VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ

Ehdotus

Ehdotusta koskevaa neuvottelutilannetta neuvoston ympäristötyöryhmässä on kuvattu eduskunnalle 9.5.2017 toimitetussa jatkokirjeessä UJ 11/2017 vp. Suomen kannalta keskeiset neuvoteltavat asiakohdat liittyvät hoidetun metsämaan laskentaan (artikla 8) ja ns. metsien vertailutason asettamiseen.  

Asetuksessa esitetään jäsenvaltioita koskevat LULUCF-säännöt, jotka koskevat maankäytön laskentaa ja tilinpitoa sekä sen tarkastamista, noudattavatko jäsenvaltiot kyseisiä velvoitteita. 

Kunkin jäsenvaltion velvoitteena on varmistaa, että sen LULUCF-sektorilla ei ole laskennallisia nettopäästöjä asetuksessa säädettyjen laskentasääntöjen soveltamisen jälkeen ja joustomahdollisuudet huomioon ottaen. Jos jäsenvaltion LULUCF-sektorin laskennalliset päästöt ovat laskennallisia poistumia suuremmat, toiselta jäsenvaltiolta tai taakanjakosektorilta tulee siirtää yksiköitä LULUCF-tavoitteen saavuttamiseksi. 

Ehdotuksen mukaan merkittävimmät hoidetut maankäyttöluokat (viljelysmaa, ruohikkoalueet, hoidettu metsämaa sekä metsitetyt alueet ja metsäkatoalueet) olisivat vuoden 2020 jälkeen pakollisena mukana laskennassa. Kosteikot olisivat edelleen vapaaehtoinen maankäyttöluokka. Komissio esittää siirtymistä aktiviteettipohjaisesta (activity based) laskennasta kohti maankäyttöluokkia perustuvaa (land based) mallia. 

Maankäytön muutoksien metsämaasta muuhun maankäyttöön (metsäkato) ja muusta maankäytöstä metsämaaksi (metsitys) laskentaan sovelletaan brutto-nettolähestymistapaa eli päästöt ja poistumat lasketaan tilinpitokaudella kokonaisuudessaan. Ehdotuksessa metsitys- ja metsäkatoalueita seurataan 20 vuoden ajan. Vaihtoehtoisesti jäsenvaltio voi käyttää metsityksen osalta myös 30 vuoden seurantajaksoa, jos sen käytölle on perusteet.  

Hoidetun viljelymaan ja hoidettujen ruohikkoalueiden sekä näihin siirtyvien maankäyttöluokkien sekä vapaaehtoisena lasketun hoidettujen kosteikkojen osalta tiliä pidetään päästöistä ja poistumista, joita verrataan historiallisiin viitearvoihin käyttämällä vuosien 2005—2007 keskimääräistä tasoa. 

Hoidetun metsämaan osalta esitetään vertailutasojen käyttöä. Kansallisesti määritettävän metsien vertailutason (forest reference level) tulisi ehdotuksen mukaan pohjautua nykyiseen metsien hoitoon ja käyttöintensiteettiin siten kuin se on dokumentoitu vuosille 1990—2009 metsän tyypeittäin ja ikäluokittain. Lisäksi ehdotuksessa vahvistetaan EU:n hallintokehys, jota käytetään vuoden 2020 jälkeen Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden voimassaolon päätyttyä. Säännöksillä pyritään komission mukaan parantamaan vertailutasojen ja niiden vahvistamisprosessin tarkkuutta ja avoimuutta. Prosessiin olisi kuuluttava sidosryhmien kuuleminen jäsenvaltioissa ja tarkistusmenettely, jossa käytetään apuna jäsenvaltioiden asiantuntijoita. Komissiolle esitetään mahdollisuutta uudelleen laskea jäsenvaltioiden vertailutaso.  

Luonnontuhojen osalta jäsenvaltiot voivat jättää tiettyjen ehtojen mukaisesti tilinpitonsa ulkopuolelle luonnollisista häiriötekijöistä (metsäpalot, tuholaiset jne.) aiheutuvat päästöt. 

Taakanjakoa koskevaan asetusehdotukseen sisältyy joustokeino, joka antaa mahdollisuuden LULUCF-sektorin tietyistä tilinpitoluokista (metsäkato, metsitys, hoidetut viljelysmaat ja hoidetut ruohikkoalueet) peräisin olevan nielujen nettoylijäämän rajalliseen käyttöön taakanjaossa. Käyttö on rajattu EU-tasolla enintään 280 miljoonaan hiilidioksidiekvivalenttitonniin. Suomen osalta enimmäismäärä on 4,5 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia vuosien 2021—2030 välisenä aikana. Taakanjako- ja LULUCF-ehdotuksiin sisältyy mahdollisuus sisällyttää hoidettu metsämaa joustokeinoksi myöhemmässä vaiheessa delegoidun säädöksen avulla, mikäli LULUCF-ehdotuksessa esitetyt kriteerit vertailutasoille asetetuista periaatteista täyttyvät. 

Ehdotuksessa esitetään vaatimukset jäsenvaltioille asianmukaisen seurannan varmistamiseksi tilinpitoa varten sekä säädetään komission tekemistä säännöllisistä vaatimustenmukaisuuden tarkastuksista. Laadun varmistamiseksi komissiota avustaa Euroopan ympäristökeskus. Ehdotuksessa annetaan komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä asianmukaisten menettelyjen mukaisesti. Kaikkia asetuksen osia tarkastellaan uudelleen vuonna 2024 ja sen jälkeen. 

Valtioneuvoston kanta

Jatkokirjeessä täsmennetään ja täydennetään valtioneuvoston U-kirjelmässä (U 53/2016 vp) määriteltyjä kantoja vastaamaan asetusehdotuksesta käytävien neuvottelujen nykytilannetta. 

Suomi pitää tärkeänä, että LULUCF-sektoriin liittyviä moninaisia tavoitteita, laskentatapoja, asetuksen vaikutuksia ja nielujen hyödyntämistä taakanjakosektorilla tarkastellaan kokonaisuutena ja että EU:n neuvotteluissa saavutetaan Suomea tyydyttävä tasapainoinen kokonaisratkaisu. 

Vaikutusarviot ja tietopohja

Valtioneuvosto ja eduskunnan valiokunnat ovat kiinnittäneet huomiota komission ja Luonnonvarakeskuksen tekemien vaikutusarvioiden eroihin. Valtioneuvosto katsoo, että Luonnonvarakeskuksen arviot antavat tässä vaiheessa riittävän pohjan arvioida ehdotuksen ja siinä esitettyjen laskentasääntöjen vaikutuksia Suomelle. 

Suomi on edelleen huolissaan siitä, että komission esittämien laskentasääntöjen vuoksi Suomen maankäyttösektori voi Luonnonvarakeskuksen arvioiden mukaan muodostua merkittäväksi laskennalliseksi päästöksi, vaikka maankäyttösektori kokonaisuudessaan olisi luonnontieteellinen nielu. Suomi tulee pitämään jatkokäsittelyssä esillä ehdotettujen laskentasääntöjen arvioituja vaikutuksia ja esittää laskentasääntöihin sellaisia muutosehdotuksia, jotka mahdollistavat Suomen kannalta tasapainoisen lopputuloksen. 

Laskentasäännöt

Suomi yhtyy komission esitykseen siitä, että viljelysmaan ja ruohikkoalueiden vertailuvuosina käytetään vuoden 1990 sijaan myöhempien vuosien, kuten esimerkiksi vuosien 2005—2007, keskiarvoa. Luonnonvarakeskuksen tekemän arvion mukaan Suomen viljelysmaan päästökehitys on vuoteen 2030 asti nouseva. Suomi katsoo, että viljelysmaan ja ruohikkoalueiden hiilivarastossa tapahtuvien muutosten arviointimenetelmiä tulee kehittää edelleen tieteellisen tiedon pohjalta. 

Suomi toteaa, että kosteikkomaiden kasvihuonekaasujen arviointimenetelmät eivät ole vielä kovinkaan kehittyneitä ja niiden antamat tulokset ovat vielä epävarmoja. Täten Suomi yhtyy komission ehdotukseen siltä osin, että hoidettujen kosteikkomaiden sisällyttäminen laskentaan olisi jäsenvaltioille vapaaehtoista. 

Suomen käsityksen mukaan asetusehdotuksen metsiä koskeva laskentamalli ei tarjoa riittävän selkeitä mahdollisuuksia kannustaa kestävään metsätalouteen, puutuotteiden käyttöön ja uusiutuvan energian kestävään käyttöön eikä siirtymiseen kohti vähäpäästöistä, biotalouteen vahvasti nojaavaa yhteiskuntaa. Suomi katsoo, että LULUCF-sektorin laskentasääntöjä erityisesti metsien osalta tulee vielä tarkastella ja kehittää kokonaisvaltaisesti. Keskeinen kysymys on, kuinka hoidettu metsämaa lasketaan ja kuinka ns. vertailutaso asetetaan. 

Suomi toteaa, että Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella maat ovat voineet määrittää itse vertailutason, joka on voinut pohjautua joko pelkästään toteutuneeseen metsien kasvihuonekaasutaseeseen tai siihen on voitu sisällyttää uusimpien hyväksyttyjen kansallisten politiikoiden vaikutuksia. Suomi katsoo, että EU:n mahdollisesti soveltaman metsien vertailutasomenetelmän tulisi sallia myös kansallisissa strategioissa (kuten Kansallisessa metsästrategiassa 2025 (2015) ja Kansallisessa energia- ja ilmastostrategiassa (2016)) linjattujen politiikkatoimien vaikutusten sisällyttäminen vertailutasoon. Suomi korostaa myös, että metsien vertailutason tulee olla kansallisesti määriteltävissä sovittujen laskentasääntöjen puitteissa. 

Kioton toisella velvoitekaudella toimeenpantu metsien vertailutasomenetelmä leikkaa merkittävästi metsistä saatavia laskennallista nieluhyötyä. Suomi arvioi, että vastaavanlainen laskennallinen leikkaus toteutuisi komission ehdotuksen mukaan myös vuonna 2021 alkavalla velvoitekaudella. Suomi ei tue komission ehdotusta siltä osin, että hoidetusta metsämaasta saatavia laskennallisia hyötyjä LULUCF-tavoitteen saavuttamiseksi rajoitettaisiin vertailutasomenetelmän lisäksi erillisellä perusvuoden kokonaispäästöihin sidotulla 3,5 prosentin suuruisella kattoluvulla. 

Suomi pitää tarpeellisena, että vertailutasot määritellään ja arvioidaan läpinäkyvästi ja tehokkaasti. Suomi korostaa jäsenvaltioiden asiantuntijoiden roolia ja merkitystä arviointiprosessissa. Suomi toteaa, että jäsenvaltioiden asettamia, kaudelle 2021—2025 ajoittuvia vertailutasoja ei ole vielä käytettävissä, ja pitää perusteltuna, että uudet vertailutasot asetettaisiin toimeenpanoasetuksen eikä delegoitujen säädösten muodossa. 

Suomi korostaa edelleen, että EU:n ilmasto- ja energiapolitiikan tulisi edistää metsien kestävää hoitoa ja käyttöä sekä niiden monipuolisten ilmastohyötyjen lisäämistä, kuten nielujen ylläpitoa ja vahvistamista, pitkällä aikajänteellä sekä uusiutumattomien raaka-aineiden ja fossiilisten polttoaineiden korvaamista uusiutuvilla raaka-aineilla. Suomi pitää tärkeänä, että metsistä syntyvät, erityisesti pitkäkestoiset tuotteet eli puutuotteet (harvested wood products) voidaan sisällyttää laskentaan omana luokkana. Tällöin laskenta olisi yhdenmukainen komission ehdottamalle tavalle laskea metsitetyiltä alueilta syntyvät puutuotteet. 

Suomi pitää hyvänä komission ehdotusta siitä, että LULUCF-asetusehdotuksessa voidaan tasata päästöjä ja nieluja eri maankäyttöluokkien kesken. Suomi pitää kiinnostavana komission ehdotusta siltä osin, että kaudella 2021—2025 LULUCF-sektorilla syntyvä nielujen nettoylijäämä voitaisiin siirtää kaudelle 2026—2030. Suomi katsoo, että nielujen ylijäämän mahdollinen siirto jäsenvaltioiden kesken on lähtökohtaisesti askel oikeaan suuntaan järjestelmän toimeenpanon kustannustehokkuuden parantamiseksi. EU:n LULUCF-laskentasääntöjen tulisi kuitenkin mahdollisimman hyvin heijastella päästöjen ja nielujen todellista kokoa, eikä Suomelle siten pitäisi syntyä tarvetta hankkia nieluyksiköitä muilta jäsenvaltioilta. 

Jousto LULUCF:n ja taakanjakosektorin välillä

Suomi yhtyy komission esityksen lähtökohtaan siitä, että LULUCF-sektorilta syntyvää nielujen nettoylijäämää voitaisiin käyttää rajoitetusti taakanjakosektorin tavoitteiden saavuttamiseen kaudella 2021—2030. Suomi pitää perusteltuna ehdotuksessa esitettyä kokonaismäärää, joka on EU-tasolla yhteensä 280 Mt CO2 kaudelle 2021—2030, eikä esitä tämän kokonaismäärän kasvattamista. Suomi voi myös hyväksyä komission ehdotuksen jakoperusteet, joilla jouston määrä on jaettu eri jäsenmaille.  

Suomi katsoo, että hoidetusta metsämaasta syntyvää nielujen ylijäämää tulisi voida käyttää joustona taakanjakosektorin tavoitteiden saavuttamiseksi heti taakanjakoasetuksen ja LULUCF-asetuksen tullessa voimaan eikä tätä tulisi jättää myöhemmin mahdollisesti annettavan delegoidun säädöksen varaan. Suomi pitää myös kannatettavana, että puutuotteista (harvested wood products) syntyvää ylijäämää voitaisiin rajoitetusti käyttää hyväksi taakanjakosektorilla. 

Suomi katsoo, että taakanjakoasetuksen ja LULUCF-asetuksen keskinäistä joustosuhdetta ja yksiköiden hyödyntämisen järjestystä olisi edelleen selkiinnytettävä. Suomi katsoo, että LULUCF-asetuksen päästöjen ja nielujen tasapaino tai nielujen nettoylijäämä tulisi saavuttaa lähtökohtaisesti LULUCF-asetuksen mukaisella laskennalla tai asetukseen sisältyvällä joustomahdollisuudella.