VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Ehdotusten tavoitteet
Heinäkuussa 2020 Eurooppa-neuvostossa sovittiin, että vuoden 2021 jälkeen käyttöön otettavista uusista omista varoista saatavat tulot käytetään elpymisvälineen takia otettujen lainojen ennenaikaiseen takaisinmaksuun. Komission 22.12.2021 antamilla ehdotuksilla mahdollistettaisiin mm. elpymisvälineen ennenaikaisen takaisinmaksun rahoittaminen.
Elpymisvälineestä rahoitetaan jäsenvaltioiden elpymis- ja palautumiskykyä edistäviä toimia kuten investointeja rajoitetun ajan, jotta voidaan tukea jäsenvaltioiden talouden palautumista covid-19-pandemiasta. Elpymisvälineen 750 miljardin euron (vuoden 2018 hintoina) rahoitus hankitaan pääomamarkkinoilta. Lainaksi otetuista varoista enintään 360 miljardia euroa voidaan käyttää lainojen myöntämiseen ja enintään 390 miljardia euroa avustusmuotoisten menojen kattamiseen. Elpymisvälineen avustusmuotoiseen tukeen liittyvän lainan takaisinmaksu rahoitetaan EU-budjetista.
EU:n budjettiin tarvitaan tuloja, joilla voidaan kattaa yli kolmelle vuosikymmenelle ulottuvat elpymisvälineen avustusten takia otettuihin lainoihin liittyvät rahoituskustannukset. Lainapääoma on maksettava takaisin viimeistään vuoden 2058 loppuun mennessä. Lainapääoman takaisinmaksu voi käynnistyä jo ennen nykyisen unionin rahoituskehyskauden päättyvistä vuonna 2027, mikäli korkomaksuihin varatut määrät osoittautuvat ylimitoitetuksi ja jos käyttöön otetaan uusia omia varoja. Edellä mainitun heinäkuun 2020 päätelmien toimeenpanemiseksi toimielinten välisessä sopimuksessa todetaan, että elpymisvälineen takaisinmaksuun liittyvät unionin talousarviosta katettavat menot eivät saisi johtaa ohjelmiin liittyvien menojen tai investointivälineiden varojen perusteettomaan vähentämiseen EU:n monivuotisessa rahoituskehyksessä. Toimielinten välisen sopimuksen mukaan olisi myös suotavaa lieventää jäsenvaltioille aiheutuvia BKTL-perusteisten omien varojen lisäyksiä. Näin ollen toimielimet sopivat pyrkivänsä siihen, että otetaan käyttöön riittävät uudet omat varat odotettujen takaisinmaksuun liittyviä menoja vastaavan määrän kattamiseksi. Uudet omat varat toimivat myös vakuutena kansainvälisille rahoitusmarkkinoille EU:n luottokelpoisuudesta.
Toimielinten tekemän sopimuksen mukaan mahdollista uutta yksittäistä omaa varaa ei tulisi kohdistaa minkään yksittäisen menokohteen rahoittamiseksi yleiskatteisuusperiaatteen mukaisesti. Uusien omien varojen tulisi myös tukea EU:n yhteisiä tavoitteita kuten Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaa, Euroopan digitaalista valmiutta, sekä edistää verotuksen oikeudenmukaisuutta ja vahvistaa näin EU:n tasoisia toimia veropetosten ja veronkierron torjumiseksi.
Joulukuussa 2021 annetuissa ehdotuksissa komissio esittää monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärien kohdennettua korottamista ehdotetun ilmastotoimien sosiaalirahaston rahoittamiseksi sekä monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärien automaattisen mukauttamisen käyttöönottamiseksi uusien omien varojen pohjalta, jotta voidaan käynnistää elpymisvälineen puitteissa otettujen lainojen ennenaikainen takaisinmaksu.
Komission ehdotus uusiksi omiksi varoiksi
Komissio ehdottaa seuraavia uusia omia varoja:
25 % EU:n päästökauppajärjestelmästä kertyvistä huutokauppatuloista,
75 % hiilirajamekanismista saatavista tuloista,
Kansallista rahoitusosuutta, joka olisi 15 % suurten monikansallisten yritysten markkinavaltioille allokoitavasta jäännösvoitosta. Tähän liittyen komissio antaa myöhemmin erillisen direktiiviehdotuksen.
Päästökaupan huutokauppatulot
Komissio ehdottaa, että 25 prosenttia jäsenvaltioiden keräämistä huutokauppatuloista ohjattaisiin EU-budjettiin omina varoina. Huutokauppatulot kertyisivät nykyisen uudistetun päästökauppajärjestelmän tuloista (kiinteät laitokset ja lentoliikenne) laajennettuna meriliikenteeseen, sekä kokonaan uudesta tieliikennettä ja rakennuksia koskevasta päästökauppajärjestelmän tuloista.
ETS-oman varan tulokertymä laskettaisiin komission päästökauppaehdotuksen mukaisten ETS-tulojen määrittävien yksityiskohtien ja huutokaupattujen päästöoikeuksien uudelleenjakosäännösten mukaan. Tällöin esim. innovaatiorahastolle ja modernisaatiorahastolle osoitetut osuudet, jotka siirretään rahastoihin ennen EU-tason kokonaistulotason laskemista, eivät myöskään sisältyisi 25 prosentin ETS –oman varan tulokertymään.
Omien varojen päätöksen kontekstissa komissio ehdottaa lisäksi, että omien varojen päätökseen sisällytettäisiin väliaikainen tasausmekanismi (solidarity adjustment mechanism) vuosille 2023-2030, jolla rajoitettaisiin jäsenvaltioiden huutokauppatuloista unionille kohdistuvien maksuosuuksien ylisuuria poikkeamia suhteessa jäsenvaltion bruttokansantulo-osuuteen (BKTL-osuuteen) unionin yhteenlasketusta bruttokansantulosta (BKTL).
Väliaikaisen mekanismin tarkoituksena olisi toisaalta varmistaa, ettei asukaskohtaisella ostovoimakorjatulla bruttokansantulolla mitattuina unionin köyhimpien, mutta samalla suhteellisesti paljon hiilidioksidipäästöjä tuottavien jäsenvaltioiden huutokauppatuloihin perustuva maksuosuus nousisi suhteettoman korkeaksi suhteessa näiden jäsenvaltioiden BKTL-osuuteen. Tämän ns. yläleikkurin myötä jäsenvaltion ETS -oman varan maksuosuus voisi olla enintään 150 prosenttia verrattuna jäsenvaltion BKTL-maksuosuuteen. Tämä yläleikkuri kohdistuisi jäsenvaltioihin, joiden ostovoimakorjattu BKTL asukasta kohden on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta.
Komission ehdotuksen mukaan vuodet 2023-2027 määräytyisivät vuoden 2020 BKTL-lukujen perusteella ja vuodet 2028-2030 määräytyisivät vuoden 2025 lukujen perusteella.
Mekanismiin sisältyisi myös ns. alaleikkuri, jolla puolestaan varmistettaisiin, ettei jäsenvaltion maksuosuus jäisi liian matalaksi suhteessa jäsenvaltion BKTL-osuuteen. Alaleikkurin myötä jäsenvaltion ETS -oman varan osuus tulisi olla vähintään 75 prosenttia jäsenvaltion BKTL-maksuosuuteen verrattuna.
Hiilirajamekanismi
Komission ehdotuksen mukaan hiilirajamekanismi pantaisiin toimeen EU:n päästökauppajärjestelmästä erillisenä mutta sitä peilaavana päästöoikeussertifikaattien kauppaan perustuvana järjestelmänä.
Omia varoja koskevassa ehdotuksessaan komissio esittää, että 75 prosenttia jäsenvaltion päästöoikeussertifikaattien myynnistä saamista tuloista siirrettäisiin unionin budjettiin omana varana. Näin 25 prosenttia tuloista jäisi jäsenvaltiolle ns. kantopalkkiona (perinteisten omien varojen eli käytännössä tullien kantopalkkio-osuus on nykyisin myös 25 prosenttia).
Kansallinen rahoitusosuus, joka perustuu jäsenmaille allokoituun osuuteen suurten monikansallisten yritysten ns. jäännösvoitosta
Komissio ehdottaa omaksi varaksi kansallista rahoitusosuutta, joka perustuisi kansainvälistä yritysverouudistusta koskevan OECD-sopimuksen pilariin 1 ja sen voimaan saattamiseksi EU:ssa annettavaan direktiiviin. Kansallinen rahoitusosuus olisi 15 prosenttia jäsenvaltion suhteellisesta osuudesta suurten monikansallisten yritysten markkinavaltioille allokoitavaan jäännösvoittoon kyseisen direktiivin mukaisesti.
OECD:n Inclusive Framework julkaisi 8.10.2021 päivitetyn kannanoton, joka sisältää päälinjat suurimpia toimijoita koskevasta kansainvälisestä yritysverouudistuksesta. Kannanottoon on yhtynyt 137 valtiota, Suomi mukaan lukien. Pilari 1 merkitsee, että nykyistä enemmän verotusoikeutta on niin sanotussa markkinavaltiossa eli siellä, missä yrityksellä on asiakkaita ja käyttäjiä.
Uudistus koskee ensi vaiheessa yrityksiä, joiden maailmanlaajuinen kokonaisliikevaihto on yli 20 miljardia euroa ja kannattavuus yli 10 prosenttia. Liikevaihtorajan laskua 10 miljardiin euroon tarkastellaan seitsemän vuoden tarkastelujakson jälkeen, jolloin edellytyksenä on, että sääntelyn implementointi on onnistunut. Lähes kaikki toimialat ovat mukana sääntelyssä, eikä kyse ole enää digitaliseen toimintaan kohdistuvasta verosta. Maailmanlaajuisesti markkinavaltioille allokoidaan 25 prosenttia koko konsernin niin sanotusta jäännösvoitosta (eli 10 prosenttia ylittävästä voitosta). Kunkin markkinavaltion osuus kyseisestä jäännösvoiton määrästä laskettaisiin pääsääntöisesti siinä suhteessa, mikä on asianomaisen markkinavaltion osuus myynnistä suhteessa muihin markkinavaltioihin.
OECD-sopimuksen pilaria 1 koskeva sääntely on tarkoitus panna täytäntöön monenvälisellä yleissopimuksella, jonka allekirjoittaminen on tällä hetkellä tiedossa olevan tavoiteaikataulun mukaan mahdollista vuoden 2022 puolivälissä ja jonka on tarkoitus olla voimassa vuonna 2023. Monenvälistä yleissopimusta työstetään parhaillaan OECD:n työryhmässä (the Task Force on the Digital Economy (TFDE)). Sopimuksen sisällössä on edelleen tällä hetkellä avoimena useita olennaisia aineellisia sekä valtiosopimusoikeudellisia kysymyksiä. Työryhmän on tarkoitus saada työnsä valmiiksi vuoden 2022 alkupuolella, jotta sopimus voitaisiin allekirjoittaa vuoden 2022 puolivälissä. Allekirjoittamisen jälkeen valtioiden odotetaan aloittavan kansallisen voimaansaattamismenettelyn eli ratifioivan sopimuksen niin pian kuin mahdollista, jotta sopimuksen on mahdollista olla voimassa vuonna 2023. Sopimus tulee voimaan, kun sopimuksessa tarkemmin määriteltävä kriittinen massa valtioita on sen ratifioinut.
Koska monenvälisen sopimuksen valmistelu on edelleen kesken kansainvälisellä tasolla, komissio on ilmoittanut antavansa myöhemmin vuoden 2022 puolivälissä direktiiviehdotuksen, johon viitataan omien varojen päätöksessä ja jolla varmistetaan tämän monenvälisen yleissopimuksen johdonmukainen täytäntöönpano EU:ssa.
Rahoituskehysasetuksen muutos
Komission ehdotuksessa rahoituskehysasetuksen muuttamiseksi on kaksi keskeistä elementtiä. Osiossa esitetyt luvut ovat kaikki vuoden 2018 hinnoin ilmaistuna. Vuosien 2021-2027 rahoituskehyksen määrärahat on hyväksytty vuoden 2018 hinnoin.
Ensinnä se sisältää ehdotuksen monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärien korottamisesta ehdotetun ilmastotoimien sosiaalirahaston (COM (2021) 568 final) rahoittamiseksi.
Ilmastotoimien sosiaalirahaston rahoittaminen kuluvan kehyskauden osalta tarkoittaa komission ilmastotoimien sosiaalirahastosta antaman ehdotuksen mukaan 20 094 milj. euron lisärahoitustarvetta vuosina 2025-2027. Nyt annetussa rahoituskehysasetuksen muutosehdotuksessa komissio ehdottaa, että tämä lisärahoitustarve katettaisiin korottamalla rahoituskehyksen otsakkeen 3 ”Luonnonvarat ja ympäristö” sitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen enimmäismääriä vastaavalla summalla siten, että 2 176 milj. euroa kohdentuisi vuoteen 2025, 9 132 milj. euroa vuoteen 2026 ja 8 786 milj. euroa vuoteen 2027. Käytännössä enimmäismäärien korotus tarkoittaisi rahoituskehysasetuksen liitteenä olevan rahoituskehyksen enimmäismäärät sisältävän taulukon muuttamista edellä mainituilla summilla.
Toiseksi, komission ehdotus rahoituskehysasetuksen muuttamiseksi sisältää ehdotuksen mekanismista, jolla rahoituskehyksen enimmäismääriä voitaisiin mukauttaa automaattisesti vastaamaan uusien omien varojen keräämisestä saatavia tuloja, ja jotta nämä tulot voitaisiin ottaa käyttöön elpymisvälineen puitteissa otettujen lainojen ennenaikaiseen takaisinmaksuun.
Mukautusmekanismi, jota ehdotetaan rahoituskehysasetuksen uudessa 4 a artiklassa, toimisi siten, että alaotsakkeen 2b ”Palautumiskyky ja arvot” sitoumus- ja maksumäärärahojen enimmäismääriin tehtäisiin vuosittain mukautus, jonka määrä vastaisi edellisenä vuonna kerätyistä uusista omista varoista tosiasiallisesti saatavia tuloja. Tulot otettaisiin huomioon sellaisina kuin ne on kirjattu komission alustavaan tilinpäätökseen varainhoitoasetuksen 245 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Vuotuista mukautusta koskevaa mekanismia sovellettaisiin vuodesta 2024 alkaen olettaen, että uudet omat varat otettaisiin käyttöön suunnitellusti 1. tammikuuta 2023 mennessä.
Vuotuiselle mukautukselle vahvistettaisiin lisäksi 15 mrd. euron enimmäismäärä jota mukautus ei saa ylittää. Tämä 15 mrd. euron määrä vastaisi komission elpymisvälineen johdosta ottamien lainojen lineaarista takaisinmaksuprofiilia unionin talousarviosta.
Lisäksi komissio ehdottaa, että vuonna 2027 mukautuksen määrää vähennettäisiin 8 mrd. eurolla. Kiinteä 8 mrd. euron vähennys vuonna 2027 on asetettu vastaamaan ilmastotoimien sosiaalirahaston keskimääräisiä vuotuisia menoja vuosina 2026-2032 jaksolla, jolloin tieliikenteen ja rakennusten päästökauppajärjestelmästä alkaisi komission arvion mukaan kertyä tuloja. Tämä olisi komission mukaan poliittinen, ei oikeudellinen korvamerkintä.
Komissio ilmoittaisi mukautuksesta Euroopan parlamentille ja neuvostolle pian alustavan tilinpäätöksen hyväksymisen jälkeen ja joka tapauksessa vuosittain huhtikuun puoliväliin mennessä. Mekanismin aktivoituessa komissio antaisi samanaikaisesti ehdotuksen lisätalousarvioksi, jotta voitaisiin tehdä tarvittavat lisäykset menopuolen budjettikohtiin sen vuoden talousarviossa, jona mekanismia sovellettaisiin.
Valtioneuvoston kanta
Omien varojen järjestelmän tulee olla yksinkertainen, läpinäkyvä, oikeudenmukainen ja hallinnollisesti kustannustehokas. Sen tulee tarjota riittävät ja vakaat resurssit EU:n toiminnan rahoittamiseksi.
EU:n rahoitusjärjestelmän jatkokehittämisen, mukaan lukien uusien omien varojen lähtökohtana tulee olla, etteivät järjestelmään tehtävät muutokset suhteettomasti lisää Suomen maksutaakkaa tai nosta Suomen kokonaisveroastetta taikka aiheuta muuten kohtuuttomia lisäkustannuksia Suomen kansantaloudelle ja talouden toimijoille. Uusia omia varoja koskevien päätösten tulee kuulua jatkossakin jäsenvaltioille.
Valtioneuvosto suhtautuu avoimesti ja rakentavasti EU:n omien varojen järjestelmän, eli rahoituskehyksen tulopuolen, kehittämiseen ottaen huomioon myös elpymisvälineen suunniteltua aikaisemmin aloitetun takaisin maksun rahoittamiseen liittyvät näkökohdat. Uusilla omilla varoilla voidaan esimerkiksi pienentää tarvetta nostaa bruttokansantuloon perustuvia kansallisia rahoitusosuuksia elpymisvälineen lainojen takaisinmaksun takia. Lisäksi EU:n rahoitusta koskevia uudistuksia tehtäessä valtioneuvosto pitää tärkeänä mahdollisten uudistusten yhteyttä unionin keskeisiin tavoitteisiin kuten ilmastonmuutoksen torjuntaan ja EU:n sisämarkkinoiden toiminnan tehostamiseen.
Valtioneuvosto muodostaa tässä kirjelmässä ensivaiheen kantoja komission ehdotuksiin uusiksi omiksi varoiksi sekä rahoituskehysasetuksen muuttamiseksi. Näihin kytkeytyvien muiden ehdotusten, etenkin valmiuspakettiin liittyvien, EU-tason neuvottelut ovat vielä alussa. Jatkotyössä tulee ottaa huomioon eri ehdotusten ristikkäisvaikutukset.
Neuvottelujen tässä vaiheessa valtioneuvosto suhtautuu alustavan myönteisesti komission ehdotukseen siirtää osa jäsenvaltioiden päästökauppatuloista unionin talousarvioon omina varoina: alustavien laskelmien mukaan erityisesti uuden tieliikenteen ja rakennusten päästökauppajärjestelmä omana varana vaikuttaisi olevan Suomelle taloudellisesti edullinen. Valtioneuvosto arvioi kuitenkin vielä tarkemmin päästökauppatulojen käyttöönottoa EU:n talousarvion tulonlähteenä ja tarkentaa kantaansa asiaan neuvottelujen edetessä.
Valtioneuvosto arvioi vielä ehdotusta hiilirajamekanismista uutena omana varana kiinnittäen erityistä huomiota edellä kuvattuihin näkökulmiin sekä Suomen neuvottelutavoitteisiin.
Kansainvälistä yritysverouudistusta koskevan OECD-sopimuksen ensimmäiseen pilariin perustuvan kansallisen rahoitusosuuden arviointi omana varana on tässä vaiheessa ennenaikaista, koska pilari 1 –hankkeen täytäntöönpanoa koskevan monenvälisen yleissopimuksen valmistelu on edelleen kesken kansainvälisellä tasolla samoin kuin, että tämän tulevan sopimuksen täytäntöön panemiseksi EU:ssa annettava direktiiviehdotus on tarkoitus antaa vasta vuoden 2022 puolivälissä.
Suomi on pitänyt tärkeänä, että globaaleihin ongelmiin haetaan ratkaisuja laajassa yhteistyössä OECD-hankkeessa siinä suunnitellulla aikataululla sekä monenvälisen yleissopimuksen avulla. OECD:n pilari 1 –hankkeeseen liittyvää tulevaa direktiiviehdotusta ja tarvetta direktiiviin on arvioitava tarkasti sen jälkeen, kun monenvälinen yleissopimus on saatu aikaan.
Kokonaistarkastelussa on tärkeää huomioida myös ehdotusten vaikutus Suomen suhteelliseen maksuosuuteen vuotuisesta EU-budjetista. Kantaa voidaan mahdollisesti tarkistaa, kun asiasta on saatu komission konkreettinen direktiiviehdotus pilari 1 –hankkeen voimaansaattamiseksi EU:ssa.
Valtioneuvosto tukee komission tavoitetta luoda mekanismi, joka mahdollistaisi elpymisvälineen lainojen ennenaikaisen takaisinmaksun jo nykyisen rahoituskehyksen voimassaoloaikana. Valtioneuvosto pitää kuitenkin ongelmallisena, ettei komission ehdotuksesta käy riittävällä tavalla ilmi, että ehdotettua mukautusta käytettäisiin yksinomaan elpymisvälineen lainojen takaisinmaksuun. Jatkokäsittelyssä onkin erikseen arvioitava mahdollisuuksia kytkeä automaattinen mukautusmekanismi yksiselitteisesti elpymisvälineen lainojen takaisinmaksuun.
Komissio ehdottaa elpymisvälineen lainojen takaisinmaksuun tarkoitetun automaattisen mukautuksen enimmäismäärän vähentämistä 15 miljardista eurosta 7 miljardiin euroon poikkeuksellisesti vuonna 2027. Tähän valtioneuvosto suhtautuu kriittisesti. Erityisen ongelmallista olisi, että yleiskatteellisuusperiaatteen mukaisesti, vapautuva 8 miljardin euron osuus mukautuksesta jäisi käyttötarkoitukseltaan avoimeksi ja se voitaisiin käyttää kokonaan uusien menoerien rahoittamiseen, kuten esimerkiksi ilmastotoimien sosiaalirahastoon.
Valtioneuvosto suhtautuu kriittisesti EU:n budjetin omien varojen käyttämiseen uuden ilmastotoimia koskevan sosiaalirahaston rahoittamisessa. Näin ollen valtioneuvosto suhtautuu erityisen kriittisesti myös voimassa olevan EU:n monivuotisen rahoituskehyksen avaamiseen ja huomattavaan kasvattamiseen, jota komission ehdotuksen mukaan rahaston perustaminen edellyttäisi. Valtioneuvosto suhtautuu siten erityisen kriittisesti komission rahoituskehysasetuksen muutosehdotukseen siltä osin kuin on kyse kehyksen enimmäismäärien kasvattamisesta ilmastotoimien sosiaalirahaston rahoittamiseksi tai vastaaviin tarkoituksiin.
Valtioneuvosto kiinnittää huomioita siihen, että EU:n talousarvion ulkopuolelle on syntynyt merkittäviä rahoitusmekanismeja, jotka eivät ole unionin talousarvion päätöksentekomenettelyjen puitteissa. Tarkemmat kannat näihin seikkoihin muodostetaan asianomaisia valmiuspaketin ehdotuksia koskevissa U-jatkokirjelmissä.
Valtioneuvosto katsoo, että neuvotteluprosessin aikana tulee kiinnittää edelleen huomiota lainsäädäntöehdotusten yhteisvaikutuksiin ja yhteensopivuuteen. Suomen kantoja täydennetään tarvittaessa ehdotuksia ja valmiuspaketin kokonaisvaikutuksia koskevien lisätietojen perusteella.
Valtioneuvosto tarkastelee komission ehdotusten yksityiskohtia ja tarkentaa kantaansa neuvottelujen edetessä. Suomen lopulliset kannat esityksen eri osa-alueisiin muodostetaan lopullisen kokonaisuuden perusteella kansallinen ja eurooppalainen kokonaisetu huomioiden.