarve. Valiokunta pitää tätä näkökulmaa perusteltuna. Valiokunta korostaa tarvetta tiiviiseen yhteistyöhön eri EU:n toimijoiden kesken. Euroopan puolustusvirastossa ja Hollannin PRY-hankkeessa tehty työ on nivottava osaksi uutta sotilaallista liikkuvuutta koskevaa EU-rahoitusta. 

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan sotilaallisen liikkuvuuden parantaminen unionialueella tukee myös Suomelle tärkeitä hankkeita, esimerkiksi EU:n avunanto- ja yhteisvastuulausekkeen toimeenpanoa. Hanke vahvistaa myös Suomen sotilaallisen suorituskyvyn kehittämistä ja sotilaallista huoltovarmuutta helpottaen avun vastaanottoa ja antamista, harjoitustoimintaa ja sotilaallista kriisinhallintaa. 

Konkreettisesti sotilaallisessa liikkuvuudessa ei Suomen osalta lopulta kyse ole suurista euromääristä. Saadun selvityksen mukaan 5,8 miljardin euron määrärahasta Suomen laskennallinen osuus olisi noin 100 miljoonaa euroa eli noin 15 miljoonaa euroa vuodessa vuosina 2021—2027. Komission ehdotuksen mukaan unionirahoitus eri hankkeissa olisi noin 20 prosenttia ja kansallinen maksuosuus 80 prosenttia. 

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan Suomessa ei ole vielä kansallisesti priorisoitu sitä, mitä hankkeita sotilaallisen liikkuvuuden alla kehitettäviin hankkeisiin tarjotaan. Valiokunta pitää välttämättömänä, että hankeluettelon tarkentuessa myös eduskunta kytketään tiiviisti mukaan hankkeiden kokonaisarviointiin. 

Euroopan rauhanrahasto

Rauhanrahastosta esitetään kustannettavaksi unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaisia toimia, joilla on sotilaallista merkitystä tai merkitystä puolustuksen alalla. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan rahasto mahdollistaisi unionille laajemman, joustavamman ja tehokkaamman toiminnan muun muassa konfliktien ennaltaehkäisyyn. Rauhanrahastossa maantieteellinen rajaus Afrikkaan poistuisi ja rahaston kautta voitaisiin antaa tukea suoraan kolmansien maiden johtamille rauhanturvaoperaatioille tai kansainvälisille organisaatioille. Valiokunta pitää hyvänä maantieteellisten rajoitusten poistamista, sillä EU:n on kyettävä konfliktien ennaltaehkäisyyn maantieteellisesti aiempaa kattavammin. 

Rauhanrahastosta rahoitettaisiin unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaisia sotilaallisia operaatioita, tuettaisiin kolmansien maiden asevoimien kapasiteetin kehittämistä ja rahoitettaisiin kolmansien maiden tai muiden kansainvälisten toimijoiden rauhanturvaoperaatioita sekä rahoitettaisiin muita yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimia, joissa on sotilaallinen tai puolustuksellinen ulottuvuus. Rauhanrahaston kooksi ehdotetaan 9,2 miljardia euroa ja varat siihen kootaan unionimailta jäsenmaiden bruttokansantuotteen suuruuden mukaisesti. 

Valiokunta toteaa, että erityisen merkittävä ajatus rauhanrahastossa on ehdotus sisällyttää siihen niin sanottu Athena-mekanismi. Kyseinen järjestely luotiin 2000-luvun alussa kattamaan unionin sotilaallisten kriisinhallintaoperaatioiden yhteisten kulujen hallinnointia. Valiokunta toteaa, että EU:n johtamissa sotilasoperaatiossa valtaosan kustannuksista maksavat jäsenmaat — sama periaate on käytössä myös Nato-operaatioissa — yhteisrahoituksen kattaessa vain kulut, jotka hyödyttävät kaikkia operaatioon osallistuvia maita. Näitä yhteisiä kuluja ovat operaatioiden käynnistämisvaiheessa arviointi- ja tiedustelumissioiden kustannukset, operaatio- ja joukkoesikuntien kulut, lääkintähuolto- ja evakuointikustannukset, satelliittikuvat sekä tietyt infrastruktuurikustannukset. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan nykyisin operaation kokonaiskustannuksista vain 5—15 prosenttia kuuluu yhteisrahoituksen piiriin. Rauhanrahastossa yhteisten kulujen listaa esitetään laajennettavaksi siten, että yhteisrahoitusosuus voisi olla jopa 35—40 prosenttia.  

Valiokunta näkee, että yhteisten kustannusten määritelmää laajentamalla voidaan osaltaan päästä eteenpäin myös sen suhteen, että EU:n taisteluosastojen käyttökynnystä saataisiin madallettua. Taisteluosasto on sotilastermi, jota käytetään pienimmästä itsenäiseen taistelutoimintaan kykenevästä joukosta, joka on vähintään vahvennettu pataljoona.Valiokunta huomauttaa, että EU:n taisteluosastokonsepti on kohta 15 vuotta vanha eikä EU ole käyttänyt taisteluosastoja kertaakaan. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan vuosien mittaan tähän olisi ollut useita luontevia tilaisuuksia. Suomi on osallistunut useita kertoja taisteluosastojen valmiusvuoroihin — muun muassa pohjoismaisessa viitekehyksessä sekä yhdessä Saksan ja Hollannin kanssa — ja valmiuden luominen on ollut kansallisesti merkittävä ponnistus.  

Valiokunta toteaa, että EU-tason päätöksentekoa, joka vaatii jäsenmaiden yksimielisyyttä operaation käynnistämisessä, on merkittävästi vaikeuttanut tietoisuus siitä, että yksittäisille jäsenvaltioille taisteluosastojen käyttämisestä aiheutuu huomattavia kustannuksia. Valiokunnan mielestä on luontevaa, että kun taisteluosaston valmiusvuoroon osallistuvat maat toimivat unionin nimissä, EU myös vastaisi merkittävästi nykyistä suuremmalla panoksella yhteisten kustannusten maksamisesta.