VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Asetusehdotuksen tavoitteena on toimeenpanna Eurooppa-neuvoston lokakuussa vuonna 2014 asettamien tavoitteiden mukaisesti EU:n vuoteen 2030 ulottuvaa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämissitoumusta asetuksen määrittelemillä päästökaupan ulkopuolisilla toimialoilla ja Eurooppa-neuvoston tekemiä linjauksia noudattaen.
Asetuksella myös toimeenpantaisiin osaltaan EU:n ja sen jäsenvaltioiden Pariisin ilmastosopimusta varten antamaa päästövähennysilmoitusta. Samalla edettäisiin kohti Pariisin sopimuksen pitkän aikavälin tavoitetta, jonka mukaan maapallon keskilämpötilan nousu tulisi rajoittaa alle 2°C:een esiteolliseen aikaan verrattuna ja jatkaa toimia nousun pitämiseksi alle 1,5°C:ssa.
Komissio ehdottaa kaudelle 2021—2030 uusia kansallisia päästövähennystavoitteita, jotka kannustaisivat jäsenvaltioita uusien, päästövähennyksiä nopeuttavien politiikkojen laatimiseen. Tämä on komission mukaan tarpeen, koska nykyisiä taakanjakosektorin päästöjä (2013—2020) koskevia politiikkoja toimeenpanemalla ei ole mahdollista saavuttaa sektorin vuoden 2030 päästövähennystavoitetta. Komission mukaan taakanjakosektorin kasvihuonekaasupäästöjen vähennysten avulla voitaisiin myös parantaa Euroopan talouden tuloksellisuutta ja edistää vähähiiliseen kehitykseen tähtääviä toimia ja innovaatioita.
Komission ehdotukseen sisältyy erilaisia joustokeinoja, joiden tavoite on auttaa jäsenvaltioita saavuttamaan niille asetetut päästövähennystavoitteet mahdollisimman joustavalla ja kustannustehokkaalla tavalla.
Komissio pyrkii ehdotuksellaan myös pienentämään velvoitteiden noudattamisesta aiheutuvaa hallinnollista taakkaa siten, että kaudella 2021—2030 velvoitteen noudattamisen tarkistukset tehtäisiin viiden vuoden välein nykyisten vuosittaisten tarkistusten sijaan. Toisaalta komissio pyrkii varmistamaan sen, että jäsenvaltioiden pysymistä päästövähennyspolulla voidaan seurata jäsenvaltioiden vuosittaisten päästöraporttien avulla ja siten varmistaa edistyminen EU:n päästövähennyssitoumusten toteuttamisessa. Sen vuoksi jäsenvaltioiden tulisi raportoida komissiolle taakanjakosektorin päästöistä vuosittain myös kaudella 2021—2030.
Valtioneuvoston kanta
Maailmanlaajuisen ilmastonmuutoksen torjumisen vuoksi on tärkeää, että EU ja sen jäsenvaltiot etenevät Pariisin ilmastosopimusta varten antamansa päästövähennysilmoituksen toimeenpanossa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että Euroopan unioni panee toimeen Pariisin sopimukseen antamansa lupauksen vähentää päästöjä vähintään 40 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä. Valtioneuvosto pitää näin ollen hyvänä, että komissio on antanut päästökaupan ulkopuolisen sektorin päästövähennysvelvoitteita koskevan lainsäädäntöehdotuksen. Tämä ehdotus yhdessä samanaikaisesti annetun maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous (LULUCF) ‑sektoria koskevan ehdotuksen sekä jo aiemmin annetun päästökauppaa koskevan ehdotuksen kanssa muodostavat perustan Eurooppa-neuvoston päätöksessä 23 päivänä lokakuuta 2014 linjatun EU:n päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi vuoteen 2030 mennessä.
Valtioneuvosto pitää hyvänä, että päästökaupan ulkopuolisen sektorin päästövähennysvelvoitteita koskevan asetusehdotuksen rakenne on pääpiirteissään nykyisen, vuoteen 2020 asti voimassa olevan taakanjakopäätöksen kaltainen. Myös päästövähennysvelvoitteiden laskentaperusteet noudattavat pääosin taakanjakopäätöksen mukaista BKT/asukas-lukuun perustuvaa menettelyä kuitenkin niin, että EU:n BKT-keskiarvoa vauraimpien maiden osalta on arvioitu tarvittavien toimien kustannustehokkuutta, kuten Eurooppa-neuvosto on päätelmissään lokakuussa 2014 edellyttänyt.
Valtioneuvosto pitää Suomelle esitettyä päästövähennysvelvoitetta vuoteen 2030 erittäin kunnianhimoisena. Komission käyttämät oletukset ja laskelmat vaikuttavat kuitenkin eräiltä osin epäonnistuneilta ja Suomen kannalta osin kohtuuttomilta. Valtioneuvosto korostaa Suomen päästövähennysvelvoitteen kustannustehokasta saavuttamista. Jatkokäsittelyssä Suomen tavoite on, muun muassa mahdollistaen joustomekanismien täysimääräinen hyödyntäminen, että taakanjakosektorin tosiasiallinen päästövähennysvelvoite asettuu nimellistä päästövähennysvelvoitetta alemmalle tasolle.
Kansallisten laskelmien ja arvioiden perusteella tavoitteen saavuttaminen edellyttäisi merkittävissä määrin uusien tehokkaiden politiikkatoimien käyttöönottoa sekä nykyisten toimien tehostamista. Valtioneuvosto haluaakin vielä tarkastella lähemmin komission ehdotuksen laskentaperusteita ja tarvittavien lisätoimien vaikutuksia Suomelle. Erityisesti on tarpeen tarkastella Suomea koskevan päästövähennystavoitteen määrittelyn taustalla olevia oletuksia, ehdotuksessa esiteltyjen joustokeinojen vaikutuksia, mittaluokkaa ja käyttömahdollisuuksia sekä päästökaupan ulkopuolisen sektorin ja maankäyttösektorin välistä yhteyttä. Komission soveltama jäsenvaltioiden kustannustehokkuutta koskeva ryhmittely ei alustavan arvion mukaan perustu mihinkään yksiselitteiseen metodiikkaan eikä siksi ole täysin ongelmaton lähestymistapa.
Valtioneuvosto on korostanut, että päästövähennysten kustannustehokkuus tulee ottaa huomioon kasvihuonekaasujen jäsenmaakohtaisessa taakanjakoasetuksessa riittävällä painoarvolla. Valtioneuvosto haluaa vielä tarkastella lähemmin komission ehdotuksen vaikutuksia ja perehtyä oletuksiin ja laskelmiin, joita on tehty Suomen tulevasta päästökehityksestä ja jotka ovat Suomen päästövähennystavoitteen laskennan perusteena. Komission käyttämiä vertailuskenaarionoletuksia halutaan myös vielä verrata Suomen kansalliseen perusskenaarioon, koska näissä näyttäisi olevan tuntuvia eroja, vaikka molemmat on uusittu tänä vuonna. Jos taakanjakoasetuksen perustana olevat oletukset ja laskelmat osoittautuvat virheellisiksi, valtioneuvoston tavoitteena on saada nämä virheet oikaistuiksi ehdotuksen jatkokäsittelyssä.
Valtioneuvosto suhtautuu lähtökohtaisesti myönteisesti siihen, että komission ehdotus sisältää joustokeinoja, joilla päästövähennysvelvoitteen saavuttamisen kustannustehokkuutta voidaan parantaa. Valtioneuvosto pitää erityisen hyvänä, että nykyiseen taakanjakosäädökseen sisältyvät EU:n sisäiset joustokeinot olisivat käytettävissä jatkossakin. Sen sijaan valtioneuvosto haluaa edelleen selvittää erityisesti ehdotuksen sisältämien uusien joustokeinojen vaikutuksia ja käyttömahdollisuuksia; näitä keinoja ovat komission ehdotuksen mukaan päästökaupan päästöyksiköiden kertaluonteinen siirtomahdollisuus taakanjakosektorille sekä LULUCF-sektoria koskeva joustokeino. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että uudet joustot muotoutuvat selkeiksi ja käyttökelpoisiksi päästövähennysvelvoitteen täyttämisen välineiksi. Alustavan arvion mukaan erityisesti päästöyksiköiden kertaluonteinen siirtomahdollisuus taakanjakosektorille on hyvä mahdollisuus lieventää taakanjakosektorille kohdistuvaa kustannusrasitetta.
Valtioneuvosto voi hyväksyä komission ehdotuksen mukaisen tavan määritellä päästövähennyspolun alkupisteen vuodelle perustuen vuosien 2016—2018 keskimääräisiin, todennettuihin päästöihin. Valtioneuvosto haluaa kuitenkin vielä tarkastella komission ehdotuksen mukaista, eräitä jäsenvaltioita koskevaa mahdollisuutta kasvattaa päästöjään jonkin verran ennen kauden 2021—2030 alkua.
Valtioneuvosto pitää hyvänä, että päästökaupan ulkopuolista sektoria sekä maankäyttösektoria koskevia lainsäädäntöehdotuksia käsitellään EU:ssa samanaikaisesti, sillä ehdotusten välillä on suora ja epäsuora yhteys. Valtioneuvosto kiinnittää myös huomiota syksyllä 2016 odotettavaan ehdotukseen koskien energiaunionia, jonka mahdollista yhteyttä muihin lainsäädäntöehdotuksiin on tarkasteltava huolellisesti.
Valtioneuvosto pitää myönteisenä sitä, että päästövähennysvelvoitteiden noudattaminen tarkastettaisiin nykyisen vuosittaisen tarkastelun sijaan pidemmällä ajanjaksolla. Valtioneuvosto pitää kuitenkin tärkeänä, että velvoitteen seurannan ja raportoinnin yksityiskohtia tarkastellaan vielä huolellisesti ehdotuksen jatkokäsittelyssä.
Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että komission taakanjakosektoria koskevaan ehdotukseen sisältyy säädösvallan siirtoa komissiolle määräämättömäksi ajaksi. Valtioneuvosto haluaa vielä tarkastella ehdotettua delegointia, erityisesti komissiolle ehdotetun toimivallan siirron laajuutta ja aikajaksoa. Yleisenä huomiona valtioneuvosto katsoo, että mahdolliset säädösvallan siirrot on määriteltävä riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti.
Valtioneuvosto pitää komission ehdotuksen oikeusperustaa asianmukaisena ja yhtyy komission arvioon ehdotuksen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisuudesta.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Viitekehys.
Komission antama ehdotus asetukseksi jäsenvaltioita sitovasta kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä vuosina 2021—2030 perustuu Eurooppa-neuvoston syksyllä 2014 tekemiin päätelmiin, joiden mukaan EU aikoo vähentää kasvihuonekaasupäästöjään vähintään 40 % verrattuna vuoden 1990 tasoon. Taakanjako-, LULUCF- ja päästökauppaa koskevat ehdotukset yhdessä muodostavat perustan, jolta EU panee toimeen Pariisin sopimukseen antamansa sitoumuksen päästöjen vähentämisestä. Päästökaupan ulkopuolisella eli taakanjakosektorilla tämä merkitsee 30 %:n päästövähennyksiä verrattuna vuoden 2005 tasoon. Talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan, jonka mukaan on tärkeää, että EU ja sen jäsenvaltiot etenevät Pariisin ilmastosopimuksen toimeenpanossa.
Ehdotuksen keskeinen sisältö.
Komissio esittää Suomelle päästövähennysvelvoitteeksi 39 %. Vain Luxemburgin ja Ruotsin velvoitteet ovat tätä tiukemmat (40 %) jäsenvaltioiden keskiarvon ollessa Eurooppa-neuvoston päätöksen mukaisesti 30 %. Jäsenvaltiokohtaisen vähennystavoitteen pohjana on väkilukuun suhteutettu bruttokansantuote, jota käyttäen saatuun lukuun on tehty kustannustehokkuuskorjaus.
Joustot.
Ehdotukseen sisältyy joustokeinoja, joista osa on täysin uusia osan ollessa käytössä jo nykyisinkin. Uusia joustokeinoja ovat mahdollisuus siirtää päästöoikeuksia kertaluonteisesti päästökauppasektorilta taakanjakosektorille sekä mahdollisuus saada lisäjoustoja LULUCF-sektorin ylijäämästä. Talousvaliokunta pitää ehdotuksen sisältämiä joustokeinoja kannatettavina siltä osin kuin niiden avulla voidaan parantaa päästövähennysvelvoitteen saavuttamisen kustannustehokkuutta. Erityisesti päästöyksiköiden siirtomahdollisuus taakanjakosektorille arvioidaan hyväksi mahdollisuudeksi jakaa taakanjakosektorille kohdistuvaa rasitetta.
Ehdotuksen vaikutukset.
Suomelle esitetty päästövähennysvelvoite näyttää varsin kunnianhimoiselta muille jäsenvaltioille asetettuihin tavoitteisiin nähden. Valtioneuvosto on kiinnittänyt huomiota Suomelle asetetun tavoitteen perustana oleviin laskelmiin ja ilmaissut epäilyksen niiden onnistuneisuudesta. Kansallisten arvioiden perusteella Suomelle asetetun tavoitteen saavuttaminen edellyttäisi paitsi nykyisten politiikkatoimien tehostamista myös merkittävissä määrin kokonaan uusien käyttöönottoa. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat olleet valtaosin yksimielisiä velvoitteiden epätasapainoisesta jakautumisesta jäsenvaltioiden välillä, jos ne toteutettaisiin tarkalleen nyt ehdotetussa muodossa.
Jatkoneuvottelut.
Komission soveltama jäsenvaltioiden kustannustehokkuutta koskeva ryhmittely ei ole Suomen kannalta ongelmaton lähestymistapa. Tekninen edelläkävijyys ja toimenpiteiden etupainotteisuus hiilineutraalisuuteen pyrittäessä tulisi huomioida velvoitteita ja kannustinjärjestelmiä säädettäessä.
Ottaen huomioon, että joissakin jäsenvaltioissa on jo tehty merkittäviä toimia päästöjen vähentämiseksi, lisävähennykset näissä maissa ovat yhä vaativampia ja suhteessa kalliimpia toteuttaa kuin vähennysten alkuvaiheessa. Vähennystavoitteet merkitsevät joka tapauksessa nykyisten toimintojen muuttamista tai sopeuttamista kaikilla sektoreilla ja yhteiskunnan osa-alueilla. Muutosten läpiviemiseksi velvoitteiden perusteiden tulee olla tarkoituksenmukaisiksi koettuja. Vaikka maailmanlaajuisen sopimuksen tavoitteet ovat laajalti hyväksytyt, kohdistuu EU:n sisäiseen vähennysvelvoitteiden allokointiin jäsenvaltioiden kesken suurta varauksellisuutta. Taakanjaon oikeudenmukaisuutta rapauttaa useiden jäsenvaltioiden osalle kohdistettu erittäin vaatimaton vähennystavoite. Oikeudenmukaisuusvajeen kokemus on osittain peräisin velvoitteiden määräytymisen avoimuuden puutteesta, mutta toisaalta siihen on vaikuttanut myös hiilineutraalisuuden edelläkävijöiden arvio velvoitteiden kohdentamisen epäoptimaalisuudesta; vähennysvelvoitteita ei kohdenneta riittävästi sinne, missä vähennyksiä olisi kaikkein vaikuttavinta ja kustannustehokkainta toteuttaa.